摘要：全域土地綜合整治是執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃、助推鄉(xiāng)村振興的重要手段。本文以醴陵市全域土地綜合整治試點(diǎn)為例，分析試點(diǎn)區(qū)和整治區(qū)基本概況、存在的問題，明確醴陵市全域土地綜合整治試點(diǎn)規(guī)劃的指導(dǎo)內(nèi)容，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的合理利用和高效管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；全域土地綜合整治；鄉(xiāng)村振興

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家關(guān)于國(guó)土空間利用、布局和管理的總體性規(guī)劃，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的合理利用和高效管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。全域土地綜合整治是對(duì)國(guó)土空間布局和自然資源利用進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控，需要建立有效的機(jī)制實(shí)施和保障。各級(jí)規(guī)劃注重層面不同，全域土地綜合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面更應(yīng)關(guān)注增加試點(diǎn)區(qū)域的耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，拓展城鎮(zhèn)建設(shè)空間，開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)。因此，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)指導(dǎo)全域土地綜合整治有序開展農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦用地整治、農(nóng)用地整治和土地復(fù)墾等工程。

一、試點(diǎn)區(qū)基本概況

（一）區(qū)位條件

東富鎮(zhèn)地處醴陵?yáng)|部，毗鄰江西萍鄉(xiāng)，地處湘贛邊門戶位置，吳楚咽喉，湖南省的東大門，地理位置優(yōu)越。鎮(zhèn)域總面積80.4平方km2，下轄10個(gè)村、1個(gè)居委會(huì)，對(duì)外交通便利，浙贛鐵路、320國(guó)道、省道313東西向貫穿區(qū)域，是株洲市聯(lián)系浙贛滬地區(qū)的主要交通干線；距醴陵市區(qū)僅9.1km，車程20min；距株洲市區(qū)僅59km，車程70min；距湘東工業(yè)園僅15km，車程20min；距湘東中心城區(qū)僅20km，車程30min。

（二）自然地理狀況

項(xiàng)目區(qū)的地形地貌主要以平原和丘陵為主，氣候?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)濕潤(rùn)區(qū)，年平均氣溫17.2℃，一月平均氣溫4.6℃，年降水量1390㎜，無(wú)霜期247天。常年主導(dǎo)風(fēng)向?yàn)槲鞅憋L(fēng)，夏季多南風(fēng)和西北風(fēng)。村內(nèi)多為平坦的農(nóng)田，適合發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。

（三）經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)條件

規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)主要集中在南部區(qū)域，第一產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主。近年來，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)規(guī)模養(yǎng)殖規(guī)模逐步擴(kuò)大，涌現(xiàn)明鑫農(nóng)場(chǎng)、美神種豬、東富寺生態(tài)農(nóng)業(yè)、東欣龍蝦基地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。第二產(chǎn)業(yè)分布在區(qū)域中部，以電瓷、玻璃產(chǎn)業(yè)為主，規(guī)模較大，花炮產(chǎn)業(yè)及其衍生產(chǎn)業(yè)零散分布在各個(gè)村莊。項(xiàng)目區(qū)通過積極招商引資，旗濱玻璃、康達(dá)鑄造等一批項(xiàng)目建成投產(chǎn)，形成了以民營(yíng)企業(yè)為主體，以玻璃、電瓷、花炮、建筑等產(chǎn)業(yè)為支柱，以東富集團(tuán)、旗濱玻璃為龍頭的工業(yè)企業(yè)群。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，未能很好地利用相關(guān)資源，目前作為省文保單位的東富寺存在一定旅游基礎(chǔ)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

項(xiàng)目區(qū)外的基礎(chǔ)設(shè)施功能相對(duì)完善，村內(nèi)自來水管網(wǎng)、電網(wǎng)已全面普及，部分村民已實(shí)現(xiàn)燃?xì)馊霊簦瑥V播電視全覆蓋，交通水利設(shè)施都相對(duì)完善。除基本的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)配套外，有鄉(xiāng)村公園、村民體育場(chǎng)、農(nóng)家書屋、遠(yuǎn)程教育室等文體場(chǎng)所。

（五）項(xiàng)目基本情況

試點(diǎn)區(qū)域包括東興居委會(huì)、東富村、芷泉村、西林村、龍?jiān)创搴蜕瓫_村。村莊規(guī)劃類型為城郊融合類、農(nóng)業(yè)發(fā)展類、集聚提升類。項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施功能相對(duì)完善，各村主干道均已形成網(wǎng)絡(luò)，已由“村村通”向“村組通”“戶戶通”轉(zhuǎn)變。主要村級(jí)道路均已硬化，路面寬度3～5m不等。龍?jiān)创?、東興居委會(huì)、芷泉村入村主道已實(shí)現(xiàn)“白改黑”建設(shè)。村內(nèi)自來水管網(wǎng)、電網(wǎng)已全面普及，部分村民已實(shí)現(xiàn)燃?xì)馊霊?，廣播電視全覆蓋，交通水利設(shè)施都相對(duì)完善。

二、試點(diǎn)區(qū)域存在的問題

（一）土地浪費(fèi)、資源利用率低

整治區(qū)域內(nèi)現(xiàn)狀居住用地面積324.5881公頃，占總用地面積約7.05%，居民點(diǎn)整體呈現(xiàn)“大分散、小聚集”的形態(tài)。居民點(diǎn)沿當(dāng)前主要村道布局，存在土地浪費(fèi)、資源利用率低的現(xiàn)象，建筑整體風(fēng)格混雜，房前屋后環(huán)境雜亂，特色鄉(xiāng)村風(fēng)貌缺失。整體建設(shè)用地空間布局有待優(yōu)化，無(wú)法滿足集約節(jié)約用地空間布局形態(tài)。

（二）耕地碎片化程度高

試點(diǎn)整治區(qū)域內(nèi)現(xiàn)狀耕地圖斑1632個(gè)，面積1302.5379公頃，占總用地面積約28.29%。耕地大致分為10個(gè)片區(qū)的基本農(nóng)田集中連片區(qū)，圖斑中面積大于20畝地塊284個(gè)，5畝至20畝地塊386個(gè)，小于5畝地塊962個(gè)?，F(xiàn)狀耕地存在的主要問題為：項(xiàng)目區(qū)屬丘陵地帶，耕地地塊圖斑面積普遍偏小，無(wú)法形成大面積集中連片，整體呈樹枝狀分布，部分區(qū)域造成耕地碎片化；少量耕地位于山?jīng)_沖頂部，因無(wú)道路通達(dá)，耕種不便，造成部分耕地存在拋荒現(xiàn)象，未得到有效耕種；由于耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，部分耕地存在“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象。

（三）生態(tài)質(zhì)量退化

由于土壤自然環(huán)境變化，部分農(nóng)田區(qū)域微生物受到一定影響，無(wú)法有效分解吸收自然金屬物質(zhì)，導(dǎo)致局部區(qū)域土壤重金屬元素超標(biāo)。經(jīng)農(nóng)業(yè)部門檢測(cè)，存在輕微重金屬污染，并納入重金屬污染防治重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)，目前已采取休耕措施，增強(qiáng)微生物自然分解作用，提高土壤自凈能力。同時(shí)，也存在部分林地區(qū)域山石裸露，植被覆蓋率低，影響區(qū)域景觀，亟需修復(fù)。

（四）公共服務(wù)設(shè)施較少

試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)高速貫穿、國(guó)道縱橫，區(qū)域交通四通八達(dá)，但內(nèi)部交通道路網(wǎng)寬度較窄，斷頭道路較多，暢通性不佳。道路質(zhì)量有待提升，綠化程度有待提高，湘贛邊界道路兩省之間還存在較大的城鄉(xiāng)差距。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)狀建筑風(fēng)格不一，同一立面紅磚、瓷磚、水泥灰墻并存，視覺效果較差。建筑質(zhì)量也存在較大差異?，F(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施主要沿S204、X025分布，其他區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施較少，不能滿足村民的日常生產(chǎn)生活需求。

三、國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)試點(diǎn)的指導(dǎo)

（一）總體目標(biāo)定位

依據(jù)《醴陵市國(guó)土空間總體規(guī)劃》，東富鎮(zhèn)位于湘贛融合發(fā)展軸上，屬湘贛邊開放合作示范區(qū)，為醴陵市副中心和優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)區(qū)的規(guī)劃定位，東富鎮(zhèn)將是醴陵市區(qū)域合作、城鄉(xiāng)融合、糧食生產(chǎn)的主力區(qū)。試點(diǎn)區(qū)域中部依托工業(yè)園區(qū)，鎮(zhèn)園融合發(fā)展，打造工業(yè)發(fā)展片區(qū)；北部立足丘陵山地，依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綠色觀光片區(qū)；南部借助紅色文化及自然資源稟賦，開展休閑文化旅游片區(qū)；通過合理的分區(qū)定位，結(jié)合東富鎮(zhèn)現(xiàn)有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造湘贛邊一二三產(chǎn)融合發(fā)展示范基地。

（二）空間布局規(guī)劃

第一，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)點(diǎn)，打造特色農(nóng)業(yè)與旅游休閑融合發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化功能聚集特色村莊。第二，根據(jù)特色鎮(zhèn)的主體架構(gòu)——“生產(chǎn)+生活+生態(tài)”，結(jié)合基地現(xiàn)狀，堅(jiān)持特色產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)兩大發(fā)展架構(gòu)，充分挖掘發(fā)現(xiàn)地方特色，因地制宜，圍繞“一心兩軸兩帶六區(qū)”的總體結(jié)構(gòu)建設(shè)，“一心”指鎮(zhèn)域綜合服務(wù)中心，“兩軸”指城鄉(xiāng)融合發(fā)展軸和區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展軸，“兩帶”指農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)帶和文旅融合產(chǎn)業(yè)帶，“六區(qū)”指森林康養(yǎng)度假區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)、花湖運(yùn)動(dòng)休閑區(qū)、紅色文化教育研學(xué)區(qū)和工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。第三，結(jié)合項(xiàng)目功能分區(qū)，在四大功能分區(qū)內(nèi)打造以觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)療養(yǎng)、紅色文化（毛澤東同志考察農(nóng)民運(yùn)動(dòng)舊址—東富寺）、全域旅游以及工業(yè)特色等為主題的項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)，并結(jié)合內(nèi)外道路的銜接，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，形成分布合理、豐富多樣的項(xiàng)目類別。

（三）綜合整治目標(biāo)

項(xiàng)目實(shí)施后，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總目標(biāo)。將試點(diǎn)區(qū)域打造成為國(guó)家全域土地綜合整治示范區(qū)、湘贛邊鄉(xiāng)村振興的前沿陣地、湖南省城鄉(xiāng)融合發(fā)展特色名片。

（四）整治區(qū)域劃定

村莊規(guī)劃劃定整治區(qū)域現(xiàn)狀總用地面積為4604.2284公頃。其中，農(nóng)用地4123.0009公頃，占整治區(qū)域面積的89.55%；建設(shè)用地474.2178公頃，占整治區(qū)域面積的10.30%；未利用地7.0097公頃，占整治區(qū)域面積的0.15%；用地情況大致呈“三分田五分林兩分鎮(zhèn)村”的空間格局。

四、實(shí)施內(nèi)容規(guī)劃

（一）農(nóng)用地整理規(guī)劃

通過農(nóng)用地綜合治理，提升耕地連片集中程度，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套條件，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)需求，確保增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境。具體實(shí)施內(nèi)容包括：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)1073.8493公頃，宜耕后備資源開發(fā)面積99.8329公頃，旱地改造水田面積6.2899公頃，項(xiàng)目實(shí)施后整治區(qū)域新增耕地面積約89.3722公頃。

整治區(qū)域因項(xiàng)目建設(shè)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)出14.6029公頃，新增永久基本農(nóng)田面積不少于0.7301公頃，因此整治區(qū)域需調(diào)入永久基本農(nóng)田總面積不小于15.3330公頃。通過永久基本農(nóng)田調(diào)整后共調(diào)入15.5261公頃，新增0.9232公頃，新增比例6.3%。

（二）建設(shè)用地整理規(guī)劃

優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，騰退零散居民點(diǎn)用地，實(shí)現(xiàn)村民集中居住，提升農(nóng)村建設(shè)用地集約化水平?？赏跐撜限r(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模71.5426公頃，預(yù)計(jì)騰退建設(shè)用地指標(biāo)71.5426公頃，新增耕地指標(biāo)63.0341公頃，為試點(diǎn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。整治區(qū)域建設(shè)用地總面積474.2178公頃，擬實(shí)施各類建新項(xiàng)目計(jì)劃新增建設(shè)用地面積48.7054公頃，預(yù)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施后建設(shè)用地總面積451.4256公頃，建設(shè)用地總量擬減少22.7922公頃，確保不增加項(xiàng)目實(shí)施后建設(shè)用地總量。

（三）鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)規(guī)劃

立足生態(tài)系統(tǒng)的整體性，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，維護(hù)生物多樣性，改善生態(tài)宜居環(huán)境。具體包括：修復(fù)被重金屬輕微污染的耕地41.0228公頃；對(duì)部分大型堵塞或不能滿足需求的14.80km水系進(jìn)行提質(zhì)疏通，打通溝渠；整治幸福屋場(chǎng)、文旅產(chǎn)業(yè)周邊的山塘，作為小微濕地保護(hù)利用；推進(jìn)村旁、路旁、宅旁、水旁綠化，增加生態(tài)綠量；重點(diǎn)修護(hù)和擴(kuò)建東富寺紅色教育地基，修復(fù)歷史建筑和文化古跡，保護(hù)文化內(nèi)容和人文歷史景觀及歷史文化相關(guān)的社會(huì)背景、自然風(fēng)貌、水系和古樹名木等，劃定保護(hù)管控等。

五、國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)中的思考

全域土地綜合整治是執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃的有力手段，在執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃中需要思考以下方面：

第一，強(qiáng)化規(guī)劃的指導(dǎo)作用。全域土地綜合整治暫未形成成熟的模式，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)全域的指導(dǎo)也處于探索階段?！鄂妨晔袊?guó)土空間總體規(guī)劃》已編制未獲批，涉及醴陵市全域土地綜合整治試點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)及區(qū)域等內(nèi)容，但存在變動(dòng)可能；部分村莊規(guī)劃編制簡(jiǎn)單，整體性、綜合性指導(dǎo)不足。

第二，增強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌作用。全域土地綜合整治不僅是簡(jiǎn)單的項(xiàng)目集成，更將利用項(xiàng)目有效貫通各功能區(qū)域，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理整體化、嚴(yán)守耕地紅線，打造服務(wù)鄉(xiāng)村振興的空間功能主體，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的頂層謀劃能力、戰(zhàn)略思考能力提出了更高的要求。

第三，規(guī)劃留足彈性空間。全域土地綜合整治不是整治所有區(qū)域地塊，而是依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃分階段、分任務(wù)進(jìn)行整治，在國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中，綜合未來發(fā)展的不確定性，從全域、全要素的角度，充分考慮區(qū)域土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)以及歷史文化傳承等多目標(biāo)定位，聽取村民意見，遵循上級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)，留足發(fā)展彈性空間。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文基于試點(diǎn)區(qū)基本概況、存在的問題，明確了國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)試點(diǎn)從總體目標(biāo)定位、空間布局規(guī)劃、綜合整治目標(biāo)、整治區(qū)域劃定、實(shí)施內(nèi)容規(guī)劃等方面的指導(dǎo)作用，并作出相關(guān)思考，以期能為增強(qiáng)全域整治實(shí)施的可行性、規(guī)范性以及科學(xué)性提供參考。

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作者簡(jiǎn)介：曾柳絮（1987），女，湖南省婁底市人，碩士研究生，高級(jí)工程師，從事土地整治、國(guó)土空間規(guī)劃工作。