章 藍(lán) 瀾

（浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，杭州 311300）

1 問題的提出

2016 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出，實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2021 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)文明制度的重要構(gòu)成部分之一，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)一致的必要手段。近年來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，與之相伴的是土地、森林、水等資源的破壞以及愈發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染問題對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全產(chǎn)生影響。加之長期以來我國的農(nóng)業(yè)政策的著力點(diǎn)在于糧食產(chǎn)量的增加、糧食安全的保障，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)較為薄弱，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題突出，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展深受影響。這種困境與法學(xué)學(xué)科的失語也有一定的關(guān)系，以政策為主要調(diào)整手段的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度呈現(xiàn)出一定的混亂與不穩(wěn)定性，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的目標(biāo)未能充分地實(shí)現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、建設(shè)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，是探索具有中國特色的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路無法繞開的主題。作為調(diào)整社會關(guān)系的法律，應(yīng)當(dāng)對該問題及時(shí)做出回應(yīng)。本文在分析現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施所遇困境的基礎(chǔ)上，剖析困境產(chǎn)生的成因并提出相應(yīng)的解決措施，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提出建議，以期對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型有所助益。

2 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施困境

2.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的受償主體地位被忽視

生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t為“誰保護(hù)、誰受償”，即生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者，補(bǔ)償主體為生態(tài)環(huán)境增益的享有者。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中，政府既是“補(bǔ)償者”又是“受益者”，而生態(tài)產(chǎn)品具有極強(qiáng)的公共性，生態(tài)環(huán)境增益的享有者往往是不特定的多數(shù)人，要實(shí)現(xiàn)受益者直接對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的精確補(bǔ)償具有一定難度。在生態(tài)利益的享有者范圍無法準(zhǔn)確界定時(shí)，政府作為公共利益的代表成為替代補(bǔ)償主體。[1]在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償資金大多由政府宏觀調(diào)配，政府在成為補(bǔ)償主體的同時(shí)，替代農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的受償主體地位被忽視。為增加生態(tài)利益而在一定程度上出讓自己生存發(fā)展權(quán)利的生態(tài)環(huán)境維護(hù)者，因受政府管制、合法利益被限制的那些“靠山吃山，靠海吃?！钡馁Y源實(shí)際利用者，熱衷生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際行動(dòng)者，這些農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者實(shí)際處于生態(tài)補(bǔ)償制度利益分配鏈的末端，他們所獲補(bǔ)償極少，與他們?yōu)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境所做貢獻(xiàn)不匹配，這不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者們維持并提高保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力與積極性。解析“農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償”的語義構(gòu)成，“農(nóng)業(yè)”限定了制度調(diào)整的范圍，“生態(tài)”著重于描述農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能維護(hù)，而“補(bǔ)償”則是著眼于對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者利益的彌補(bǔ)與平衡，二者不可偏廢?？陀^來看，生態(tài)補(bǔ)償制度的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的增益，但是，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饔^目的是指向微觀層次主體的，是對生態(tài)保護(hù)行為主體的利益彌補(bǔ)，宏觀層次的主體政府是利益調(diào)節(jié)者或分配者而不是利益的享有者或負(fù)擔(dān)者。[2]

2.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間利益分配失衡

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策大多是按單位土地面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出生態(tài)補(bǔ)償金的總額。這種計(jì)算方式使得擁有土地面積較多、土地稟賦較好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者可以獲得更多的補(bǔ)償金。[3]農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的一項(xiàng)重要功能是提高農(nóng)民收入，平衡生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的利益分配關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。而生態(tài)脆弱和農(nóng)村貧困互為因果、相互疊加，貧困地區(qū)往往同時(shí)是國家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)區(qū)，生態(tài)脆弱的問題非常突出，越貧困的農(nóng)戶資源占有量越少，在以資源占有量為支付基準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策中被限制在門檻之外，無法從中受益。[4]這導(dǎo)致原本就有限的生態(tài)補(bǔ)償向資源占有量較多的主體傾斜，而該類主體對自然資源的依賴程度較低，生態(tài)服務(wù)提供者之間利益分配失衡。根據(jù)2016年第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國小農(nóng)戶占到所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶比重的98.1%，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶僅占1.9%。以國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度是經(jīng)濟(jì)利益在農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的重新分配，要充分考慮到資源稟賦較差、對自然資源依賴程度較高的弱勢群體的生計(jì)以及其應(yīng)當(dāng)享有的生存和發(fā)展的權(quán)利。

2.3 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度亟待優(yōu)化

近年來，我國對于生態(tài)補(bǔ)償制度的研究已經(jīng)逐漸從制度前端向制度后端過渡，生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度就是對生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)的重要制度。生態(tài)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向生態(tài)領(lǐng)域的補(bǔ)償，如何在有限的生態(tài)補(bǔ)償金條件下更大程度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的增益、提高生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率，是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所要解決的重要問題。[5]《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》第十八條中規(guī)定，將資金績效評價(jià)結(jié)果作為農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金分配的重要依據(jù)。而《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金分配測算方法及標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“除對農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼、采取項(xiàng)目法管理、實(shí)行定額補(bǔ)助等任務(wù)資金外，其他資金測算原則上應(yīng)根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果等合理設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)?！笨梢钥闯?，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度主要是將政府作為考核評價(jià)的對象，也即通過績效考核的方式來約束進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的地方政府，并沒有體現(xiàn)對農(nóng)民行為的監(jiān)管，并且主要考慮的是政府資金的使用績效，而非農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)成效。對于績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也只是采用“合理”“適當(dāng)”等模糊的詞語，沒有具體體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金和生態(tài)保護(hù)成效之間變化程度的關(guān)系，并不具有規(guī)范上的指導(dǎo)性和實(shí)踐上的可操作性。在評價(jià)方法上，我國現(xiàn)有的考核評價(jià)方法較為單薄，往往僅能選擇空間或是時(shí)間的其中一個(gè)角度，缺乏全面性，亟需更加科學(xué)的考核評價(jià)方法。在考核指標(biāo)的選取上，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度在指標(biāo)的選取、指標(biāo)的權(quán)重、基準(zhǔn)值的確定等方面仍處于一個(gè)較為混亂的狀態(tài)，使得已有的生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施困境產(chǎn)生的原因分析

3.1 制度上：現(xiàn)行法律制度尚不能滿足實(shí)踐需求

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)踐方面雖取得了一定的成效，但總體上看，現(xiàn)行的法律制度供給尚不能滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐需求。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫纫?guī)范散見于各政策性文件中，缺乏在法律法規(guī)層面上的制度規(guī)范。國家層面專項(xiàng)立法缺失，行政法規(guī)與規(guī)章規(guī)定粗疏，地方規(guī)范性文件不統(tǒng)一，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范呈現(xiàn)較為混亂的局面，對于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償涉及的補(bǔ)償主體與受償主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系未能給出法律上的調(diào)整方案。而且，規(guī)范內(nèi)容模糊、抽象，對實(shí)踐的指導(dǎo)性不足。以政策為主要調(diào)控手段的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度往往是為解決特定問題、滿足特定需求而制定，具有一定的時(shí)效性，使得關(guān)于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)服務(wù)者的主體地位、相互間的利益分配格局及對主體行為的考核評價(jià)措施等問題應(yīng)對乏力。并且，由于缺乏系統(tǒng)性立法，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域“九龍治水”現(xiàn)象嚴(yán)重，涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾聿块T數(shù)量眾多，例如生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部門等均具有一定的管理權(quán)限，易導(dǎo)致管理上的混亂與沖突，最終產(chǎn)生責(zé)任主體不明確、管理職責(zé)交叉、生態(tài)補(bǔ)償資金重疊發(fā)放、資金使用效率不高等一系列連鎖反應(yīng)。[6]各有關(guān)主管部門往往會從本部門的利益出發(fā)來制定政策，難以形成治理合力，政策之間的沖突與脫節(jié)更是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供主體應(yīng)有權(quán)益得不到保障、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施困境產(chǎn)生的重要原因。

3.2 觀念上：對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值認(rèn)識不充分

相較于發(fā)達(dá)國家較為成熟的生態(tài)補(bǔ)償立法、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言，我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐仍處于起步階段，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償也是近年來才逐漸進(jìn)入政策規(guī)劃范圍。我國在農(nóng)業(yè)方面一直是以鼓勵(lì)幫扶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“三農(nóng)補(bǔ)貼”為主導(dǎo)，這種鼓勵(lì)生產(chǎn)的補(bǔ)貼方式并未考慮到農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)對于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響，究其根本原因在于立法者對于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值認(rèn)識有所欠缺。由于未能認(rèn)識到農(nóng)民的耕作活動(dòng)在提供物質(zhì)供給的同時(shí)，也為水土保持、凈化空氣等生態(tài)環(huán)境效益的提升作出了貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度從制定到實(shí)施的過程基本不存在農(nóng)民參與的空間，農(nóng)民只是被動(dòng)的制度實(shí)施的接受者。整體觀之，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系調(diào)控方式一個(gè)突出的特點(diǎn)是，著重強(qiáng)調(diào)以行政機(jī)關(guān)、行政區(qū)域?yàn)榛镜膯挝唬茨苌钊胫燎袑?shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的微觀產(chǎn)權(quán)主體，對于農(nóng)民的關(guān)注僅停留在“能覆蓋到”的層面上，機(jī)制建設(shè)仍顯薄弱。這種僅由行政機(jī)關(guān)單一主導(dǎo)的“命令控制式”的補(bǔ)償機(jī)制，不僅難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)管護(hù)的熱情，更重要的是會使農(nóng)民喪失在發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)中的主體地位。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度長期以規(guī)范行政權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行制度建設(shè)，忽略了農(nóng)民在其中的重要地位，遑論進(jìn)一步地對農(nóng)民的利益做出精細(xì)化的調(diào)整。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)偏離了應(yīng)有的方向，這直接導(dǎo)致實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度障礙重重。

4 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善路徑

4.1 正視農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的主體地位

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的建構(gòu)須遵循基本原則的指導(dǎo)。生態(tài)補(bǔ)償制度的首要目標(biāo)是補(bǔ)償那些因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而自身財(cái)產(chǎn)權(quán)或發(fā)展權(quán)受到限制的主體。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t之一即為“保護(hù)者受償”原則。由是觀之，農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的主體地位需要得到法律確認(rèn)。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者應(yīng)有的權(quán)利能否在法律上實(shí)現(xiàn)的首要因素在于獲得法律的確認(rèn)和表達(dá)。政府成為主要受益人的局面亟需改變，因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，政府不是個(gè)人利益或團(tuán)體利益的“代表者”而是“代理人”，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦娣峙湟膊粦?yīng)當(dāng)僅僅止步于政府間的利益交換。[7]無論是在縱向轉(zhuǎn)移支付還是橫向轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)踐中，政府的首要義務(wù)應(yīng)當(dāng)是通過公平合理的利益分配機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償資金按照“誰保護(hù)，誰受益”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則，分配給具體的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者。因此，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的立法文本中直接規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供主體應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，明確規(guī)定其具有法定的受償權(quán)，在形式上肯定農(nóng)民獲取補(bǔ)償資金的合法性與正當(dāng)性，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金真正導(dǎo)向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境增益作出貢獻(xiàn)的主體，才能實(shí)現(xiàn)對他們的正向激勵(lì)。在法律對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)控的過程中，基于產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益分配是落實(shí)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，加快自然資源確權(quán)工作的推進(jìn)，明確農(nóng)民對所享有的自然資源的權(quán)利及邊界，是正視農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者主體地位必要的制度保障。要進(jìn)一步在立法上細(xì)化農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)符合的條件，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的獲得與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)相掛鉤，讓提供了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的人真正獲得農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金。借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償欲實(shí)現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量要求通過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的形式予以呈現(xiàn)，給農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)者的具體行為提供明確的制度指引。與此同時(shí)，要完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的發(fā)放流程，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面充分實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)資金發(fā)放的約束，避免行政機(jī)關(guān)因受償主體的資格條件模糊而將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌用于項(xiàng)目建設(shè)或是用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染治理的情況出現(xiàn)。

4.2 重構(gòu)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的利益分配格局

要使農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施不偏離政策目標(biāo)，定位好農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)中的政策地位是關(guān)鍵，也是制度建設(shè)的重要一步。與此同時(shí)，要形成農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的良好利益分配格局，也需要制度予以規(guī)范。需要明確的是，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓繕?biāo)是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而不在于增加農(nóng)民收入。但是鑒于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)民收入增加、生計(jì)改善之間存在一定程度上的沖突，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策的制定中不得不考慮農(nóng)民收入問題。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為支持，在有限的生態(tài)補(bǔ)償資金無法滿足現(xiàn)實(shí)需求的情況下，應(yīng)當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率，從實(shí)際出發(fā)根據(jù)資金需要的迫切程度來發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金，[8]在充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度激勵(lì)作用的同時(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)利益分配的公平。

農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者，他們的利益分配格局需要法律、政策的審慎調(diào)整，若生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施使農(nóng)民的貧富差距擴(kuò)大，那么制度的公平性將遭受質(zhì)疑，制度的長效運(yùn)行也必然受阻。參考草原生態(tài)補(bǔ)償制度中的做法，采用“保底封頂”的措施，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金向小農(nóng)戶傾斜的目的。[9]“封頂”就是根據(jù)資源擁有量的面積設(shè)置每個(gè)農(nóng)戶所能獲得的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的面積上限，超過上限的將無資格繼續(xù)獲取相應(yīng)補(bǔ)償，以限制農(nóng)業(yè)大戶的補(bǔ)償金額；“保底”則是為防止小農(nóng)戶因資源占有量過少而難以從補(bǔ)償政策中獲益。通過對農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償金資格條件上的限制，來達(dá)到優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者利益分配格局的目標(biāo)。而農(nóng)戶有資格領(lǐng)取補(bǔ)償金額的資源擁有量的面積上下限應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際情況加以確定，可以采取依據(jù)面積劃分梯度進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，每梯度設(shè)置不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，資源占有量不同的主體有資格領(lǐng)取的補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)不同，從而實(shí)現(xiàn)調(diào)整生態(tài)服務(wù)提供者利益分配關(guān)系的目標(biāo)。

4.3 改進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的長效供給，提高生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率，反向促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整，對此學(xué)界已有較為充分的認(rèn)識，但從法學(xué)理論上對該制度的建構(gòu)路徑討論尚顯不足。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是，擺脫資金使用績效這一間接體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成效的掛鉤依據(jù)，直接將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效作為考核評價(jià)制度的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。并且，考核評價(jià)的對象應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)充至微觀的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者——農(nóng)民，通過定性與定量相結(jié)合的方式，對農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行監(jiān)管，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)男ЧM(jìn)行評價(jià)，以衡量農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者履行生態(tài)環(huán)境義務(wù)的狀況，并且根據(jù)考核評價(jià)的結(jié)果來對制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)制度不斷完善。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度建設(shè)的主要步驟有：①建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕€，確定一個(gè)地區(qū)在未實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總量；②評估生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總量；③識別環(huán)境活動(dòng)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總量變化之間是否有因果關(guān)系的存在，且需考量是否具有直接的因果關(guān)系。[10]

在評估指標(biāo)的選取方面，要結(jié)合具體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并視不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜程度，設(shè)定與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)高度相關(guān)的直接指標(biāo)?？茖W(xué)確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，規(guī)范、集中強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總量評估機(jī)構(gòu)的權(quán)限。通過立法確定考核評價(jià)結(jié)果的法律效力，考核評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放的重要依據(jù)，并要充分體現(xiàn)考核評價(jià)結(jié)果對生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放的調(diào)節(jié)作用。為充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償考核評價(jià)制度的激勵(lì)和約束作用，適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效較好的農(nóng)戶，扣減保護(hù)無成效或成效不好的農(nóng)戶的補(bǔ)償資金，甚至取消其獲取補(bǔ)償?shù)馁Y格。

5 結(jié)語

在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度中潛藏著紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，例如生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)、個(gè)人生存發(fā)展利益和社會公共利益的矛盾、區(qū)域間發(fā)展利益的消長等等。適當(dāng)?shù)卣{(diào)整這些利益關(guān)系是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必然使命，而這需要以法律主體的利益表達(dá)、利益確認(rèn)和利益救濟(jì)為根本。農(nóng)民對土地的耕種不僅維系著糧食的生產(chǎn)，而且維護(hù)著農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，維持著農(nóng)業(yè)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，因此，農(nóng)民是最合格的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管護(hù)者。農(nóng)民在為全社會提供清潔的空氣、肥沃的土地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)的同時(shí)也承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效益與采取綠色農(nóng)業(yè)措施的高成本。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)起到調(diào)節(jié)這種利益分配不平衡的作用。

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)起步較晚，且以政策調(diào)節(jié)為主，缺少法治要素支撐。為更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度對農(nóng)民權(quán)利義務(wù)的調(diào)整功能，法治化是未來制度發(fā)展的必然方向。今后，要糾正長期以來忽視農(nóng)民主體地位的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的利益分配格局，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的獲取與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效相掛鉤進(jìn)行考核評價(jià)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)有的激勵(lì)約束作用，最終形成一個(gè)良性的制度閉環(huán)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的法治化、精細(xì)化發(fā)展。