李曉鐘王薇 金蘊(yùn)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，作為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、完善國家監(jiān)督體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)容，作出一系列重要決策部署，提出一系列重要改革舉措。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！币虼?，健全完善人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)作機(jī)制作為一項(xiàng)工作任務(wù)，對于加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能具有非常重要的實(shí)踐意義。本文結(jié)合江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)預(yù)算工委近十年審計(jì)監(jiān)督工作實(shí)踐探索進(jìn)行分析研究，希望能更好地推動(dòng)相關(guān)方面的工作。

一、健全完善人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)作機(jī)制的意義

2021年4月出臺的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》提出要求，“健全人大預(yù)算審查監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制”。

（一）健全完善貫通協(xié)作機(jī)制是優(yōu)化完善人大預(yù)算監(jiān)督工作的必然要求。人大預(yù)算監(jiān)督是對政府預(yù)算工作的全過程監(jiān)督，包括預(yù)算的安排、執(zhí)行及決算等環(huán)節(jié)，審計(jì)監(jiān)督主要是對預(yù)算執(zhí)行及績效的監(jiān)督。黨中央關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的決策部署，聚焦審計(jì)問題整改，并將審計(jì)查出問題及其整改情況與績效評價(jià)、預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，為人大及時(shí)有效地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)、優(yōu)化財(cái)政資源配置和完善政策提供了重要依據(jù)。

（二）健全完善貫通協(xié)作機(jī)制是積極踐行全過程人民民主監(jiān)督的要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)在人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待。審計(jì)監(jiān)督及查出問題整改情況及時(shí)向人大報(bào)告，人大通過各種監(jiān)督方式進(jìn)一步促進(jìn)問題整改和預(yù)算安排的調(diào)整優(yōu)化。人大預(yù)算監(jiān)督通過調(diào)研、座談、論證、咨詢、聽證、公開征求意見等多種方式，可以有效地保證預(yù)算工作能聽到來自人民的聲音，更好地依法維護(hù)人民權(quán)益。

（三）健全完善貫通協(xié)作機(jī)制是優(yōu)化審計(jì)管理制度的需要。黨的十九大作出了改革審計(jì)管理體制的決策部署，中央審計(jì)委員會(huì)的成立強(qiáng)化了黨對審計(jì)監(jiān)督的重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)，起到貫通黨內(nèi)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的作用。實(shí)行人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)作，是落實(shí)黨中央部署的要求，是推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的、統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督體系的主要內(nèi)容。

二、人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督關(guān)系的分析

（一）人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系

審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督都屬于“公權(quán)力監(jiān)督”，兩者之間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，人大職能和審計(jì)職能的交集。根據(jù)監(jiān)督法、預(yù)算法、審計(jì)法相關(guān)規(guī)定，審查和批準(zhǔn)預(yù)決算以及聽取預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告是人大的職權(quán)，同時(shí)，依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督是審計(jì)部門的職權(quán)。因此，人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督是人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通的基礎(chǔ)。第二，審計(jì)監(jiān)督可以有效促進(jìn)人大監(jiān)督。黨中央要求人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出和政策拓展，加強(qiáng)對支出和政策的審查監(jiān)督，有利于強(qiáng)化政策對于支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政策跟蹤審計(jì)，對于政策實(shí)施所需資金的籌措、使用、管理進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)相關(guān)政策完善和改進(jìn)管理體制機(jī)制，因此，對預(yù)算和政策執(zhí)行的審查監(jiān)督是人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通的共同重點(diǎn)。第三，審計(jì)監(jiān)督依法接受人大監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)以受政府委托向人大作審計(jì)工作報(bào)告的形式接受人大監(jiān)督，人大聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告，對審計(jì)工作報(bào)告可以作出決議，人大監(jiān)督在一定程度上對審計(jì)監(jiān)督更好發(fā)展提出要求。

審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面，第一，監(jiān)督主體和監(jiān)督對象不同。人大監(jiān)督權(quán)只能由各級人大及其常委會(huì)行使，人大監(jiān)督對象的范圍比審計(jì)監(jiān)督廣泛，基本包含了所有審計(jì)監(jiān)督對象。第二，監(jiān)督內(nèi)容的寬窄與側(cè)重不同。人大工作監(jiān)督主要是指對“一府一委兩院”各項(xiàng)工作的全面監(jiān)督，其中預(yù)算監(jiān)督是重要組成部分。審計(jì)監(jiān)督則主要側(cè)重于公共資金是否得到合理使用等內(nèi)容來開展。第三，監(jiān)督方式不同。人大工作監(jiān)督的形式主要有聽取和審議工作報(bào)告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等，審計(jì)監(jiān)督主要是審查賬表、審閱資料、現(xiàn)場檢查等監(jiān)督方式。

（二）人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督相互貫通協(xié)作的理論分析

1.委托代理理論。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的逐漸分離產(chǎn)生了委托與受托關(guān)系，委托人需要授予第三方監(jiān)督權(quán)，對管理者進(jìn)行有效監(jiān)督。在我國，人民選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)產(chǎn)生公權(quán)力機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)國家事務(wù)，這形成人民與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的委托代理關(guān)系。在預(yù)算關(guān)系中，政府是受托人，財(cái)政收支活動(dòng)需按人民委托的要求進(jìn)行，審計(jì)機(jī)關(guān)向人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，以便人大充分履行對政府的監(jiān)督，評估政府受托責(zé)任履行情況，審計(jì)機(jī)關(guān)與人大之間的關(guān)系構(gòu)成了審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督貫通的基礎(chǔ)。

2.審計(jì)獨(dú)立性原則。根據(jù)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，國家審計(jì)體制可分為立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型四種模式。我國審計(jì)署直接隸屬國務(wù)院，對政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體系。該體制屬于行政型審計(jì)模式，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)。新時(shí)期，我國組建中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，提高了審計(jì)的獨(dú)立性，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的整體合力。

3.協(xié)同機(jī)制。哈肯（Hermann Huken）認(rèn)為，協(xié)同是通過系統(tǒng)的各部分相互協(xié)作，使得系統(tǒng)形成微觀個(gè)體層次不具備的新結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同政府的核心目的是整合相互關(guān)聯(lián)的各種組織以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)接受本級政府委托，向本級人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告，人大常委會(huì)在審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人須到會(huì)聽取意見，就職責(zé)履行和相關(guān)問題加以說明、回答詢問。因此，審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督協(xié)作配合，對于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用、增強(qiáng)監(jiān)督合力具有重要意義。

三、建立人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)作機(jī)制存在的主要問題及原因

在現(xiàn)行審計(jì)工作模式下，人大與審計(jì)工作聯(lián)系中主要存在以下三個(gè)問題。

（一）審計(jì)工作報(bào)告是目前人大與審計(jì)機(jī)關(guān)之間的唯一連接。審計(jì)工作報(bào)告是人大監(jiān)督審計(jì)工作的前提條件，審計(jì)工作報(bào)告的質(zhì)量直接影響人大監(jiān)督的效果。因此，審計(jì)工作報(bào)告由誰來評估，如何評估尤顯重要。人大常委會(huì)往往沒有足夠的時(shí)間去評估報(bào)告內(nèi)容的全面性、公允性和真實(shí)性等問題，往往難以發(fā)表整改意見。

（二）人大常委會(huì)對審計(jì)工作報(bào)告的調(diào)查和評估水平有待加強(qiáng)。審計(jì)的專業(yè)性強(qiáng)，這對人大組織中的審計(jì)專業(yè)人力資源提出了較高要求。然而當(dāng)前人大缺乏具有審計(jì)專業(yè)背景的委員，因此，在面對大量而復(fù)雜的審計(jì)事項(xiàng)時(shí)，整體監(jiān)督力量薄弱，許多工作不夠深入、細(xì)致。

（三）人大缺乏對審計(jì)過程的參與。目前，人大對審計(jì)工作的參與僅限于事后聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告，往往缺乏對審計(jì)過程的參與。審計(jì)工作報(bào)告中的一些問題“年年審年年有、屢審屢犯”，反映出的財(cái)政運(yùn)行根源性問題則無人解決。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府體系，缺乏獨(dú)立性從而無法主導(dǎo)政府的財(cái)政問題整改工作，人大和審計(jì)機(jī)關(guān)在后續(xù)整改工作上缺乏有效的合作。

四、揚(yáng)州市人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

多年以來，揚(yáng)州市人大常委會(huì)預(yù)算工委與市審計(jì)局積極開展合作，保持常態(tài)化的工作聯(lián)系，人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的貫通協(xié)作順暢，逐漸形成穩(wěn)定的機(jī)制，基本解決了前文中提到的在人大與審計(jì)工作聯(lián)系中主要存在的問題。

（一）提前介入，及早謀劃。在審計(jì)部門研究提出下一年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，市人大常委會(huì)預(yù)算工委主動(dòng)與其對接，提出意見建議，及時(shí)將人大監(jiān)督要求融入審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，提高審計(jì)監(jiān)督效率。

（二）通過“點(diǎn)菜”方式，開展專項(xiàng)審計(jì)。在同級審項(xiàng)目安排中，通過人大“點(diǎn)菜”，每年委托市審計(jì)局開展4至5個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，持續(xù)開展部門預(yù)算執(zhí)行、重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行、國有資產(chǎn)管理等專項(xiàng)審計(jì)，進(jìn)一步提高審計(jì)監(jiān)督針對性，為人大預(yù)算審查和國有資產(chǎn)監(jiān)督提供了參考和借鑒。

（三）共同進(jìn)退，加強(qiáng)審計(jì)整改監(jiān)督合作。市人大常委會(huì)與審計(jì)部門共同研究確定審計(jì)查出的突出問題清單，深入分析原因，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，對“屢審屢犯”問題緊盯不放，促進(jìn)審計(jì)查出問題得到有效整改。

1.督促市政府整改靠實(shí)靠細(xì)，整改報(bào)告實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)對應(yīng)”?！皟蓚€(gè)對應(yīng)”即“審計(jì)查出問題整改情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)與審計(jì)工作報(bào)告揭示的問題和提出的建議相對應(yīng)，與常委會(huì)對市級決算草案、審計(jì)工作報(bào)告的審議意見要求相對應(yīng)”。對審計(jì)報(bào)告上所有的問題都要一一回應(yīng)，分類為“整改”“未整改”“正在整改”，列舉整改措施、整改成果，沒有整改到位的要說明原因和下一步的舉措。同時(shí)，將各個(gè)被審計(jì)單位提交的整改情況說明匯總成冊，也作為常委會(huì)會(huì)議材料發(fā)放。

2.開好常委會(huì)會(huì)議之前的主任會(huì)議，充分開展審議。市人大將聽取市政府整改情況和審計(jì)整改情況跟蹤調(diào)研報(bào)告作為常委會(huì)之前的主任會(huì)議議題。常委會(huì)審議的議題較多，委員們審議的關(guān)注點(diǎn)會(huì)相對分散，而主任會(huì)議的審議會(huì)更加充分和具體，對審計(jì)查出的問題整改情況和預(yù)工委提出的跟蹤調(diào)研報(bào)告更加關(guān)注。

3.用好約談和滿意度測評等監(jiān)督形式。約談或者滿意度測評是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有力武器。2015年，審計(jì)查出的突出問題向常委會(huì)報(bào)告后，就“屢審屢犯”和委員們反響較大的兩條問題，市人大常委會(huì)主任約談了市長，市長對人大的意見表示“全盤接受，照單全收”，并及時(shí)整改到位。

4.審計(jì)整改報(bào)告由市長或者其委托的副市長報(bào)告。提交市人大常委會(huì)的審計(jì)整改情況報(bào)告是由市長或者其委托的副市長報(bào)告，整改單位的主要負(fù)責(zé)人到會(huì)，回答詢問。常委會(huì)之前的主任會(huì)議上審計(jì)整改情況報(bào)告是由分管秘書長報(bào)告，整改單位的分管負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢問。

5.不斷完善整改方式。一是開展融合式整改。在 “同級審”整改范圍基礎(chǔ)上，將監(jiān)督觸角延伸至專項(xiàng)審計(jì)、績效評價(jià)查出問題以及省級“上對下”審計(jì)查出的問題。 二是實(shí)行聯(lián)動(dòng)式整改。發(fā)函各縣（市、區(qū)）人大財(cái)經(jīng)委，印發(fā)問題清單，要求對重點(diǎn)問題的整改情況進(jìn)行專題督查，同時(shí)，市人大常委會(huì)預(yù)算工委邀請相關(guān)工委，組成督查組，赴各縣（市、區(qū)）督查整改情況。如由人大社會(huì)委督查企業(yè)職工未按規(guī)定參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，和當(dāng)?shù)貙徲?jì)、人社、企業(yè)代表、職工代表面對面互動(dòng)交流，現(xiàn)場檢查臺賬，督促問題整改。三是推進(jìn)運(yùn)用式整改。將整改結(jié)果與下年預(yù)算編制和審查、強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督等緊密結(jié)合，優(yōu)化支出安排，從源頭上解決“屢審屢犯”問題。

（四）人大常委會(huì)與審計(jì)機(jī)關(guān)的工作聯(lián)動(dòng)形成制度

2022年8月，揚(yáng)州市人大常委會(huì)預(yù)算工委與市審計(jì)局總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，將協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)動(dòng)工作制度化，完成《關(guān)于建立人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施辦法》，由審計(jì)委員會(huì)通過下發(fā)實(shí)施，縣（市、區(qū)）人大和審計(jì)機(jī)關(guān)參照執(zhí)行。從計(jì)劃統(tǒng)籌、健全制度、協(xié)作配合、成果共享等環(huán)節(jié)進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督工作合力，推動(dòng)兩種監(jiān)督貫通融合，有效提升監(jiān)督效能。一是要求實(shí)現(xiàn)監(jiān)督計(jì)劃共商，在制定年度監(jiān)督計(jì)劃時(shí)互通有無、彼此參考，發(fā)掘不同監(jiān)督角度的重合點(diǎn)，力求監(jiān)督對象一致、監(jiān)督內(nèi)容互補(bǔ)、監(jiān)督方式互融，提高監(jiān)督效率。二是要求密切監(jiān)督過程聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)相互之間及與被監(jiān)督對象的溝通協(xié)調(diào)，監(jiān)督計(jì)劃和時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排有序。三是要求做到監(jiān)督信息共享，根據(jù)工作需要，互相提供工作計(jì)劃、總結(jié)和專項(xiàng)監(jiān)督成果等材料，通過經(jīng)常性溝通和情況通報(bào)等方式，擴(kuò)大資源共享，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握被監(jiān)督單位相關(guān)情況。四是要求探索監(jiān)督成果共用，將各方此前監(jiān)督成果列入共同的監(jiān)督范圍，對共性問題強(qiáng)化調(diào)查研究，分工合作開展后續(xù)跟蹤評估和督查督辦，做好監(jiān)督“后半篇文章”。

五、進(jìn)一步完善人大預(yù)算審查監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制的工作方向

目前，揚(yáng)州市人大常委會(huì)預(yù)算工委在健全人大預(yù)算審查監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制方面取得了一定成績，下一步我們將著力推動(dòng)三個(gè)方面工作。

第一，充分利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)，及時(shí)轉(zhuǎn)化審計(jì)成果。市人大常委會(huì)將結(jié)合“數(shù)字人大”建設(shè)，優(yōu)化聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)“審計(jì)監(jiān)督”模塊，加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的信息交互，讓人大代表通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)及時(shí)掌握審計(jì)查出問題及相關(guān)問題整改情況，并提出建議意見提交有關(guān)部門，調(diào)整監(jiān)督的“時(shí)差”，更富有成效地做好監(jiān)督工作。

第二，靈活運(yùn)用多種人大監(jiān)督方式，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督實(shí)效。開展專題詢問和滿意度測評工作，特別是用好質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等“剛性”監(jiān)督方式，如對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題或熱點(diǎn)難點(diǎn)民生問題開展特定問題調(diào)查。2014年浙江云和縣人大對政府性存量資金和負(fù)債“雙高”問題開展了特定問題調(diào)查。這類問題政府雖想解決，但單純依靠政府力量推動(dòng)是十分孱弱的，而問題由審計(jì)提出、人大推動(dòng)更為合適，并且為政府積極配合特定問題調(diào)查提供了極好的契機(jī)。

第三，打通與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照中央的要求，要建立人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)筑銜接順暢、保障有力、協(xié)調(diào)高效的監(jiān)督工作格局。特別是聚焦財(cái)政資金分配、國有資產(chǎn)處置、公共資源交易等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違法問題線索，及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，必要時(shí)，人大、審計(jì)可與紀(jì)檢監(jiān)察開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，達(dá)到相互協(xié)同、相互促進(jìn)的效果。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)預(yù)算工委）