張凱強 陳志剛

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《近幾年減稅降費政策效果評估研究》（20CJY058）。

作者簡介：張凱強（1987—），男，山東濰坊人，博士，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員，主要研究方向為財稅理論、經(jīng)濟增長；陳志剛（1988—），男，江西宜春人，博士，深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師，深圳大學(xué)金融與財務(wù)實驗中心，主要研究方向為財稅理論與政策。

［摘 要］統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求我們既要注重防范和化解財政風(fēng)險，也要注重財政安全對于國家發(fā)展的重要作用。財政安全主要表現(xiàn)為政府職能的有效實行和財政制度的可持續(xù)性。文章從國家發(fā)展的角度出發(fā)，歸納總結(jié)了財政安全影響國家發(fā)展的基本特征，包括隱蔽性、傳染性、綜合性以及辯證統(tǒng)一性；并分析了財政安全影響國家發(fā)展的基本機制——財政安全在國家發(fā)展中發(fā)揮著物質(zhì)基礎(chǔ)、治理支柱和制度保障的功能。在此基礎(chǔ)上，基于中國特色的國家治理實踐，討論了財政安全與中國國家治理之間的運行邏輯。結(jié)論有助于進一步推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化。

［關(guān)鍵詞］財政安全；國家發(fā)展；國家治理；中國特色

［中圖分類號］F812［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0461（2023）05-0082-06

一、引言

“十四五”規(guī)劃綱要指出經(jīng)濟安全是國家安全的基礎(chǔ)，國家安全和社會穩(wěn)定是國家強盛發(fā)展的前提。財政安全與國家經(jīng)濟安全密切相關(guān)，經(jīng)濟安全則表明了國家經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟能力和經(jīng)濟利益不受侵害與威脅，對于國家發(fā)展有十分重要的影響。而財政是否安全，直接關(guān)系到一國國民經(jīng)濟能否健康可持續(xù)的發(fā)展。國家興盛通常伴隨著顯而易見的經(jīng)濟增長，國家衰落又通常與經(jīng)濟停滯緊密相連。

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。與之相適應(yīng)，我國財政經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)和環(huán)境也隨之發(fā)生變化。因而，以統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的關(guān)系為目標，緊緊抓住影響財政運行的關(guān)鍵因素，確保財政安全和財政可持續(xù)性，是有效服務(wù)于我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。本文系統(tǒng)闡述了財政安全與國家發(fā)展的運行特征、影響機制，聚焦于中國的實踐和發(fā)展，剖析財政安全與中國國家治理體系的發(fā)展邏輯。

財政安全主要表現(xiàn)為財政能夠保障政府各類職能的正常履行，各類財政指標處于可持續(xù)性范圍內(nèi)以及財政制度具有韌性等方面，還表現(xiàn)為政府職能的有效實行和財政制度的可持續(xù)性。在學(xué)術(shù)文獻中，財政安全沒有標準的定義，但是與之相關(guān)的財政可持續(xù)、財政穩(wěn)定、財政風(fēng)險、財政危機等概念則是文獻關(guān)注的焦點［1-5］。從正向的意義來看，財政安全主要表現(xiàn)為強大的財政實力；從反向的意義來說，財政不安全則主要表現(xiàn)出不同程度的財政危機?？梢哉f，

財政是否安全直接關(guān)系到一國政府的宏觀調(diào)控能力和國家治理能力。

二、財政安全影響國家發(fā)展的基本特征

縱觀歷史，不難發(fā)現(xiàn)，一個國家的興盛，通常是由于王國在建立初期便設(shè)立了與該地區(qū)十分契合的財政制度，提升了統(tǒng)治階級的財政稅收。然而，一個國家的衰落，常常是由于戰(zhàn)爭、瘟疫、貴族奢靡或其他因素導(dǎo)致的大量開支無法通過現(xiàn)有的財政稅收制度獲得彌補，進而擾亂了王朝的運營并使之沒落。財政安全與國家發(fā)展如此休戚相關(guān)，我們需要仔細探討這種關(guān)系所表現(xiàn)出來的特征。

第一，隱蔽性。人類社會是一個風(fēng)險社會，作為消費者，需要面對收入不確定性的風(fēng)險，作為生產(chǎn)者，需要面臨企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，而從國家角度而言，則需要處理社會、經(jīng)濟、生態(tài)等多種多樣的風(fēng)險。在所有的風(fēng)險中，財政風(fēng)險與財政安全似乎不像經(jīng)濟風(fēng)險或者軍事風(fēng)險那般顯而易見，也不像企業(yè)經(jīng)營安全或者個人收入穩(wěn)定那樣直接影響個人的主觀感受；相反，它極具隱蔽性，等到發(fā)現(xiàn)的時候，往往已是危機的前兆?？v觀歷史，一個國家的財政危機，在最開始時病癥較輕，僅僅體現(xiàn)在財政收支不平衡上，但隨著財政赤字的進一步擴大，若統(tǒng)治者沒有采取正確的決策，而是選擇通過借債、向民間大量征稅，甚至強行搶走一部分人的財產(chǎn)等方式解決財政問題，危機也將從財政領(lǐng)域漸漸波及到商業(yè)、農(nóng)業(yè)以及工業(yè)的所有群體。正是因為與其他的宏觀風(fēng)險或者與個體風(fēng)險相比，財政風(fēng)險具有一定的隱蔽性，造成了人們一定程度上對于財政風(fēng)險的麻木，抑或說人們對于財政風(fēng)險缺乏應(yīng)有的敏感度，其結(jié)果便是財政風(fēng)險沒有被動態(tài)化解，反而漸進地積累。當(dāng)財政風(fēng)險積累到一定程度時，就會轉(zhuǎn)化為財政危機。

第二，傳染性。財政安全不能有效保障將無法滿足政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，這會極大影響到政府履行經(jīng)濟社會職能，從而進一步引發(fā)該國家的社會和經(jīng)濟問題。財政缺口的擴大也會影響到政府對于經(jīng)濟的宏觀調(diào)控效果，甚至為了彌補財政缺口會加劇對本國經(jīng)濟社會的損害。如果財政制度的韌性不足，當(dāng)出現(xiàn)重大突發(fā)事件時，一國則難以進行及時和有效的調(diào)控處置?？傊?，隨著財政安全問題的逐漸累積，會進一步傳染到社會、經(jīng)濟、軍事、政治等各個領(lǐng)域，并進一步演化為經(jīng)濟、政治的全面危機，誘發(fā)國家整體風(fēng)險。

第三，綜合性。財政政策是一項綜合性政策，財政安全問題涉及經(jīng)濟、技術(shù)、社會、環(huán)境等各個領(lǐng)域，以及一系列復(fù)雜的經(jīng)濟、政治與社會變量。造成財政發(fā)生危機的原因有很多種，包括戰(zhàn)爭、財政結(jié)構(gòu)、官僚機構(gòu)、王室奢靡、瘟疫、天災(zāi)、統(tǒng)治者決策失誤等，它們導(dǎo)致財政收支不平衡和財政危機，逐漸吞噬一個國家的財政安全，造成整個國家的衰亡和覆滅。所以，財政風(fēng)險是國家各領(lǐng)域風(fēng)險的綜合體現(xiàn)，從整個體制改革、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定來看，國家財政安全可謂系安危于一身。

第四，辯證統(tǒng)一性。財政安全與國家發(fā)展之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。雄厚、穩(wěn)固的財政實力是國家發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它既能為國家前期的崛起提供物質(zhì)積累，又能為國家中期的飛速增長提供制度保障，還能為國家長期的高質(zhì)量發(fā)展提供治理的基礎(chǔ)。而一旦出現(xiàn)財政危機，則會影響到國家的方方面面，處理不當(dāng)甚至?xí)l(fā)國家的整體危機，致使一個國家走向衰落。反過來，財政并非無源之水，隨著國家的發(fā)展和強大，其汲取財政收入的能力也會不斷提升，從而能夠為財政提供更多更高質(zhì)量的稅源，保證財政收入的增長，提升財政制度的韌性。但是，如果一個國家一味地追求高福利而不顧財政的承受能力或者不斷發(fā)動戰(zhàn)爭，最終的結(jié)果可能是入不敷出、債臺高筑，進而引發(fā)財政危機和國家危機。

三、財政安全對國家發(fā)展的影響機制

“發(fā)展”一詞在辭海中的解釋為事物由小到大、由簡單到復(fù)雜、由低級到高級的變化。具體到國家發(fā)展，從內(nèi)容上來看，涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多方面的發(fā)展；從發(fā)展階段來看，既要解決發(fā)展初期面臨的核心挑戰(zhàn)，又要探索發(fā)展中期的轉(zhuǎn)軌路徑，還要確保發(fā)展后期的制度完善。影響國家發(fā)展的關(guān)鍵在于國家能力的建設(shè)，現(xiàn)代國家的國家能力主要包括市場增進能力和控制動員能力等［6］，市場增進能力和控制動員能力的強與弱都與財政安全緊密相關(guān)。

第一，財政安全為國家的全面發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。財政是庶政之母，國家機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，國家職能的順利發(fā)揮，都有賴于財政提供的物質(zhì)保障。在國家發(fā)展初期，由于國家財力有限，私人資本不足，重要的基礎(chǔ)設(shè)施往往會成為國家發(fā)展的瓶頸；而若擁有雄厚的財政實力，則可以充當(dāng)資本原始積累的角色，解決國家發(fā)展初期面臨的難題。在國家發(fā)展的中后期，安全可靠、實力強大的國家財政，能夠為各國政府適時實行宏觀調(diào)控、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、促進社會公平提供物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著國家發(fā)展和財政實力的提升，政府支出結(jié)構(gòu)的彈性空間也會擴大，從而能夠為社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域的發(fā)展提供政策導(dǎo)向以及資金支持，最終促進國家的全面發(fā)展?？梢哉f，無論是經(jīng)濟建設(shè)，社會發(fā)展，還是政治穩(wěn)定、文化繁榮、生態(tài)文明，都離不開安全、穩(wěn)固的國家財政的支持，當(dāng)財政實力不足甚至面臨財政危機和財政安全問題時，該國將難以兼顧全面的發(fā)展。

第二，財政安全為國家發(fā)展提供重要的治理支柱。一國的高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟總量的增長、效益的提高以及結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還對發(fā)展的均衡性、環(huán)境的可持續(xù)性、社會的公平性提出了更高的要求。一方面，安全、穩(wěn)固強大的國家財政是政府進行經(jīng)濟治理的強有力手段，它既是政府有效實行反周期調(diào)節(jié)，克服經(jīng)濟波動的戰(zhàn)略基礎(chǔ)；也是政府縮小區(qū)域差異，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手；還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要助力。另一方面，只有具備充足的財政實力，政府才能進一步增加養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域為主體的基本公共服務(wù)支出，才能通過稅收、支出和社保等手段規(guī)范財富積累機制，調(diào)節(jié)收入分配，促進社會穩(wěn)定。總之，國家處于財政安全狀態(tài)，有利于推動經(jīng)濟和社會事業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，有效提高國家治理能力；而財政實力不足，面臨財政危機和財政安全問題時，該國家則將不得不面臨國內(nèi)外利益集團的侵犯和損害。

第三，財政安全為國家的改革和進步提供優(yōu)良的制度保障。首先，各國的改革和進步都離不開財政改革本身，財政改革也往往是其它領(lǐng)域改革的突破口。中國的改革發(fā)展長期以來都是從財政改革開始，并且財政改革引領(lǐng)其他領(lǐng)域的經(jīng)濟社會的變革，安全有韌性的財政制度無疑是財政改革和經(jīng)濟改革的重要支撐。其次，在經(jīng)濟社會改革的過程中，一個國家如果沒有安全穩(wěn)固的財政實力作為支撐，或者不能同時進行財政改革以提升財政安全，該國家很可能會面臨改革的失敗和國家的危機。更為重要的是，其他領(lǐng)域的經(jīng)濟社會改革往往會反過來拖累財政，造成財政的入不敷出或者是債臺高筑，從而導(dǎo)致財政危機，并進一步傳染到其它經(jīng)濟社會領(lǐng)域。最后，健康、安全、具有韌性的財政制度體系能夠增強國家抵御風(fēng)險的能力。在社會發(fā)展過程中，各個國家在改革和進步的過程中面臨各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素，而國家財政實力則決定了該國政府應(yīng)付各種風(fēng)險和危機的能力和效果。反過來說，財政危機也往往是導(dǎo)致國家衰敗的直接因素?？傊?，具有韌性和可持續(xù)性的財政制度體系能夠為國家的改革和進步保駕護航，是確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定的最后一道防線。

四、財政安全與中國國家治理實踐

新中國建立以來，從社會主義建設(shè)、市場經(jīng)濟改革、向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型等不同時期來看，財政制度體系改革也始終圍繞和服務(wù)于社會主義革命和改造、服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化，不斷提高國家治理能力和推動治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)。財政安全始終是財政制度體系改革的基礎(chǔ)，優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)、完善制度體系、提高財政韌性也是保障財政安全和實現(xiàn)財政可持續(xù)性的有效舉措，從而進一步服務(wù)于中國國家治理的實踐。

（一）財政安全與國家治理體系

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，現(xiàn)代國家的國家治理是以財政安全和財政可持續(xù)性為基礎(chǔ)的。自現(xiàn)代國家出現(xiàn)以來，國家治理與財政體制協(xié)同演進，財政體制的功能與國家治理內(nèi)容相匹配。國家治理是指國家對國民行為的管理，主要包括政府治理、經(jīng)濟治理和社會治理等。作為國家履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政也理應(yīng)在政府治理、經(jīng)濟治理和社會治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，這種作用的發(fā)揮有賴于穩(wěn)定和可持續(xù)的財政制度，從這個意義上來說，財政安全是國家治理體系的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障［7］。

中國國家治理實踐是中國社會全面發(fā)展的進程，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗不斷深化的過程。在1949年新中國成立后，中國的國家治理體系不斷鞏固，1978年黨的十一屆三中全會后，中國的國家治理體系不斷發(fā)展，2012年中國共產(chǎn)黨十八大召開后，中國的國家治理體系不斷完善，逐步建立和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。社會主義國家治理以社會主義國家政權(quán)的建立為前提，1949年新中國成立后，社會主義國家治理面臨著嚴峻的國際政治形勢和繁重的國內(nèi)建設(shè)任務(wù)，以蘇聯(lián)的社會主義建設(shè)經(jīng)驗為藍本，中國國家治理通過實行高度的計劃經(jīng)濟和政治掌控，形成了以政治導(dǎo)向為主的高度集權(quán)國家治理體制，在計劃經(jīng)濟體制下高度集權(quán)國家治理體制實施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。

首先，在1949年到1978年間，高度集權(quán)國家治理體制一方面在國民經(jīng)濟恢復(fù)、國家工業(yè)化發(fā)展和鞏固社會主義基本制度方面提供了巨大的制度優(yōu)勢；另一方面由于國家權(quán)力全面掌控各個社會領(lǐng)域和個人生活的衣食住行，抑制了社會的活力和個人的主觀能動性。其次，1978年黨的十一屆三中全會以后，在解放思想、實事求是思想指引下，逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制，中國國家治理體系形成以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家治理體系，在社會主義市場經(jīng)濟體制下以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家治理體系逐步建立和完善，并于1994年實施分稅制的財政體制。在1978年到2012年間，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家治理體系，一方面在改革開放背景下，逐步健全國家制度體系和法律體系，逐步確立社會主義市場經(jīng)濟體系的，厘清以市場為導(dǎo)向的政府與市場之間的行為邊界；另一方面由于多元文化和市場經(jīng)濟原則滲透到各個社會領(lǐng)域，易于導(dǎo)致社會道德體系的混亂和無序，由于過于追求經(jīng)濟效率，忽視公平分配，易于導(dǎo)致整個社會貧富分化較為嚴重。最后，2012年中國共產(chǎn)黨十八大召開后，經(jīng)濟全球化和社會網(wǎng)絡(luò)化不斷發(fā)展，國與國之間的依賴性和不確定性大幅增加，國內(nèi)也面臨經(jīng)濟改革有待深化、生態(tài)環(huán)境惡化、社會貧富分化等問題，面對國內(nèi)外環(huán)境形勢，中國國家治理體系提出以國家治理現(xiàn)代化為目標。中國國家治理現(xiàn)代化既是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家治理體系的繼承和創(chuàng)新，也是在新的歷史方位條件下不斷推動中國社會發(fā)展和改革。中國國家治理現(xiàn)代化要求優(yōu)化制度體系頂層設(shè)計，樹立統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進的改革思維，系統(tǒng)性解決社會治理難題。

財政制度包括收入制度、支出制度、預(yù)算制度、財政體制等，從財政安全的角度理解財政制度與中國國家治理體系的協(xié)同關(guān)系，財政安全的關(guān)鍵點在于在不同時期的國家治理體系需求下，財政制度的調(diào)整和變化能夠有力地支持和保障國家治理的階段性變化，促成國家治理目標的實現(xiàn)。財政制度與中國國家治理體系的協(xié)同關(guān)系，在實踐層面，中國財稅體制改革歷程始終是中國整體改革的一個重要組成部分，服務(wù)于整體改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要?，F(xiàn)階段，中國財稅體制成為國家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性要素，財政職能覆蓋國家治理活動的全過程和各領(lǐng)域［8］。在理論思想層面，從財政理論與國家關(guān)系視角出發(fā)，中國財政基礎(chǔ)理論可以劃分為計劃經(jīng)濟財政學(xué)、市場經(jīng)濟財政學(xué)和國家治理財政學(xué)，國家治理財政學(xué)則表明新時期需要從滿足國家治理需要的角度探討我國的財政職能定位和財政安全問題。

（二）財政安全與中國的宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控體系是國家治理體系的有機組成部分之一。自新中國成立以來，中國宏觀調(diào)控思想持續(xù)發(fā)生著重大變化，在探索中逐步形成了中國特色宏觀調(diào)控體系。在1949新中國成立后，中國的宏觀調(diào)控體系對經(jīng)濟運行實施行政干預(yù)和直接控制，在1978年黨的十一屆三中全會后，中國的宏觀調(diào)控體系將計劃和市場在宏觀調(diào)控體系中有機結(jié)合起來，并以市場化調(diào)控手段為主導(dǎo)，在2012年中國共產(chǎn)黨十八大召開后，中國的宏觀調(diào)控體系不斷完善，健全以財政政策和貨幣政策為主要手段，緊密配合就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策，形成目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系。

首先，在1949年到1978年間，高度集權(quán)國家治理體制和計劃經(jīng)濟體制實施使得生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費等經(jīng)濟活動都按照政府的指令性計劃展開，進而，國家預(yù)算、銀行信貸和國營企業(yè)財務(wù)并存的社會性資金的分配和使用體系也相應(yīng)形成。在計劃經(jīng)濟體制的制度結(jié)構(gòu)下，中國不存在現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學(xué)意義上宏觀調(diào)控體系，以及財政政策和貨幣政策［9］。其次，在1978年到2012年間，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家治理體系施行和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，中國的宏觀調(diào)控政策經(jīng)歷多次轉(zhuǎn)型和調(diào)整，以市場化調(diào)控手段逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位的中國宏觀調(diào)控體系不斷成熟。中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目標存在調(diào)控目標多元化和平衡改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間關(guān)系的特點，調(diào)控目標多元化應(yīng)兼顧短期目標和中長期戰(zhàn)略，兼顧總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)；平衡改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間關(guān)系應(yīng)與市場在資源配置中的主導(dǎo)作用相協(xié)調(diào)［10］。中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的工具則發(fā)揮財政政策和貨幣政策為主體的市場經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，強調(diào)計劃調(diào)控和行政指導(dǎo)的輔助性作用，補充產(chǎn)業(yè)政策等調(diào)控工具。在這一階段，最開始由于財政收支的限制，不足以支撐國家的宏觀調(diào)控戰(zhàn)略，因此財政的諸多調(diào)控職能被金融所取代，后來隨著全國財政尤其是中央財政收支的增加，穩(wěn)固的財政實力支撐了我國先后采取的積極、穩(wěn)健財政政策，確保了國家宏觀調(diào)控的有效實施。最后，2012年以來，以國家治理現(xiàn)代化為目標，中國宏觀經(jīng)濟治理體系和宏觀調(diào)控體系不斷完善，宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目標和工具進一步拓展，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，中國宏觀經(jīng)濟治理體系和宏觀調(diào)控體系應(yīng)具有目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的特點。在這一階段，之前高速增長的財政收入為新時代的一系列宏觀調(diào)控政策提供了彈性空間，安全可靠的財政制度通過財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為推進政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)五位一體的發(fā)展提供了政策方向和制度保障。

從財政安全的角度理解財政制度與中國宏觀調(diào)控體系的協(xié)同關(guān)系，財政安全的關(guān)鍵點在于：一是在不同時期，財政政策都是宏觀調(diào)控的重要工具，應(yīng)充分發(fā)揮財政政策在市場經(jīng)濟中的調(diào)節(jié)功能，財政安全和財政可持續(xù)性是財政政策有效實施的基礎(chǔ)；二是財政安全和財政可持續(xù)性能夠有力地支持和保障其他宏觀調(diào)控工具的有效運行，推進宏觀調(diào)控政策之間的統(tǒng)籌性、高效性、協(xié)同性。尤其是改革開放以來和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)歷程中，財政政策在中國社會發(fā)展中發(fā)揮財力保障和經(jīng)濟調(diào)控作用，有力地維護經(jīng)濟改革穩(wěn)定和經(jīng)濟安全。特別是金融危機背景下，為應(yīng)對1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機中國政府實施積極性財政政策，有效地推動中國經(jīng)濟恢復(fù)和經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。財政政策在中國宏觀調(diào)控中既發(fā)揮調(diào)控支柱和兜底保障作用，也有力地引導(dǎo)和配合金融、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策，發(fā)揮中國特色宏觀調(diào)控作用和宏觀經(jīng)濟治理效能，推進國家治理現(xiàn)代化。

（三）財政安全與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制

自新中國成立以來，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造性地將社會主義與市場經(jīng)濟相結(jié)合，不斷完善的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制為實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供了制度支撐。實踐證明，中國經(jīng)濟發(fā)展的偉大成就離不開中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，社會主義市場經(jīng)濟體制不僅創(chuàng)造了中國經(jīng)濟增長的奇跡，而且?guī)恿酥袊嗣竦纳钏讲粩喔纳坪椭袊膰H經(jīng)濟地位不斷提升。中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制不僅證明了社會主義與市場經(jīng)濟相結(jié)合的可行性，打破了對市場經(jīng)濟的傳統(tǒng)認知，而且還顯示出中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)越性。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟的改革探索和實踐道路，不是像西方市場經(jīng)濟形態(tài)那樣在長歷史周期中自然演進和形成的，而是在中國政府領(lǐng)導(dǎo)下持續(xù)謀求現(xiàn)代化建設(shè)過程中主動改革探索的產(chǎn)物，這使得市場經(jīng)濟也要與我國特殊的社會主義公有制相適應(yīng)，與計劃經(jīng)濟體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)相銜接。中國財政體制改革為實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟這一開創(chuàng)性的實踐道路作出了歷史性貢獻，財政作為資源汲取和配置手段，在不同時期的改革始終都圍繞著國家戰(zhàn)略重心和階段性任務(wù)而不斷調(diào)整和變化；財政作為國家資源配置的重要方式，不斷激發(fā)市場活力，財政體制改革為市場經(jīng)濟改革提供了重要動力；財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，為市場化改革提供基礎(chǔ)性制度激勵，財政體制改革突出國家的主體性地位是我國社會主義市場經(jīng)濟改革形成的顯著制度特征和優(yōu)勢［11］。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟的歷史演進主要分為三個階段：在1949年新中國成立后，社會主義市場經(jīng)濟經(jīng)歷了由萌芽發(fā)展到全面受挫的實踐試錯過程；在1978年黨的十一屆三中全會后，社會主義市場經(jīng)濟進行了以市場化為取向的改革，中國特色社會主義市場經(jīng)濟理論逐步發(fā)展成熟；在2012年中國共產(chǎn)黨十八大召開后，社會主義市場經(jīng)濟體制更加健全和完善，以建成高標準市場體系和高水平開放型經(jīng)濟新體制為目標，不斷激發(fā)市場主體活力。

首先，在1949年到1978年間，以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人對社會主義的經(jīng)濟建設(shè)問題作過深入的探討和研究。在新中國成立后，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人對我國如何進行大規(guī)模的社會主義經(jīng)濟建設(shè)展開積極探索，一方面借鑒蘇聯(lián)高度計劃經(jīng)濟體制的實踐經(jīng)驗，一方面探討社會主義經(jīng)濟中“商品生產(chǎn)”“商品交換”“價值規(guī)律”等方面。毛澤東同志寫下了《論十大關(guān)系》《工作方法六十條草案》等指導(dǎo)社會主義經(jīng)濟建設(shè)的重要文獻，為改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的探索和實踐作出有益鋪墊［12］。

其次，在1978年到2012年間，中國特色社會主義市場經(jīng)濟不斷改革和逐步完善。1978 年召開的黨的十一屆三中全會會議公報明確指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”［13］，鄧小平同志于 1979 年 11 月首次提出了“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟”的論斷［14］。隨后，一系列“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”“有計劃的商品經(jīng)濟”“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”等創(chuàng)新理論和實踐活動相繼推進，對全面推進市場經(jīng)濟體制改革起到了極大推動作用。1992年黨的十四大正式將“社會主義市場經(jīng)濟體制”作為我國經(jīng)濟體制改革的基本目標，要求使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，隨后，我國市場經(jīng)濟體制改革在諸多領(lǐng)域取得重大突破，強調(diào)更好發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。在這一階段，一方面，財政放權(quán)讓利，為經(jīng)濟改革保駕護航，穩(wěn)固的財政承擔(dān)了改革的諸多成本。但另一方面，在1994年分稅制改革以前，隨著我國財政收支占GDP比重的不斷下降，政府預(yù)算內(nèi)投資占社會固定資產(chǎn)投資的比重極低，雖然沒有出嚴重的現(xiàn)財政收支困境，但財政基本喪失了對經(jīng)濟的調(diào)控作用，財政安全問題受到了挑戰(zhàn)；分稅制改革以后，我國的財政收支占GDP比重趨于上升，財政實力不斷增強，財政對于經(jīng)濟的調(diào)節(jié)功能更加突出，但是隨著地方債務(wù)的不斷積累，財政的可持續(xù)性問題也開始進入大眾的視野。

最后，2012年中國共產(chǎn)黨十八大召開后，2013 年黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”表明“市場”在提高中國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量中扮演著越來越重要的角色。在這一階段，一方面之前不斷增長的財政實力為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和大規(guī)模減稅降費政策的實施提供了條件；但另一方面隨著我國經(jīng)濟增速的放緩以及宏觀稅負水平的降低，財政收入增速降低，與此同時財政支出剛性不減，加上之前形成的存量政府債務(wù)等問題，給財政安全帶來了新的挑戰(zhàn)。正因為如此，習(xí)近平總書記指出：“堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，不僅是經(jīng)濟體制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托”，“使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”［15］。在這樣的背景下，如何確保財政可持續(xù)，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下統(tǒng)籌財政安全與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是理論和實踐都無法回避的重要議題。

從財政安全的角度理解財政制度與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的協(xié)同關(guān)系，財政安全的關(guān)鍵點在于：財政安全和財政可持續(xù)性能夠有力地支持和保障中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的勇于嘗試、漸進改革、不斷調(diào)整和有效運行，推進中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)新性和時代性，服務(wù)于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和中國國家治理現(xiàn)代化。

［參考文獻］

［1］BUITER W H. A guide to public sector debt and deficits［J］. Economic policy，1985（1）：14-79.

［2］余永定.財政穩(wěn)定問題研究的一個理論框架［J］.世界經(jīng)濟，2000（6）：3-12.

［3］傅志華.國家財政安全論［M］.北京：人民出版社，2002.

［4］劉尚希.財政風(fēng)險：一個分析框架［J］.經(jīng)濟研究，2003（5）：23-31.

［5］國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所課題組，劉國艷，王元，等.積極財政政策轉(zhuǎn)型與財政可持續(xù)性研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2012（2）：3-33.

［6］呂冰洋，臺航.國家能力與政府間財政關(guān)系［J］.政治學(xué)研究，2019（3）：94-107.

［7］劉曉路.國家治理視角下的新中國財政制度變遷［J］.財政研究，2022（5）：49-58.

［8］高培勇.中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經(jīng)驗和基本規(guī)律［J］.經(jīng)濟研究，2018（3）：4-20.

［9］董昀.中國宏觀調(diào)控思想七十年演變脈絡(luò)初探——基于官方文獻的研究［J］.金融評論，2019（5）：14-37.

［10］方福前.大改革視野下中國宏觀調(diào)控體系的重構(gòu)［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2014（5）：5-21.

［11］呂煒，靳繼東.財政、國家與政黨：建黨百年視野下的中國財政［J］.管理世界，2021（5）：24-45.

［12］奚建武.改革開放40年來的社會主義市場經(jīng)濟：歷程、經(jīng)驗與探索［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2018（3）：106-111.

［13］中共中央文獻研究室.十一屆三中全會以來重要文獻選讀（上）［M］.北京：人民出版社，1987：6-7.

［14］鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：231-236.

［15］習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來［J］.求是，2014（1）：3-6.

Abstract： Overall development and security require that we not only focus on preventing and defusing fiscal risks， but also pay attention to the important role of fiscal security in national development. Fiscal security is mainly manifested in the effective implementation of government functions and the sustainability of the fiscal system. From the perspective of national development， this paper summarizes the basic characteristics of financial security affecting national development， namely concealment， infectivity， comprehensiveness and dialectical unity. It also analyzes the basic mechanism that financial security affects national development-financial security plays the role of material basis， governance pillar and institutional guarantee in national development. Then， based on the practice of national governance with Chinese characteristics， this paper discusses the operational logic between fiscal security and Chinas national governance. The conclusion of this paper is helpful to further promote the high-quality development of Chinas economy and the modernization of national governance.

Key words：fiscal security; national development; national governance; Chinese characteristics

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）