[摘要]電子官僚主義是指在政務(wù)信息化運(yùn)行的環(huán)境下，政府組織機(jī)構(gòu)或相關(guān)的工作人員實(shí)施的脫離群眾、不切實(shí)際等不良行為的作風(fēng)。電子官僚主義的產(chǎn)生源于官僚制度，信息化轉(zhuǎn)型后的官僚制度的形式合理性和信息技術(shù)的工具理性疊加，產(chǎn)生了新的形式理性特征。在政務(wù)信息化背景下，政府組織在過(guò)度追求形式合理性的過(guò)程中產(chǎn)生偏離實(shí)質(zhì)理性問(wèn)題，這正是電子官僚主義生成的邏輯。

[關(guān)鍵詞]政務(wù)信息化；電子官僚主義；形式合理性

引言

近年來(lái)，隨著信息通訊技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)的運(yùn)行方式發(fā)生了巨大的變化，數(shù)字信息技術(shù)被廣泛運(yùn)用于政府管理服務(wù)改變了傳統(tǒng)的政府運(yùn)行機(jī)制和治理方式，提高了公共政策效率。然而，在政務(wù)信息化的長(zhǎng)期建設(shè)過(guò)程中，官僚主義也有了新的表現(xiàn)形式，本文稱(chēng)之為“電子官僚主義”。電子官僚主義的存在會(huì)極大地影響群眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同感，防范和治理這種新型官僚主義具有一定的必要性，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中不可忽略的。目前學(xué)術(shù)界對(duì)電子官僚主義的關(guān)注點(diǎn)最主要集中電子官僚主義的表現(xiàn)形式，也有學(xué)者分析電子官僚主義的生成源于組織制度[1]、技術(shù)轉(zhuǎn)變[2]與技術(shù)治理[3]等因素?？傮w來(lái)看，關(guān)于電子官僚主義的研究大多是對(duì)客觀表象的歸納總結(jié)，對(duì)產(chǎn)生原因的分析也忽略了信息技術(shù)和制度因素的相互影響。本文將對(duì)電子官僚主義的構(gòu)成要件進(jìn)行分析，結(jié)合信息化影響下官僚制度的特點(diǎn)，分析其生成邏輯。

一、電子官僚主義的識(shí)別

電子官僚主義有著不可忽視的危害性。官僚主義行為雖然沒(méi)有被刑法分則直接規(guī)定，但也受到黨內(nèi)法規(guī)和組織紀(jì)律的約束，其有嚴(yán)重危害的行為都有相對(duì)應(yīng)的刑事罪名，例如徇私枉法罪等。因此，對(duì)電子官僚主義也可以借鑒刑法二階層理論進(jìn)行嚴(yán)格地識(shí)別。

從客觀要件上看，要把握電子官僚主義內(nèi)涵和特點(diǎn)。電子官僚主義存在于信息化管理的流程和政策中，是由于信息技術(shù)應(yīng)用而引發(fā)的負(fù)面行為，這是電子官僚主義區(qū)別于傳統(tǒng)官僚主義的主要特點(diǎn)。關(guān)于行為要件，“官僚主義”在本文中做擴(kuò)大解釋?zhuān)ㄐ问街髁x、痕跡主義和繁文縟節(jié)等，表現(xiàn)為脫離群眾、不切實(shí)際等不良行為的作風(fēng)；關(guān)于主體要件，電子官僚主義常常表現(xiàn)為制度約束下的組織行為，很多時(shí)候只聞單位、不知其人，所以電子官僚主義的主體不僅是人，還可以是政府機(jī)構(gòu)。

從主觀要件上看，電子官僚主義存在的責(zé)任性，包括故意和過(guò)失。故意的電子官僚主義表現(xiàn)為主觀上有利用信息化管理之便濫用權(quán)力、尋求個(gè)人利益的想法。而過(guò)失的電子官僚主義，則是責(zé)任心缺失的表現(xiàn)，又分為疏忽大意和過(guò)于自信，在本文的研究中前者可以理解為在信息化管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)信息技術(shù)使用的潛在缺陷而疏忽，而后者表現(xiàn)為對(duì)信息化技術(shù)的盲目信任和過(guò)度使用導(dǎo)致對(duì)已經(jīng)預(yù)見(jiàn)不良后果的無(wú)法避免。規(guī)避政務(wù)信息化管理中存在的官僚主義行為是政府組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員的責(zé)任和義務(wù)，這種責(zé)任心的缺失必然會(huì)造成行政效率的低下和群眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的不滿。

結(jié)合上文對(duì)電子官僚主義行為構(gòu)成要件的分析，本文對(duì)電子官僚主義的關(guān)注集中于兩點(diǎn)：一是客觀形式方面，信息技術(shù)的應(yīng)用改變了政府組織的運(yùn)行方式，這使得電子官僚主義的形式和表現(xiàn)與傳統(tǒng)官僚主義存在明顯的區(qū)別；二是主觀價(jià)值方面，電子官僚主義在主觀上表現(xiàn)為組織內(nèi)部?jī)r(jià)值的缺失，以及信息技術(shù)所帶來(lái)的外部?jī)r(jià)值的影響。

二、官僚制度的信息化轉(zhuǎn)型

官僚制度是有著天然地產(chǎn)生官僚主義的傾向的[4]，馬克斯·韋伯認(rèn)為現(xiàn)代官僚制度是基于合理合法性而構(gòu)建的，其形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的分離使得官僚制度出現(xiàn)困境，這也是官僚主義產(chǎn)生的根源。信息技術(shù)的工具理性高度符合官僚制度的形式理性，信息技術(shù)被廣泛使用于官僚組織的政務(wù)活動(dòng)中，傳統(tǒng)的官僚制度受到技術(shù)的影響開(kāi)始向信息化轉(zhuǎn)型。信息化轉(zhuǎn)型的官僚制度不可避免的會(huì)成為電子官僚主義的溫床，因此研究電子官僚主義可以以官僚制度的信息化轉(zhuǎn)型為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)其形式理性的特點(diǎn)來(lái)探索其生成邏輯。

（一）官僚制度吸收信息技術(shù)

大部分政府組織采納信息技術(shù)都是出于理性選擇的結(jié)果，會(huì)選擇相對(duì)成熟的信息技術(shù)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上選擇、改進(jìn)或發(fā)展符合自身需求的信息技術(shù)。雖然官僚組織的運(yùn)作方式一定程度上發(fā)生了變化，但官僚制度基于形式理性的一些基本特點(diǎn)沒(méi)有發(fā)生改變，等級(jí)嚴(yán)格的層次結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)明確的分工制度仍然是官僚制度的基本框架；官僚組織即便在信息化的運(yùn)行方式下也必須以合法的規(guī)章制度為基準(zhǔn)，檔案文件管理變得更為便捷，非人格化、標(biāo)準(zhǔn)化等特點(diǎn)在數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用過(guò)程中得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。

（二）信息技術(shù)重構(gòu)官僚制度

信息技術(shù)不僅僅是一個(gè)技術(shù)工具，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)搭建的平臺(tái)和系統(tǒng)也表現(xiàn)為一種組織結(jié)構(gòu)，有自身的形式理性和價(jià)值取向，存在一定的組織剛性；在被吸收的過(guò)程中必然會(huì)與原有的官僚組織制度發(fā)生沖突，官僚組織會(huì)根據(jù)自身需求、環(huán)境壓力等因素進(jìn)行適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.結(jié)構(gòu)形式的轉(zhuǎn)變。官僚組織中的相關(guān)數(shù)據(jù)、事物會(huì)進(jìn)行數(shù)字化、編碼化并整合重構(gòu)，官僚組織的結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之改變。

2.運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變。信息化轉(zhuǎn)型的官僚組織既要按照法律法規(guī)及組織規(guī)章運(yùn)行，在運(yùn)行中還要接受信息管理系統(tǒng)的指導(dǎo)，遵守和信息技術(shù)相關(guān)的倫理規(guī)則。

3.價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。雖然數(shù)據(jù)以及信息技術(shù)本身被認(rèn)為是中立、非人格化的，但是官僚組織作為技術(shù)的使用者可以選擇與自身需求相符合的信息技術(shù)產(chǎn)品，以展現(xiàn)組織對(duì)部分公共價(jià)值的追求。

（三）信息化官僚制度的形式合理性特征

結(jié)合“官僚制度吸收信息技術(shù)”和“信息技術(shù)重構(gòu)官僚制度”的論述，本文總結(jié)出官僚制度信息化轉(zhuǎn)型后的特征，并以此作為分析電子官僚主義的基礎(chǔ)，具體描述如下：

1.信息化的官僚組織有著更加嚴(yán)格的等級(jí)制度，在信息技術(shù)廣泛應(yīng)用的條件下，行政命令的執(zhí)行不再局限于傳統(tǒng)官僚制層層傳遞信息的管理機(jī)制，層級(jí)間的信息流通使得上級(jí)政府對(duì)下級(jí)部門(mén)的控制能力增強(qiáng)，中層和基層的行政效率提升。

2.信息化的官僚組織在專(zhuān)業(yè)分工化的基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)各部門(mén)能協(xié)同合作，信息技術(shù)打破了部門(mén)間的信息壁壘，信息管理平臺(tái)的建設(shè)則進(jìn)一步加強(qiáng)了各部門(mén)之間的聯(lián)系與合作。

3.官僚組織依舊嚴(yán)格遵守規(guī)則運(yùn)行，規(guī)則包括兩方面：一是法律文件及規(guī)章制度，這些被內(nèi)化于各種政務(wù)信息化平臺(tái)和數(shù)字管理系統(tǒng)中；二是標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、非人格化的信息化政務(wù)程式，整個(gè)政務(wù)過(guò)程會(huì)以電子化方式記錄并留檔，工作的內(nèi)容是對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)和電子信息進(jìn)行處理和輸出。

4.涉及信息化的業(yè)務(wù)部分，對(duì)官僚組織的工作人員會(huì)有專(zhuān)業(yè)的技術(shù)性要求，對(duì)于非技術(shù)部門(mén)的工作人員也要求對(duì)信息技術(shù)的操作和理念有基本的了解。

三、電子官僚主義的生成邏輯

信息技術(shù)應(yīng)用推動(dòng)了科層制的“扁平化”，優(yōu)化了行政流程，一定程度上緩解了傳統(tǒng)官僚制度的治理困境，但官僚制度在信息化轉(zhuǎn)型中依舊不斷追求形式理性的實(shí)現(xiàn)，這和組織所實(shí)際追求的實(shí)質(zhì)理性可能產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而可能產(chǎn)生偏離實(shí)質(zhì)理性的官僚主義問(wèn)題。結(jié)合上文對(duì)官僚制度信息化中形式合理性特征的總結(jié)，本文從以下幾個(gè)角度分析電子官僚主義的生成邏輯及具體表現(xiàn)。

（一）等級(jí)制度的縱向壓力

受信息技術(shù)的影響，層級(jí)間的信息通道被打通，上級(jí)層級(jí)的視野擴(kuò)大，中間層級(jí)數(shù)量逐漸減少，上級(jí)對(duì)下級(jí)尤其是基層的注意力得到擴(kuò)張，這種注意力在自上而下的傳遞過(guò)程中又經(jīng)過(guò)層層加碼，到達(dá)基層時(shí)已超過(guò)正常負(fù)荷，下級(jí)層級(jí)迫于壓力處于非常態(tài)化工作中，很容易產(chǎn)生電子官僚主義。上級(jí)政府擁有絕對(duì)的權(quán)威，尤其是在考核、獎(jiǎng)懲等方面，在信息技術(shù)的加持下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制和監(jiān)督空前加強(qiáng)。而下級(jí)政府和工作人員在層級(jí)壓力下表現(xiàn)得唯上是從，這雖然與為人民服務(wù)的根本宗旨不產(chǎn)生直接沖突，但其行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)在形式理性的影響下已經(jīng)發(fā)生偏移，很難保證不出現(xiàn)違背人民意志的官僚主義行為。

（二）橫向部門(mén)的共謀和內(nèi)卷

由于信息壁壘被打破，橫向政府部門(mén)間的交流和協(xié)作更加密切，合作和競(jìng)爭(zhēng)成為同級(jí)政府或平級(jí)部門(mén)關(guān)系的常態(tài)化表現(xiàn)。為了突出本部門(mén)政績(jī)，各行政組織形成利益集團(tuán)，將各類(lèi)信息進(jìn)行收集、儲(chǔ)存和應(yīng)用形成數(shù)字資源，利用信息技術(shù)的共享性和互通性，通過(guò)弄虛作假的方式相互配合完成任務(wù)、達(dá)成共謀。政府組織和官員可以利用數(shù)字信息技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行有目的性的操作，上級(jí)政府獲得的政策材料基礎(chǔ)是下級(jí)政府選擇性建構(gòu)后的信息，合作產(chǎn)生共謀，而競(jìng)爭(zhēng)則導(dǎo)致內(nèi)卷。政府組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的做法獲取資源和權(quán)力，因此在政務(wù)信息化建設(shè)上的資源進(jìn)行過(guò)多投入，然而產(chǎn)生的邊際效應(yīng)卻是有限的；有的部門(mén)甚至采取投機(jī)性的手段以獲得晉升優(yōu)勢(shì)，其中的一個(gè)方式就是利用信息技術(shù)進(jìn)行必要的理性算計(jì)，通過(guò)虛假數(shù)據(jù)獲得上級(jí)政府的認(rèn)可。

（三）治理目標(biāo)的偏差

信息技術(shù)推進(jìn)政府治理以精準(zhǔn)化為導(dǎo)向，要求政府組織和官員將治理的目標(biāo)和任務(wù)以某種標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為具體數(shù)值，最終以一種數(shù)字代碼的方式呈現(xiàn)、處理與運(yùn)行。以數(shù)字作為考核標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字指標(biāo)自上而下發(fā)放，各層級(jí)迫于問(wèn)責(zé)壓力，會(huì)在數(shù)字區(qū)間內(nèi)選擇頂格管理；而為規(guī)避頂格管理下的強(qiáng)問(wèn)責(zé)，下級(jí)政府只顧完成考核、獲取政績(jī)，不講原則地變通，不考慮實(shí)際地執(zhí)行上級(jí)命令。[5]數(shù)字化的指標(biāo)本身也存在局限性，其結(jié)果導(dǎo)向的管理必然導(dǎo)致對(duì)于過(guò)程控制的不足。此外，現(xiàn)實(shí)中很多政策和業(yè)務(wù)具有高度復(fù)雜性，無(wú)法轉(zhuǎn)化為量化的數(shù)字指標(biāo)，人民的情感等也無(wú)法進(jìn)行具體衡量，因此并不能真正全面覆蓋群眾的真實(shí)表達(dá)。

（四）工作人員角色的錯(cuò)位

政務(wù)信息化模式下，人民群眾不再面對(duì)特定的機(jī)關(guān)部門(mén)和基層干部，而是冰冷的屏幕和機(jī)器，要了解并監(jiān)督機(jī)關(guān)干部的工作情況變得更為困難。政府工作人員有多重角色定位，既是使用者，也是管理者；部分工作人員極有可能混淆自身多重身份之間的關(guān)系，模糊定位其在政務(wù)活動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)治理中的權(quán)責(zé)和義務(wù)，就會(huì)導(dǎo)致角色錯(cuò)位；此外，甚至有些工作人員在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)優(yōu)于公眾獲取更快更詳盡的政策信息，對(duì)政策信息進(jìn)行選擇性的篩選與壟斷，與政府組織之外的組織、個(gè)人等達(dá)成“共謀”，從而獲取個(gè)人利益。

四、總結(jié)

綜上，本文通過(guò)對(duì)電子官僚主義進(jìn)行構(gòu)成要件上的分析得出其出現(xiàn)源于官僚組織的形式理性和價(jià)值理性的脫離。在信息化背景下，官僚制組織盡管得到信息技術(shù)的一定重構(gòu)，但其中心地位和基本特性并未改變；某種程度上，伴隨著國(guó)家治理重心的下沉以及數(shù)字化政策的持續(xù)推進(jìn)，基于信息技術(shù)應(yīng)用的官僚制組織對(duì)技術(shù)治理形式合理性的追求甚至不斷加碼，由此更容易滋生不同形態(tài)的電子官僚主義。本文基于理性官僚制的形式理性特征提出的解釋框架，為理解電子官僚主義的發(fā)生邏輯提供一種分析視角，矯治電子官僚主義不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，而是技術(shù)、組織間如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的問(wèn)題，這需要進(jìn)一步推進(jìn)信息技術(shù)體制改革。

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基金項(xiàng)目：江蘇省研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：政務(wù)信息化背景下電子官僚主義的識(shí)別與分析研究——以蘇北地區(qū)為例（項(xiàng)目編號(hào)：KYCX21_1931）。

作者簡(jiǎn)介：沈玨（1995.7-），男，漢族，江蘇鹽城人，碩士研究生，研究方向：公共政策。