蘭天明

摘要：隨著時代的發(fā)展，公共交通已成為公眾日常出行的重要方式，為公眾的出行帶來了極大便捷，有效改善了城市生活品質(zhì)。這一背景下，以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式（Transit Oriented Development，TOD）可以重塑城市發(fā)展格局。目前，TOD項目投融資模式涉及多種不同的類型，在特點和適用范圍等方面存在一定差異。本文從TOD的國內(nèi)外發(fā)展趨勢入手，綜合考慮當前市場上TOD類投資項目熱門開發(fā)模式，主要分析ABO、PPP、投資人+EPC三種投融資模式，從運作方式、回報機制、投融資模式三方面進行對比研究，并探討各種模式的實施特點和適用性，旨在為TOD類投資項目的開展提供參考。

關(guān)鍵詞：TOD；ABO；PPP；投資人+EPC

公共交通主要指的是城際鐵路、市域鐵路、地鐵、輕軌等軌道交通與公交干線，利用公共交通樞紐，以1000m（考慮步行可達到距離）為半徑打造集辦公、商業(yè)、文化、行政、居住于一體的城市中心綜合體，使周邊目標客戶群體通過“公共交通+步行（自行車）”的共享交通方式實現(xiàn)高效低碳出行。TOD綜合開發(fā)的城市建設(shè)理念不僅適用于新開發(fā)地塊項目，也適用于對現(xiàn)有城市面貌的更新改造，重新規(guī)劃布局，提升城市生活品質(zhì)。依照TOD的開發(fā)理念，綜合考慮土地的高效利用和交通政策與開發(fā)政策的協(xié)調(diào)關(guān)系，以此緩解目前發(fā)展中存在的交通擁擠、開發(fā)空間不足等問題。

一、TOD概念的起源

1993年，世界級城市規(guī)劃大師彼得·卡爾索普（Peter Calthorpe）發(fā)表的《下一代美國大都市地區(qū)：生態(tài)、社區(qū)和美國之夢》一書中，首次提出TOD發(fā)展模式，制定了一套全面針對各種城市土地利用的開發(fā)準則。隨著全世界范圍內(nèi)不同國家和地區(qū)眾多城市的不斷開發(fā)，居民日常生活的各項配套設(shè)施開始分散，不利于提高整體效率。這一背景下，眾多城市紛紛開始應(yīng)用TOD發(fā)展模式，該模式在提高眾多城市交通運輸能力、提高公眾出行效率方面取得了理想效果，也發(fā)揮著積極作用。目前，TOD的規(guī)劃發(fā)展理念已經(jīng)在日本、美國、英國等發(fā)達國家得到廣泛應(yīng)用，例如，倫敦金絲雀碼頭、舊金山環(huán)灣新區(qū)、日本澀谷客運站等。

二、國內(nèi)TOD起步與發(fā)展

作為高效土地利用國家的典范，日本、香港、新加坡在TOD的規(guī)劃運用方面已擁有十分豐富的經(jīng)驗和諸多成功案例。例如，中國香港九龍TOD以公交為主，打造出集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的“垂直城市”，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)高度和諧統(tǒng)一。TOD在中國大陸發(fā)展處于起步階段。近年來，隨著城市化進程的高速推進，城市交通擁堵、發(fā)展?jié)摿κ芟薜痊F(xiàn)象已逐步凸顯。TOD規(guī)劃方式下，可以綜合考慮區(qū)位、環(huán)境、交通、商業(yè)及人口等多維度數(shù)據(jù)，進行科學的人車分流、交通規(guī)劃、地下空間、城市景觀、建筑造型等設(shè)計，從而最大程度促進居住生活、商務(wù)辦公與休閑游憩的有機融合，實現(xiàn)居住、商業(yè)、辦公、社交、文娛與服務(wù)的聯(lián)動，人們可以更便捷地乘坐各種公交出行，還能快速接駁其他交通工具，日常所需也能一站式滿足，生活更加高效，可以有效解決改善人口膨脹、交通擁堵、住房緊缺等問題。

TOD模式受到了越來越多規(guī)劃部門的高度重視。自2013年起，中央、各省、市級政府先后發(fā)布一系列文件大力支持TOD城市發(fā)展模式的探索和開發(fā)，并獲得許多寶貴經(jīng)驗。以杭州、廣州、重慶、成都為代表的大型城市，紛紛出臺各種相關(guān)政策和落地措施，大力推進TOD城市發(fā)展模式落地生根。2019年底，成都首批通過審核的13個示范項目已全部開工建設(shè)，作為近期TOD推動力度最大、投入資金最多的城市，采用TOD的理念進行規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)。不難看出，TOD的發(fā)展建設(shè)在我國已具備從宏觀政策到經(jīng)濟支撐的全方位基礎(chǔ)條件，勢必將在未來的城市規(guī)劃建設(shè)方面發(fā)揮核心帶動作用。

三、投融資模式分析

目前，我國的軌道交通類項目的投融資模式正由政府參與并主導(dǎo)的開發(fā)模式向政府與企業(yè)聯(lián)合開發(fā)的模式轉(zhuǎn)變，甚至在部分改革試點地區(qū)已嘗試由企業(yè)主導(dǎo)，政府僅給予相關(guān)政策支持的市場化開發(fā)模式，如圖1所示。

綜合考慮當前市場上TOD類投資項目熱門開發(fā)模式，本文重點分析企業(yè)參與度較高且可操作性較強的三種投融資模式，分別為ABO模式、PPP模式、投資人+EPC模式。

（一）ABO模式

1.模式介紹

ABO模式即授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運營（Operate）模式，政府將投資、建設(shè)、運營等公共服務(wù)項目授權(quán)給屬地國有公司并承擔相關(guān)特許經(jīng)營費用的支付。2016年，北京市交委代表會與京投公司簽訂《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，標志著我國ABO模式的首次正式操作實施。北京市政府向京投公司授權(quán)了投資、建設(shè)、運營在內(nèi)的北京市軌道交通行業(yè)主要職責，京投公司根據(jù)授權(quán)開展整體服務(wù)。政府主要履行規(guī)則制定、績效考核等職責，并支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費。

2.運作方式

ABO模式下的授權(quán)機構(gòu)可以采用兩種途徑建設(shè)運營軌道交通線路。第一，自籌建設(shè)方式，通過自身企業(yè)實力融資，再通過公開市場依法采購本項目的工程總承包商，項目的設(shè)計、采購、施工等內(nèi)容由中標的社會資本負責。同時，授權(quán)機構(gòu)下設(shè)成立軌道交通運營公司，負責本項目的運營管理工作，工程竣工驗收后移交給項目公司運營管理。第二，PPP模式，選擇與軌道交通運營管理經(jīng)驗豐富的社會資本方合作，由社會資本方管理運營軌道線路。 ABO模式如圖2所示。

3.回報機制

ABO模式下，政府相關(guān)部門根據(jù)授權(quán)協(xié)議每年向授權(quán)機構(gòu)支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費，用于支付項目建設(shè)成本及投資收益。授權(quán)服務(wù)費主要來源于財政資金、項目沿線區(qū)域范圍內(nèi)土地出讓收益、稅收收入以及專項資金等。授權(quán)的項目公司的主要回報為地鐵運營的票務(wù)收入、非票務(wù)收入及運營補貼。

4.投融資模式

對于自籌模式，由授權(quán)機構(gòu)負責本項目的投融資。社會資本合作的模式由合作成立的項目公司負責項目的投融資。需要注意的是，投融資額度應(yīng)足以保證本項目的建設(shè)、運營、維護等資金需求。

（二）PPP模式

1.模式介紹

PPP（Public Private Partnership）模式是政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式。政府可以采取特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式與社會資本進行合作。采用PPP模式投資建設(shè)城市軌道交通類項目，可有效借助社會資本力量減輕政府財政壓力，也可以依靠企業(yè)的先進運營經(jīng)驗和投資管理經(jīng)驗，提高項目的投資和運營效率。

2.運作方式

PPP模式下，以BOT（建設(shè)—運營—移交）模式運作軌道交通類項目為主，其中包含AB資產(chǎn)包模式和整體BOT模式兩大類。

AB資產(chǎn)包模式：A部分一般是由政府負責的土建工程類投資，B部分通常由PPP項目公司負責的車輛設(shè)備類的投資。PPP項目公司獲得授權(quán)經(jīng)營AB項目資產(chǎn)，其中A部分向政府租賃使用，合同期滿終止運營，B部分資產(chǎn)（設(shè)施）在特許經(jīng)營期滿后無償轉(zhuǎn)交給政府，如圖3所示。

整體BOT模式：整體BOT模式由社會資本與政府方共同出資組建PPP項目公司的方式。由地方政府授予項目公司一定年限的融資、建設(shè)、運營工作的特許經(jīng)營權(quán)，特許期滿后，PPP項目公司無償移交項目設(shè)施給市政府，如圖4所示。

3.回報機制

軌道交通類項目屬于準經(jīng)營性項目，收益為可行性缺口補助?？尚行匀笨谘a助根據(jù)雙方PPP簽訂的合作協(xié)議，計算出政府每年應(yīng)提供項目公司的運營補貼，滿足社會資本方的建設(shè)成本及投資收益。政府補貼的資金來源除了一般公共預(yù)算收入外，由于鐵路建設(shè)得到價值提升，站點及線路周邊的土地出讓收益部分，政府應(yīng)通過合法合規(guī)途徑補貼給項目公司，作為項目建設(shè)與運營的合理收益來源。

4.投融資模式

PPP模式下由項目公司負責項目的投融資工作并承擔向融資方還本付息的義務(wù)，融資金額應(yīng)足以確保本項目的建設(shè)、運營和維護，滿足本項目所需資金要求。項目公司優(yōu)先利用項目及自身信用進行項目融資，拓展更多的融資渠道，母公司或控股股東應(yīng)具備一定的融資擔保實力。

（三）投資人+EPC模式

1.模式介紹

項目融資+EPC模式，項目建設(shè)資金的籌集與設(shè)計、采購、施工總承包由社會資本方承擔，政府平臺公司根據(jù)合同約定償還社會資本方的項目工程成本（已含工程利潤）+資金占用成本（已含融資利潤）。

2.運作方式

項目采取投資人+EPC模式，由政府授權(quán)相關(guān)專業(yè)機構(gòu)（城投/軌道交通公司）作為出資代表，通過市場化手段依法采購社會資本，由政府方出資代表與其簽訂工程總承包協(xié)議，并共同組建負責項目投資、建設(shè)、運營和管理的軌道交通開發(fā)公司。開發(fā)公司作為項目投資、建設(shè)及運營主體，完成包含站點及線路周邊的土地整理、線路建設(shè)、站點建設(shè)、車輛采購、信號系統(tǒng)建設(shè)等工作，待特許經(jīng)營期滿將相關(guān)資產(chǎn)移交給政府，如圖5所示。

3.回報機制

此運作方式的回報機制為使用者付費+合同付費。使用者付費收入主要來源于票務(wù)收入以及車站商業(yè)等非票務(wù)收入，合同付款是平臺公司根據(jù)工程總承包合同協(xié)議，按照項目進度支付。由于軌道交通項目投資額較大，政府應(yīng)將站點及線路周邊的土地出讓收益部分，通過合理的渠道支付給平臺公司，作為支付社會資本的資金來源。

4.投融資模式

本模式下由項目開發(fā)公司負責項目的投融資工作，融資金額應(yīng)足以確保本項目的建設(shè)、運營和維護，并滿足本項目所需資金的要求，向融資方還本付息的義務(wù)由開發(fā)公司承擔。開發(fā)公司優(yōu)先利用項目及自身信用進行項目融資，并拓展更多的融資渠道，母公司或控股股東應(yīng)具備一定的融資擔保實力。

四、結(jié)語

綜上所述，本文從TOD項目的國內(nèi)外發(fā)展情況入手，考慮ABO、PPP、投資人+EPC三種模式的實施路徑的可能性和模式特點，從運作方式、回報機制、投融資模式三方面分析研究，為今后開展TOD類投資項目做好全面準備工作。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，TOD類投資模式類型多種，不同模式在運作方式和投融資模式等方面具有各自的特點，也存在一定的差異。因此，在具體的應(yīng)用過程中，需要結(jié)合實際情況，選擇和應(yīng)用合理的模式。

參考文獻：

[1]尹志國，任宇航. PPP項目創(chuàng)新發(fā)展之ABO模式探析[J].都市快軌交通，2019，32（04）：43-49.

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