陳航

黨的二十大報(bào)告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，對(duì)“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”作出全面部署、提出明確要求。2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交流時(shí)首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021 年 10 月，黨中央召開中央人大工作會(huì)議，習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過程人民民主的重要制度載體?！绷?xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的一系列重要論述，豐富和發(fā)展了社會(huì)主義民主政治理論，進(jìn)一步拓展了人民代表大會(huì)制度的時(shí)代內(nèi)涵和實(shí)踐要求，同時(shí)也為做好新時(shí)代人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作指明了方向。新時(shí)代的人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督要在如何實(shí)現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用的全過程人民民主進(jìn)行深入研究，以不斷增強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作實(shí)效。

一、發(fā)展全過程人民民主是做好人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的必然要求

人民當(dāng)家作主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征、核心內(nèi)容和基本要求。人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督，是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。推進(jìn)全過程人民民主是保障人民當(dāng)家作主的重要制度安排。發(fā)展全過程人民民主是做好人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的必然要求，做好人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督也是發(fā)展全過程人民民主的具體實(shí)踐，二者相互融合，高度統(tǒng)一。

（一）人民立場(chǎng)是人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的落腳點(diǎn)

人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，以人民為中心是黨的根本立場(chǎng)。全過程人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度優(yōu)越性的生動(dòng)體現(xiàn)，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。最管用，是因?yàn)樗冀K把維護(hù)人民群眾根本利益作為根本目標(biāo)，始終把解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題擺在首位。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)家實(shí)力顯著增強(qiáng)，預(yù)算收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2021年，從全國(guó)看，GDP達(dá)到114.37萬億元，一般公共預(yù)算支出規(guī)模已經(jīng)達(dá)到24.63萬億元；從大連看，GDP達(dá)到7825.9億元，一般公共預(yù)算支出規(guī)模達(dá)到近980億元[1]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政資金是實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的重要支撐和基本保障。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與預(yù)算支出是不是真實(shí)維護(hù)了人民群眾的根本利益，就需要人大加強(qiáng)財(cái)經(jīng)監(jiān)督，彰顯人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理體系中的基石作用。

（二）廣泛參與是人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的著力點(diǎn)

中國(guó)民主是廣泛真實(shí)管用的民主，民主不是裝飾品，更不是走過場(chǎng)。從制度看，國(guó)家制度圍繞人民當(dāng)家作主構(gòu)建，國(guó)家治理體系圍繞實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主運(yùn)轉(zhuǎn)，具有完整的制度程序[2]。從實(shí)踐看，堅(jiān)持選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，國(guó)家政治生活各環(huán)節(jié)、各方面都體現(xiàn)人民意愿、聽到人民聲音。而人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督，就充分體現(xiàn)了民主的真義。從制度保障看，監(jiān)督法、預(yù)算法針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算審查監(jiān)督作出不同規(guī)定，要求設(shè)區(qū)的市、自治州以上各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查、常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加；人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人大代表聽取選民和社會(huì)各界的意見。從實(shí)踐情況看，每年在審查政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)算草案編制前，都通過召開多種會(huì)議的形式，認(rèn)真聽取市人大代表、專家智庫等社會(huì)各界關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目、重大支出政策等方面的意見建議，積極發(fā)揮人大代表和專家作用，切實(shí)提升財(cái)經(jīng)監(jiān)督能力水平。

（三）全面覆蓋是人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的立足點(diǎn)

我國(guó)全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一[3]，貫穿了從選舉、決策、管理到監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的完整閉環(huán)鏈，使得民主成為一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)[4]。人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督也是全過程、全覆蓋的審查監(jiān)督。從審查監(jiān)督的對(duì)象看，五年發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算”全部囊括在內(nèi)，并把國(guó)有資產(chǎn)、政府債務(wù)的審查監(jiān)督也一并納入。從審查監(jiān)督的環(huán)節(jié)看，五年發(fā)展規(guī)劃及中期評(píng)估，國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃安排與執(zhí)行，預(yù)算安排與執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算全過程納入審查監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全面覆蓋。

二、人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的實(shí)踐發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作提出了許多新任務(wù)新要求。全國(guó)人大常委會(huì)分別對(duì)預(yù)算法、審計(jì)法、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定、關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定進(jìn)行了修改，新制定了關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的決定，建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議機(jī)制，建立改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向人大報(bào)告機(jī)制，建立政府向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，提出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見，向全國(guó)各省推廣預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)[5]。地方人大在建立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督區(qū)域協(xié)作機(jī)制、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督、開展全口徑預(yù)算審查、提高群眾對(duì)人大財(cái)經(jīng)工作參與度方面做了很多創(chuàng)新實(shí)踐，在增強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督剛性的同時(shí)，也生動(dòng)體現(xiàn)了人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的政治性、針對(duì)性、規(guī)范性和人民性，為發(fā)展全過程人民民主積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)[6]。

近年來，大連市人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督在擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)等方面也做了積極實(shí)踐和探索。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主提供政治保證

大連市人大財(cái)經(jīng)委牢固樹立宗旨意識(shí)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為人大財(cái)經(jīng)工作必須遵循的政治原則。每年謀劃年度工作時(shí)，財(cái)經(jīng)委都做到“三個(gè)對(duì)標(biāo)”。一是與黨的決策部署對(duì)標(biāo)。緊緊圍繞中央、省委、市委確定的重大方針政策和決策部署，以及黨代會(huì)、經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的要求，確定年度工作計(jì)劃。如，圍繞黨的中心工作對(duì)培育完善內(nèi)需體系進(jìn)行視察，對(duì)做好結(jié)構(gòu)調(diào)整“三篇大文章”、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、裝備制造業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換聽取專項(xiàng)工作報(bào)告。二是與上級(jí)人大工作對(duì)標(biāo)。密切與全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、省人大財(cái)經(jīng)委的溝通聯(lián)絡(luò)，結(jié)合上級(jí)人大年度工作計(jì)劃確定工作方向。2022年結(jié)合省人大開展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例實(shí)施情況開展大連市法制化營(yíng)商環(huán)境的視察。三是與發(fā)達(dá)地區(qū)人大對(duì)標(biāo)。與上海人大、深圳人大財(cái)經(jīng)委溝通聯(lián)絡(luò)，參考借鑒好的工作思路。2022年深圳人大開展政府債務(wù)管理情況的專項(xiàng)監(jiān)督，大連人大也對(duì)標(biāo)中央要求和先進(jìn)地區(qū)做法，協(xié)助常委會(huì)聽取政府債務(wù)管理情況的報(bào)告。此外，在開展工作的過程中，財(cái)經(jīng)委還做到“兩報(bào)告”。一是法定審查提前向市委報(bào)告。在開展年度預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整審查時(shí)，將審查結(jié)果報(bào)告和決議草案提前向市委報(bào)告。二是重要工作及時(shí)向市委和人大常委會(huì)黨組報(bào)告。貫徹落實(shí)中央、省委、市委以及全國(guó)人大、省人大重要部署和文件要求，工作中需要市委、常委會(huì)黨組掌握的情況都及時(shí)報(bào)告。

（二）傾聽人民呼聲，為人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主拓寬表達(dá)渠道

大連市人大財(cái)經(jīng)委在監(jiān)督調(diào)研過程中最大限度地深入實(shí)際，吸納民意、匯集民智、凝聚民力。過去的4年時(shí)間里，市人大財(cái)經(jīng)委共邀請(qǐng)46人次全國(guó)、省、市人大代表參加立法座談，邀請(qǐng)160人次市人大代表和30多人次社會(huì)各界人士開展工作調(diào)研，廣泛吸納社會(huì)各界對(duì)人大財(cái)經(jīng)工作的意見建議。在“十四五”規(guī)劃綱要編制和審批過程中，兩次開展“我為家鄉(xiāng)‘十四五高質(zhì)量發(fā)展建言獻(xiàn)策征集”活動(dòng)，收集廣大群眾、社會(huì)各界的意見和建議4600多條；組織常委會(huì)委員、人大代表深度參與規(guī)劃制定，圍繞規(guī)劃若干重要問題開展專題調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告26篇，切實(shí)把社會(huì)期盼、群眾智慧、基層經(jīng)驗(yàn)充分吸收到綱要中。在2021年開展審計(jì)查出問題整改情況專題詢問的前期調(diào)研過程中，前往7個(gè)區(qū)市縣和先導(dǎo)區(qū)、與35個(gè)市及縣區(qū)級(jí)政府部門召開座談會(huì)，實(shí)地察看了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9家村衛(wèi)生室的基層公共衛(wèi)生服務(wù)情況，聽取30多名基層群眾的意見建議，將群眾的呼聲轉(zhuǎn)化為審計(jì)整改監(jiān)督的發(fā)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（三）重視外腦智慧，為人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主搭建諫言平臺(tái)

大連市人大財(cái)經(jīng)委著力搭建諫言平臺(tái)，建成由計(jì)劃預(yù)算審查聯(lián)絡(luò)代表、社會(huì)各界人士、財(cái)經(jīng)咨詢專家組成的“三維一體”外腦智慧網(wǎng)絡(luò)，廣泛聽取對(duì)人大財(cái)經(jīng)審查監(jiān)督工作的意見建議。一是成立計(jì)劃預(yù)算審查代表聯(lián)絡(luò)小組。十六屆人大期間，市人大財(cái)經(jīng)委在12個(gè)代表團(tuán)400多名人大代表中，選取有相關(guān)專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)的代表30余名，確定為市人大預(yù)算審查聯(lián)系代表，并進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使他們更加熟悉人大計(jì)劃預(yù)算審查工作，成為人代會(huì)審議計(jì)劃預(yù)算報(bào)告的“領(lǐng)頭雁”和“宣傳員”。二是廣泛聽取社會(huì)各界意見建議。2016年11月全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制的意見》。2017年開始，市人大財(cái)經(jīng)委連續(xù)五年召開計(jì)劃預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議座談會(huì)。每年都會(huì)邀請(qǐng)大連高校、科研機(jī)構(gòu)和關(guān)注人大財(cái)經(jīng)工作的群眾代表參與其中，開門納諫。三是組建大連人大財(cái)經(jīng)咨詢專家顧問團(tuán)隊(duì)。2022年，市人大常委會(huì)聘請(qǐng)了11名具備相關(guān)專業(yè)背景的財(cái)經(jīng)專家顧問，為人大財(cái)經(jīng)工作注入更強(qiáng)智力支持。

（四）強(qiáng)化科技賦能，為人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主提升工作效能

大連市人大財(cái)經(jīng)委注重將科技成果應(yīng)用到人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作中，推動(dòng)民主發(fā)展提質(zhì)增效。一是不斷創(chuàng)新大連人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。2017年全國(guó)人大、省人大常委會(huì)部署預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作后，大連市人大便迅速行動(dòng)，一年一個(gè)臺(tái)階，一年一個(gè)目標(biāo)。2020年市及10個(gè)區(qū)市縣人大全部設(shè)立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。2021年建成具有大連特色的大連人大財(cái)經(jīng)審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)查詢、分析、預(yù)警、服務(wù)功能，居于全省領(lǐng)先地位。二是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃預(yù)算線上線下同步審查。2020年起，市人大財(cái)經(jīng)委在“代表履職”App上增設(shè)了“財(cái)經(jīng)監(jiān)督”模塊，代表可以隨時(shí)查詢國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案、預(yù)算草案等，通過“審查意見”欄提交審查意見。計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告在提供紙質(zhì)版的同時(shí)，還被轉(zhuǎn)換成二維碼，供代表隨時(shí)掃碼閱讀。2022年針對(duì)換屆特點(diǎn)，編輯了3分鐘的線上審查教學(xué)短視頻。通過一系列科技成果的運(yùn)用使代表履職更加便捷、高效。

三、人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的問題初探

人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主，應(yīng)重點(diǎn)做好兩個(gè)方面。一方面要增強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的剛性，從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，使人大能夠更好地代表人民行使國(guó)家權(quán)力。另一方面要體現(xiàn)人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的民主性，積極擴(kuò)大人大代表和人民群眾的有序參與。從目前的工作實(shí)踐看，還存在一些問題和不足，需要我們不斷加強(qiáng)改進(jìn)。

（一）聽取和審議工作報(bào)告制度有待健全

1.計(jì)劃預(yù)算報(bào)告存在重疊。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人大在會(huì)議期間開展財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作主要有三種形式：聽取和審議政府工作報(bào)告有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作部分；審議計(jì)劃執(zhí)行情況和計(jì)劃草案報(bào)告，審查計(jì)劃草案，批準(zhǔn)計(jì)劃；審議預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報(bào)告，審查總預(yù)算草案，批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算。政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告構(gòu)成一個(gè)整體，計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告實(shí)際上是政府工作報(bào)告的重要補(bǔ)充。從實(shí)踐看，政府工作報(bào)告內(nèi)容十分廣泛，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)保、政府自身建設(shè)等各個(gè)方面，計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告與政府工作報(bào)告有關(guān)財(cái)經(jīng)工作內(nèi)容存在部分重疊，報(bào)告的針對(duì)性弱化。此外，目前計(jì)劃報(bào)告和草案中關(guān)于政府預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的內(nèi)容是粗線條、框架式的，細(xì)化程度不夠。

2.財(cái)經(jīng)專項(xiàng)工作報(bào)告模式化。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)要聽取關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告，決算報(bào)告，審計(jì)工作報(bào)告，審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告，國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告等。每年或一定時(shí)間內(nèi)都會(huì)聽取和審議這些報(bào)告，成為常態(tài)性工作，容易出現(xiàn)重點(diǎn)不突出、內(nèi)容雷同、監(jiān)督方式單一等情況。

（二）五年規(guī)劃和年度計(jì)劃審查監(jiān)督有待加強(qiáng)

1.專項(xiàng)規(guī)劃編制和監(jiān)督全面性不夠。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段，重點(diǎn)解決“干什么”，專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃重點(diǎn)解決“怎么干”，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃重點(diǎn)解決“在哪里干”，中期財(cái)政規(guī)劃重點(diǎn)解決“靠什么干”[7]。目前，我們依據(jù)監(jiān)督法開展了五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的審查監(jiān)督以及五年規(guī)劃執(zhí)行的中期評(píng)估，但是在專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督方面做的還比較少，參與度不足。

2.發(fā)展指標(biāo)體系建設(shè)動(dòng)態(tài)性不足。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、年度計(jì)劃主要由指標(biāo)體系構(gòu)成，包括約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)的，總是隨著時(shí)代變化而不斷發(fā)生變化。但是目前報(bào)送人大審查的指標(biāo)體系比較固定，與時(shí)代和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的匹配度、適應(yīng)度不夠，能夠反映高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)的指標(biāo)較少。人大在審查時(shí)，對(duì)指標(biāo)尤其是對(duì)完成不夠理想的約束性指標(biāo)監(jiān)督力度還不夠大。

（三）預(yù)算和決算審查監(jiān)督有待改進(jìn)

1.重點(diǎn)支出監(jiān)督有待深化。從預(yù)算支出看，政府重大投資、重要建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體和動(dòng)力，也是人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)[8]。近年來，大連市人大一直在加強(qiáng)重點(diǎn)支出的監(jiān)督。但在審查批準(zhǔn)預(yù)決算報(bào)告和草案時(shí)，對(duì)政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的重點(diǎn)審查還不夠深入，對(duì)重要建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)審查及后續(xù)進(jìn)一步通過視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等形式開展跟蹤監(jiān)督還比較少。

2.政府債務(wù)監(jiān)督有待強(qiáng)化。2021年6月，中共中央辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見，對(duì)地方人大加強(qiáng)和改進(jìn)政府債務(wù)審查監(jiān)督提出了新的要求。從大連市來看，政府債務(wù)已經(jīng)納入審查范疇，但是由于部分專項(xiàng)債項(xiàng)目目前還處于建設(shè)期，因此，對(duì)項(xiàng)目收益平衡、項(xiàng)目實(shí)施等的監(jiān)督還需要跟蹤跟進(jìn)，對(duì)債務(wù)資金管理績(jī)效的監(jiān)督也需要加強(qiáng)。

3.預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督有待拓展。2017年6月，全國(guó)人大對(duì)推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作進(jìn)行了部署。2017年開始，各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施預(yù)算聯(lián)網(wǎng)三年行動(dòng)計(jì)劃，取得了初步成效，大連市也建成大連人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。從大連市的情況看，目前聯(lián)通的主要是財(cái)政數(shù)據(jù)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，與政府發(fā)改、國(guó)資、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)部門還未聯(lián)通，線上發(fā)現(xiàn)問題的反饋落實(shí)機(jī)制尚未建立，平臺(tái)的分析、預(yù)警功能還不完善等。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督有待完善

1.報(bào)告內(nèi)容有待進(jìn)一步充實(shí)。2017年中共中央印發(fā)關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見，2018年大連市委也印發(fā)了相關(guān)意見。大連市從2018年起陸續(xù)聽取了企業(yè)、金融企業(yè)、行政事業(yè)、國(guó)有自然資源資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告，2022年聽取了綜合報(bào)告并開展專題詢問。從幾年的報(bào)告情況看，部分報(bào)告內(nèi)容不夠全面和細(xì)化，對(duì)國(guó)資運(yùn)營(yíng)管理的未來趨勢(shì)、潛在風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容報(bào)告較少，對(duì)問題的分析不夠深入。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待建立。長(zhǎng)期以來，國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)不完整不充分、管理情況缺乏量化評(píng)價(jià)等問題一直影響著人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督效果[9]。報(bào)送人大審查的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)不夠充分，對(duì)管理情況定性多，量化評(píng)價(jià)少，相應(yīng)的報(bào)表體系和管理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系尚未建立，沒有將全口徑國(guó)有資產(chǎn)信息報(bào)送人大財(cái)經(jīng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)，信息共享不充分。

（五）人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的人民參與度有待提高

1.代表參與財(cái)經(jīng)監(jiān)督的能力有待增強(qiáng)。人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督尤其是預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性較強(qiáng)，大部分代表對(duì)預(yù)算“看不懂、審不清、督不實(shí)”的痛點(diǎn)依然存在。雖然近年來，大連市人大預(yù)算工委編印了《人大預(yù)算審查監(jiān)督指南》，財(cái)政編寫了《預(yù)算解讀》，為代表提供了財(cái)經(jīng)監(jiān)督APP，也開展了多次培訓(xùn)，但是代表對(duì)預(yù)算報(bào)告的關(guān)注熱度低于政府工作報(bào)告，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的參與熱情也不夠強(qiáng)烈。

2.人民群眾參與財(cái)經(jīng)監(jiān)督的渠道有待拓寬。在開展國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)算草案編制過程中，邀請(qǐng)了部分財(cái)經(jīng)專家學(xué)者參與其中，但是對(duì)普通民眾的開放程度還不夠，群眾直接了解和參與人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的渠道較少。

四、人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的路徑探索

人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律框架下，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，提升履職能力，擴(kuò)大人民有序參與，使全過程人民民主理念貫徹到人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的全過程。

（一）健全聽取和審議工作報(bào)告制度

1.避免計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告與政府工作報(bào)告內(nèi)容重疊。依照法律和工作慣例，政府、計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告第一部分分別為上一年度政府主要工作、計(jì)劃執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況，報(bào)告第二部分分別為下一年度政府工作任務(wù)、計(jì)劃草案說明、預(yù)算草案說明。代表大會(huì)審議報(bào)告第一部分實(shí)質(zhì)上是行使監(jiān)督權(quán)，審議報(bào)告第二部分實(shí)質(zhì)上是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。人大需要監(jiān)督政府處理好計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告與政府工作報(bào)告的關(guān)系，特別是要避免計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告與政府工作報(bào)告有關(guān)財(cái)經(jīng)工作內(nèi)容的過多重疊，使審議更具針對(duì)性。

2.豐富財(cái)經(jīng)專項(xiàng)工作報(bào)告內(nèi)容和形式。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告、決算報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告要緊密結(jié)合當(dāng)年或當(dāng)階段的工作實(shí)際拓展報(bào)告范圍、改進(jìn)報(bào)告方式、完善審議審查程序，突出報(bào)告和監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（二）加強(qiáng)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃審查監(jiān)督

1.積極參與規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督。依照法律規(guī)定和工作慣例，人大及其常委會(huì)要積極參與專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施監(jiān)督，增強(qiáng)各項(xiàng)規(guī)劃的科學(xué)性、民主性。人大在審查批準(zhǔn)計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。要結(jié)合審查批準(zhǔn)年度預(yù)算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，探索參與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃與其他中長(zhǎng)期規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。

2.督促建立高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系并加強(qiáng)監(jiān)督。人大要督促有關(guān)政府部門研究增加反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的水平指標(biāo)、結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，增加貫徹新發(fā)展理念的總量指標(biāo)、速度指標(biāo)，增加高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)的指標(biāo)，建立高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系[10]。人大對(duì)約束性指標(biāo)的監(jiān)督具有強(qiáng)制性，對(duì)完成得比較好的指標(biāo)可以適當(dāng)加碼，對(duì)完成得比較勉強(qiáng)的指標(biāo)維持不變，對(duì)完成得不夠理想的指標(biāo)加大工作力度，提出更加嚴(yán)格的要求。

（三）改進(jìn)預(yù)算和決算審查監(jiān)督

1.加強(qiáng)重點(diǎn)支出監(jiān)督。人大及其常委會(huì)在審查批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告、草案以及決算報(bào)告、草案時(shí)，要對(duì)重大投資特別是政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的預(yù)算安排、資金來源、投資周期、投資管理進(jìn)行重點(diǎn)審查，逐步實(shí)現(xiàn)重大投資審查監(jiān)督規(guī)范化、制度化；要對(duì)重要建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算安排、建設(shè)規(guī)模、招投標(biāo)程序、資金到位情況、工程建設(shè)進(jìn)展情況、工程竣工后使用情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，通過聽取報(bào)告、視察、專題調(diào)研、專題詢問等形式加強(qiáng)重要建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督。

2.開展債務(wù)全過程監(jiān)督。加強(qiáng)債務(wù)使用、管理、償還方面的監(jiān)督。人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)政府債務(wù)收支預(yù)算，要統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌債務(wù)資金用途、收益測(cè)算、償還資金來源、最終償債責(zé)任，發(fā)揮資金作用，提高使用效益；準(zhǔn)確把握政府債務(wù)的限額和余額、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目安排、債務(wù)資金使用管理，提高債務(wù)資金管理績(jī)效；強(qiáng)化政府債務(wù)決算審查批準(zhǔn)，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)查出問題整改監(jiān)督，督促到時(shí)還本付息。

3.完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。充分發(fā)揮預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的作用，特別是實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、智能分析等功能，把線上發(fā)現(xiàn)問題與線下推動(dòng)問題解決緊密結(jié)合起來，把監(jiān)督工作做深入、做扎實(shí)。建立信息共享機(jī)制，拓寬聯(lián)網(wǎng)部門和數(shù)據(jù)范圍，切實(shí)解決預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督存在的信息不對(duì)稱、監(jiān)督手段有限等問題。推進(jìn)公開透明，除依法不予公開的內(nèi)容外，市政府及其部門應(yīng)按規(guī)定及時(shí)公開國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表，接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）完善國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督

1.充實(shí)報(bào)告內(nèi)容。國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告要緊扣“全口徑、全覆蓋”要求，努力將各種類別、各種形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)全部納入報(bào)告范圍，如有重大投資項(xiàng)目還應(yīng)另行報(bào)告，使人大全面掌握相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)家底。報(bào)告內(nèi)容要真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、細(xì)化，既能反映一定時(shí)期的國(guó)資運(yùn)營(yíng)管理情況，又能反映國(guó)資運(yùn)營(yíng)、管理的未來趨勢(shì)；既要反映現(xiàn)實(shí)的國(guó)資狀況，又要能提示潛在的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)（不含金融企業(yè)）國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告主要著眼于保值增值，防止流失[11]。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告主要著眼于有效使用，避免浪費(fèi)。國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況報(bào)告主要著眼于節(jié)約集約使用，保護(hù)生態(tài)。

2.建立指標(biāo)體系。人大及其常委會(huì)要督促政府建立健全國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表體系、管理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，建立全口徑國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，并通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)向預(yù)算工委報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)信息，推進(jìn)人大監(jiān)督由定性向定量拓展[12]。常委會(huì)可以圍繞國(guó)有資產(chǎn)管理問題、國(guó)有企業(yè)改革問題，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法開展執(zhí)法檢查，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（五）提高人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督的人民參與度

1. 增強(qiáng)代表參與財(cái)經(jīng)監(jiān)督的能力。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，履行代表人民當(dāng)家作主的職能，是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要方式。由于代表任期為5年一屆，且來自社會(huì)不同領(lǐng)域、不同層級(jí)，因此，可以將代表按照專業(yè)背景、從業(yè)經(jīng)歷分為財(cái)經(jīng)專業(yè)代表和非專業(yè)代表，按照不同的目標(biāo)導(dǎo)向，分別提高履職能力。對(duì)于財(cái)經(jīng)專業(yè)代表，著眼于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)決算、國(guó)有資產(chǎn)等方面的深度培訓(xùn)，使他們能較好參與專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)經(jīng)審查監(jiān)督工作。對(duì)于非專業(yè)代表，著眼于調(diào)動(dòng)參與財(cái)經(jīng)監(jiān)督履職熱情，能夠代表所屬職業(yè)或行業(yè)群體，參加調(diào)研、視察等活動(dòng)，提出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具有針對(duì)性、建設(shè)性、可操作性的意見建議。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)的宣傳，使代表能夠利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段更好地履職，提高履職專業(yè)性。

2. 拓寬人民群眾參與財(cái)經(jīng)監(jiān)督的渠道。除了通過人大代表反映人民群眾的利益訴求，還可以進(jìn)一步拓寬群眾直接參與財(cái)經(jīng)監(jiān)督的渠道。一是監(jiān)督議題公開征集?？稍诿磕?0月，向社會(huì)公開征集第二年財(cái)經(jīng)監(jiān)督議題。同時(shí)，依托人大代表工作站、人大代表之家等平臺(tái)，廣泛了解群眾所思所想所急所盼，把群眾迫切需要解決的問題列入議題安排。二是財(cái)經(jīng)監(jiān)督過程請(qǐng)公眾參與。完善“開門監(jiān)督”機(jī)制，擴(kuò)大人大代表和人民群眾對(duì)監(jiān)督工作的有序參與，探索建立人民群眾旁聽常委會(huì)會(huì)議、參與常委會(huì)活動(dòng)的機(jī)制，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是監(jiān)督情況向社會(huì)公布。通過新聞媒體、微信公眾號(hào)、代表接待選民等適當(dāng)方式，定期通報(bào)財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作情況。對(duì)社會(huì)關(guān)注度較高的議題，通過各類媒體進(jìn)行跟蹤報(bào)道，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督。

全過程人民民主的實(shí)踐無止境。人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督作為人大監(jiān)督的重要組成部分，要在常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷豐富實(shí)踐內(nèi)容，創(chuàng)新實(shí)踐形式，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由，切實(shí)發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主重要制度載體的作用。

注釋：

[1]數(shù)據(jù)來源：《2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2021年大連市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

[2]《中國(guó)的民主白皮書》，新華社，http：//cn.chinagate.cn/。

[3]趙淑杰：《積極發(fā)展全過程人民民主》，載《中華魂》2022年第9期。

[4]劉樂明：《發(fā)展全過程人民民主（新論）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月26日。

[5]席文啟：《十八大以來人大制度實(shí)踐的新發(fā)展》，載《新視野》2022年第1期。

[6]付宇程：《如何在基層人大發(fā)展全過程人民民主》，載《人大研究》2021年第11期。

[7]尹中卿：《聚焦重點(diǎn)任務(wù) 強(qiáng)化監(jiān)督重點(diǎn) 增強(qiáng)新時(shí)代人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作實(shí)效》，載《人大研究》2022年第9期。

[8]許美群：《加強(qiáng)人大監(jiān)督助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，載《人大研究》2016年第11期。

[9]史耀斌：《貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想 修訂加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定 制定加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，載《中國(guó)人大》2021年第9期。

[10]尹中卿：《依法審查批準(zhǔn)“十四五”規(guī)劃和2021年計(jì)劃》，載《瞭望》2021年第1期。

[11]曹華：《加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的思考》，載《人大研究》2014年第3期。

[12]鄧力平：《 “以人民為中心”發(fā)展思想與新時(shí)代人大對(duì)預(yù)算國(guó)資監(jiān)督》，載《財(cái)政研究》2018年第1期。

（作者單位：遼寧省大連市人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)）