孫瑀蔚

試驗(yàn)性立法作為改革開放的立法實(shí)踐方式，已然成為我國立法改革的重要模式，但從技術(shù)性的角度來看，在很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)依舊存在缺陷，這將直接影響試驗(yàn)性立法制度功能的發(fā)揮。因此，應(yīng)該出臺正式的規(guī)范性法律文件對試驗(yàn)性立法模式作出一般規(guī)定，并制訂出從方案提出到最后評估的詳細(xì)流程。

一、問題的提出

從法治與改革的功能和目的上說，二者本質(zhì)均是化解社會(huì)矛盾、服務(wù)社會(huì)管理的方式，但在立法實(shí)踐中，二者往往存在對立性緊張關(guān)系：“法治的要義是捍衛(wèi)已有的制度與法律規(guī)范，改革就是要改變制度中那些‘過時(shí)的、但還有效的法律規(guī)定。”[1]這種對立緊張關(guān)系在經(jīng)濟(jì)快速變化、社會(huì)矛盾疊加的當(dāng)代社會(huì)表現(xiàn)尤為突出，同時(shí)作為利益平衡手段的立法的角色和功能亦就此凸顯出來。改革開放以來，我國立法實(shí)踐往往秉持經(jīng)驗(yàn)主義實(shí)用風(fēng)格，即地方積極進(jìn)行探索試驗(yàn)性立法，中央可就其實(shí)踐效果通過上升為全國性立法的方式給予合法性確認(rèn)，事實(shí)上這種方式往往可以得到中央的認(rèn)可和支持[2]。2007年上海市人大常委會(huì)作出《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》，首次提出“試驗(yàn)性立法”，決定指出：市人民政府以及浦東新區(qū)人民政府就改革試驗(yàn)區(qū)相關(guān)文件可在法制統(tǒng)一的前提下在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試[3]。我國《立法法》（2015修正）第十三條規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)于部分地方暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”該規(guī)定在法律層面確認(rèn)了法律修改的試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，將試?yàn)性立法模式以制度化形式固定下來。在依法治國與全面深化改革雙重要求背景下，于法律修改中采取試驗(yàn)?zāi)Ｊ揭讶怀蔀楸Ｕ细母锖鸵I(lǐng)法治的重要立法方法，其實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)法治與改革關(guān)系的中國特色社會(huì)主義法律關(guān)系的先試設(shè)想，在立法實(shí)踐中已成為探索、測試改革具體方案的重要法治途徑之一[4]。本文主要關(guān)注非機(jī)動(dòng)車行政罰款幅度的地方試驗(yàn)性立法問題。

我國非機(jī)動(dòng)車交通事故呈愈演愈烈之勢，但與此對應(yīng)的《道路交通安全法》（以下簡稱“道交法”）自2003年立法以來，關(guān)于非機(jī)動(dòng)車行政罰款的數(shù)額未曾修改過，使得罰款數(shù)額過低，處罰幅度與實(shí)際危害后果不成比例，遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。面對這種國家法的滯后，有些地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時(shí)，超出道交法規(guī)定的處罰幅度，提高了本地非機(jī)動(dòng)車罰款數(shù)額，以求實(shí)現(xiàn)行政處罰的威懾作用。對此，有公民提出審查建議，認(rèn)為地方性法規(guī)中非機(jī)動(dòng)車行政罰款幅度超出道交法的規(guī)定，違背“不抵觸”原則，存在“合法性”質(zhì)疑。面對這種質(zhì)疑，全國人大常委會(huì)法工委在2021年備案審查報(bào)告中對該地方立法行為給予了充分肯定，報(bào)告指出：經(jīng)審查認(rèn)為，道交法立法時(shí)間較早，規(guī)定過于原則化，對非機(jī)動(dòng)車領(lǐng)域出現(xiàn)的新的危險(xiǎn)來源沒有通過立法起到風(fēng)險(xiǎn)防范作用。同時(shí)，處罰數(shù)額對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的發(fā)達(dá)地區(qū)已不能產(chǎn)生威懾。因此，地方人大基于實(shí)際需要，對非機(jī)動(dòng)車道路交通領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況予以回應(yīng)，有利于彌補(bǔ)現(xiàn)行法的滯后，符合立法的原則與精神，同時(shí)可為下一步修改完善國家法律提供實(shí)踐依據(jù)[5]。由此可見，全國人大常委會(huì)通過工作報(bào)告的形式對非機(jī)動(dòng)車行政罰款領(lǐng)域地方試驗(yàn)性立法的適用給予充分認(rèn)可。2021年《行政處罰法》第十二條新增第三款，明確規(guī)定了地方補(bǔ)充性立法的法律地位[6]。但地方也僅僅可依據(jù)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)對中央立法未設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)的違法事項(xiàng)予以規(guī)制，并不能依此突破道交法對于非機(jī)動(dòng)車行政罰款的處罰幅度，因此，仍然需要通過試驗(yàn)性立法模式對罰款幅度進(jìn)行創(chuàng)制。

在全國人大常委會(huì)法工委充分認(rèn)可此類非機(jī)動(dòng)車行政罰款地方試驗(yàn)性立法可以作為修改完善國家法律基礎(chǔ)的前提下，本文將對現(xiàn)行地方立法中的試驗(yàn)性條款進(jìn)行梳理與經(jīng)驗(yàn)分析，證成其設(shè)定的合法性，最終將落腳點(diǎn)放在以此為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)的國家立法與地方立法之平衡設(shè)想上，總結(jié)出中央立法層面的修改路徑，盡快結(jié)束試驗(yàn)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)性立法作為立法的過渡性方式的探索、測試功能，最終保證立法改革在法制統(tǒng)一的軌道內(nèi)運(yùn)行。

二、非機(jī)動(dòng)車行政罰款地方試驗(yàn)性設(shè)定的實(shí)證分析

（一）地域參數(shù)分析

1.罰款幅度突破上位法的立法數(shù)量與其交通事故發(fā)生次數(shù)成正相關(guān)

以“道路交通”“非機(jī)動(dòng)車”“電動(dòng)自行車”為關(guān)鍵詞在北大法寶標(biāo)題中搜索，截至2023年3月，我國現(xiàn)行有效的地方立法中關(guān)于非機(jī)動(dòng)車行政罰款的地方性法規(guī)共101部，其中行政罰款幅度突破上位法規(guī)定的30部，有17個(gè)省級行政區(qū)存在罰款數(shù)額突破上位法的情況，具有普遍性（參見表1）。具體情形如下：

根據(jù)各地區(qū)立法分布數(shù)量的分析，華東地區(qū)突破上位法的地方立法共10部；華南地區(qū)8部；華中地區(qū)5部；華北地區(qū)3部；西南地區(qū)3部；東北地區(qū)1部。根據(jù)公安部交通管理局2020年城市道路交通數(shù)據(jù)顯示[7]，華東地區(qū)電動(dòng)自行車交通事故占比最高，為30.57%（參見圖1）。

綜合交通事故占比，華東、華南、華中地區(qū)為全國前三位，其突破上位法的立法數(shù)量同樣位列前三（參見表1）。因此，我國各地區(qū)突破上位法的立法數(shù)量與其非機(jī)動(dòng)車交通事故次數(shù)大體成正相關(guān)，地方立法機(jī)關(guān)在國家法基礎(chǔ)上將罰款數(shù)額進(jìn)行不同程度的上調(diào)，是其對本地公民對于非機(jī)動(dòng)車道路交通安全基本需求的有效立法回應(yīng)[8]。

2.試驗(yàn)性立法的目的是滿足非機(jī)動(dòng)車道路通行安全的實(shí)際需要

非機(jī)動(dòng)車行政處罰幅度突破上位法規(guī)定的30部地方立法中，2017年至2023年生效實(shí)施的有24部，占比80%（參見表1），其主要源于非機(jī)動(dòng)車對城市道路交通安全帶來的挑戰(zhàn)。城市交通堵塞問題導(dǎo)致了人們出行方式改變，共享電動(dòng)車興起，加之外賣市場的逐漸繁榮，城市內(nèi)非機(jī)動(dòng)車數(shù)量明顯增多，隨之而來的是非機(jī)動(dòng)車事故頻發(fā)，公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國非機(jī)動(dòng)車交通事故傷亡人數(shù)自2017年起迅速上升（參見圖2），非機(jī)動(dòng)車交通事故發(fā)生率以年平均17.97%的增長幅度逐年遞增，其增長速度遠(yuǎn)高于其他出行方式[9]（參見圖3）。

地方創(chuàng)制罰款數(shù)額的目的在于預(yù)防和減少交通事故，而行政罰款具有懲罰和預(yù)防雙重目的，對行為人進(jìn)行行政處罰除了用于威懾非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?，同樣起著示警與預(yù)防違法行為發(fā)生的作用，即加強(qiáng)其他相對人以及社會(huì)公眾對于違法行為的認(rèn)知，促使其產(chǎn)生敬畏心理，通過個(gè)案教育杜絕違法主體再次違法。因此，提升非機(jī)動(dòng)車行政罰款幅度的目的在于通過加大威懾力度，預(yù)防交通事故的頻繁發(fā)生。

（二）罰款事由參數(shù)分析

我國地方非機(jī)動(dòng)車道路通行問題繁雜，很難尋其規(guī)律；各地方立法中非機(jī)動(dòng)車罰款事由多樣，呈碎片化，法律條文表述不統(tǒng)一，很難進(jìn)行準(zhǔn)確的抽象提煉。本文經(jīng)過梳理后發(fā)現(xiàn)，全國地方立法中非機(jī)動(dòng)車行政罰款數(shù)額突破上位法的處罰事由共42種（參見表2）。

其中，“偽造、變造或者使用偽造、變造的非機(jī)動(dòng)車號牌、行駛證或者使用其他非機(jī)動(dòng)車的號牌、行駛證”事由被設(shè)定22次；“駕駛拼裝、非法改裝和加裝的違反強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車上道路行駛”事由被設(shè)定20次，二者突破上位法次數(shù)共占比39.9%，同時(shí)經(jīng)歸納發(fā)現(xiàn)，非機(jī)動(dòng)車號牌登記管理以及非國標(biāo)車道路行駛是地方普遍予以規(guī)制的事項(xiàng)，公民需要在過渡期間內(nèi)改整非機(jī)動(dòng)車以達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。原因有二：第一，我國目前非機(jī)動(dòng)車行政罰款的執(zhí)法方式僅限于交警現(xiàn)場人工排查，執(zhí)法質(zhì)量和效率不高。對此，《道路交通法》第一百一十四條先行就交警非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范體系作出了創(chuàng)制性規(guī)定[10]。2021年《行政處罰法》第四十一條[11]對交警非現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行了豐富與發(fā)展[12]。非機(jī)動(dòng)車號牌是非機(jī)動(dòng)車的身份證明，如果非機(jī)動(dòng)車登記制度不完善，則無法充分運(yùn)用電子監(jiān)控等非現(xiàn)場執(zhí)法方式。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)源頭治理，保證執(zhí)法的精準(zhǔn)性，防止選擇性執(zhí)法的發(fā)生，提升執(zhí)法效果。第二，為了提高非機(jī)動(dòng)車的安全性，2019年國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)修改并實(shí)施《電動(dòng)自行車安全技術(shù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)，即“新國標(biāo)”，對電動(dòng)自行車的重量、車速等內(nèi)容進(jìn)行了約束，并強(qiáng)制規(guī)定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以保障其行駛的安全性。“新國標(biāo)”的實(shí)施，需要相關(guān)配套立法予以配合。

根據(jù)2018至2020年公安部交通管理局城市道路一般交通事故數(shù)據(jù)顯示，電動(dòng)自行車交通事故違法成因前十位分布如下[13]：

綜合分析，未按照規(guī)定讓行、違反交通信號、逆行、違法占道行駛是主要道路交通事故違法成因，但其在地方道路交通法規(guī)中設(shè)定的次數(shù)極少，并有部分違法成因沒有地方性法規(guī)予以規(guī)制（參見表3）。可見，對于以上交通事故的違法事項(xiàng)地方立法規(guī)制不足，應(yīng)該綜合考慮實(shí)踐中交通事故發(fā)生數(shù)量、傷亡人數(shù)、違法成因等數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定。

同時(shí)，根據(jù)公安部交通管理局2018至2020年城市道路交通事故中電動(dòng)自行車死亡事故發(fā)生數(shù)據(jù)來看[14]，主要違法成因?yàn)檫`反交通信號、未按規(guī)定讓行、酒后駕駛，其中酒后駕駛導(dǎo)致的電動(dòng)自行車交通事故比例為5.71%，死亡比例高達(dá) 10.79%，是造成死亡事故的第三大違法成因（參見圖4）。而目前現(xiàn)行法中只有深圳、廈門、汕頭三地地方立法規(guī)定飲酒后駕駛非機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)予以行政罰款，處罰廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我國對非機(jī)動(dòng)車酒后駕駛的檢查和處罰力度遠(yuǎn)不及機(jī)動(dòng)車，對部分違法者無法起到震懾作用。

（三）罰款數(shù)額參數(shù)分析

行政罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法行為的社會(huì)危害性、違法成本與守法成本的效益比、經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)的心理承受力以及政府執(zhí)法成本等因素[15]。前文已總結(jié)出非機(jī)動(dòng)車交通事故違法成因占比，并匯總了交通事故死亡成因，地方設(shè)定罰款幅度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮上述實(shí)際狀況。同時(shí)，若罰款的實(shí)際價(jià)值降低，但違法成本保持不變，會(huì)使得處罰目的不能更好地實(shí)現(xiàn)。規(guī)范的實(shí)施常伴以懲戒措施，懲罰是確保規(guī)范實(shí)施的必要手段[16]。若人們嚴(yán)重違反行政法律規(guī)范但受到的處罰不足以產(chǎn)生威懾作用，將導(dǎo)致法律權(quán)威降低，使法的可預(yù)測性存疑。

各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和在全國所處的水平，在同一處罰事項(xiàng)設(shè)定了不同的罰款數(shù)額和方式。我國地方性法規(guī)中關(guān)于非機(jī)動(dòng)車行政罰款的設(shè)定采取數(shù)值式，包括“定額數(shù)值式”和“區(qū)間數(shù)值式”兩類?！岸~數(shù)值式”是指立法中規(guī)定了應(yīng)處罰款的確定數(shù)額，我國突破上位法的定額數(shù)值式罰款共7種，最低罰款數(shù)額為100元，最高罰款數(shù)額為5000元[17]。區(qū)間數(shù)值式設(shè)定方式是指以數(shù)值區(qū)間的形式規(guī)定罰款數(shù)額的取值范圍，可分為閉區(qū)間數(shù)值式、左半開區(qū)間數(shù)值式和右半開區(qū)間數(shù)值式[18]，我國地方采取的是閉區(qū)間數(shù)值式，突破上位法的區(qū)間數(shù)值共9類[19]。據(jù)統(tǒng)計(jì)可知，定額數(shù)值中200元為主要適用數(shù)額，占比定額數(shù)值總數(shù)的52%；區(qū)間數(shù)值中200元-500元區(qū)間所規(guī)制的事項(xiàng)最多，占比區(qū)間數(shù)值式總額的36%。并且，在地方立法中，幾乎不存在某一違法事項(xiàng)僅有一種罰款數(shù)額的情況，這種現(xiàn)象主要源于全國各地經(jīng)濟(jì)水平和現(xiàn)實(shí)狀況的差異。例如，“偽造、變造或者使用偽造、變造的非機(jī)動(dòng)車號牌”事項(xiàng)各地方共存在8種不同程度的罰款；“駕駛拼裝、非法改裝和加裝的違反強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車上道路行駛”事項(xiàng)共存在13種罰款種類?？梢姡胍缘胤较刃性囼?yàn)性立法實(shí)踐為基礎(chǔ)，指導(dǎo)中央設(shè)立統(tǒng)一的罰款定額數(shù)值或區(qū)間數(shù)值難度較大，基本無法實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，各地方在非機(jī)動(dòng)車交通運(yùn)輸管理法規(guī)中采取提高罰款幅度的方式，是綜合考慮實(shí)際情況與法的有效性和執(zhí)行力的結(jié)果，其有效彌補(bǔ)了上位法的滯后性，并有助于實(shí)現(xiàn)道交法的立法目標(biāo)。在實(shí)踐中現(xiàn)已存在通過合理提升罰款幅度以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少違法行為的先例。2010年8月1日，深圳市人大常委會(huì)出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》，首次創(chuàng)制了“累計(jì)加罰”制度，設(shè)定暫扣駕駛證的項(xiàng)目和期限，并且將嚴(yán)重違反交通規(guī)定的行為納入征信系統(tǒng)，加強(qiáng)了違法處罰力度[20]。在該條例實(shí)施后8天內(nèi)，查獲的機(jī)動(dòng)車違法行為總數(shù)比上年同期下降38%，效果顯著[21]。同樣，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，2013年2月，我國環(huán)境保護(hù)部對華北平原排污企業(yè)地下水污染開展了專項(xiàng)調(diào)查，對其中88家企業(yè)實(shí)施了行政處罰。此前，環(huán)境保護(hù)行政罰款的主要依據(jù)是《水污染防治法》（2008修訂）中的第七十三條和第七十四條[22]，但由于以倍數(shù)罰款方式做出的罰款數(shù)額過低，導(dǎo)致企業(yè)對罰款不屑一顧，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)際效果。針對此種情況，2014年4月全國人大常委會(huì)表決通過《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，加大了懲罰力度：對污染企業(yè)實(shí)行按日連續(xù)計(jì)罰制，罰款數(shù)額不設(shè)限，上不封頂，以實(shí)現(xiàn)污染防治目標(biāo)[23]。因此，非機(jī)動(dòng)車領(lǐng)域亦可通過試驗(yàn)性立法方式加大懲罰力度以配合本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)道路交通管理的改革創(chuàng)新，解決現(xiàn)行法治理的現(xiàn)實(shí)問題。

三、非機(jī)動(dòng)車行政罰款地方試驗(yàn)性設(shè)定的合法性證成

試驗(yàn)性立法是立法改革的重要方式，其在立法技術(shù)上具有創(chuàng)新性、探索性、實(shí)用性和靈活性等特征。但改革具有兩面性，這些創(chuàng)新也帶來了一定的合法性問題。一方面，試驗(yàn)性立法為實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)新性，立法內(nèi)容必然要取代原有法律規(guī)范，偏離或突破現(xiàn)行法的規(guī)定，這種立法行為在一定程度上與法律的確定性和權(quán)威性原則相違背。另一方面，試驗(yàn)性立法是針對特定地區(qū)、人群就特定事項(xiàng)作出的規(guī)范，并不適用于全國地區(qū)的所有公民，因此在形式上存在違背平等對待原則的嫌疑。改革應(yīng)當(dāng)在法治的前提下進(jìn)行，據(jù)此，本文將從以下三方面，對地方試驗(yàn)性立法的合法性進(jìn)行論證。

（一）非機(jī)動(dòng)車行政罰款試驗(yàn)性立法未違背法律的確定性

法律形式上的確定性主要體現(xiàn)在文本清晰、語言準(zhǔn)確、規(guī)則無歧義等嚴(yán)謹(jǐn)性上；實(shí)質(zhì)上的法律確定性往往要與合理性和正義價(jià)值判斷結(jié)合分析，即人們可以依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范準(zhǔn)確預(yù)測其行為將產(chǎn)生的法律后果，同時(shí)防止其受到權(quán)力的濫用造成的任意性侵害[24]。綜合分析，本文認(rèn)為非機(jī)動(dòng)車行政罰款試驗(yàn)性立法的制定與實(shí)施并未違背法律確定性原則。具體理由如下。第一，采取試驗(yàn)性立法模式的目的在于對已經(jīng)過時(shí)的但還未失效的法律在地方先行調(diào)試，得出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后作用于中央立法的修改。試驗(yàn)性立法作為立法改革的重要舉措，是全新的探索性試驗(yàn)，沒有事先的經(jīng)驗(yàn)和模式可以模仿和套用，且需要解決的立法問題與對策之間的關(guān)系存在多種可能性，具有不確定性[25]。譬如在非機(jī)動(dòng)車行政罰款領(lǐng)域，提升罰款數(shù)額是否可以有效起到預(yù)防與威懾的實(shí)際作用并沒有系統(tǒng)、準(zhǔn)確的實(shí)踐數(shù)據(jù)予以證實(shí)。而試驗(yàn)性立法的反復(fù)試驗(yàn)，實(shí)質(zhì)上是對新的立法內(nèi)容的調(diào)試過程，通過試驗(yàn)反復(fù)調(diào)整，最終形成科學(xué)且合理的規(guī)則，為日后正式立法或法律修改創(chuàng)造條件。第二，試驗(yàn)性立法為新制度或政策的全面實(shí)施提供了過渡性試驗(yàn)機(jī)會(huì)。人們可通過過渡試驗(yàn)適應(yīng)、調(diào)整并最終接受新規(guī)則或政策。非機(jī)動(dòng)車是近些年突然興起的出行方式，人們對其安全駕駛認(rèn)同度、接受度普遍不高，對非機(jī)動(dòng)車所涉及的交通規(guī)則也普遍沒有明確認(rèn)知，因此不宜貿(mào)然在道交法中予以規(guī)定，更需要以點(diǎn)帶面，潛移默化培養(yǎng)宣傳，防止人們無法主動(dòng)適用并難以接受。因此，試驗(yàn)性立法的過渡和緩沖特征實(shí)際上為法律的確定性的維護(hù)和捍衛(wèi)。第三，試驗(yàn)性立法并非偶然隨機(jī)選擇地區(qū)與人群予以適用，而是經(jīng)過科學(xué)評估后，在特定的時(shí)間內(nèi)針對合適的地域的公民適用的法律規(guī)范，其內(nèi)容清晰明確，人們可以根據(jù)規(guī)范內(nèi)容準(zhǔn)確地就其行為作出預(yù)測。

（二）非機(jī)動(dòng)車行政罰款試驗(yàn)性立法未破壞法律的權(quán)威性

人們對試驗(yàn)性立法的質(zhì)疑經(jīng)常來自于其破壞了法律的穩(wěn)定性而降低了法的權(quán)威性。事實(shí)上，我們不應(yīng)當(dāng)單純地把穩(wěn)定性與權(quán)威性判定為唯一的正相關(guān)。維護(hù)法律權(quán)威性的意義在于確保體現(xiàn)在法律上的人民意志得到忠實(shí)執(zhí)行，以及公民權(quán)利是否得到切實(shí)維護(hù)，違法行為是否被依法追究[26]。當(dāng)我們對不合理、不科學(xué)的法律條文予以維護(hù)，無視人民是否接受的時(shí)候，其本身就是對法律權(quán)威的一種損害。公民對法律信仰和認(rèn)可的程度越高，表明法律越有權(quán)威。從根源上說，法律權(quán)威性的缺陷主要是由于立法者對立法內(nèi)容的適應(yīng)性與立法穩(wěn)定性之間關(guān)系處理不當(dāng)所導(dǎo)致的[27]。因此，保證法律適應(yīng)性和穩(wěn)定性均是維護(hù)法律權(quán)威的必然要素。

試驗(yàn)性立法首先要求試點(diǎn)地方即試驗(yàn)推動(dòng)方對試驗(yàn)成果予以認(rèn)可，再進(jìn)一步由推動(dòng)方對試驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行評估和選擇，然后基于結(jié)果轉(zhuǎn)換和調(diào)試，逐步將立法轉(zhuǎn)為正式制度在全國推廣[28]?？梢姡囼?yàn)性立法是在制度內(nèi)需的基礎(chǔ)上同時(shí)需要獲得公眾認(rèn)可的立法方法，在維護(hù)實(shí)施有效性的同時(shí)，降低改革方案實(shí)施過程中因創(chuàng)新修改而導(dǎo)致的與上位法的沖突系數(shù)，進(jìn)而保證法律的權(quán)威性。法律的適應(yīng)性要求是指法律適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要。2003年10月全國人大常委會(huì)審議通過了《道路交通安全法》，近20年來，其中非機(jī)動(dòng)車行政罰款相關(guān)條款未曾更新過。法律規(guī)則在發(fā)展中一方面應(yīng)當(dāng)具備穩(wěn)定性、連續(xù)性，滿足人們對法律后果有準(zhǔn)確預(yù)設(shè)的心理預(yù)期；但另一方面不得為了尋求穩(wěn)定而過度靜止不變。面對社會(huì)發(fā)展變革，立法應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以回應(yīng)并進(jìn)行修正[29]?！胺ǖ姆€(wěn)定性取決于法律規(guī)范是否朝令夕改，取決于依據(jù)法律規(guī)范形成的法律秩序是否屢遭破壞。”[30]只有當(dāng)法律避免頻繁遭到修改，既成的法律事實(shí)避免遭到任意的破壞，法律才具有真正的穩(wěn)定性。但這并不意味著對法律的穩(wěn)定性進(jìn)行機(jī)械解釋，不允許法律規(guī)則變化、更新或廢除。面對我國道路交通領(lǐng)域現(xiàn)行法存在的滯后性，對應(yīng)的法律規(guī)范功能應(yīng)作出調(diào)整，推陳出新，防止脫離經(jīng)驗(yàn)而日漸封閉。但若尚未深入評估即進(jìn)行大規(guī)模的中央立法修改，將很容易造成立法錯(cuò)誤，隨之而來的再次修改才是真正破壞了法律的穩(wěn)定性。試驗(yàn)性立法采取在地方反復(fù)實(shí)踐尋求經(jīng)驗(yàn)，擇優(yōu)錄取的做法，有利于提高法律質(zhì)量，在一定意義上降低了社會(huì)不確定因素導(dǎo)致的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，更有利于使法律得到人們的認(rèn)同和信任，從而具有長久的穩(wěn)定性，提高法律權(quán)威。

（三）非機(jī)動(dòng)車行政罰款試驗(yàn)性立法符合平等對待原則

法律的平等對待是指法律無差別地適用于所有人，即法律適用上的平等。但是，法律的平等并不是絕對的，其同樣存在形式平等和實(shí)質(zhì)平等兩個(gè)維度，僅追求絕對的形式平等往往會(huì)導(dǎo)致極端的平均主義，并不可取。試驗(yàn)性立法選擇特定的區(qū)域和人群進(jìn)行立法試驗(yàn)的必要性和正當(dāng)性正是通過區(qū)別對待得以實(shí)現(xiàn)的，也是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等的手段。2008年，葡萄牙憲法法院認(rèn)定試驗(yàn)性立法中的選擇適用并未違背平等對待原則。本次試驗(yàn)性規(guī)范內(nèi)容為一項(xiàng)試行民事訴訟程序的引進(jìn)，旨在普通程序的簡化。葡萄牙憲法法院進(jìn)行合憲性審查后認(rèn)為，此種訴訟程序是針對特定人群而選定的試驗(yàn)規(guī)則，充分考慮了葡萄牙的地域與人口的客觀實(shí)際情況，并未存在歧視，且并未侵犯公民的基本權(quán)利[31]?？梢?，葡萄牙憲法法院認(rèn)為試驗(yàn)過程中采取差別對待是必要且值得肯定的，改革中的差別對待是改革的固有特征，并非隨意作出。同時(shí)，從試驗(yàn)?zāi)康膩砜?，改革需要依?jù)試驗(yàn)結(jié)果決定試行規(guī)則是否予以推廣，而判斷試驗(yàn)的成功與否的數(shù)據(jù)信息需要通過比較得出，也證實(shí)了差別對待的正當(dāng)性。

總之，地方非機(jī)動(dòng)車行政罰款立法在罰款幅度上對國家法的突破，不僅未損傷國家法的整體確定性和權(quán)威性，而且充分尊重了平等適用與合理化差異間的平衡。因此，有理由將在非機(jī)動(dòng)車行政罰款幅度事項(xiàng)上有所突破的地方性立法視為未經(jīng)事前授權(quán)但經(jīng)事后認(rèn)可的試驗(yàn)性立法，作為未來修正國家立法的試煉樣本。

四、非機(jī)動(dòng)車行政罰款之國家立法與地方立法平衡的設(shè)想

試驗(yàn)性立法僅為立法的過渡性方式，最后應(yīng)當(dāng)將落腳點(diǎn)放在國家立法與地方立法平衡設(shè)想上，從罰款設(shè)定的目標(biāo)出發(fā)，檢視當(dāng)前罰款設(shè)定幅度、方式和程序的優(yōu)劣，并對其中不足予以修正。立法者作為社會(huì)矛盾解決者，應(yīng)當(dāng)在充分知悉相關(guān)法律活動(dòng)所需要的法律知識后，對未來可能發(fā)生的情形作出盡可能準(zhǔn)確的判斷，同時(shí)充分收集相關(guān)信息或證據(jù)，論證和支持所作出的立法內(nèi)容。

通過前文的實(shí)證與理論分析可以看出，近年來，非機(jī)動(dòng)車道路通行社會(huì)危害性加大，提升行政罰款幅度以增強(qiáng)處罰威懾力存在一定的必要性，但中央立法觀察能力有限，不可能近距離發(fā)現(xiàn)全國各地道路交通中的所有問題，更無法完全預(yù)見將來非機(jī)動(dòng)車的發(fā)展趨勢。而且即使預(yù)見一切問題，其表現(xiàn)手段有限，也很難從一般意義上抽象提煉。經(jīng)前文對地方現(xiàn)行立法的梳理也可以看出，各地?fù)?jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)置的罰款數(shù)額和罰款方式各不相同，無法總結(jié)凝練出一套統(tǒng)一的數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，立法一旦啟動(dòng)，隨著時(shí)間的推移，其中部分法律條文必然存在與社會(huì)訴求相脫節(jié)的問題，因此只有進(jìn)行法律修正，才會(huì)對法律適應(yīng)性的缺失進(jìn)行有效補(bǔ)償[32]。但是現(xiàn)代法律的產(chǎn)生速度及社會(huì)變化發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此前的時(shí)代，當(dāng)基于法律滯后性就罰款數(shù)額作出立法調(diào)整后的一剎那，規(guī)則作出的依據(jù)可能已經(jīng)發(fā)生改變。因此若反復(fù)發(fā)生現(xiàn)行法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)等問題，地方固然可以通過在試驗(yàn)區(qū)采取試驗(yàn)立法的方式進(jìn)行法律修改，但對于行政處罰數(shù)額這類與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切的立法內(nèi)容即使經(jīng)過先行試驗(yàn)，最終也無法確定一個(gè)一成不變的數(shù)字。當(dāng)立法修改后，公民收入等經(jīng)濟(jì)因素再次發(fā)生變化，將會(huì)使立法陷入調(diào)整、彌補(bǔ)的無限循環(huán)，從而造成立法資源的浪費(fèi)。試驗(yàn)性立法的目的是為中央立法修改提供實(shí)踐依據(jù)，而立法修改后應(yīng)當(dāng)更具有相對穩(wěn)定性，才能有效促進(jìn)建設(shè)與改革事業(yè)，同樣也是立法的一個(gè)重要原則。

如今，人們對價(jià)值的認(rèn)知水平在不斷提高，各地區(qū)非機(jī)動(dòng)車的使用數(shù)量、道路交通狀況、行政執(zhí)法能力等因素各不相同，因此，本文認(rèn)為可以通過優(yōu)化行政處罰的設(shè)定，將罰款幅度的設(shè)立權(quán)限更多地下放給地方，將更有利于實(shí)現(xiàn)行政罰款懲罰與預(yù)防的雙重目的，也更有利于實(shí)質(zhì)平等的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)為，道交法中關(guān)于非機(jī)動(dòng)車行政罰款的設(shè)定可以采用數(shù)值保底式處罰方法，即設(shè)定最小處罰標(biāo)準(zhǔn)，各地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)水平設(shè)定適合本地的最高罰款數(shù)額，確定罰款區(qū)間或定額數(shù)值。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均是不爭的事實(shí)，在這樣一個(gè)背景下，應(yīng)當(dāng)允許國家采取適當(dāng)?shù)膮^(qū)別對待措施，通過罰款數(shù)額的不同，追求行政罰款威懾力相同的實(shí)質(zhì)平等結(jié)果。因此，在罰款數(shù)額上進(jìn)行合理正當(dāng)?shù)膮^(qū)分，讓地方在中央立法所設(shè)定的最低罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上自行設(shè)定罰款幅度是必要的，且往往是通向?qū)嵸|(zhì)平等的必由之路。這將有利于保證公眾利益的保護(hù)與處罰幅度適度平衡，更好地發(fā)揮行政罰款作為行政機(jī)關(guān)履行其監(jiān)督管理職能的手段。通過地方立法的方式，結(jié)合本地實(shí)際情況作出規(guī)制，更有利于保證道路交通立法與市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求在法律關(guān)系上的一致性，保證立法及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，防止扭曲經(jīng)濟(jì)社會(huì)的客觀需要。交通領(lǐng)域事項(xiàng)是多變的，地方立法機(jī)關(guān)要豐富其考慮的相關(guān)變量，既要限制行政主體裁量權(quán)過大造成的過度隨意性，又要滿足執(zhí)法者在各種復(fù)雜情況下的自由裁量權(quán)，以確保行政主體處罰范圍更加合理，并為社會(huì)公眾如何依法駕駛非機(jī)動(dòng)車提供指引，最終達(dá)到對違法行為事前遏止的效果。據(jù)此，保證非機(jī)動(dòng)車行政罰款能在不突破法制統(tǒng)一的前提下進(jìn)行立法變革，不僅回應(yīng)了社會(huì)需求以及公民對地方性法規(guī)突破道交法相關(guān)規(guī)定的合法性質(zhì)疑，也防止在立法活動(dòng)中將過多的精力用在修改法律、填補(bǔ)漏洞等形式問題上，從而陷入填補(bǔ)細(xì)節(jié)、反復(fù)優(yōu)化的汪洋大海之中。

綜上，在非機(jī)動(dòng)車行政罰款領(lǐng)域中，地方對于罰款數(shù)額的創(chuàng)制作為未來修正國家立法的試煉樣本，本文建議道交法采用數(shù)值保底處罰方式，以彰顯既充分尊重地方社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，又避免因法律反復(fù)修改導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)的科學(xué)立法精神。同時(shí)，為減少試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序進(jìn)行立法評估，才能準(zhǔn)確作出“過罰相當(dāng)”的罰款數(shù)額變動(dòng)，更好地實(shí)現(xiàn)立法改革的法治目標(biāo)，即科學(xué)規(guī)制公權(quán)力，加強(qiáng)公民權(quán)利的保護(hù)。試驗(yàn)性立法作為改革開放的立法實(shí)踐方式，已然成為我國立法改革的重要模式，但從技術(shù)性的角度來看，在很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)依舊存在缺陷，這將直接影響試驗(yàn)性立法制度功能的發(fā)揮。因此，應(yīng)該出臺正式的規(guī)范性法律文件對試驗(yàn)性立法模式作出一般規(guī)定，并制訂出從方案提出到最后評估的詳細(xì)流程。

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[2]1988年《廣東省集會(huì)游行示威規(guī)定》頒布在前，1989年《中華人民共和國集會(huì)游行法》頒布在后；1987年《四川省人口與計(jì)劃生育條例》頒布在前，全國性的2001年《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》頒布在后。參見錢大軍：《當(dāng)代中國法律體系構(gòu)建模式之探究》，載《法商研究》2015年第2期，第3-12頁。

[3]上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》，載《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2007年第3期，第32頁。

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[5]沈春耀：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1期，第244-249頁。

[6]《行政處罰法》第十二條第三款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況?！?/p>

[7][13][14]于昊、趙琳娜、戴帥：《城市電動(dòng)自行車交通安全發(fā)展趨勢及應(yīng)對策略》，載《城市交通》2022年第1期，第76-82頁。

[8]《道路交通安全法》規(guī)定，非機(jī)動(dòng)車是指以人力或者畜力驅(qū)動(dòng)，上道路行駛的交通工具，以及雖有動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)但設(shè)計(jì)最高時(shí)速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車、電動(dòng)自行車等交通工具。根據(jù)管理實(shí)踐，通常將非機(jī)動(dòng)車分為自行車、電動(dòng)自行車、人力三輪車、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車和畜力車等。但由于電動(dòng)自行車道路交通事故數(shù)據(jù)較為全面和準(zhǔn)確，因此本文列舉的部分?jǐn)?shù)據(jù)主體僅為電動(dòng)自行車。

[9]本數(shù)據(jù)信息來自國家統(tǒng)計(jì)局國家數(shù)據(jù)網(wǎng)，https：//data.stats.gov.cn/，2023年4月1日訪問。

[10]參見《道路交通安全法》第一百一十四條。

[11]參見《行政處罰法》第四十一條。

[12]余凌云：《交警非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2021年第3期，第36-51頁。

[15]徐向華、郭清梅：《行政處罰中罰款數(shù)額的設(shè)定方式——以上海市地方性法規(guī)為例》，載《法學(xué)研究》2006年第6期，第89-101頁。

[16]江必新、賀譯葶：《貫徹〈行政處罰法〉需重點(diǎn)把握的幾個(gè)問題》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2021年第5期，第43-52頁。

[17]其中，100元的處罰事項(xiàng)共14項(xiàng)；200元的處罰事項(xiàng)共38項(xiàng)，19類，其中“駕駛拼裝、改裝、加裝，不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車上道路行駛”設(shè)立7次，“駕駛過渡期滿后不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車上道路行駛”設(shè)立5次；300元的處罰事項(xiàng)共5項(xiàng)；500元的處罰事項(xiàng)共9項(xiàng)；1000元的處罰事項(xiàng)共3項(xiàng)；2000元的處罰事項(xiàng)共3項(xiàng)；5000元的處罰事項(xiàng)1項(xiàng)。

[18]閉區(qū)間數(shù)值式，也被稱為“數(shù)值數(shù)距式”。此類方式設(shè)定的罰款區(qū)間為閉區(qū)間，明確規(guī)定了罰款的下限與上限，其數(shù)學(xué)表達(dá)為：F ∈ [A，B]。F為罰款數(shù)值，A 為罰款區(qū)間下限，B為罰款區(qū)間上限。法條一般表述為：“處 X（萬）元以上 Y（萬）元以下罰款”；左半開區(qū)間數(shù)值式，也被稱為“數(shù)值封頂式”，此類方式僅規(guī)定了罰款上限而沒有規(guī)定罰款下限，其數(shù)學(xué)表達(dá)為：F ∈（0，B]，一般表述為：“處 X（萬）元以下罰款”；右半開區(qū)間數(shù)值式，也被稱為“數(shù)值保底式”，與左半開區(qū)間數(shù)值式相反，此類設(shè)定方式僅規(guī)定了罰款下限而沒有規(guī)定罰款上限，其數(shù)學(xué)表達(dá)為：F ∈ [A，∞ ]，一般表述為：“處 X 萬元以上罰款”。

[19]其中，區(qū)間劃分為50元-200元設(shè)立突破上位法罰款幅度的違法事項(xiàng)6項(xiàng)；200元-500元共12項(xiàng)，4類，其中“偽造、變造或者使用偽造、變造的非機(jī)動(dòng)車號牌、行駛證或者使用其他非機(jī)動(dòng)車的號牌、行駛證”設(shè)立6次；區(qū)間劃分為200元-1000元共6項(xiàng)，3類；區(qū)間劃分為300元-500元、500元-1000元中設(shè)立突破上位法罰款幅度的違法事項(xiàng)均為2項(xiàng)；區(qū)間劃分為30元-100元、50元-100元、50元-300元、100元-500元、1000元-5000元中設(shè)立突破上位法罰款幅度的違法事項(xiàng)均為1項(xiàng)。

[20]參見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第十六條。

[21]文瑩：《深圳新交通條例成效明顯? 車輛違法下降近4成》，載《深圳商報(bào)》2010年第8期，第10頁。

[22]《水污染防治法》第七十三條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)拆除、閑置水污染物處理設(shè)施的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期改正，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！钡谄呤臈l第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”

[23]《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第一款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”

[24]魯籬、陳陽：《論我國金融監(jiān)管“試驗(yàn)性規(guī)制”的路徑與機(jī)制》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第1期，第153-164頁。

[25]陳紅娟：《降低風(fēng)險(xiǎn)與道路內(nèi)生——試錯(cuò)式改革與中國特色社會(huì)主義道路的探索》，載《社會(huì)主義研究》，2014年第3期，第27-33頁。

[26]張德淼：《論法律的權(quán)威性》，載《法商研究（中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》1997年第2期，第13-16頁。

[27]劉長秋：《淺論法律的變動(dòng)性權(quán)威瑕疵及其矯正——兼論法律穩(wěn)定性與適應(yīng)性的協(xié)調(diào)》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004年第6期，第60-64頁。

[28]安晨曦：《在經(jīng)驗(yàn)與規(guī)范之間：試驗(yàn)立法及其類型化——一種立法進(jìn)路的提倡》，載《北方法學(xué)》2015第3期，第112-123頁。

[29]周少華：《法律之道：在確定性與靈活性之間》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2011年第4期，第20-32頁。

[30]楊登峰：《我國試驗(yàn)立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對象》，載《法商研究》2017年第6期，第31-41頁。

[31]黎娟：《“試驗(yàn)性立法”的理論建構(gòu)與實(shí)證分析——以我國〈立法法〉第13條為中心》，載《政治與法律》2017年第7期，第84-94頁。

[32]譚清值：《人大授權(quán)改革試點(diǎn)制度的運(yùn)作圖式》，載《南大法學(xué)》2021年第3期，第57-78頁。

（作者系西北師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）