蘇君陽，陳亞涵，孫芳

（1.北京師范大學(xué)教育管理學(xué)院，北京 100875；2.哈爾濱師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150025）

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著信息技術(shù)快速深入發(fā)展以及第四次工業(yè)革命的到來，工業(yè)社會中確立起來的管理型社會秩序建構(gòu)方式逐漸轉(zhuǎn)向治理型社會秩序建構(gòu)方式，并形成了全球性的治理改革運(yùn)動。在這場全球性治理改革浪潮中，隨著大國戰(zhàn)略競爭加劇，國家的重要性得以進(jìn)一步凸顯，很多國家的治理改革逐漸呈現(xiàn)出全球化與本土化共存的趨勢。一方面積極應(yīng)對全球化運(yùn)動浪潮，以維護(hù)國家在全球秩序建構(gòu)中的站位，另一方面在持續(xù)應(yīng)對國家內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域所帶來的沖擊與影響，進(jìn)而推進(jìn)本土社會秩序的建構(gòu)，謀求國家自我體系的安全。隨著各國政治、經(jīng)濟(jì)與社會等領(lǐng)域迎來新一輪變革的浪潮，教育作為現(xiàn)代社會中的主要公共領(lǐng)域之一，也步入積極推進(jìn)治理變革的新時代。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以后積極推進(jìn)教育治理變革，并在理論、政策與實(shí)踐等方面形成了與西方不同的話語體系。

一、中西語境中教育治理：話語意指的差異

語境在廣義上是指語言的社會環(huán)境。中西方語境之間存在著很大差異，因此，在不同語境中形成的話語體系必然會存在差異。教育治理作為教育秩序建構(gòu)的一種活動，其話語體系主要由理論話語、政策話語與實(shí)踐話語三個方面組成。中西方教育治理在理論、政策與實(shí)踐等方面均存在差異。

（一）中西語境中教育治理的理論話語意指差異

1.概念內(nèi)涵不同

在西方，“治理” （governance）一詞源于希臘語中的動詞“kubernan”，原意為 “控制、引導(dǎo)和操縱”。[1]在古代西方，“治理”概念具有統(tǒng)治的含義，后來逐漸被賦予協(xié)調(diào)、認(rèn)同的意義。[2]?？拢ě甶chel Foucault）針對傳統(tǒng)“統(tǒng)治”（government）概念，提出了強(qiáng)調(diào)“方式藝術(shù)”的“治理術(shù)”（governmentalitу）概念。辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉（Cуnthia Hewitt de Аlcantara）在1995年對“治理”概念的運(yùn)用與濫用進(jìn)行了辨析 ，在總結(jié)前人的基礎(chǔ)上進(jìn)行了自己的闡發(fā)，將治理定義為：在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域，建立一致或取得認(rèn)同更便于實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃，[3]用以意指不同主體通過一系列制度安排在公共事務(wù)中合作互動的過程。在西方語境中，教育治理包括“學(xué)校組織整體性變革”和“學(xué)校水平網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中不同行動群體的集體行動”[4]兩方面含義，具有自治、競爭、參與、評價和問責(zé)等具體表現(xiàn)。[5]

在中國，“治理”一詞并非舶來品，早在戰(zhàn)國時期《孟子》一書中就出現(xiàn)過。①《孟子· 滕文公上》卷五有述 “君施教以治理之”，學(xué)界認(rèn)為這是“治理”一詞首次完整出現(xiàn)在中國古籍中。在中國古代社會中，“治理”一詞被視為處理具體問題的良好方式及其結(jié)果狀態(tài)。②參考《漢書》（卷四）《文帝紀(jì)第四》中“師古曰‘治安,言治理且安寧也。治音丈吏反?！边@是針對公職人員建設(shè)方面使用治理時的含義，將“治理”視為修齊治平，即秩序、穩(wěn)定狀態(tài)。近代以前，“治理”一詞在中國的使用并不常見。進(jìn)入20 世紀(jì)80 年代后，由于受全球治理運(yùn)動影響，“治理”這一概念在中國的使用開始多了起來，同時也被賦予一些新的內(nèi)涵。1995年，全球治理委員會（Тhe Commission on Global Governance）將治理界定為，通過權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)來引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民在不同社會關(guān)系中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一種秩序建構(gòu)活動。[6]中國“治理”一詞所使用的概念內(nèi)涵主要是在這一界定的影響下建構(gòu)與形成的。與治理概念相比，教育治理概念的內(nèi)涵更為豐富。中國的教育治理除了具有民主、效率、法治、協(xié)調(diào)[7]等意指以外，還具有公平性[8]、開放性[9]、生態(tài)性[10]與多元性[11]等意涵。

2.主導(dǎo)性理論框架不同

教育治理是現(xiàn)代社會公共事務(wù)治理的重要組成部分，其主導(dǎo)理論與公共事務(wù)治理之間存在著諸多一致性。

西方的教育治理話語體系主要在應(yīng)對“政府失靈”的過程中形成，其采用的是新公共管理理論這一主導(dǎo)性理論框架。在新公共管理中，市場邏輯超越了經(jīng)濟(jì)范疇而被應(yīng)用于包括教育在內(nèi)的國家與社會領(lǐng)域中的方方面面?！笆袌龌偁帯币虢逃I(lǐng)域后，教育治理也在一定程度上開始模仿私營部門的運(yùn)行機(jī)制，通過明確的績效測量標(biāo)準(zhǔn)來追求資源利用的效率和節(jié)約性。[12]但由于市場對教育治理問題無力作出長期的決斷，[13]這一要素也很快失靈了。新公共管理理論重心開始更多地轉(zhuǎn)移到 “平等協(xié)作”的假設(shè)上，由此，具有治理意涵的利益相關(guān)者、價值共識和多元參與等理念應(yīng)運(yùn)而生。

在中國歷史上，教育治理方式一直存在著單中心以及集中性、統(tǒng)一性的傳統(tǒng)。進(jìn)入中國特色社會主義新時代以后，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展順應(yīng)社會主要矛盾變化的需求，中國將科層制理論中國化[14]并作為教育治理主導(dǎo)性理論框架。中國式科層制理論與傳統(tǒng)官僚制理論以及新公共管理理論之間皆有著一定程度的關(guān)聯(lián)，但又與二者之間皆存在著很大區(qū)分。“中國式科層制”理論從民主集中制原則出發(fā)，呈現(xiàn)為常態(tài)化教育治理和運(yùn)動式教育治理的周期運(yùn)作兩種模式,[15]既尊重公共行政體制中層級節(jié)制的特征，也注重在實(shí)踐中建立“表層與潛層結(jié)構(gòu)相結(jié)合、人格化與非人格化并存”的靈活機(jī)制，通過減少運(yùn)行過程中的行政命令，充分發(fā)揮激勵、協(xié)作、認(rèn)同在治理中的作用，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)組織使命與愿景的目的。

3.學(xué)術(shù)研究范式不同

教育治理在中西語境中的學(xué)術(shù)研究主導(dǎo)性范式也存在著不同。西方教育治理學(xué)術(shù)研究以實(shí)證主義范式為主，中國則是以哲學(xué)思辨研究范式為主。

實(shí)證主義研究范式是在實(shí)證主義哲學(xué)思潮影響下形成的。實(shí)證主義范式主張把自然科學(xué)研究范式與方法引入并應(yīng)用于社會科學(xué)，以保障研究的科學(xué)性與規(guī)范性。實(shí)證主義研究范式對于純粹的客觀對象而言，具有較強(qiáng)的實(shí)用性和預(yù)測性。[16]從西方國家的智庫組織在為各級政府立法以及學(xué)區(qū)、學(xué)校決策提供科學(xué)的依據(jù)中，也充分地證明了這一點(diǎn)。[17]該范式從本質(zhì)上反映了西方教育治理從“制造者”（教育體制）和“提供者”（學(xué)校）向“消費(fèi)者”轉(zhuǎn)向的取向與特征。然而，實(shí)證研究范式存在著不同數(shù)據(jù)收集與分析方法造成的結(jié)果差異，這一環(huán)節(jié)受利益相關(guān)者左右，導(dǎo)致研究方法與結(jié)果雖符合研究的規(guī)范性，卻難以根據(jù)價值中立原則對實(shí)證研究結(jié)果進(jìn)行評判，由此產(chǎn)生了對實(shí)證主義研究范式的曲解與質(zhì)疑。

中國教育治理學(xué)術(shù)話語更注重的是對問題和現(xiàn)象的解釋，主要通過對理論、制度與實(shí)踐的反思來揭示現(xiàn)象背后的本質(zhì)與規(guī)律。很多研究皆具有程度不同的思辨性與規(guī)范性，由此決定了研究范式總體上是屬于哲學(xué)思辨性的，而非實(shí)證主義的。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因主要和中國教育治理改革所處的發(fā)展階段有關(guān)。中國教育治理改革尚處在以理念、思想與理論建構(gòu)為主的階段，而實(shí)證研究范式在這些問題的研究上存在著較大的局限。未來隨著中國教育治理改革的深入推進(jìn)以及教育治理實(shí)踐的不斷拓展，實(shí)證研究范式也必將會在教育治理學(xué)術(shù)研究中得到廣泛的應(yīng)用。

（二）中西語境中教育治理的政策話語意指差異

1.政策關(guān)注重點(diǎn)不同

中西方教育事業(yè)發(fā)展所面臨的情勢與階段不同，這決定了二者教育治理政策所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)及其關(guān)注的重點(diǎn)也會有所不同。

西方教育治理政策主要關(guān)注的是“經(jīng)費(fèi)投入”和“學(xué)校改進(jìn)”兩個方面，主張花更少的錢辦更高質(zhì)量的教育。其中，宏觀政策主要是將群體對公共資源和價值觀的沖突設(shè)定一個立場或姿態(tài)并指向一個特定目標(biāo)，將其轉(zhuǎn)化為關(guān)乎分配的授權(quán)行動。[18]在實(shí)際運(yùn)行中，市場在宏觀政策中為鼓勵或抑制群體間沖突提供了重要作用，西方語境中通常利用“競爭”手段來提高效率，以“項(xiàng)目錦標(biāo)賽”[19]的方式分配教育經(jīng)費(fèi)，意圖提高經(jīng)費(fèi)利用率，避免浪費(fèi)。中觀政策目標(biāo)關(guān)注的是吸收更多的利益相關(guān)者進(jìn)入治理結(jié)構(gòu)，使他們成為教育變革的“催化劑”和“監(jiān)督員”，用以調(diào)和不同利益集團(tuán)相互競爭的需求和期望。[20]微觀政策目標(biāo)關(guān)注的是模仿私營部門治理，賦予學(xué)校更多自主權(quán)，并通過國家課程、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)和教育督導(dǎo)等手段實(shí)現(xiàn)教育治理的有序化。

中國教育治理政策主要關(guān)注的是如何合理定位政府職能，并通過積極推進(jìn)“放管服”結(jié)合與“管辦評”的分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，調(diào)動社會力量參與治理的積極性，建立與完善現(xiàn)代化的教育治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在教育治理政策框架體系中，“放”重新界定了政府、市場、社會邊界和相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了教育的“管辦評”分離；“管”要求政府在尊重教育發(fā)展一般規(guī)律基礎(chǔ)上，利用技術(shù)新體制加強(qiáng)監(jiān)管；“服”緊承“管”，即政府減少對教育的行政審批等干預(yù)行為，提升服務(wù)供給的質(zhì)量。[21]中國教育政策制定的主要目的是強(qiáng)化教育治理的規(guī)范性、公開性和透明性。

2.政策主體作用不同

治理理論對公共管理的關(guān)注焦點(diǎn)——組織和行為主體進(jìn)行了重新定義。[22]被重新定義后的教育治理主體，在中西方不同的政策規(guī)定中所履行的職責(zé)也是不同的。

在美國，政府通過項(xiàng)目制撥款使其成為教育治理的核心政策主體，支持代表市場話語權(quán)的學(xué)校董（理）事會，削減學(xué)區(qū)（地方教育行政當(dāng)局）作為政策主體的作用。隨著政策關(guān)注點(diǎn)從個別薄弱學(xué)校轉(zhuǎn)向薄弱學(xué)校集中的學(xué)區(qū)，使得學(xué)區(qū)職能有所恢復(fù)，但學(xué)區(qū)也因此成為州政府問責(zé)的主體。[23]在澳大利亞，非政府組織成為教育政策制定的核心力量。澳大利亞現(xiàn)行的《家校合作框架》（2008年）由澳大利亞家長委員會(Аustralian Рarents Council)、澳大利亞州立學(xué)校組織理事會（Тhe Аustralian Council of State School Оrganisations）和澳大利亞政府共同制定并于2017年再次修訂。其中，非政府組織作為關(guān)鍵的政策主體，為教育政策的制定與優(yōu)化提供了多方的話語表達(dá)與充分的輔助材料，為政策出臺提供了循證支持。[24]

中國教育治理政策秉持的是“協(xié)商”邏輯，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與為基本理念，各治理主體間存在著明確的責(zé)任分工，發(fā)揮著不同的作用與影響。教育的大政方針和宏觀規(guī)劃由黨中央和中央政府作出，各級地方政府根據(jù)“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制逐級落實(shí)上級部門的任務(wù)，并在各級政府中通過教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立有效地承擔(dān)與踐履“督政”和“督學(xué)”的雙重職能。教育行政部門在教育系統(tǒng)中是樞紐性主體，通過自身職能向上和向下延伸推動跨部門的“協(xié)同合作”。社會和公眾則作為外部治理主體在教育評估監(jiān)測中發(fā)揮作用，由此突破了治理權(quán)力矩陣內(nèi)外部主體隔絕的壁壘。

3.政策措施手段不同

由于政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)、主體作用不同，因此，中西方教育治理所采取的政策措施手段也各有不同。不論是中國，還是西方在教育治理政策實(shí)施過程中皆帶有明顯的路徑依賴性。

新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為其主要方法論基礎(chǔ)，西方教育治理政策措施也打上了明顯的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)工具的痕跡。20 世紀(jì)90 年代，公眾對公共部門所提供產(chǎn)品和服務(wù)的要求得到提升，教育治理也從過去注重投入和過程管理轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和效率。[25]教育治理所采取的相應(yīng)政策措施包括：向家長發(fā)放“教育券”（Voucher）或確立家長的督學(xué)地位；①指政府對私立學(xué)校的學(xué)生補(bǔ)助和教育券制度，如美國威斯康星州于1990年頒布的“密爾沃基家長選擇計(jì)劃”，目的在于給居住在密爾沃基城市的低收入家庭學(xué)生提供財政資助，提高教育效率，解決社會公平。設(shè)立教育“特區(qū)”，將辦學(xué)權(quán)授予非政府組織或個人，通過與學(xué)區(qū)（地方教育行政當(dāng)局）簽訂“合同”或招標(biāo)的方式建立新學(xué)校。②指基礎(chǔ)教育領(lǐng)域服務(wù)合約供給模式，如美國大力推進(jìn)的契約學(xué)校與特許學(xué)校、英國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的私人融資倡議（Private Finance Initiative）管理模式和澳大利亞的新學(xué)校項(xiàng)目等。

中國實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的分層治理模式。在教育治理政策實(shí)施過程中，采取的是頂層設(shè)計(jì)和底層執(zhí)行聯(lián)動治理方式。其中，頂層設(shè)計(jì)的主體主要是政府，尤其是上一級政府。頂層設(shè)計(jì)采取的措施與手段是規(guī)劃、愿景、戰(zhàn)略以及重點(diǎn)工程等，通過目標(biāo)管理與績效考核的實(shí)施使得頂層設(shè)計(jì)得到有效落實(shí)。底層執(zhí)行的主體主要是學(xué)校與下一級教育行政部門，底層執(zhí)行的措施與手段包括計(jì)劃、項(xiàng)目工程與行動方案等。這種頂層設(shè)計(jì)與底層執(zhí)行聯(lián)動治理模式既保證了上級部門作為委托方始終掌握著目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，又確保了下級部門依法享有自主權(quán)和激勵權(quán)，從而形成具有一定彈性和創(chuàng)新性的制度空間。

（三）中西語境中教育治理的實(shí)踐話語意指差異

1.治理結(jié)構(gòu)不同

形成一種什么樣的教育治理權(quán)力結(jié)構(gòu)會受到政治經(jīng)濟(jì)體制的制約。西方語境下所形成的分權(quán)政治經(jīng)濟(jì)體制使權(quán)力結(jié)構(gòu)扁平化，而在中國語境下注重賦權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制使權(quán)力結(jié)構(gòu)矩陣化。

在西方實(shí)施的學(xué)區(qū)（地方教育行政當(dāng)局）領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)校董（理）事會制中，其治理權(quán)力的配置是分權(quán)性的。在教育治理中，受企業(yè)和社會治理變革的影響，出現(xiàn)了一種新的趨勢——包括國家在內(nèi)的越來越多的主體要求在教育中行使自身權(quán)力。這為西方國家介入教育治理提供了契機(jī)，國家通過撥款、制定標(biāo)準(zhǔn)和指南以及設(shè)立特殊類型學(xué)校的方式回收了學(xué)區(qū)的教育管理權(quán)，然后將自身的問責(zé)權(quán)下放。同時，將家長和社會組織等更多的主體納入問責(zé)范圍，縮短了治理權(quán)力的距離。

中國的政治經(jīng)濟(jì)體制具有很強(qiáng)的兼容性，受此影響，在中國形成了具有很強(qiáng)適應(yīng)性的復(fù)合嵌套性教育治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。從縱向來分析，中國的教育治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是分層集中性的；從橫向來分析，中國教育治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)矩陣型的?？v向的教育治理權(quán)力結(jié)構(gòu)分為“國家—省—市—縣”四級，不同層級的教育行政機(jī)構(gòu)依法行使自身職權(quán)。橫向的教育治理權(quán)力結(jié)構(gòu)以業(yè)務(wù)職能為中心，建立起學(xué)校、社會共同參與的網(wǎng)絡(luò)治理體系。在國家治理現(xiàn)代化總體布局下，中國教育權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)新的趨勢——上級教育行政部門將一些審批權(quán)賦予下級部門；下級部門再依據(jù)“權(quán)力清單”構(gòu)建政府、市場、學(xué)校與社會之間的新型關(guān)系；學(xué)校將承接的治理權(quán)進(jìn)一步分配給專業(yè)組織，如教學(xué)組織、德育組織，以及校內(nèi)外相關(guān)利益主體，如師生和家長等。

2.治理模式不同

在西方的政治與管理歷史上具有分權(quán)性傳統(tǒng)，受此影響其教育治理實(shí)踐選擇了“分散化治理”模式。在教育實(shí)踐中構(gòu)建了以學(xué)校自主權(quán)與家長和學(xué)生選擇權(quán)為主的多中心全新治理體系。學(xué)校為適應(yīng)現(xiàn)代教育多樣性和有效性的偏好，日常運(yùn)行遵循民主參與原則，根據(jù)具體問題設(shè)計(jì)具有操作彈性的“校本”治理方案，在提升組織效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的提高。[26]針對外部社會環(huán)境，將家長作為落腳點(diǎn)，通過簽訂家校協(xié)議(Home School Аgreement)、提供為人父母的培訓(xùn)與服務(wù)等方式讓其獲得參與孩子學(xué)習(xí)與發(fā)展方面的信息與支持，了解學(xué)校的規(guī)章制度以及明確自身責(zé)任。

中國的政治與管理在歷史上具有集權(quán)的傳統(tǒng)，教育治理實(shí)踐被視為國家和社會公共治理重要組成部分，因而選擇了“整體性治理”模式。具體方法表現(xiàn)為：基于資源的有限性，由中央政府主導(dǎo)復(fù)雜問題的解決，同時，地方和職能部門通過“專項(xiàng)治理”予以配套。教育專項(xiàng)治理有“強(qiáng)治理”和“弱治理”之分。“強(qiáng)治理”針對特定時期的“中心工作”，通常以立法或政策制定、實(shí)施及效果評價為治理的主要手段；“弱治理”則針對其他沒有列入“中心工作”的事務(wù)，“弱治理”并不意味著治理不善或失敗，而是指治理實(shí)踐要充分運(yùn)用“軟權(quán)力”，與法律法規(guī)的“硬權(quán)力”協(xié)同。

3.治理機(jī)制不同

為了實(shí)現(xiàn)可以接納更多利益相關(guān)權(quán)力主體的目的，西方教育治理采用了“項(xiàng)目+問責(zé)”的機(jī)制。“顧客滿意度”作為一個紐帶聯(lián)結(jié)起兩個子機(jī)制，國家據(jù)此設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)投入專項(xiàng)，通過競爭獲得；而地方政府據(jù)此回收學(xué)區(qū)的管理權(quán)，直接問責(zé)“校長”。在這樣的機(jī)制下，國家和地方政府加強(qiáng)了對學(xué)校的直接控制權(quán)，但也在底層造成了校長和督學(xué)的“沖突”。校長認(rèn)為督學(xué)開展循證評估的過程過于依賴對文件的檢查，沒能提供有效的指導(dǎo)，[27]如對學(xué)校的年度目標(biāo)缺少定期的觀察和反饋，等等。[28]

中國式科層制觸及了行政體制的工具方面，但沒有改變權(quán)力的運(yùn)行布局。[29]中國教育治理采用 “法人制”，通過資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)相分離[30]為教育領(lǐng)域“放管服”政策實(shí)施提供可能性。該機(jī)制中，政府作為舉辦者委托校長依法依章程開展自主管理。教育行政部門在權(quán)力矩陣中承擔(dān)特殊角色，它對于政府而言是代理人，對于學(xué)校而言卻是委托人，這就造成了行政干預(yù)過多和公共服務(wù)“真空”并存的現(xiàn)象。在權(quán)力空間擠壓下，校長自主治理權(quán)有限，其他主體參與性不高。

中西方語境造就了教育治理不同的“語義場”，概念內(nèi)涵和理論話語意指從最初的語言符號衍化為專門構(gòu)造的表征載體，差異在其拓展和泛化過程中產(chǎn)生，并受到制度、文化和情境等因素的影響。

二、中西語境教育治理差異形成的主要影響因素

（一）制度因素

治理在廣義上是體制得以運(yùn)行的制度安排。[31]教育治理與國家政治、經(jīng)濟(jì)和思想文化等制度之間是交互影響的，其理論、政策與實(shí)踐的建構(gòu)與樣態(tài)必然會受到各國政治、經(jīng)濟(jì)與文化等制度方面的影響。

西方資本主義民主政治以代議制作為民主的主要形式，實(shí)行分權(quán)制衡，教育治理呈現(xiàn)多中心的分散化治理模式。西方的私有制雖以市場為體制基礎(chǔ)，但為了保障教育的公共性，在新公共管理等理論的影響下嘗試削弱教育的市場性，[32]并通過立法的形式將維護(hù)教育的公共利益作為政府活動的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。[33]自由主義在西方資本主義國家占據(jù)著主導(dǎo)地位，雖然不斷變換側(cè)重點(diǎn)，卻始終信奉人的理性、權(quán)力間相互制衡，堅(jiān)持多元，追求公平等核心理念，在教育治理中體現(xiàn)為權(quán)力的扁平化與主體間的相互制衡、基于循證的問責(zé)評估等。

中國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，社會主義制度是中國的根本制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，在推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展過程中形成了綜合與專項(xiàng)治理相結(jié)合的整體式治理模式。中國經(jīng)濟(jì)制度以公有制為主體，以國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)力量，注重發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化，在教育領(lǐng)域中積極推進(jìn)“管辦評”分離與“放管服”改革，在向下賦權(quán)的同時豐富教育服務(wù)形態(tài)，在重視教育公共性的同時吸納多主體參與教育治理活動。中國注重社會關(guān)系對教育產(chǎn)生的影響，在中國特色社會主義理論體系指導(dǎo)下，形成了與西方不同的以公共價值為導(dǎo)向的中國教育治理模式。[34]

（二）文化因素

文化是維持身份認(rèn)同的連續(xù)性過程。[35]從歷史主義視角出發(fā)，那些根源于政治文化民族性所形成的差異，使得軸心時代的東西文明誕生了不同的文明因子，[36]并為此后東西方不同治理理念的形成鋪下了基石。從實(shí)然狀態(tài)角度來看，民族國家教育制度和思想的本質(zhì)就是由文化因素決定的。[37]

西方文化是主智的，其在認(rèn)知與思維方式上注重理性、論證與推理，由此在西方治理文化中衍生出很強(qiáng)的法治主義邏輯與傳統(tǒng)，并奠定了西方憲政制度實(shí)施的文化基礎(chǔ)。[38]西方語境中有比較強(qiáng)大的宗教力量以及龐大的市民社會體系，宗教與社會力量經(jīng)常參與國家與社會治理活動，形成了以宗教限制王權(quán)、以市民社會制約國家、分權(quán)與制衡并重的多元治理格局。自西方國家進(jìn)入資本主義社會后，在生產(chǎn)資料私有以及多元主義的文化理念影響下，西方的教育治理體系形成了多中心、多主體參與以及分散化的特征。

中國古代社會是權(quán)力本位的，政治文化和社會政治形態(tài)具有鮮明的專制與層級特征。[39]同時，中國歷史上存在著主德的文化潮流，關(guān)注德性與體悟，善用比喻而非邏輯的論證方式。[40]新中國成立后，中國實(shí)行社會主義制度，強(qiáng)調(diào)國家、社會與集體利益，以人民共同利益至上，具有較強(qiáng)的整體主義特征。改革開放后，雖受市場經(jīng)濟(jì)的影響出現(xiàn)了一定程度的社會分化，但國家與社會治理仍以整體性主義為思想基礎(chǔ)，在社會文化秩序中強(qiáng)調(diào)將人民作為中心，實(shí)質(zhì)民主成為中國各領(lǐng)域治理問題的一貫原則。中國國家體制的統(tǒng)一性以及社會上主德的文化傳統(tǒng)使教育治理模式呈現(xiàn)出集中領(lǐng)導(dǎo)、多主體參與以及整體主義的特征。

（三）情境因素

對于歷史情境的比較可回溯到中西方建立現(xiàn)代教育治理體系時期。

西方國家的現(xiàn)代教育治理體系起源于18—19世紀(jì)的工業(yè)革命時期，[41]此時西方國家面臨從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型的歷史任務(wù)。社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型需要通過普及初等教育與職業(yè)教育來培養(yǎng)具有基礎(chǔ)技能與專門技術(shù)知識的大量工人群體，教育治理的主要任務(wù)是保證初等教育的普及以及擁有專門技術(shù)的勞動者。20世紀(jì)70年代后，西方發(fā)達(dá)國家逐漸由工業(yè)社會進(jìn)入后工業(yè)社會，多元主義、后現(xiàn)代主義思想對教育治理理論、政策與實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響，在這些國家誕生與出現(xiàn)了多種治理模式，如多主體合作治理、多中心治理、分散化治理等。社會的重新分層重塑了這一時期西方國家教育治理的優(yōu)先任務(wù)——完善立法與學(xué)校質(zhì)量改進(jìn)。

中國工業(yè)化的進(jìn)程起步較晚，新中國初期工業(yè)社會體系尚不完善，無論工業(yè)生產(chǎn)能力還是人口文化素質(zhì)都與西方發(fā)達(dá)國家存在較大差距，教育治理的主要任務(wù)是掃除文盲、半文盲以及人人享有并接受初等教育的權(quán)利。改革開放以來，中國工業(yè)化飛速發(fā)展，現(xiàn)已建成世界上最完善的工業(yè)體系，并與西方國家一道進(jìn)入信息社會。黨的十九大以來，中國正在積極推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，建構(gòu)具有中國氣派的教育治理理論與實(shí)踐。在教育治理模式中，中國充分發(fā)揮黨對教育工作領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢，同時激發(fā)社會力量參與教育治理的積極性。

就中西方教育治理的現(xiàn)實(shí)情境而言，西方國家執(zhí)政黨不斷更替，難以形成領(lǐng)導(dǎo)核心與共同的行動文化。[42]政府領(lǐng)導(dǎo)的不穩(wěn)定性令西方國家逐漸轉(zhuǎn)向了多主體合作的治理方式，[43]并通過法案來明確各治理主體的職責(zé)，嘗試建立起相對穩(wěn)定的治理格局。[44]鑒于缺乏整體性的治理結(jié)構(gòu)，西方國家的教育治理主要關(guān)注底層執(zhí)行效果的改進(jìn)，如英國設(shè)立學(xué)校改善伙伴計(jì)劃提升弱勢學(xué)校質(zhì)量、[45]引入學(xué)生進(jìn)步測量值作為增值性教育評價方式，[46]美國通過《每一個學(xué)生都成功法》加強(qiáng)問責(zé)制等。在現(xiàn)實(shí)情境中，西方國家在教育治理中的優(yōu)先任務(wù)是通過完善立法來逐步穩(wěn)定治理格局，并持續(xù)推動學(xué)校質(zhì)量改進(jìn)。

相比較而言，中國形成了由中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)，黨和政府在教育治理中分工明確。其中，“在議事和決策規(guī)則上，涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、重大方針政策、工作總體部署以及關(guān)系國計(jì)民生的重要問題應(yīng)由各級黨組織集體討論決定，經(jīng)常性工作則由政府及其部門按照職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行決策和管理，支持政府依法行政”[47]。而對于治理效果可在短期顯現(xiàn)的針對性問題，如控制班額、規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、防范中小學(xué)生欺凌等，則由政府領(lǐng)域采取多重嵌套性的整體主義治理模式，政府通過橫向協(xié)調(diào)各部門組建專項(xiàng)治理小組，縱向貫穿中央與地方政府，使各級政府在教育治理的方向、節(jié)奏和次序上保持一致性。可以說，專項(xiàng)治理與長效機(jī)制共同構(gòu)成了教育治理的情境?？傮w上說，中國所實(shí)行的是多重嵌套性的整體主義治理模式，即在政黨中采取集中統(tǒng)一的治理模式，在政府中采取嵌套性的多重治理模式，在經(jīng)濟(jì)、文化與教育等領(lǐng)域中皆如此。

三、中西語境中教育治理話語張力的外顯及局限

教育治理話語建構(gòu)的目的，不僅在于解釋教育世界，而且也在于改造教育世界，進(jìn)而通過教育世界的改造達(dá)到服務(wù)于一個國家、民族、社會的建設(shè)與發(fā)展的目的。不論中國還是西方國家教育治理話語皆具有程度不同的解釋與改造教育世界的能動性，但同時各自又都存在著一定的局限。

（一）中西語境中教育治理學(xué)術(shù)話語的張力及局限

治理理論強(qiáng)調(diào)用“多元參與”來超越“行政－管理”兩分的局限，但教育治理在復(fù)雜的教育領(lǐng)域的運(yùn)用同樣也存在著諸多的局限。此外，教育治理自身話語的建構(gòu)也存在著一定的問題，由于缺少明確、通用的理念框架，當(dāng)前還只是海德格爾（Мa(chǎn)rtin Heidegger）所稱的“上手狀態(tài)”的工具。

西方教育治理學(xué)術(shù)研究始終關(guān)注“二元對立結(jié)構(gòu)中的制衡與分治”[48]，在主體權(quán)力的“大小”“強(qiáng)弱”等方面具有很強(qiáng)的解釋力。在實(shí)證研究范式下，西方語境中的教育治理關(guān)注多元主體分權(quán)程度的探討。多重二元關(guān)系論證話語的建構(gòu)和協(xié)調(diào)，如“國家—社會”“政府—市場”“集中—民主”等，不僅破解了原有學(xué)術(shù)研究中非此即彼的線性思維和此消彼長的對立思維，而且使概念和理論更具包容性，甚至可以解釋更加微觀的現(xiàn)象和問題。但新的“定勢”隨之而來，過于碎片化的話語收窄了學(xué)術(shù)話語的想象空間，在面對現(xiàn)實(shí)問題時整體解釋力不足。

中國學(xué)術(shù)話語的建構(gòu)要考慮教育治理對象的“事業(yè)單位”屬性。一方面，它運(yùn)用“整體性”視角來審視理論、政策和實(shí)踐，有利于形成對教育領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系和功能的理性認(rèn)識，并將教育治理與國家和社會治理話語統(tǒng)一起來。另一方面，它注重方向性的領(lǐng)導(dǎo)與糾偏，通過開展對執(zhí)政黨主導(dǎo)下“行動性治理”研究來對現(xiàn)有制度內(nèi)在缺陷進(jìn)行“糾偏”[49]，從而賦予現(xiàn)行治理體制以合法性與合理性。中國的學(xué)術(shù)話語雖然富有特色，但也導(dǎo)致了研究重心從對象到過程的偏移。由于忽視了本體和價值在語境中的創(chuàng)生性，現(xiàn)有話語體系中甚至出現(xiàn)了“教育治理”與“教育管理”一定程度的對立關(guān)系。

（二）中西語境中教育治理政策話語的張力及局限

中西方政策話語都受到言內(nèi)語境和言外語境的雙重制約，前者是話語結(jié)構(gòu)中成分的組合與聚合；后者則是情景，包括言語和非言語的效果。[50]教育治理政策話語的張力主要反映在政府、社會與學(xué)校的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系之中。

針對分散化的語境，西方的政策話語致力于以確定的準(zhǔn)則來防止教育治理效果的碎片化。以英國為例，話語張力在政策演進(jìn)中得以清晰呈現(xiàn)：第一階段，通過政府+市場的“雙控”式話語激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力；第二階段，通過政府+社會的“雙扶”式話語來激發(fā)“學(xué)校群”的聯(lián)動；第三階段，通過政府+社會+學(xué)校的“三元互助”話語來提升學(xué)校的發(fā)展力。[51]政策話語的張力帶來教育治理的轉(zhuǎn)型，但由于主體和責(zé)、權(quán)、利體系的日趨分散，政策內(nèi)部和政策之間沖突不斷，導(dǎo)致政策的調(diào)節(jié)范疇和力度都十分有限，且政黨交替令政策不可持續(xù)，加劇了對政策話語張力作用發(fā)揮的限制性。

中國教育治理政策的調(diào)節(jié)范疇極為廣泛。在“指導(dǎo)意見”“實(shí)施方案”“決定”“規(guī)劃綱要”等一系列政策中，話語議題既包含教育目的、教育方針、基本原則等總體目標(biāo)，也包含“政府簡政放權(quán)”“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“促進(jìn)教育多元化發(fā)展”“減少學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)”等具體議題，幾乎是對治理問題的全覆蓋。靈活的政策話語彌補(bǔ)了相關(guān)法律法規(guī)的滯后性，使教育治理效果易于測試和完善，最大程度確保轉(zhuǎn)型過程的穩(wěn)妥性。但教育治理政策也受到自身制定主體、調(diào)整范圍、實(shí)施方式、穩(wěn)定程度等方面的內(nèi)在約束，具有結(jié)構(gòu)性的話語供給不足問題，不利于依法治教的全面推進(jìn)。

（三）中西語境中教育治理實(shí)踐話語的張力及局限

中西方語境下，教育治理實(shí)踐的具體話語指向不同，西方注重對教育治理缺陷進(jìn)行有效的彌補(bǔ)，而中國注重使教育治理結(jié)果能夠符合預(yù)期目標(biāo)的要求。

西方教育治理話語指向?qū)W區(qū)董事會、學(xué)校管理委員會和學(xué)校自身的改進(jìn)。這些機(jī)構(gòu)成員不強(qiáng)制選舉或任命，而是從有參與意愿的利益相關(guān)者中產(chǎn)生，并通過集體協(xié)商制度形成科學(xué)決策。實(shí)踐中開發(fā)了新的公立學(xué)校辦學(xué)體制[52]——以“總部＋分?！钡哪Ｊ酵瑫r運(yùn)營多所學(xué)校，公司總部享有最高行政權(quán)；中間分設(shè)地區(qū)總管統(tǒng)籌地區(qū)范圍內(nèi)學(xué)校的管理；分校校長負(fù)責(zé)學(xué)校的具體運(yùn)營，在綜合運(yùn)營效能、顧客滿意度、學(xué)校設(shè)計(jì)、財務(wù)管理、學(xué)生成就五個方面[53]接受公共授權(quán)機(jī)構(gòu)的問責(zé)。新樣態(tài)豐富了治理的選擇，但也面對著不成功會導(dǎo)致利益相關(guān)群體激烈抗議[54]的風(fēng)險。校長為預(yù)防和抵御風(fēng)險的沖擊，常常需要協(xié)調(diào)很多主體間的矛盾，難以將精力集中在教學(xué)的質(zhì)量治理方面。

中國在經(jīng)歷了長期實(shí)踐探索以后，扎根于自身語境建構(gòu)了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制”的分工領(lǐng)導(dǎo)體制。學(xué)校間通過“委托代理”，形成“總校+分?！钡募瘓F(tuán)化治理模式——優(yōu)質(zhì)學(xué)校接受薄弱學(xué)校委托代為治理。該實(shí)踐話語的優(yōu)勢在于，學(xué)校成為治理矩陣中“上傳下達(dá)”的樞紐，校長作為法人代表，除依法行使自主管理權(quán)外，還成為聯(lián)結(jié)秉持不同邏輯的主體進(jìn)行交互的通道和橋梁。學(xué)校內(nèi)外部治理通過教育督導(dǎo)體系“督政”和“督學(xué)”的雙重職能統(tǒng)一起來，以保障治理實(shí)踐的穩(wěn)定、有序和高效。但學(xué)校在治理結(jié)構(gòu)中也受到上級機(jī)構(gòu)的多頭領(lǐng)導(dǎo)，自主管理權(quán)的行使受到多方制約，[55]校長為了應(yīng)對外部治理頻繁的評估、檢查，對師生員工會提出統(tǒng)一的外部規(guī)范性要求，這常常導(dǎo)致內(nèi)部相關(guān)主體參與治理的積極性不高，以及家長等外部主體的話語權(quán)、選擇權(quán)式微。顯然，這些皆會不同程度地阻滯教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

四、結(jié)語

治理改革已經(jīng)成為教育領(lǐng)域中的一場全球性改革運(yùn)動，盡管教育治理的本質(zhì)特征相同，但由于各國的制度、文化差異以及實(shí)際發(fā)展需求不同，因此，各國在推進(jìn)教育治理改革過程中的實(shí)踐做法及其理論建構(gòu)、政策安排就會有差異。西方國家教育治理最初信奉的主要是新自由主義與市場邏輯，其具有多中心、多主體參與、網(wǎng)絡(luò)化等特征。但在西方國家教育治理理論、政策與實(shí)踐中，逐漸出現(xiàn)比較明顯的“國家轉(zhuǎn)向”——國家（政府）作為“同輩中的長者”，其在教育治理中發(fā)揮著愈來愈為重要的作用。[56]與此同時，在教育治理的理論、政策與實(shí)踐中，也將“集體主義”作為其主張與踐行的一種重要邏輯。[57]

中國教育治理理論、政策與實(shí)踐的建構(gòu)，雖然需吸收、借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，但不能脫離中國的實(shí)際，違背中國基本的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度與文化制度要求。為了更好地適應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的要求，就需要建構(gòu)具有中國氣派的教育治理理論、政策以及實(shí)踐。中國氣派的教育治理理論、政策與實(shí)踐具有如下特征：黨在教育工作中發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)的作用；整體主義是教育治理的基本邏輯；民主集中是教育治理的基本原則；實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是教育治理的根本目的。

在當(dāng)今世界范圍內(nèi)已形成了多種多樣的治理模式，如分散化治理模式、多中心治理模式、多層級治理模式以及網(wǎng)絡(luò)化治理模式，等等。每種模式都有其存在的價值，但同時也都存在一定的局限。整體主義與多層級教育治理模式應(yīng)用在中國是適宜的，但應(yīng)用到其他國家未必適宜。相反，新自由主義與多中心教育治理模在西方國家的應(yīng)用是適宜的，但應(yīng)用在中國未必適宜。此外，在同一國家不同的教育領(lǐng)域中，教育治理模式也可能會存在差異。多層級教育治理在教育行政領(lǐng)域中是適宜的，但應(yīng)用在學(xué)校組織內(nèi)部領(lǐng)域未必適宜。