侯勝東　孔垂柳

巨災(zāi)保險是化解各類自然災(zāi)害風(fēng)險的重要機制。作為世界自然災(zāi)害較為集中的區(qū)域之一，推動多層次巨災(zāi)保險合作創(chuàng)新對提升中國—東盟區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力具有重要意義。目前，我國與東盟開展區(qū)域災(zāi)害治理合作的需求日益迫切，防災(zāi)減災(zāi)合作機制不斷完善，巨災(zāi)保險已經(jīng)成為防災(zāi)減災(zāi)的重要工具。然而，目前東盟各國金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡，我國與東盟各國保險市場融合發(fā)展水平較低，東盟各國災(zāi)害風(fēng)險協(xié)調(diào)能力不足。對此，建議搭建雙邊和多邊巨災(zāi)保險合作框架，構(gòu)建分層包容可持續(xù)的巨災(zāi)保險市場體系，加強多元共治的巨災(zāi)防治體系建設(shè)。

一、我國與東盟區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域合作現(xiàn)狀

（一）災(zāi)害治理合作需求日益迫切

作為世界上最大的發(fā)展中國家自由貿(mào)易區(qū)，我國與東盟同處全球自然災(zāi)害最嚴重的亞太地區(qū)，多屬于災(zāi)害多發(fā)國家。據(jù)統(tǒng)計，2018—2022年東盟國家共發(fā)生3525次災(zāi)害事件，受災(zāi)達1.1億人次，占總?cè)丝诒壤s16.4%，經(jīng)濟損失超24億美元。早在2018年，東盟十國與中國、日本共同發(fā)起建立東南亞災(zāi)害風(fēng)險保險基金。然而，該基金在運行過程中存在覆蓋國家少、基金規(guī)模小、保險產(chǎn)品不足、防災(zāi)減災(zāi)保障能力弱以及由捐助伙伴少帶來的國家間協(xié)調(diào)不夠等問題?？傮w而言，當(dāng)前我國和東盟在災(zāi)害支持體系建設(shè)上仍以政府為主導(dǎo)的財政救濟為主，而以政府、市場和社會以及多樣化巨災(zāi)保險產(chǎn)品構(gòu)成的多層次巨災(zāi)保險體系仍處于發(fā)展階段。面對日益頻發(fā)的氣候、地震等各類災(zāi)害風(fēng)險，亟需推動我國與東盟開展多層次巨災(zāi)保險合作創(chuàng)新。

（二）防災(zāi)減災(zāi)合作機制不斷完善

現(xiàn)階段，我國與東盟的防災(zāi)減災(zāi)合作機制不斷完善。多雙邊交流方面，自2016年起，中國—東盟系列災(zāi)害管理研討會、中國—東盟減輕災(zāi)害風(fēng)險管理研討會、中國—東盟減災(zāi)與應(yīng)急管理高官論壇、中國—東盟防災(zāi)減災(zāi)合作研討會、中國—東盟應(yīng)急管理合作論壇等活動陸續(xù)舉辦。政策溝通方面，2020年中國—東盟災(zāi)害管理部長級會議機制正式確立，至今已舉辦兩次部長級會議，持續(xù)推動落實《中國—東盟災(zāi)害管理工作計劃（2021—2025）》，并致力于打造中國—東盟應(yīng)急管理合作基地。2022年，《東盟與中日韓（10+3）合作工作計劃（2023—2027）》提出要支持東南亞災(zāi)害風(fēng)險保險基金（SEADRIF），發(fā)揮其加強區(qū)域金融韌性、抵御氣候巨變和災(zāi)害影響的平臺作用。具體合作方面，我國與老撾、柬埔寨分別簽署了災(zāi)害管理領(lǐng)域合作諒解備忘錄，與泰國、越南在地震科研領(lǐng)域建立了合作關(guān)系，并協(xié)助緬甸、老撾、泰國和柬埔寨等國開展地震臺站建設(shè)，提升了當(dāng)?shù)貫?zāi)害風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警能力。

（三）巨災(zāi)保險是防災(zāi)減災(zāi)重要工具

近年來，中國和東盟國家積極探索建設(shè)自然災(zāi)害金融支持體系，將保險機制引入防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域，實現(xiàn)事前預(yù)防、事中處置、事后補償?shù)娘L(fēng)險減量管理，助力提升災(zāi)害救助質(zhì)量和水平。自2015年起，中國和東盟國家每年定期召開中國—東盟保險合作與發(fā)展論壇，該論壇已逐步成為深化中國與東盟及亞洲周邊國家和地區(qū)保險領(lǐng)域交流合作的重要平臺，至今已召開7屆。2022年的論壇主題是“構(gòu)建東盟保險共同體、推動RCEP高質(zhì)量發(fā)展”，以RCEP的生效實施為契機，在保險領(lǐng)域先行先試，探索構(gòu)建中國—東盟保險共同體。在《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議2021—2025工作計劃》中，也將發(fā)展“可持續(xù)風(fēng)險金融和保險”列為重點工作事項。目前，中國應(yīng)急管理部正與亞洲開發(fā)銀行合作在海南省開展巨災(zāi)保險合作試點工作，引進國際先進的巨災(zāi)保險理念、方法和模型，并將開展瀾湄合作分享試點經(jīng)驗作為重要目標(biāo)。

二、多層次巨災(zāi)保險合作存在的問題

（一）東盟各國金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡

盡管發(fā)展區(qū)域性巨災(zāi)保險已成為東盟各國基本共識，但受制于金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較不均衡，構(gòu)建多層次巨災(zāi)保險體系仍任重道遠。一方面，法律法規(guī)政策不健全。根據(jù)《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議》，國家和區(qū)域需要建立支持性政策、系統(tǒng)、計劃、程序、機制以及體制和法律框架。但從目前情況來看，我國與東盟各成員國均未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)政策。另一方面，東盟各成員國經(jīng)濟金融化水平差距較大。2021年東盟各成員國中新加坡、馬來西亞、越南、菲律賓、泰國商業(yè)銀行總資產(chǎn)占GDP比重分別為668.33%、216.14%、235.6%、103.26%和140.37%。同時，各國金融數(shù)字化水平不均衡突出。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，在15歲以上人口擁有移動支付賬戶占總?cè)丝诒壤?，新加坡、泰國和馬來西亞占比分別為92.44%、93.47%和71.67%，菲律賓、柬埔寨、老撾分別為32.77%、28.77%和28.72%，而越南僅為13.05%。①

（二）我國與東盟保險業(yè)融合發(fā)展水平較低

現(xiàn)階段，我國保險業(yè)走出去步伐仍然較慢，與東盟各國保險業(yè)融合發(fā)展水平較低。從東盟各國保險市場的發(fā)育程度來看，新加坡、馬來西亞、泰國、印度尼西亞、菲律賓六國保險業(yè)相對發(fā)達，而柬埔寨、緬甸、老撾、文萊保險業(yè)發(fā)展水平相對落后。據(jù)統(tǒng)計，我國與東盟各國巨災(zāi)保險發(fā)育水平較低還表現(xiàn)在巨災(zāi)保險的賠償水平相對較低，平均僅為社會總損失的15%，而北美洲則高達50%以上。從保險業(yè)雙向投資來看，當(dāng)前我國與東盟各國的保險業(yè)合作有限。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中資保險企業(yè)在東盟地區(qū)境外保險類機構(gòu)中共12家，其中代表處2家、保險中介公司2家、財產(chǎn)險公司2家、壽險公司2家、再保險公司4家。從地區(qū)分布來看，位于新加坡的中資保險機構(gòu)有6家、馬來西亞2家、印尼2家、越南1家、菲律賓1家，而東盟國家在我國內(nèi)地僅設(shè)立了4家代表處機構(gòu)，且不能直接進行盈利性商業(yè)活動。

（三）東盟各國的災(zāi)害風(fēng)險協(xié)調(diào)能力不足

盡管我國與東盟各成員國已搭建了多項合作機制，但在巨災(zāi)風(fēng)險協(xié)調(diào)方面，各成員國之間的風(fēng)險協(xié)調(diào)能力仍然較為欠缺。一是協(xié)調(diào)方式過于松散，目前我國與東盟的合作主要以相機性協(xié)調(diào)為主，缺乏持久穩(wěn)定性，存在可操作性差、約束力弱和領(lǐng)域過于寬泛等缺點。二是缺乏常態(tài)化和專門化管理平臺和機制。現(xiàn)有災(zāi)害風(fēng)險協(xié)調(diào)機制主要以軟性機制為主，成果更多表現(xiàn)為各種倡議、宣言、會議，缺乏具有約束力的權(quán)力機構(gòu)和合作機制。同時，由于對關(guān)鍵性技術(shù)問題和政策問題缺乏明確的規(guī)則性協(xié)調(diào)平臺和機制，導(dǎo)致在構(gòu)建多層次巨災(zāi)保險過程中談判風(fēng)險過大，提升了雙邊和多邊合作的制度性成本。三是災(zāi)害信息和防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)管理方面，地區(qū)間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)和協(xié)同能力差距較大。一方面，東盟各國災(zāi)害早期預(yù)警通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參差不齊，新加坡、泰國、菲律賓、馬來西亞等經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，而文萊、柬埔寨、老撾等經(jīng)濟后發(fā)地區(qū)通信基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較為滯后；另一方面，東盟各國之間、東盟與國際組織間的合作關(guān)系仍需強化，尤其是與國際組織、政府間組織、非政府組織、公民社會組織、私營部門等仍需加強多元化知識、信息和技術(shù)交流。

三、推動多層次巨災(zāi)保險合作的建議

（一）搭建雙邊和多邊巨災(zāi)保險合作框架

一是搭建東盟“10+3”巨災(zāi)保險合作框架。繼續(xù)深化東盟十國、日本、韓國、中國合作機制，落實《東盟與中日韓（10+3）合作工作計劃（2023—2027）》，搭建區(qū)域性巨災(zāi)保險共同體。夯實制度性開放基礎(chǔ)，落實準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理制度。建立中國東盟再保險合作機制，整合區(qū)域內(nèi)保險行業(yè)力量，提升區(qū)域風(fēng)險管理能力和承保供給能力。加快推進防災(zāi)減災(zāi)社會力量建設(shè)工作，推動各成員國在社會發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)療體系建設(shè)、安全文化普及等非工程性工作開展合作。

二是構(gòu)建多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。加快建立政策層面推動、保險公司參與以及民眾積極響應(yīng)的巨災(zāi)保險制度，讓保險更好地發(fā)揮巨災(zāi)風(fēng)險管理作用。呼吁各成員國發(fā)揮政府對巨災(zāi)救助中的關(guān)鍵性作用，同時利用商業(yè)保險市場在籌集、管理和分配重建資金方面的制度優(yōu)勢。建立原保險、再保險、各類具體災(zāi)害保險基金、政府緊急預(yù)案、保額回調(diào)等多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

三是推動差異化巨災(zāi)保險合作機制。加強與新加坡、馬來西亞、泰國、印度尼西亞、菲律賓等保險業(yè)發(fā)達市場開展巨災(zāi)保險合作，支持在新加坡建設(shè)中國—東盟及“一帶一路”沿線國家常態(tài)化巨災(zāi)保險行業(yè)協(xié)會，同時以保險業(yè)發(fā)達市場為跳板，支持我國具有競爭優(yōu)勢的中資保險公司拓展海外業(yè)務(wù)。推動與柬埔寨、緬甸、老撾、文萊等保險業(yè)落后市場開展多元化巨災(zāi)保險合作，積極推動我國與東盟各成員國在政府層面搭建巨災(zāi)保險合作框架，強化雙邊和多邊成員國巨災(zāi)風(fēng)險的集中管理。

（二）構(gòu)建分層包容可持續(xù)巨災(zāi)保險體系

一是發(fā)起成立中國—東盟巨災(zāi)保險基金。參考歐盟的《關(guān)于歐盟內(nèi)部災(zāi)害防范的共同框架的決議》以及區(qū)域風(fēng)險管理一體化戰(zhàn)略，借鑒“加勒比巨災(zāi)風(fēng)險保險基金（CCRIF）”等區(qū)域巨災(zāi)保險基金具體實踐，設(shè)立“‘一帶一路巨災(zāi)保險基金”，成立基金管理機構(gòu)——“一帶一路”巨災(zāi)保險基金理事會，負責(zé)基金以及巨災(zāi)風(fēng)險管理的相關(guān)工作。支持東南亞災(zāi)害風(fēng)險保險基金（SEADRIF），發(fā)揮其加強區(qū)域金融韌性、抵御氣候巨變和災(zāi)害影響的平臺作用。

二是發(fā)展共同體內(nèi)部再保險市場，打造屬地服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮再保險擴大承包能力功能，鼓勵支持再保險金融機構(gòu)開展巨災(zāi)風(fēng)險再保險業(yè)務(wù)，推動災(zāi)害風(fēng)險管理的保險手段與其他建設(shè)工程保險項目相融合，增加財產(chǎn)一切險、建設(shè)項目工程險、IDI保險等項目中關(guān)于自然災(zāi)害風(fēng)險保險保障。強化我國與全球再保險在產(chǎn)品技術(shù)、數(shù)字科技、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等方面合作，探索與東盟各主要成員國在特殊風(fēng)險等再保險協(xié)作治理機制。支持巨災(zāi)風(fēng)險金融衍生工具創(chuàng)新，共同開發(fā)建立巨災(zāi)指數(shù)、發(fā)行巨災(zāi)債券。圍繞極端氣候減少碳排放，培育綠色巨災(zāi)保險產(chǎn)品體系，促進碳交易助力中國—東盟可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強多元共治的巨災(zāi)防治體系建設(shè)

一是推動我國與東盟國家巨災(zāi)風(fēng)險信息互通共享。建立“區(qū)域信息管理”機制，實現(xiàn)對于災(zāi)害信息的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共享保障、技術(shù)支持、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用管理等，為區(qū)域災(zāi)害預(yù)測、災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害評估、決策支持、協(xié)同行動奠定基礎(chǔ)。提升巨災(zāi)風(fēng)險科技管理水平，構(gòu)建多源異構(gòu)的巨災(zāi)數(shù)據(jù)庫，打造中國—東盟巨災(zāi)風(fēng)險可視化平臺，實現(xiàn)災(zāi)害信息的共享、模型、評估、制圖、監(jiān)測、多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)等方面研發(fā)合作。

二是搭建多邊共建共享災(zāi)害風(fēng)險共治平臺。創(chuàng)設(shè)區(qū)域知識儲備庫和專家?guī)?、進行針對性培訓(xùn)、設(shè)立技術(shù)交流平臺等，探索建設(shè)中國東盟減災(zāi)和韌性發(fā)展中心。充分利用國內(nèi)現(xiàn)有數(shù)據(jù)和模型平臺系統(tǒng)資源，推動科研機構(gòu)以及保險企業(yè)在東盟區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險評估與應(yīng)用方面的數(shù)據(jù)整合，打造數(shù)據(jù)模型平臺。建立巨災(zāi)風(fēng)險新型研發(fā)機構(gòu)，開展極端天氣精細化時空演變特征、極端天氣影響機理、災(zāi)害風(fēng)險評估、災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃、巨災(zāi)天氣指數(shù)保險模型和巨災(zāi)風(fēng)險管理等研究，共同做好風(fēng)險監(jiān)測、隱患排查、風(fēng)險評估、應(yīng)急演練、宣傳培訓(xùn)等工作。

注：

①數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)世界銀行具體國別數(shù)據(jù)計算整理。

（作者單位：國家發(fā)展改革委一帶一路建設(shè)促進中心）