李文杰，吳競超

(1.國際關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院，北京 100091；2.中華人民共和國自然資源部 海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

近年來，由全球氣候變暖所致的包括北極海冰范圍縮小后所引發(fā)的區(qū)域安全等一系列問題引起國際社會高度關(guān)注。由于北極地區(qū)連通“三洲兩洋”，隨著北極航道開通可能性增大，更多國家在此開展科考、經(jīng)濟(jì)活動、航運(yùn)，某些國家的軍事行動甚至?xí)虼烁颖憷?，北極地區(qū)相關(guān)國家的安全問題乃至北極安全問題也由此越發(fā)凸顯。其中，俄羅斯作為全球最大的北極國家，在該地區(qū)的地位舉足輕重，其相關(guān)政策走向及行動很大程度上影響北極地區(qū)國際關(guān)系的走向，特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，俄羅斯在北極軍事安全上的立場上發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。中國作為近北極國家，與俄羅斯在北極地區(qū)持續(xù)存在合作關(guān)系，有必要密切關(guān)注其政策變化及北極地區(qū)安全形式并及時進(jìn)行有效應(yīng)對。

一、俄羅斯北極安全戰(zhàn)略的發(fā)展及其在軍事領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變

21世紀(jì)以來，俄羅斯一直在調(diào)整其北極戰(zhàn)略，并于2020年3月份更新了原北極基本政策文件，出臺了《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國家政策基本文件》(以下簡稱《2035年前俄羅斯北極政策》)，該文件相比以往的相關(guān)文件更加突出對安全問題尤其軍事安全問題的重視。

(一)俄羅斯北極安全戰(zhàn)略發(fā)展的兩個主要階段

進(jìn)入21世紀(jì)，俄羅斯北極安全戰(zhàn)略的特點(diǎn)主要從“保守型”逐步走向“進(jìn)取型”乃至“競爭型”[1]。這一時期的戰(zhàn)略可分為兩個階段。

第一階段是2000年至2018年。這一時期，俄羅斯在北極地區(qū)具有“安全”內(nèi)涵的文件主要有8個，包括2000年的《俄羅斯軍事學(xué)說》、2001年的《2020年前俄羅斯海洋學(xué)說》(以下簡稱《俄羅斯海洋學(xué)說》)、2008年的《2020年前俄羅斯北極地區(qū)國家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》(以下簡稱《2020年前俄羅斯北極政策》)、2009年的《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》、2013年的《2020年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》、2013年的《俄羅斯對外政策構(gòu)想》、2014年的《2020年前俄羅斯北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》以及2014年的《俄羅斯戰(zhàn)略規(guī)劃法》。其中，《俄羅斯軍事學(xué)說》與《俄羅斯海洋學(xué)說》出臺時間均早于《2020年前俄羅斯北極政策》，《俄羅斯軍事學(xué)說》是“官方正式通過、有關(guān)俄羅斯武裝防衛(wèi)及其相關(guān)籌備工作主張的集大成者”[2]，而《俄羅斯海洋學(xué)說》反映了“官方對國家海洋政策和國家海洋活動的總體立場”[3]，因此二者無疑是俄羅斯制定北極地區(qū)軍事戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。例如，《俄羅斯軍事學(xué)說》將“俄羅斯軍事安全”界定為“保護(hù)個人、 社會和國家的最重要切身利益免遭與運(yùn)用武力或是威脅動用武力有關(guān)、 來自國內(nèi)外的軍事威脅，體現(xiàn)為不存在軍事威脅或是有能力抗御威脅”[2]，而在《俄羅斯海洋學(xué)說》中則明確提出“俄羅斯在全球海洋中的國家利益”包括“俄羅斯北極地區(qū)作為戰(zhàn)略資源基地的開發(fā)和合理利用”以及“發(fā)展北方海航道作為全國性的交通運(yùn)輸通道，將在全球市場上具有競爭力”[3]?！?020年前俄羅斯北極政策》規(guī)定了俄羅斯發(fā)展北極經(jīng)濟(jì)和地緣政治的一般原則，《2020年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》確立了俄羅斯北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和國防的優(yōu)先發(fā)展方向，《2020年前俄羅斯北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》具體闡述了俄羅斯發(fā)展北極地區(qū)的點(diǎn)、線和面[4]。上述文件的內(nèi)容以開放、合作為主要特征，俄羅斯維護(hù)北極安全利益的兩大目標(biāo)分別為提升北極領(lǐng)土的防衛(wèi)能力和維護(hù)北極地區(qū)的戰(zhàn)略穩(wěn)定，主要以防御為重[5]。

第二階段是2018年至今。2018年5月，俄羅斯政府發(fā)布了“關(guān)于至2024年俄羅斯發(fā)展的國家目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)”的總統(tǒng)令，計劃將北方海航道貨運(yùn)量翻兩番至8 000萬噸。2019年12月俄羅斯政府出臺了《2035年前俄羅斯北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，其中制定了11個重點(diǎn)發(fā)展方向和84項具體措施，以強(qiáng)化北方海航道在北極開發(fā)戰(zhàn)略中的重要作用。2020年：俄羅斯政府3月出臺了《2035年前俄羅斯北極政策》，作為其未來15年在北極地區(qū)的發(fā)展綱要；6月，針對美國相繼退出1972年《限制反彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)條約》和1987年《蘇美消除兩國中程和中短程導(dǎo)彈條約》，專門出臺了《俄羅斯在核威懾領(lǐng)域的國家政策基礎(chǔ)》；7月，發(fā)布了“關(guān)于2030年前俄羅斯國家發(fā)展目標(biāo)的法令”，對2030年前俄羅斯經(jīng)濟(jì)、教育、城市建設(shè)和數(shù)字化等領(lǐng)域的發(fā)展提出具體指標(biāo)；10月，出臺了《2035年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》(簡稱《2035年前俄羅斯北極安全保障戰(zhàn)略》)，目標(biāo)是落實《2035年前俄羅斯北極政策》。2021年：俄羅斯政府3月份發(fā)布了新《俄羅斯北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展國家計劃》，該計劃包括發(fā)展航行的水文氣象保障系統(tǒng)、提高大陸架資源利用效率以及提高對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理效率；4月，發(fā)布了《實施俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃》，其中包含創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境、解決社會問題、吸引投資和促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)等268項措施；7月，出臺了《俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》，其中多次指責(zé)相關(guān)歐美國家對俄羅斯的“圍剿打壓”，直面地緣政治痛點(diǎn)，堅持“武力保底”軍事原則，推行“戰(zhàn)略威懾”軍事理念[6]。上述一系列文件于短時間內(nèi)密集出臺，標(biāo)志著俄羅斯對其北極安全戰(zhàn)略相對以往作出了較大調(diào)整，總體而言，新戰(zhàn)略體系呈現(xiàn)一種明顯以“安全”為核心目標(biāo)進(jìn)而推動發(fā)展的導(dǎo)向。有觀點(diǎn)擔(dān)憂俄羅斯的一系列舉措施可能會進(jìn)一步增加北極地緣政治對抗烈度，引發(fā)北極國家對域外利益攸關(guān)方的警惕與防范，致使北極合作的戰(zhàn)略取向從“弱安全化”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)安全化”[7]。

(二)俄羅斯新北極政策中的軍事安全戰(zhàn)略

《2020年前俄羅斯北極政策》在結(jié)構(gòu)上分為“總則”“俄羅斯在北極地區(qū)的國家利益”“俄羅斯北極地區(qū)國家政策的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略優(yōu)先方向”“執(zhí)行俄羅斯北極地區(qū)國家政策的基本任務(wù)與措施”“俄羅斯北極地區(qū)國家政策的基本執(zhí)行機(jī)制”“俄羅斯北極地區(qū)國家政策的實現(xiàn)”6個部分[8]，而《2035年前俄羅斯北極政策》包括“一般術(shù)語”“對俄羅斯北極國家安全的評估”“俄羅斯北極國家政策的宗旨、主要趨勢和目標(biāo)”“俄羅斯北極國家政策的主要實施手段”“俄羅斯執(zhí)行的關(guān)鍵性能指標(biāo)”[9]5個部分，共28條規(guī)定。新版文件表面上比之前還少1個部分，但卻是因其中個別板塊合并所致，實際上內(nèi)容更加豐富，甚至多了不止一倍。同時，新版文件更加重視“國家安全”問題，特別是于第二部分設(shè)立了“對俄羅斯北極國家安全的評估”[9]這一專章。

在《2035年前俄羅斯北極政策》第2部分中，第7條認(rèn)為“俄羅斯在北極地區(qū)主要面臨的國家安全威脅”共有7項：(a)俄羅斯北極地區(qū)人口的減少；(b)在俄羅斯北極地區(qū)的陸地領(lǐng)土上，土著少數(shù)民族居住的地區(qū)，社會、交通、信息及通信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平較低；(c)對俄羅斯北極地區(qū)具有潛力的礦產(chǎn)資源中心的勘探步伐緩慢；(d)在減少俄羅斯北極地區(qū)實施經(jīng)濟(jì)項目的成本和風(fēng)險方面，缺乏支持體系；(e)未能在截止日期前完成北方海路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及破冰、救援和輔助船只的建造；(f)可在北極自然和氣候條件下行駛的車輛、飛機(jī)的研發(fā)率過低以及包括開發(fā)北極地區(qū)所需的技術(shù)；(g)部署在俄羅斯北極地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)對環(huán)境挑戰(zhàn)毫無準(zhǔn)備[9]。同時，第8條“俄羅斯北極地區(qū)國家安全所面臨的主要挑戰(zhàn)”共有5項：(a)一些外國試圖修訂有關(guān)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和其他活動的國際條約的基本規(guī)定，并在不考慮這些條約和區(qū)域合作模式的情況下建立國家法律監(jiān)管體系；(b)北極地區(qū)海洋空間的國際法律劃界尚不完整；(c)阻礙外國和/或國際組織在北極的合法經(jīng)濟(jì)或其他活動對俄羅斯的影響；(d)外國在北極地區(qū)軍事集結(jié)以及該地區(qū)爆發(fā)沖突的可能性增加；(e)詆毀俄羅斯在北極的活動[9]。此外，在第3部分“公共政策的宗旨、主要方向和目標(biāo)”中的第10條“俄羅斯在北極地區(qū)實施國家政策的主要方向”的8項中有3項提及“安全保障”，包括“環(huán)境安全”、“公共安全”以及“軍事安全”，而“保護(hù)和守衛(wèi)俄羅斯國家邊界”一項雖表述中未含涉及“安全”方面的措辭，但實為“國土安全”[9]。綜上，《2035年前俄羅斯北極政策》的安全政策目標(biāo)具有綜合性，兼顧了傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題。

新文件在安全戰(zhàn)略上的最大變化是在軍事方面表現(xiàn)出明顯的對抗性特征。例如，在舊文件的“俄羅斯北極地區(qū)國家政策的主要目標(biāo)”中僅提及“軍事安全、保護(hù)和守衛(wèi)俄羅斯屬北極區(qū)域國家邊界領(lǐng)域”，且其具體方案也僅是隱晦主張“增強(qiáng)邊防機(jī)構(gòu)應(yīng)對俄羅斯在北極地區(qū)所面臨威脅和挑戰(zhàn)的能力”[8]，而在新文件中，第8條(c)(d)(e)3項分別認(rèn)為“俄羅斯北極地區(qū)國家安全所面臨的主要挑戰(zhàn)”包括“阻礙外國和/或國際組織在北極的合法經(jīng)濟(jì)或其他活動對俄羅斯的影響”“外國在北極地區(qū)軍事集結(jié)以及該地區(qū)爆發(fā)沖突的可能性增加”“詆毀俄羅斯在北極的活動”[9]，第28條“俄羅斯北極地區(qū)國家政策的執(zhí)行”所確保的(g)項目標(biāo)是“防止在北極地區(qū)針對俄羅斯的軍事敵對行動”[9]，第19條“俄羅斯在北極地區(qū)保障軍事安全的主要目標(biāo)”的(b)項為“提高俄羅斯武裝部隊、其他部隊、軍事單位和俄羅斯北極地區(qū)軍事機(jī)構(gòu)的一般目的部隊的作戰(zhàn)能力，并保持其戰(zhàn)備狀態(tài)和作戰(zhàn)能力，以保證對俄羅斯及其盟國的任何侵略采取反措施取得成功”[9]，第26條“俄羅斯北極地區(qū)執(zhí)行公共政策的主要業(yè)績指標(biāo)”的(o)項為“俄羅斯北極地區(qū)現(xiàn)代武器、軍事和特殊裝備在全國總數(shù)中所占的份額”[9]。值得注意的是，在上述規(guī)定中毫不隱晦地出現(xiàn)了“敵對行動” “軍事集結(jié)” “地區(qū)沖突” “戰(zhàn)備狀態(tài)”“侵略”等敏感詞匯。如前文所述，《俄羅斯軍事學(xué)說》與《俄羅斯海洋學(xué)說》是俄羅斯北極地區(qū)軍事安全戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，2個文件具有緊密的承接性和呼應(yīng)性，上述對抗性的表述實際上源于俄羅斯對當(dāng)前北極軍事安全動向的判斷和警惕。例如，《俄羅斯軍事學(xué)說》第8條認(rèn)為當(dāng)前俄羅斯“主要的外部軍事危險”包括“(1)北約企圖通過實施違反國際法的全球性職能來擴(kuò)張權(quán)力，其成員國的軍事基礎(chǔ)設(shè)施正逐步逼近俄羅斯邊界”及“(3)向俄羅斯或其盟友的鄰國或附近水域增派外國(或國家集團(tuán))軍人”[2]，第10條認(rèn)為“主要的軍事威脅”包括“在俄羅斯或其盟友的鄰國境內(nèi)進(jìn)行軍事演習(xí)時，出現(xiàn)以挑釁為目的的武力炫耀”[2]。與此對應(yīng)，《俄羅斯海洋學(xué)說》第22條第8款認(rèn)為“與全球海洋相關(guān)的俄羅斯國家安全和可持續(xù)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)和威脅”，其中包括“一些國家正在努力削弱俄羅斯對北方海航道的控制，向北極增派外國海軍的行為，提升了該地區(qū)發(fā)生沖突的可能性”[3]。

二、俄羅斯落實新軍事安全戰(zhàn)略的主要舉措及影響

《2035年前俄羅斯北極政策》第19條提出應(yīng)將“加強(qiáng)防御措施、提升作戰(zhàn)能力、完善綜合控制體系、建設(shè)軍事基礎(chǔ)設(shè)施及現(xiàn)代化”作為“保障俄羅斯北極地區(qū)軍事安全的主要目標(biāo)”[9]，而俄羅斯在21世紀(jì)采取的一系列落實舉措的強(qiáng)度甚至被認(rèn)為是“前所未有”，這引起其他北極國家的警覺和不滿，以美國為首的多國擺出了聯(lián)合對抗的姿態(tài)。

(一)俄羅斯21世紀(jì)落實軍事安全戰(zhàn)略的主要舉措

2007年俄羅斯北冰洋“插旗事件”引起國際社會關(guān)注，北極國家間由此開啟了新一輪戰(zhàn)略競爭。2018 年北約在挪威以西海域舉行了自冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大規(guī)模的“三叉戟接點(diǎn)-2018”聯(lián)合軍演，以威懾俄羅斯在北極的相關(guān)行動。俄羅斯方面，截至2020年，俄羅斯海軍、空軍在北極鄰近海域多次組織潛射洲際彈道導(dǎo)彈發(fā)射和高超音速武器試驗，凸顯其重視提升高緯度地區(qū)前廳作戰(zhàn)方式的有利地位。俄羅斯國防部不僅如期完成亞歷山大地島軍事基地設(shè)備的安裝、納古爾斯科耶空軍基地跑道的延長、軍用機(jī)場燃油供給站的建造、“季克西”軍事城二期工程的建設(shè)等任務(wù)，而且全年與國家地理協(xié)會共同組織了12 次聯(lián)合考察活動[10]。2021年伊始，俄羅斯海軍總司令葉夫梅諾夫表示將把軍事指揮機(jī)關(guān)和兵力戰(zhàn)備狀態(tài)保持在“確保海上和大洋安全的水平上”，主要體現(xiàn)在“提升北方艦隊至軍區(qū)地位” “最大程度地提高北極作戰(zhàn)能力” “發(fā)展北極核力量”3個方面[11]。2021年內(nèi)，俄羅斯主要開展了以下行動：第一，將北方艦隊升級為獨(dú)立軍事行政單位，以“第五軍區(qū)”身份與東部軍區(qū)共同承擔(dān)維護(hù)北極安全的職能；第二，在新地群島部署了米格-31BM戰(zhàn)斗機(jī)快速反應(yīng)警戒部隊；第三，在楚科奇半島組建岸防師，以控制北方海航道沿線海岸；第四，將蘇-34戰(zhàn)斗轟炸機(jī)部隊、蘇-35戰(zhàn)斗轟炸機(jī)部隊、別-200水上飛機(jī)部隊進(jìn)駐北方海航道沿線機(jī)場；第五，部署能夠探測隱形飛機(jī)和高超音速目標(biāo)的雷達(dá)系統(tǒng)--“天空-SVU”；第六，擴(kuò)建“北極三葉草”基地，在其中的納古爾斯科耶空軍基地處修建了一座大型停機(jī)坪；第七，研究組建北極艦隊作為海軍獨(dú)立編隊，主要任務(wù)是保證俄羅斯北方艦隊和太平洋艦隊責(zé)任區(qū)內(nèi)北極航道和北極沿岸地區(qū)的安全；第八，發(fā)起“烏姆卡-2021”演習(xí)，其規(guī)模和力度在蘇聯(lián)和俄羅斯北極行動歷史上均屬前所未有，其間3艘核動力潛艇歷史上首次同時在北極地區(qū)破冰浮出水面；第九，迅速回應(yīng)他國軍事行動，如針對美國B-1B戰(zhàn)略轟炸機(jī)飛抵挪威奧蘭德空軍基地，俄羅斯海軍光榮級導(dǎo)彈巡洋艦“烏斯季諾夫元帥號”隨即駛?cè)胛挥诙砼埠Ｉ线吔绲耐呃识驙枍{灣。而在2022 年3月北約開展“寒冷反應(yīng)”演習(xí)期間，俄羅斯曾派遣兩艘艦船徑直駛向挪威北部和冰島之間的軍事警告區(qū)。

(二)北約及其他北極國家對俄羅斯相關(guān)行動的反應(yīng)

2020年12月，在北約盟國外長會議結(jié)束后的新聞發(fā)布會上，北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格表示，成員國外長一致認(rèn)為北約應(yīng)重啟對俄遏制政策，同時也有必要與俄羅斯繼續(xù)開展對話[12]。2021年6月，北約布魯塞爾峰會圍繞其所發(fā)布的峰會報告《北約2030 ：為新時代而團(tuán)結(jié)》，呼吁各國加強(qiáng)集體威懾能力與防御態(tài)勢，決定加強(qiáng)在北歐和南歐地區(qū)的軍事存在，表明正在對俄羅斯逐步實施“抵近鉗制”攻勢(1)參見肖洋:《威懾與防御:北約對俄羅斯“抵近鉗制”的北極拐點(diǎn)》,載于《和平與發(fā)展》,2021年4期,第47～65頁。。同年6月，美國與烏克蘭主導(dǎo)了“海上微風(fēng)-2021”軍事演習(xí)，30多國參加。2021年中，北約的軍事演習(xí)活動愈發(fā)向北部海域推進(jìn)，甚至一度進(jìn)入俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。2022年3月至4月，北約在挪威境內(nèi)及其附近海域舉行了“寒冷反應(yīng)-2022”軍事演習(xí)，這是北約近30年來在北極地區(qū)舉行的最大規(guī)模演習(xí)，有來自27國的3萬余名士兵參加。自2020年起，美國海陸空三軍先后發(fā)布了各自的“北極戰(zhàn)略”文件：《藍(lán)色北極：北極戰(zhàn)略藍(lán)圖》《奪回北極主導(dǎo)權(quán)》《重獲北極優(yōu)勢》《空軍北極戰(zhàn)略》。針對普京于2022年7月份簽署的一項海軍戰(zhàn)略準(zhǔn)則中不僅將北極海域列為特別重要區(qū)域，而且認(rèn)為對俄羅斯最主要的威脅是美國稱霸世界海洋的戰(zhàn)略，2022年10月份美國政府即出臺了新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，其中指責(zé)俄羅斯加劇了北極地區(qū)戰(zhàn)略競爭，并呼吁盟國間應(yīng)加強(qiáng)合作。同時，近年來美國除個別軍事行動或聯(lián)合演習(xí)外，其北極政策的軍事化表現(xiàn)主要是通過一系列行動與北約緊密融合，構(gòu)建歐洲北極聯(lián)盟，建立北大西洋扇區(qū)防御鏈，提高北太平洋扇區(qū)作戰(zhàn)能力，以及彌補(bǔ)阿拉斯加州基礎(chǔ)設(shè)施的不足[13]。

針對俄羅斯在北極軍事安全方面的調(diào)整及相關(guān)行動，其他北極相關(guān)國家自2020年起均陸續(xù)更新各自的北極戰(zhàn)略文件，如2020年瑞典的《瑞典北極戰(zhàn)略》、2021年的《新北極下的格陵蘭和冰島》、2021年挪威的《挪威北極政策》、2021年芬蘭的《芬蘭北極政策戰(zhàn)略》。有研究通過對比新舊文件后得出如下結(jié)論：各國舊版文件較少關(guān)注安全問題，而新版則一致強(qiáng)調(diào)了安全的重要性。同時，相關(guān)國家對地區(qū)安全的評估均從合作轉(zhuǎn)向軍事競爭，舊版強(qiáng)調(diào)與俄羅斯合作，而新版卻強(qiáng)調(diào)與美國合作，對俄羅斯變?yōu)榫杞佑|[14]。加拿大方面，由于其國內(nèi)“孤立主義”抬頭，不少觀點(diǎn)將北極縮小視為“加拿大北極”，“確保占有”成為首要任務(wù)，加之受俄烏沖突影響，不僅在和丹麥解決漢斯島爭端后于2022年8月與丹麥、法國、英國及美國海軍共同舉行了防衛(wèi)演習(xí)，而且于2023年3月與美國聯(lián)合聲明將斥資對北美防空司令部進(jìn)行現(xiàn)代化改造[15]，對象直指俄羅斯在北極的軍事存在。芬蘭方面，自其2016年與美國簽署雙邊防御合作協(xié)議后，兩國在北極地區(qū)的關(guān)系便十分密切，兩國空軍每年都會舉行兩次空中加油訓(xùn)練。2021年6月，美國海軍陸戰(zhàn)隊115戰(zhàn)斗機(jī)攻擊中隊與芬蘭空軍31戰(zhàn)斗機(jī)中隊一起在芬蘭里薩拉空軍基地上空飛行；2022年8月，美國海軍陸戰(zhàn)隊第22遠(yuǎn)征部隊在芬蘭魯薩羅島參加聯(lián)合演習(xí)。丹麥方面，自俄羅斯于2019年建立納古爾斯科耶軍事基地后，丹麥便認(rèn)為其應(yīng)與美國共同作出回應(yīng)，以保護(hù)美軍在格陵蘭島遠(yuǎn)北地區(qū)的圖勒空軍基地不受“襲擊”。挪威方面，可能因與俄羅斯領(lǐng)土接壤的原因，其官方態(tài)度一直較為“曖昧”，總體上表現(xiàn)出“平衡”態(tài)度，但由于其在北約中并不掌握主要話語權(quán)，故其在北極軍事問題上的看法難以得到重視，實際上仍聽命于美國。例如，美國不僅于2020年9月將一艘戰(zhàn)狼級核潛艇部署到挪威特羅姆瑟港，而且于2021年1月派1 000名海軍陸戰(zhàn)隊員在挪威登陸，特別是同年3月派B-1B戰(zhàn)略轟炸機(jī)降落在挪威博德空軍基地，這是該款轟炸機(jī)首次降落在北極圈內(nèi)。值得注意的是，2009年北歐五國雖曾成立了北歐防務(wù)合作組織，但其并非軍事聯(lián)盟，目標(biāo)僅是通過合作來加強(qiáng)各成員國的國防能力。然而2020年9月，芬蘭、挪威和瑞典三國國防部部長簽署了一項軍事合作協(xié)議來促進(jìn)三國的防務(wù)合作，涉及聯(lián)合防務(wù)演習(xí)部分的內(nèi)容對象直指俄羅斯。2022年8月，瑞典、丹麥和挪威簽署了一項有關(guān)波羅的海軍事合作的新協(xié)議，根據(jù)該協(xié)議，三國不僅將聯(lián)合巡邏，并且會共享衛(wèi)星圖像和雷達(dá)數(shù)據(jù)，聲稱此舉是阻止俄羅斯“侵略性”和“不可接受”行為的一種手段[16]。

三、俄羅斯大幅調(diào)整其北極軍事安全立場的主要內(nèi)因

正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前國際背景下，北極安全局勢的發(fā)展演變已不再僅是由北極國家間的雙多邊關(guān)系所決定，而是更加取決于全球地緣政治格局的影響[17]。俄羅斯大幅調(diào)整其北極軍事安全立場主要有以下內(nèi)因。

(一)全球氣候升溫引發(fā)地緣政治結(jié)構(gòu)變遷

據(jù)預(yù)測由于全球氣候變化，至21世紀(jì)下半葉北極航道將基本開通，其相比巴拿馬運(yùn)河等傳統(tǒng)航線可節(jié)省更多的航程和成本，并能大大緩解傳統(tǒng)航線的運(yùn)輸壓力和風(fēng)險，成為聯(lián)系亞洲、歐洲、北美洲的重要貿(mào)易通道[18]，屆時商業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)必然會引起俄羅斯與英美等國在北極航線控制權(quán)及沿線資源開采權(quán)上沖突的增多[19]。俄羅斯極為重視北方海航道及其所帶來的權(quán)益，其在該方面的安全敏感性遠(yuǎn)高于他國。早在2019年12月，俄羅斯便出臺了《2035年前北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，制定了11個重點(diǎn)發(fā)展方向和84項具體措施?！?035年前俄羅斯北極安全保障戰(zhàn)略》第5條第4款認(rèn)為“由于氣候變化，北方海航道作為世界‘貨運(yùn)走廊’的地位將會上升”[20]。而《2035年前俄羅斯北極政策》制定了以下戰(zhàn)略規(guī)劃：第一，第5條“俄羅斯在北極的主要國家利益”的(e)項提出“發(fā)展北方海航道作為俄羅斯在國際市場上具有競爭力的國家運(yùn)輸通道”；第二，第7條“北極地區(qū)對俄羅斯國家安全的主要威脅”的(e)項提出“未能如期完成北方海航道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、破冰船建設(shè)、救援和輔助船隊建設(shè)”；第三，第13條“俄羅斯北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的主要目標(biāo)”11項中，(a)(b)(c)(d)(j)5項與“北方海航道”相關(guān)；第四，第26條“在北極執(zhí)行俄羅斯國家政策的主要業(yè)績指標(biāo)”的(n)項提出“北方海航道水域的貨運(yùn)量，包括過境運(yùn)輸量”；第五，第28條“俄羅斯在北極地區(qū)國家政策的執(zhí)行”的(d)項為“沿北方海航道的國內(nèi)和國際貨運(yùn)量不斷增加”[9]。2022年8月，俄羅斯政府發(fā)布了《2035年前北方海航道開發(fā)計劃》，其中包含150多個項目。

同時，隨著北冰洋日益成為美國、北歐國家、俄羅斯等國的間接“邊界”，美俄的地緣政治沖突密集區(qū)也將由南至北地轉(zhuǎn)移到北太平洋區(qū)域[21]。而由于俄羅斯對北極地區(qū)具有很強(qiáng)的民族認(rèn)同感和歷史延續(xù)性，在國家安全方面的感知強(qiáng)度要遠(yuǎn)高于他國[22]，特別是自20世紀(jì)90年代中期以來，因俄羅斯在北極地區(qū)實行了戰(zhàn)略收縮政策，加之冰雪加速消融下其北部邊界的天然安全屏障將難以繼續(xù)存在，地區(qū)安全隱患顯著增加[23]。正如《2035年前俄羅斯北極安全保障戰(zhàn)略》第5條第5款指出的，“由于人為影響和/或北極地區(qū)氣候變化給生態(tài)造成的不良后果，導(dǎo)致可能發(fā)生的相關(guān)事件將對俄羅斯及全球經(jīng)濟(jì)體系、環(huán)境以及安全構(gòu)成危險”[20]。

(二)美國敵視及北約東擴(kuò)帶來了挑戰(zhàn)與威脅

除前文提及的美國海陸空三軍自2020年以來先后更新各自北極戰(zhàn)略文件，將俄羅斯視為美國在北極安全的“長期威脅”外，在2021年4月美國參議院外委會《2021年戰(zhàn)略競爭法案》“北極政策”部分中，不僅提出美國應(yīng)重掌北極地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且指責(zé)俄羅斯“北極軍事化”進(jìn)程對地區(qū)的和平穩(wěn)定構(gòu)成“嚴(yán)重威脅”[24]。針對俄羅斯2021年內(nèi)的相關(guān)軍事舉措，美國于當(dāng)年5月3日至14日集結(jié)了約1.5萬名官兵參與由美印太司令部規(guī)劃,空軍主導(dǎo),陸、海軍配合的“北方利刃-21”聯(lián)合演習(xí)，不僅地點(diǎn)位于阿拉斯加州，而且其首席規(guī)劃師波伊爾表示，美軍正在研究包括俄羅斯“入侵”美國領(lǐng)空的未來戰(zhàn)爭場景[25]，對抗意圖明顯。同時，2022年新版美國《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》作為對奧巴馬政府2013年文件的更新，既強(qiáng)調(diào)了國際合作中的“美國優(yōu)先”，同時又延續(xù)了特朗普政府美國國家安全戰(zhàn)略中的大國競爭思維[26]。

北約于2001年暫停其北極裁軍政策后，轉(zhuǎn)為逐步加強(qiáng)地區(qū)軍事活動，近年來更是頻繁舉行軍演[27]。2021年6月，北約發(fā)布了《北約2030：為新時代而團(tuán)結(jié)》報告，提出應(yīng)加強(qiáng)對北極地區(qū)的態(tài)勢感知及戰(zhàn)略部署，同時更新了《2011年聯(lián)盟海上戰(zhàn)略》以應(yīng)對地區(qū)“威脅”，表現(xiàn)出將強(qiáng)化其軍事演練與能力建設(shè)等動向[28]。特別是，北極八國中原本屬于北約成員國的僅有美國、加拿大、丹麥、冰島和挪威，但2023年4月芬蘭正式加入北約，瑞典的加入進(jìn)程也正在緊張推進(jìn)中，俄羅斯和北約之間已再無中間力量可進(jìn)行制衡調(diào)和。此外，近年來有大量北約國家制定或更新了各自的北極戰(zhàn)略文件，如2015年的《意大利北極戰(zhàn)略：國家指南》、2018年的《超越冰雪--英國北極政策》、2019年的《加拿大北極與北方政策框架》、2019年的《德國北極政策方針：承擔(dān)責(zé)任、夯實信任和塑造未來》、2020年的《挪威新高北白皮書》、2021年的《荷蘭極地戰(zhàn)略2021-2025》、2022年的《平衡極地：面向2030年的法國極地戰(zhàn)略》以及2022年《美國北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，這些舉措均無疑會讓俄羅斯因感到威脅而警惕。

(三)北極地區(qū)缺乏統(tǒng)一的安全治理機(jī)制

北極地區(qū)主要有以下國際組織(機(jī)構(gòu))。第一，作為最具影響力的北極理事會，早在1996年成立之初便通過了《渥太華宣言》，明確聲明其不會涉及軍事安全問題，目標(biāo)僅是促進(jìn)北極國家、土著人民和其他居民就共同問題的合作，特別強(qiáng)調(diào)其作為北極可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保問題上合作、協(xié)調(diào)和互動的政府間論壇性質(zhì)。而由北極理事會設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)--北極經(jīng)濟(jì)理事會，其宗旨僅在于強(qiáng)化該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。第二，北極海岸警衛(wèi)隊論壇。該論壇成立于2015年，2017年舉行了第一次聯(lián)合演習(xí)，而且主要以促進(jìn)相關(guān)國家間海岸警衛(wèi)隊的執(zhí)法、搜救、合作為目標(biāo)，各方面工作尚處于初步階段。第三，2010年起由挪威和美國歐洲司令部共同主持成立的北極安全部隊圓桌會議，雖然其目標(biāo)是促進(jìn)高北地區(qū)國家間的了解，加強(qiáng)多邊安全合作，但自2014年“克里米亞事件”后便將俄羅斯排除其外。

北極理事會、北極經(jīng)濟(jì)理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇在安全治理問題上均存在局限性，而俄羅斯是否能重返北極安全部隊圓桌會議也尚需觀察。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，在國家感到缺乏安全而區(qū)域內(nèi)并無統(tǒng)一安全管理組織及國家合作的情況下，各方只能高度警覺對方行為，甚至“被迫”采取對抗措施，從而最終陷入安全困境，造成地區(qū)安全風(fēng)險逐步升級[21]。因此，良治既是安全的前提，也是安全的結(jié)果。當(dāng)國家缺乏安全感時，在自助與合作間必然更傾向于選擇前者。相反，國家間在安全治理方面越能達(dá)成廣泛一致，國家便越會感到安全，而在北極這樣一個多國競爭的充滿不確定性的區(qū)域更是如此。除治理機(jī)制的碎片化問題外，當(dāng)前阻礙北極地區(qū)形成統(tǒng)一治理機(jī)制的因素還包括國家間安全理念的差異及地區(qū)內(nèi)存在的多重博弈等[29]。北極地區(qū)已有的個別合作體系均具有明顯的“排他性”特征，如2011年北極理事會努克會議上作出的決定便是這種排他性的體現(xiàn)。由于多樣化的利益訴求，尚無合作體系或框架協(xié)議能夠囊括各北極利益攸關(guān)方，一些合作體系間甚至還存在類似同盟體系間的競爭關(guān)系[30]。

四、中國在北極涉及俄羅斯問題上的應(yīng)對

中國于2015年頒布的《國家安全法》第 32條規(guī)定：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國際合作，維護(hù)我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全?！盵31]極地安全是中國“國家安全新疆域”的一部分[32]。俄羅斯在進(jìn)入21世紀(jì)后的北極行動被一些西方國家認(rèn)為是“嚴(yán)重威脅”并采取了相應(yīng)行動，北極地區(qū)已呈現(xiàn)“再安全化”的趨勢，當(dāng)國家間關(guān)系緊張到一定程度時不排除將爆發(fā)戰(zhàn)爭的可能性。針對上述情況，筆者對中國在北極涉及俄羅斯問題上的應(yīng)對提出如下幾點(diǎn)建議。

(一)加強(qiáng)與俄羅斯及相關(guān)北極國家間的合作

一方面，以美國為首的北約正在借俄烏沖突與俄羅斯?fàn)帄Z北極話語權(quán)，特別是在俄羅斯感到博弈不力時，加強(qiáng)中俄兩國在北極地區(qū)的已有經(jīng)貿(mào)聯(lián)系可起到緩解其壓力的效果。然而當(dāng)前俄羅斯國內(nèi)卻似乎存在“恐中心理”，如中俄兩國于2017年便倡導(dǎo)共建“冰上絲綢之路”，但隨后俄羅斯方態(tài)度卻逐漸變得曖昧，甚至存在撇清、回避等表現(xiàn)[33]。究其原因，可能是俄羅斯擔(dān)心加強(qiáng)兩國在北極地區(qū)的相關(guān)合作可能會影響其在該地區(qū)的主導(dǎo)地位，這同俄羅斯一直以來作為分量最重的北極八國成員在北極地區(qū)存在一定程度上的“排外主義”并不矛盾，同時也不排除是美國的“中國威脅論”所產(chǎn)生的負(fù)面效果。據(jù)統(tǒng)計，在中俄倡導(dǎo)共建“冰上絲綢之路”前，美國主流媒體并未過多關(guān)注中俄北極合作，僅有的報道文本也是以敘述新聞事實為主，并未涉及任何威脅性話語，而之后卻有意忽視完整的新聞事實，主觀色彩極為濃厚[25]。對此，中國應(yīng)堅持向俄羅斯乃至全球著力闡釋“中國機(jī)遇論”“中國貢獻(xiàn)論”“中國責(zé)任論”[34]，同時，推動“冰上絲綢之路”的建設(shè)進(jìn)程對俄羅斯在北極航道中占據(jù)主導(dǎo)地位、擺脫在地緣政治中被西方遏制的局面具有利大于弊的重要意義[35]。

另一方面，除美俄外的相關(guān)北極國家間受俄烏沖突以及中俄關(guān)系較為緊密的影響，其對中國的態(tài)度不可避免地帶有偏見，與中國的關(guān)系也會在一定程度上受到影響。正如有觀點(diǎn)建議，中國應(yīng)在積極參與北極事務(wù)和避免引起他國恐慌之間尋求一種“微妙平衡”[36]。當(dāng)前中國在北極安全合作中在堅持傳統(tǒng)安全事務(wù)僅一般參與或有限參與的前提下[37]，更應(yīng)著重強(qiáng)化與他國在如海上搜救、氣候變化、生態(tài)保護(hù)、航道利用等非傳統(tǒng)安全方面的合作。同時，中國還應(yīng)充分利用1925年《斯匹茨卑爾根群島條約》成員國的身份在北極積極開展科考等行動并與相關(guān)北極國家加強(qiáng)合作，以此鞏固并強(qiáng)化負(fù)責(zé)任大國的形象。

(二)捍衛(wèi)以《聯(lián)合國海洋法公約》為首的規(guī)則體系

近年來，美國國防部等美國政府多部門的北極戰(zhàn)略文件均突出強(qiáng)調(diào)對北極基于規(guī)則的秩序的維護(hù)，以此概念開展“規(guī)則之爭”[38]。俄羅斯亦對此非常重視，如《2035年前俄羅斯北極政策》第9條“俄羅斯在北極的國家政策目標(biāo)”的(d)項 強(qiáng)調(diào)“根據(jù)國際法開展互利合作，和平解決北極地區(qū)的一切爭端”以及第22條“俄羅斯在北極實施國家政策的主要手段”的(a)項“公布規(guī)范俄羅斯北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)及其他活動的法律法規(guī)”[9]即是對此的體現(xiàn)。同時，俄羅斯在北極地區(qū)具有基于法律的重要利益，如《2035年前俄羅斯北極政策》第16條(d)項提出“在北冰洋大陸架劃界問題上與北極國家保持互動，考慮到俄羅斯的國家利益，以國際法和達(dá)成的協(xié)議為基礎(chǔ)”[9]。由于北極區(qū)域所涉問題復(fù)雜且各國情況不同，領(lǐng)土歸屬、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、航線管控、軍備競爭等一系列問題尚待解決，因此目前較難形成系統(tǒng)規(guī)制各方關(guān)系的國際條約，而俄羅斯、美國、加拿大、丹麥和挪威于2008年5月發(fā)表的《伊盧利薩特宣言》，則以排外性“小圈子”形式將各自汲北極地區(qū)的相關(guān)糾紛解決的規(guī)則限定在以1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)為首的規(guī)則體系下。

由于《公約》具有框架性特點(diǎn)，構(gòu)建一個全新的綜合性法律制度難度較大不代表各國不能在《公約》體系下構(gòu)建雙多邊法律制度并進(jìn)行合理擴(kuò)展[39]，由于當(dāng)前BBNJ協(xié)定談判已進(jìn)入尾聲，不排除隨后會針對北極問題啟動補(bǔ)充談判。同時必須指出的是，以《公約》為代表的國際法不僅未能全面得到有效遵守，而且在解釋個別條款時出現(xiàn)偏移的現(xiàn)象。例如，美國不斷在國際上惡意制造、散布俄羅斯是北極地區(qū)“不守秩序者”、中國是北極地區(qū)“既有秩序的挑戰(zhàn)者”的輿論。但《2035年前俄羅斯北極政策》第8條認(rèn)為“俄羅斯于北極地區(qū)面臨的國家安全挑戰(zhàn)”首先是“一些外國國家試圖修訂有關(guān)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和其他活動的國際條約的基本規(guī)定，并在不考慮這些條約和區(qū)域合作模式的情況下建立國家法律監(jiān)管體系”[9]。實際上，美國不僅自身尚未加入《公約》，而且其所謂在北極構(gòu)建的“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”，只不過是和少數(shù)國家制定的“小圈子規(guī)則”。中俄兩國曾于2016年共同發(fā)表過《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于促進(jìn)國際法的聲明》，具有該方面的合作經(jīng)驗。針對上述情況，中國可以聯(lián)合俄羅斯倡導(dǎo)相關(guān)北極國家共同維護(hù)以《公約》等規(guī)則為基礎(chǔ)所構(gòu)建的國際秩序，堅持推動無害通過、過境通行以及公海航行自由等制度的落實，制約美國將北極問題“政治化”的做法。

(三)以共同應(yīng)對氣候變化為契機(jī)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外合作

國家間合作越多，利益關(guān)系越密切，根本分歧乃至使用武力的可能性便會越小。雖然氣候變化對北極安全局勢造成較大沖擊，但在其他層面也有助于使該區(qū)域更加一體化。當(dāng)今北極區(qū)域中出現(xiàn)氣候、人權(quán)、航行、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、疫情、恐怖主義等大量非傳統(tǒng)安全問題，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的邊界在實踐中愈加模糊，兩者的概念已遭遇挑戰(zhàn)[40]，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，北極地區(qū)在安全層面上已形成了影響因素和范圍相互交織的現(xiàn)狀，逐漸超越了主權(quán)國家意義上的國家安全范疇，具有全球共同安全屬性，具備實現(xiàn)共同安全治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)[41]。

首先，中國應(yīng)積極倡導(dǎo)構(gòu)建北極命運(yùn)共同體理念。氣候變化帶來的北極國家在航線維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的需求為非北極國家參與地區(qū)合作提供了難得機(jī)遇[42]。例如，俄羅斯要勘探開發(fā)北極地區(qū)的油氣資源以及改造北方海航道老化嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施，但受俄烏沖突影響，在國際石油公司相繼退出后缺乏國外資金、技術(shù)及設(shè)備的情況下，只能將合作對象的選擇范圍從北極地區(qū)擴(kuò)大到全球[43]。而相比其他成員國，俄羅斯在兩次北極理事會主席任期時均提出關(guān)注北極能源、加強(qiáng)能源合作的議題，其核心更突出“發(fā)展”，顯示俄羅斯希望將主席議程與本國的北極政策對接以促進(jìn)自身北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖[44]。

其次，俄羅斯一直未關(guān)閉與其他北極國家進(jìn)行合作的大門，即便是傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，《2035年前俄羅斯北極政策》第20條“在保護(hù)和監(jiān)視俄羅斯國家邊界領(lǐng)域的主要任務(wù)”的(b)項仍提出“發(fā)展與外國邊境機(jī)構(gòu)的合作”[9]。2021年和2022年，俄羅斯外交部官員兩次提出應(yīng)恢復(fù)2014年前的北極理事會成員國武裝部隊總參謀長會議，認(rèn)為其有助于提高情況的可預(yù)測性，降低軍事風(fēng)險。雖然進(jìn)入21世紀(jì)后丹麥、芬蘭、挪威均與美國在北極軍事合作上變得緊密，但其特點(diǎn)更多是強(qiáng)調(diào)以合作方式獲得安全，重防御而非進(jìn)攻[45]。北極八國中除俄羅斯、美國和加拿大外，其他五國的態(tài)度存在諸多不確定性。一方面，美國與其他北極國家間的關(guān)系并非“鐵板一塊”，其內(nèi)部存在不同甚至相沖突的利益傾向，美國推動北極問題“安全化”反而會放大其與這些國家關(guān)系中原有的問題[46]。另一方面，北極八國中的丹麥、挪威、冰島由于自身實力較弱、同域內(nèi)外國家存在較多合作關(guān)系以及因所處地理位置不同導(dǎo)致各自對外合作的側(cè)重點(diǎn)不同等原因，他們在身份與利益上具有錯綜復(fù)雜的交叉性，中國可在北極八國間發(fā)揮符合自身國家利益和身份定位的協(xié)調(diào)作用。