孟春陽， 陳沫霖

（江西理工大學(xué)法學(xué)院，江西 贛州 341000）

2015年修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域立法權(quán)下放，立足于特色立法和精準(zhǔn)立法的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)數(shù)量激增，提升了法律的實效性，推動了生態(tài)文明建設(shè)。但是地方立法適用地域性與生態(tài)環(huán)境整體性之間的矛盾、地方之間環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的競爭關(guān)系以及制度化的協(xié)同保障機制的缺乏，使得地方環(huán)境立法無法有效地兼顧生態(tài)環(huán)境的整體性與流動性的自然屬性，與生態(tài)環(huán)境空間難以形成有效的銜接，進(jìn)一步加深了地方環(huán)境法治之間的沖突。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確提出要深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。良好的區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要生態(tài)保障，區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理需要地方環(huán)境立法從整體性和系統(tǒng)性進(jìn)行考慮。在現(xiàn)有的立法體制機制下，區(qū)域協(xié)同立法既能立足于地方環(huán)境法治文化彰顯地方環(huán)境立法特色，又能推動區(qū)域環(huán)境法治的互補與協(xié)調(diào)，尋求區(qū)域環(huán)境治理價值目標(biāo)的統(tǒng)一，是解決跨行政區(qū)域環(huán)境及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的最優(yōu)解。

一、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的問題提出與概念闡釋

（一） 我國環(huán)境立法現(xiàn)狀檢視

1. 國家層面的環(huán)境統(tǒng)一立法難以兼顧地方生態(tài)環(huán)境的特殊性和差異性

首先，國家層面的環(huán)境統(tǒng)一立法的重點是具有共性的突出環(huán)境問題。國家宏觀層面的立法超越了地域之間的差異性，更加側(cè)重于對具有共性及一般性的環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范[1]。對于未上升至全國范圍的區(qū)域性環(huán)境問題，國家層面的環(huán)境統(tǒng)一立法無法給予及時有效的回應(yīng)。其次，立法者認(rèn)知的局限性致使立法具有滯后性。生態(tài)環(huán)境問題往往在成為具有普遍性、廣泛性的問題后才能進(jìn)入國家立法的視野，從而具有統(tǒng)一立法的可能。統(tǒng)一立法的滯后性加大了環(huán)境治理的難度，提升了環(huán)境治理的成本。地方環(huán)境立法雖同樣存在滯后性問題，但相較于國家統(tǒng)一立法制定與修改的繁瑣性與復(fù)雜性而言，其更具有便利性。最后，國家層面的環(huán)境統(tǒng)一立法難以兼顧地方差異性生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。生態(tài)環(huán)境兼具生態(tài)整體性與地域差異性的特點，不同地方的環(huán)境實際特點與保護(hù)需求存在差異。國家層面的統(tǒng)一立法難以立足于地方實際狀況將生態(tài)環(huán)境的互補性功能發(fā)揮到最大，也難以滿足地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的差異性需求。地方環(huán)境立法以國家環(huán)境統(tǒng)一立法為依據(jù)，立足于地方環(huán)境治理需求，具有國家環(huán)境統(tǒng)一立法無法達(dá)到的優(yōu)勢。因此，為充分發(fā)揮國家層面環(huán)境立法的指導(dǎo)作用和地方環(huán)境立法的精準(zhǔn)實施功能，國家層面環(huán)境統(tǒng)一立法在目標(biāo)定位上需要涵蓋地方環(huán)境立法的要求，使國家統(tǒng)一立法和地方立法之間達(dá)到互動互補的動態(tài)平衡。

2. 地方環(huán)境立法的地域色彩和價值偏好加深了立法碎片化的趨勢

地方環(huán)境立法的地域特色使地方立法之間呈碎片化的趨勢。地方環(huán)境立法往往立足于本地域的生態(tài)環(huán)境重點問題和重點要素展開，很少兼顧整體的生態(tài)環(huán)境狀況。雖然山水林田湖草沙系統(tǒng)性保護(hù)的概念被一再提及，但受行政區(qū)劃的地域限制和地方保護(hù)主義的利益考量，地方立法機關(guān)在實際立法過程中依然更加側(cè)重于本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對跨行政區(qū)域污染處理與環(huán)境保護(hù)問題少有提及。

地方環(huán)境立法的價值偏好使其難以達(dá)到生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)的要求。生態(tài)環(huán)境受天然稟賦的影響呈現(xiàn)了明顯的地域特色，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)文化也因天然稟賦的差異呈現(xiàn)多樣化的特征。地方立法主體在立法過程中受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開放程度、人文素養(yǎng)等方面的影響，使地方環(huán)境立法呈現(xiàn)不同的價值偏好。這種價值偏好進(jìn)一步加深了立法的碎片化趨勢，導(dǎo)致地方環(huán)境立法之間的沖突問題難以有效化解，阻礙了生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)進(jìn)程的推進(jìn)。

（二） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的提出

鑒于國家層面環(huán)境統(tǒng)一立法的普遍性和地方環(huán)境立法的分散性特點，尋找既能順應(yīng)生態(tài)環(huán)境特色，又能適應(yīng)權(quán)力基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)的新型環(huán)境立法機制成為理論界和實務(wù)界的努力方向。

在區(qū)域協(xié)同立法的實務(wù)化方面，2006 年東北三省初創(chuàng)立法協(xié)作機制，簽訂了我國首個區(qū)域性立法協(xié)作協(xié)議——《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。此后東北三省政府以促進(jìn)東北老工業(yè)全面振興為主題，在促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建誠信社會、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域開展立法協(xié)作實踐，對東北振興起到了重要的促進(jìn)作用。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展推動了環(huán)境法治的協(xié)同進(jìn)程。許多地方對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系缺乏深入認(rèn)識，以重工業(yè)發(fā)展換取地方經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致我國的大氣污染程度持續(xù)加重并呈現(xiàn)區(qū)域性特點。2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》中第八條規(guī)定建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法開始進(jìn)入實務(wù)視野。隨后，2014 年長三角地區(qū)以大氣污染防治為契機，以構(gòu)建常態(tài)化的立法協(xié)同機制為目標(biāo)，先后出臺了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》等規(guī)范性文件，以三省一市人大及其常委會為協(xié)同立法主體，先后就大氣污染、水污染等領(lǐng)域開展協(xié)同立法實踐[2]。針對長三角大氣污染防治問題，上海市率先制定并出臺《上海市大氣污染防治條例》，設(shè)專章規(guī)定了“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，而后其他三省相繼制定或修改本省大氣污染防治領(lǐng)域立法。長三角各地方出臺的條例既有統(tǒng)一性的示范性條款又有各省市差異性的特色性條款，形成了一種協(xié)調(diào)互補的協(xié)同立法模式，推動跨行政區(qū)域立法由協(xié)作走向協(xié)同，為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，良好的生態(tài)環(huán)境是其協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)。2015 年中共中央政治局通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要在重點領(lǐng)域率先取得突破，其中包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。隨后，京津冀聯(lián)合出臺框架協(xié)議《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，確立以協(xié)同立法工作座談會為協(xié)同立法的常態(tài)化工作機制，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重點領(lǐng)域開展協(xié)同立法實踐，并陸續(xù)建立了信息共享、溝通協(xié)商、常態(tài)化法規(guī)清理等協(xié)同立法保障機制[3]。2020 年5 月1 日，由京津冀三地同步起草、修改與通過的《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》在京津冀同步實施。該條例在文本上采用相同的篇章體例結(jié)構(gòu)并設(shè)第四章專章規(guī)定區(qū)域協(xié)同，被視為京津冀首部協(xié)同立法的實質(zhì)性成果，也是我國第一部對環(huán)境污染防治作出全面詳細(xì)規(guī)定的區(qū)域性協(xié)同立法，真正實現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同立法中的“協(xié)”與“同”。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法雖在實務(wù)界已率先展開探索，但在我國法律層面并未形成完備的體系化規(guī)定?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等國家統(tǒng)一立法雖對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控作出了規(guī)定，但規(guī)定過于原則化，在地方立法實踐中可操作性不強。中共中央2021 年1 月印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》中提出建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制。2022 年3 月11 日修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）首次將協(xié)同立法寫入法律，賦予地方根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要開展協(xié)同立法的權(quán)力，但對協(xié)同立法的運行模式與保障機制等問題則并未規(guī)定。2023年修訂的《立法法》同樣對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法作出了原則性的規(guī)定，雖具體內(nèi)容有待未來進(jìn)一步規(guī)定與完善，但其法律地位與價值意義毋庸置疑。

（三） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法概念闡釋

“區(qū)域協(xié)同立法”概念被正式確定前，理論界在其概念表述上存在一定爭議。王臘生認(rèn)為地方立法協(xié)作是區(qū)域內(nèi)地方立法機關(guān)的共同立法[4]。宋方青等認(rèn)為“協(xié)作”一詞存在缺失立法依據(jù)與權(quán)限等問題，傾向適用“區(qū)域立法合作”表述[5]。王小萍使用“區(qū)域立法協(xié)同概念”強調(diào)立法共同性及共同目標(biāo)的實現(xiàn)[3]。為準(zhǔn)確把握區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法內(nèi)涵，下文將區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法拆分為“區(qū)域”“環(huán)境”“協(xié)同”三個關(guān)鍵詞進(jìn)行探討。

第一，“區(qū)域”?！皡^(qū)域”為地區(qū)范圍，其自然環(huán)境和人文環(huán)境與周圍地區(qū)存在明顯差異。環(huán)境治理中的“區(qū)域”以生態(tài)環(huán)境為單元，強調(diào)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的整體性與生態(tài)要素之間的關(guān)聯(lián)性，而非人為劃分的行政區(qū)劃[6]?！皡^(qū)域“更加貼合環(huán)境協(xié)同立法的生態(tài)環(huán)境整體性要求，其范圍既可以是多個行政區(qū)域組成的城市群生態(tài)系統(tǒng)，也可以是江河湖海等完整的流域生態(tài)系統(tǒng)。2021 年3 月1 日起施行的《中華人民共和國長江保護(hù)法》是我國第一部專門的流域立法，在空間上以自然生態(tài)區(qū)域為單元跨越了行政區(qū)劃界限，推進(jìn)了流域系統(tǒng)的整體性保護(hù)與流域內(nèi)各省份的平衡性發(fā)展，取得了良好的實施效果。

第二，“環(huán)境”?！董h(huán)境保護(hù)法》第二條對“環(huán)境”的概念及其范圍已作出明確規(guī)定。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中的“環(huán)境”應(yīng)與《環(huán)境保護(hù)法》中的界定相同，即影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的整體。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法要求地方立法機關(guān)在立法權(quán)限范圍內(nèi)，對區(qū)域的生態(tài)環(huán)境整體或相關(guān)環(huán)境要素進(jìn)行協(xié)同立法保護(hù)。

第三，“協(xié)同”。協(xié)同是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的關(guān)鍵所在。“協(xié)同”一詞在中國傳統(tǒng)文化中存在三種釋義：一是作動詞指團(tuán)結(jié)一致、共同合作的行動；二是雙方或多方協(xié)調(diào)，達(dá)成和合的狀態(tài)；三是團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的宏偉意圖表達(dá)[7]。將“協(xié)同”一詞代入立法語境進(jìn)行分析：首先，協(xié)同立法并未創(chuàng)制新的立法主體。協(xié)同立法的主體仍為各地方立法機關(guān)，且各地方立法機關(guān)間地位平等。其次，“協(xié)同”強調(diào)各地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)基于區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，在立法過程中通過一定的組織形式平等協(xié)商、一致行動，推動地方之間的資源共享，保障區(qū)域協(xié)同立法機制發(fā)揮其應(yīng)有功能。最后，“協(xié)同”的結(jié)果要以法律規(guī)范的形式展現(xiàn)出來。有學(xué)者認(rèn)為協(xié)同立法是最后形成一致的行為規(guī)則的共同立法[4]，這種觀點忽視了地方實際情況與治理需求的差異性。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法最終呈現(xiàn)的地方性法規(guī)在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)“求同存異”，而非完全一致?！皡f(xié)同”能夠準(zhǔn)確反映區(qū)域范圍內(nèi)各地方之間的關(guān)系，是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)的新途徑[8]。

綜上所述，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法指跨行政區(qū)劃的地方立法主體或某一完整的生態(tài)系統(tǒng)涉及的兩個或兩個以上地方立法主體，在立法過程中平等協(xié)商、互相配合，制定相對統(tǒng)一的地方環(huán)境立法的法律活動。

二、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法價值性分析

長期以來學(xué)術(shù)界將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為區(qū)域法治理論研究的關(guān)注重點，相對忽視被我國行政區(qū)劃制度所割裂的生態(tài)環(huán)境。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是地方立法主體為回應(yīng)跨行政區(qū)域環(huán)境治理需求在實踐中探索出的立法機制，對我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

（一） 生態(tài)環(huán)境的自然整體性與行政區(qū)域化差異性的統(tǒng)一

生態(tài)是各種生態(tài)要素相互統(tǒng)一、相互依存以實現(xiàn)循環(huán)發(fā)展的自然有機鏈條。生態(tài)系統(tǒng)整體性與局部性并存、系統(tǒng)性與復(fù)雜性兼具的特點，使得統(tǒng)一立法無法滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)實際需求。而生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境價值的統(tǒng)一性及環(huán)境治理的趨同性使得環(huán)境立法相對于其他事項更具有協(xié)同立法的必要。傳統(tǒng)地方環(huán)境保護(hù)分散立法模式忽視了生態(tài)系統(tǒng)的整體性與系統(tǒng)性，面對跨行政區(qū)域污染問題，分散立法模式不僅治標(biāo)不治本，還會出現(xiàn)地方間相互推諉的情況，不利于環(huán)境污染的治理與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機制能夠調(diào)和區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)域化差異性之間的矛盾，有效地解決環(huán)境污染所面臨的跨行政區(qū)域難題，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的自然整體性與行政區(qū)域差異性的統(tǒng)一。

（二） 環(huán)境立法模式的新形態(tài)與區(qū)域環(huán)境法治的推進(jìn)

生態(tài)環(huán)境整體性與差異性并存的特點和系統(tǒng)性與復(fù)雜性兼具的治理需求推動著環(huán)境立法模式的轉(zhuǎn)型。行政區(qū)劃體制的穩(wěn)定對于我國的政治制度具有全局性意義[5]，不可任意修改。在維持我國現(xiàn)行立法體制與行政區(qū)劃體制穩(wěn)定的前提下，地方立法機關(guān)對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題協(xié)同立法，彌補了國家層面的環(huán)境統(tǒng)一立法與地方分散立法在生態(tài)環(huán)境治理上的不足。這樣既能夠以法治推動環(huán)境治理進(jìn)程，又能夠尊重不同地方的省情與市情，不因協(xié)同立法而損害地方利益。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，不僅完善了區(qū)域環(huán)境法治體系，確保區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有序開展與推進(jìn)，還能夠消除地方之間相關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)范的矛盾與沖突，為區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)范相互協(xié)調(diào)奠定制度基礎(chǔ)，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境法治的統(tǒng)一[9]。

（三） 環(huán)境法治治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)

1999年，“依法治國”被正式寫入《中華人民共和國憲法》，我國開啟了法治建設(shè)的新篇章。生態(tài)環(huán)境作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)工作也被納入法治軌道。2015年《立法法》的修改關(guān)注到了地方之間的差異性，為使設(shè)區(qū)的市能夠針對本行政區(qū)域內(nèi)的實際情況與發(fā)展需要精準(zhǔn)立法，賦予了設(shè)區(qū)的市城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三方面的地方立法權(quán)，推動了我國法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。隨著跨行政區(qū)域污染問題頻發(fā)，環(huán)境協(xié)同治理成為破解區(qū)域污染治理難題的關(guān)鍵。在上位法并未規(guī)定跨行政區(qū)域地方立法權(quán)的情況下，我國部分區(qū)域探索出地方協(xié)同立法方式，有效解決了我國地方面臨的跨行政區(qū)域治理難題。區(qū)域協(xié)同立法優(yōu)化了立法資源配置，體現(xiàn)了我國的立法技術(shù)的進(jìn)步，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

三、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的差異性基礎(chǔ)

我國理論界目前對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的制度研究大多從統(tǒng)一、共同的角度出發(fā)，忽視了我國法律體系本身蘊含的差異性思維及制度演變與實行過程中的地方差異性。

（一） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法本身蘊含的差異性思維

從時間維度上，環(huán)境保護(hù)理念隨著我國發(fā)展階段的變化而不斷改變。自中華人民共和國成立至改革開放時期，為解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力讓中國人民富裕起來，我國以重工業(yè)發(fā)展為重心力求經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。但當(dāng)時對生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題未予以足夠重視，加之環(huán)境保護(hù)立法與政策的不完善，導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾逐漸加劇。1972 年，中國出席聯(lián)合國歷史上首次召開的關(guān)于環(huán)境問題的專門會議——人類環(huán)境會議，意識到我國的環(huán)境污染問題已相當(dāng)嚴(yán)重。1973 年國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，將環(huán)保提上國家管理的議事日程[10]。第二次全國環(huán)境保護(hù)會議將環(huán)境保護(hù)確立為我國的基本國策。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》以立法的形式對生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行規(guī)范與保障，自此拉開了我國環(huán)境法治的序幕。在可持續(xù)發(fā)展理念提出后，我國環(huán)境立法速度加快，針對多種環(huán)境要素進(jìn)行立法保護(hù)[11]。2015 年《立法法》的修訂推動了環(huán)境保護(hù)的地方化與精準(zhǔn)化。在這一發(fā)展階段，我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了顯著提升。近年來，地方從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，開展跨行政區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐，有效解決跨行政區(qū)域環(huán)境問題，推動我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作邁上新臺階。

在空間維度上，我國《立法法》規(guī)定的兩級立法體制及我國所實行的行政區(qū)劃體制都表明立法者在設(shè)計之初即考慮了地方差異性。我國的行政區(qū)劃體制是以一定的自然和人文地理為基礎(chǔ)，在充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進(jìn)行的分化過程[12]，在劃分時就已經(jīng)納入了差異性考量?！读⒎ǚā焚x予了省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并對地方性法規(guī)作出了定位。從其規(guī)定中的“根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況”“地方性事務(wù)”“根據(jù)本地方的具體情況和實際需要”等表述來看，不論是何種類型的地方立法均須立足于本地方的實際情況，即《立法法》在制定時便預(yù)留了地方基于差異性因地制宜的立法空間。

（二） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法形成過程中的地方差異性

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在形成過程中體現(xiàn)出了不同區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境差異性。如京津冀與長三角兩個區(qū)域的協(xié)同立法就是以不同的污染現(xiàn)象為契機產(chǎn)生的。京津冀的重化工產(chǎn)業(yè)聚集度高且污染物排放強度大，其風(fēng)速、氣溫、地形、植被等自然要素以及京津冀較大的人口密度與較高的能源消費等多方面因素導(dǎo)致京津冀大氣污染嚴(yán)重[13]。京津冀在區(qū)域協(xié)同立法雛形形成后，首先就大氣污染防治問題進(jìn)行協(xié)同立法實踐。長三角與京津冀同樣嚴(yán)重的大氣污染問題使長三角的協(xié)同立法從理論層面走向了實踐層面[14]。長三角地處長江流域，其協(xié)同立法實踐除了關(guān)注大氣污染問題，還著重關(guān)注水污染防治問題。三省一市相繼通過了促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作的相關(guān)決定，并就長江船舶污染防治問題進(jìn)行協(xié)同立法，為長江水域環(huán)境保護(hù)提供立法保障。

（三） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實行過程中的地方差異性

協(xié)同立法建立在地方立法之上，需要各地方立法實行過程中的協(xié)調(diào)配合。基于生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性及地方環(huán)境治理需求的趨同性確定環(huán)境協(xié)同立法的區(qū)域范圍后，地方立法主體需兼顧環(huán)境整體性與不同地方間的差異性實行協(xié)同立法。例如整體流域系統(tǒng)內(nèi)存在上中下游之分，不同河段的實際情況雖密切相關(guān)，但仍存在一些保護(hù)需求上的差異。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法所追求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一并非無差異，而是原則性、指示性條款及基礎(chǔ)性法律術(shù)語等應(yīng)保持一致，具體實施性條款則基于區(qū)域內(nèi)各地方差異性分別制定。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法立足于地方差異性，在尊重差異的基礎(chǔ)上尋求統(tǒng)一。一方面，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中各地方立法機關(guān)立足于本地方生態(tài)環(huán)境實際特點，使各地方立法不會因協(xié)同立法失去本有的地方環(huán)境立法特色。另一方面，以差異性為基礎(chǔ)的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法有利于促進(jìn)區(qū)域環(huán)境法治之間的互補與協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，提升了環(huán)境治理能力與治理體系的現(xiàn)代化水平。

四、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的統(tǒng)一性追求

基于區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境差異性與整體性并存的特點，區(qū)域環(huán)境立法兼具差異性與統(tǒng)一性悖論。區(qū)域內(nèi)各地方生態(tài)環(huán)境功能上的互補性及立法價值與程序上的統(tǒng)一性使得各地方在協(xié)同立法上具有統(tǒng)一性追求。

（一） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的功能互補性

生態(tài)系統(tǒng)為人類生存和發(fā)展提供了所需的服務(wù)及環(huán)境，主要包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)等，為人類社會發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)[15]。在區(qū)域范圍內(nèi)，因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境實際特點不同，各地方的功能定位看似不同實則互補。比如黃河流域作為一個完整的流域系統(tǒng)，上游要注重發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)強調(diào)保護(hù)好“中華水塔”，中游要緊抓能源開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水土保持與污染防控之間的關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，下游以防洪、保護(hù)濕地和生物多樣性為重點[16]，上中下游在各自功能定位下共同守護(hù)中華民族的母親河。除流域系統(tǒng)外，以城市群結(jié)合成的區(qū)域同樣如此。京津冀為調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確了京津冀整體及京、津、冀各自的功能定位，由河北省承擔(dān)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的功能[17]。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)以地方功能定位為基礎(chǔ)，在立法過程中求同存異，保障地方互補性功能的實現(xiàn)。

（二） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的價值統(tǒng)一性

區(qū)域內(nèi)各地方針對環(huán)境問題能夠相互溝通協(xié)同立法歸因于價值追求上的統(tǒng)一性。首先，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是解決區(qū)域環(huán)境污染問題的有效舉措。區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題因污染物的流動性與擴(kuò)散性特點不能僅依賴單個行政區(qū)域治理，而需要以區(qū)域整體為單位協(xié)商防控。其次，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法以各地方整體合力推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，能夠鞏固環(huán)境污染治理效果、提高區(qū)域環(huán)境污染治理能力。最后，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，開拓了中國環(huán)境法治現(xiàn)代化新道路。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)同立法實踐，為區(qū)域環(huán)境法治與中國環(huán)境法治現(xiàn)代化創(chuàng)造了新思路，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域文化等更多領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展提供了示范經(jīng)驗。

（三） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的程序統(tǒng)一性

為切實提升環(huán)境治理效能，各地方立法主體之間應(yīng)當(dāng)依靠統(tǒng)一的程序保障地方協(xié)同立法的步調(diào)一致。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在實踐中存在兩種方式，一種為地方行政機關(guān)間協(xié)議，另一種為地方權(quán)力機關(guān)間協(xié)議[3]。東北三省于2006 年制定了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，確定采取緊密型、半緊密型與分散型三種方式跨行政區(qū)域協(xié)作立法[5]。京津冀則將協(xié)同立法上升至地方權(quán)力機關(guān)，通過了《關(guān)于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》。后期多次召開的京津冀協(xié)同立法工作座談會不斷完善京津冀協(xié)同立法工作機制，明確了推進(jìn)立法協(xié)同工作的綜合部門，建立了立法工作聯(lián)席會機制、聯(lián)合擬法機制、立法信息及時通報交流機制等一系列協(xié)同立法程序[18]，保障地方在協(xié)同立法過程中的充分交流與互動。

各地方對良好生態(tài)環(huán)境的需求決定了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法價值追求的統(tǒng)一性。生態(tài)環(huán)境的功能差異性與互補性決定了協(xié)同立法更有利于促進(jìn)區(qū)域環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，通過統(tǒng)一的立法程序?qū)^(qū)域環(huán)境協(xié)同立法進(jìn)行規(guī)范，保障價值統(tǒng)一性與功能互補性的實現(xiàn)。

五、差異性基礎(chǔ)下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的機制實現(xiàn)

我國目前區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法研究過分追求立法事項、立法內(nèi)容、立法程序等的統(tǒng)一性，而忽視其中的差異性基礎(chǔ)。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中的統(tǒng)一性應(yīng)建立在差異性基礎(chǔ)之上，即在堅持本地方生態(tài)環(huán)境差異與特色的基礎(chǔ)上與其他地方進(jìn)行協(xié)商，并追求區(qū)域整體環(huán)境利益的統(tǒng)一性與最大化。下文將從運行路徑、運行程序與運行機制三個方面論述差異性基礎(chǔ)下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機制應(yīng)如何建構(gòu)與實現(xiàn)。

（一） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的運行路徑

作為跨行政區(qū)域立法主體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實踐與探索，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法如何兼顧生態(tài)環(huán)境的整體性與地域差異性是其面臨的首要問題。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在實踐中存在地方權(quán)力機關(guān)間協(xié)議與地方行政機關(guān)間協(xié)議兩種，實踐中區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法主體為地方人大及其常委會和地方政府?！兜胤浇M織法》和《立法法》肯定了省級、市級行政區(qū)人大及其常委會有權(quán)協(xié)同立法，縣級以上地方人民政府可以建立協(xié)同發(fā)展工作機制，但對協(xié)同立法具體應(yīng)如何運行并沒有明確規(guī)定。為明確區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的運行路徑需要對地方立法權(quán)限進(jìn)行梳理。《立法法》對地方立法的權(quán)限作了原則性的規(guī)定，并根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定的事項內(nèi)容將其定位為實施性、自主性與先行性三種立法類型。實施性立法側(cè)重在上位法基礎(chǔ)上結(jié)合地方特色進(jìn)行細(xì)化具體化；自主性立法突出地方精準(zhǔn)立法，彰顯地方立法的特殊性；先行性立法是先行先試權(quán)限的體現(xiàn)，意在以點帶面，推動國家立法。在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，實施性立法主要解決國家立法的統(tǒng)一性與地方事務(wù)特殊性的關(guān)系，體現(xiàn)了協(xié)同立法的精神。地方立法按照既有權(quán)限和程序可實現(xiàn)協(xié)同立法的目標(biāo)，但要避免出現(xiàn)重復(fù)性立法、同質(zhì)性立法等現(xiàn)象。自主性立法強調(diào)地方立法機關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行自主性立法時，要兼顧地方性法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，兼顧不同地域之間地方立法的互補作用，實現(xiàn)價值目標(biāo)的統(tǒng)一，是立法過程中關(guān)注的重點。先行性立法是在出現(xiàn)立法空白領(lǐng)域時發(fā)揮地方立法的先行示范作用，此類需要關(guān)注的社會問題往往具有普遍意義，需要國家層面統(tǒng)一立法。

（二） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的運行程序

由于在我國現(xiàn)行法律制度體系下沒有區(qū)域統(tǒng)一立法機構(gòu)存在的空間，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法仍由各地方立法機關(guān)遵循地方立法的一般程序，即草案的提出、審議、通過、公布、備案五個步驟，但在此基礎(chǔ)之上應(yīng)將協(xié)同貫穿立法程序的全過程。在草案的起草階段，可以先由區(qū)域內(nèi)各地方立法機關(guān)分別起草，再通過召開聯(lián)席會議等方式進(jìn)行協(xié)商調(diào)整；或者由相關(guān)機構(gòu)在掌握各地方環(huán)境狀況與立法相關(guān)信息的基礎(chǔ)上統(tǒng)一起草，形成統(tǒng)一的示范性文本[19]，再在地方立法聯(lián)席會議上由各地方共同審議，并經(jīng)表決后通過。由于地方立法聯(lián)席會議并非地方立法程序中的法定表決機構(gòu)，在聯(lián)席會議通過后，各地方還需分別經(jīng)各自的立法表決程序后才能在本行政區(qū)域內(nèi)公布并施行。在備案階段，各地方除依照法律規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案外，還可以采取“交叉?zhèn)浒富彙保騾^(qū)域內(nèi)其他地方的有關(guān)機關(guān)備案[20]，進(jìn)一步確保各地方立法的協(xié)調(diào)性與合法性，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治統(tǒng)一建設(shè)。

（三） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的運行機制

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的運行依賴于有效的機制保障，應(yīng)建立系列協(xié)同立法運行機制確保其能夠切實發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1. 區(qū)域立法機關(guān)常態(tài)化交流機制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)要常抓不懈久久為功。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機制作為彌補國家層面環(huán)境統(tǒng)一立法的局限性、實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體性與行政區(qū)劃差異性相統(tǒng)一的機制，是基于生態(tài)環(huán)境特性所必須長久存在的。跨行政區(qū)域協(xié)同立法取得良好效果的前提在于交流，為此有必要建立區(qū)域立法機關(guān)常態(tài)化交流機制。目前協(xié)同立法實踐多以定期召開聯(lián)席會議或座談會等方式實現(xiàn)協(xié)同立法中的溝通與協(xié)商。聯(lián)席會議機制作為一種協(xié)商交流機制，能夠使各地方立法主體充分表達(dá)出各自的利益訴求，并在吸收整合后匯聚為地方共識。聯(lián)席會議機制在我國區(qū)域協(xié)同立法實踐中發(fā)揮了很大作用，但由于缺少相關(guān)法律支撐，其只能作為一種溫和的協(xié)商交流機制，不具有長期性。因此應(yīng)完善相應(yīng)的制度設(shè)計，明確規(guī)定聯(lián)席會議的召開期限、議事范圍、議事程序等使聯(lián)席會議機制制度化、具體化，保障區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法主體間交流的常態(tài)化。

2. 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法信息保障機制

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中各地方立法主體之間的信息共享與交流是影響協(xié)同立法內(nèi)容及其實施效果的關(guān)鍵因素。為保障區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法取得良好實施效果，應(yīng)建立貫穿于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法全階段全過程的信息保障機制。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法準(zhǔn)備階段，各地方立法主體應(yīng)將本地方準(zhǔn)備的立法資料、立法計劃等相關(guān)信息向區(qū)域內(nèi)其他地方立法主體公開，通過信息的共享與交流減少地方之間的立法沖突，提高協(xié)同立法效率[21]。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實施后，信息共享與交流能夠使各地方及時掌握區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的實施效果，對于實施過程中出現(xiàn)的與預(yù)期不符的新情況及時溝通并協(xié)商解決。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法信息保障機制能夠推動地方立法主體間的信息共享與深入交流互動，確保區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法切實發(fā)揮其保障與促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境良好發(fā)展的作用。此外，各地方立法機關(guān)還能夠通過信息的共享總結(jié)與交流協(xié)同立法經(jīng)驗，提升未來協(xié)同立法質(zhì)量。

3. 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法監(jiān)督與問責(zé)機制

立法監(jiān)督是對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的活動及結(jié)果的監(jiān)督。一方面，要對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的起草、審議、公布的立法全過程進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，要對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是否超越了法定的立法權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督。我國現(xiàn)行立法體制下，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法本質(zhì)上仍然屬于地方立法，地方立法主體的協(xié)同立法活動應(yīng)在其立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，且出臺的地方立法不能違背《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)上位法。除監(jiān)督機制外，還須建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法問責(zé)機制，加強立法者的責(zé)任感。我國現(xiàn)行問責(zé)方式主要是針對違反法律的問責(zé)，但這種問責(zé)方式在地方立法中可操作性不強，無法有效解決當(dāng)前地方立法中存在的立法效率低下、立法沖突等問題。因此，應(yīng)以政治問責(zé)彌補法律問責(zé)的空當(dāng)，將地方立法工作人員在立法過程中的立法效率以及所制定的規(guī)范的合理性等指標(biāo)納入政治問責(zé)范圍[22]，保障區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法工作在各地方落實到位。

4. 區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法法律實效評價機制

建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法法律實效評價機制有利于各地方立法主體及時掌握環(huán)境協(xié)同立法在本地方的實施情況，并根據(jù)評價結(jié)果及時對立法進(jìn)行修改與完善。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法法律實效評價應(yīng)包含環(huán)境與協(xié)同兩個方面內(nèi)容。環(huán)境的變化是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實施效果最直觀的體現(xiàn)。各地方應(yīng)針對環(huán)境要素建立統(tǒng)一的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)與評估體系，把各地方區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法出臺前后相應(yīng)環(huán)境要素指標(biāo)變化作為檢驗協(xié)同立法實效性的標(biāo)準(zhǔn)之一。協(xié)同性是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法評價的另一關(guān)鍵要素。相較于一般的地方環(huán)境立法，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是多個地方立法主體基于共同的價值追求所進(jìn)行的立法活動。因此，協(xié)同性是協(xié)同行為有效性與協(xié)同立法結(jié)果有效性的實質(zhì)保障。協(xié)同性評價應(yīng)包括立法過程、制度規(guī)則、實施效果等多層次評價，通過協(xié)同性評價反思區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的協(xié)同性是否實現(xiàn)，推動區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法從“形式上的協(xié)同”走向“實質(zhì)上的協(xié)同”[23]。

六、結(jié) 語

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法作為區(qū)域法治理論在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的探索，是基于生態(tài)環(huán)境的整體性特點而建立的解決跨行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)問題的有效法治手段。推動建立差異性與協(xié)同性相統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機制，既能彰顯地方環(huán)境立法特色，立足于地方環(huán)境法治文化，又能形成區(qū)域環(huán)境法治的互補與協(xié)調(diào)，不因協(xié)同立法損害地方利益，使地方失去其立法特色。在《立法法》《地方組織法》已明確肯定區(qū)域協(xié)同立法效力的背景下，通過進(jìn)一步明晰現(xiàn)行法律規(guī)范下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的運行路徑、運行程序與運行機制，確保區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法能夠有效推進(jìn)并取得良好的社會實效，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。