楊愛平, 黃 天

(華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,廣州 510006)

一、問題提出與研究框架

(一)研究背景與問題提出

港澳參與國家治理實踐既是我國國家治理體系的有機組成,也是港澳更好融入國家發(fā)展大局的必然要求。作為官方政治話語,“港澳參與國家治理實踐”的政策表述源于習(xí)近平2018年會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團時的重要講話。當(dāng)時,他對港澳同胞提出了四點希望,其中第三點希望是“更加積極主動參與國家治理實踐”,“香港、澳門回歸祖國后,已納入國家治理體系。港澳同胞要按照同‘一國兩制’相適應(yīng)的要求,完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實施相關(guān)的制度和機制,提高管治能力和水平。同時,大家要關(guān)心國家發(fā)展全局,維護(hù)國家政治體制,積極參與國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè),自覺維護(hù)國家安全。港澳人士還有許多在國際社會發(fā)揮作用的優(yōu)勢,可以用多種方式支持國家參與全球治理”[1]。這個講話,一方面充分肯定了港澳同胞在改革開放后參與國家治理實踐所作出的歷史貢獻(xiàn),另一方面也希望他們響應(yīng)國家所需、發(fā)揮港澳所長,更好地參與國家治理實踐,助力國家的現(xiàn)代化建設(shè)。

事實上,習(xí)近平關(guān)于“港澳更加積極主動參與國家治理實踐”的講話,提出了“一國兩制”下中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要話題,即國家治理與港澳參與的內(nèi)在關(guān)系。對此,學(xué)界討論還不多,關(guān)注不夠。雖有論者注意到港澳特別行政區(qū)政府參與國家重大工程決策治理[2]、港澳居民當(dāng)選全國人大代表[3]等港澳參與國家治理實踐的某些樣態(tài),以及港澳參與國家治理實踐與港澳融入國家發(fā)展大局間的內(nèi)在聯(lián)系[4],但尚未在理論層面對港澳參與國家治理實踐問題作專門論述。鑒此,本文從公共參與的視角,率先對港澳參與國家治理實踐這一話題進(jìn)行理論分析,力圖回答公共參與的三個基礎(chǔ)性問題:港澳參與國家治理實踐的主體是誰,即“誰來參與”;港澳參與國家治理實踐的對象是什么,即“參與什么”;港澳參與國家治理實踐的途徑是什么,即“如何參與”。

習(xí)近平是在紀(jì)念改革開放40周年的背景下提出港澳要更加積極主動參與國家治理實踐的,但這并不意味著港澳參與國家治理的實踐僅僅從改革開放起始。就研究的立場看,還可延展歷史的維度,從新中國成立70多年的歷史系統(tǒng)梳理港澳參與國家治理實踐的前世與今生,總結(jié)其內(nèi)在特質(zhì);更進(jìn)一步,從中國式現(xiàn)代化的新高度,審視其未來的發(fā)展路向。

(二)港澳參與國家治理實踐:一個三重向度分析框架

自2013年黨的十八屆三中全會提出我國全面深化改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后,“國家治理”便成為一個極為熱門的概念。中國共產(chǎn)黨的國家治理,既在本質(zhì)上區(qū)別于中國傳統(tǒng)統(tǒng)治者的治理國家,又在價值取向和政治主張上區(qū)別于西方的治理理論及其主張。根據(jù)中國共產(chǎn)黨對于馬克思主義國家理論的運用和治理國家的政治實踐,尤其根據(jù)改革開放和新世紀(jì)以來中國共產(chǎn)黨的“國家治理”理論運用和政治實踐可知,國家治理就是在中國特色社會主義道路的既定方向上,在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中,在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政[5]。就現(xiàn)實而言,中國特色社會主義國家治理涵蓋了各領(lǐng)域、各部門,是全方位、多層次、系統(tǒng)化的全面治理。在新中國70年的社會主義改造、建設(shè)和改革的進(jìn)程中,國家治理也經(jīng)歷了不同的發(fā)展時期和轉(zhuǎn)型,即從統(tǒng)治型、管制型、管理型到治理型的發(fā)展和轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步、轉(zhuǎn)折和改革發(fā)展[6]。一般認(rèn)為,國家治理是執(zhí)政者及其各類國家機關(guān)為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo),通過一定的制度安排和體制機制建構(gòu),與社會團體、公民等主體共同治理國家公共事務(wù)的過程[7]。所謂“參與”,是國家治理的參與內(nèi)容向不同參與主體開放,并允許其以不同參與方式圍繞其開展公共行動的公共狀態(tài)[8]。

從公共參與(Public Engagement)的視角看,公共參與研究涉及參與主體、參與對象、參與機制、參與動力、參與途徑或方式、參與保障等諸多內(nèi)容,但“誰來參與”“參與什么”“如何參與”是其三個基本問題。具體到國家治理中的公共參與,“誰來參與”主要關(guān)涉參與國家治理的主體,通?？蓜澐譃楣妭€體行動者以及政黨、政府、市場、社會團體、專家智庫等組織行動者[9-10];“參與什么”指向的是參與國家治理的內(nèi)容,主要包括全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨域事務(wù)、地方事務(wù)和基層事務(wù)等,因應(yīng)和解決不同空間層級國家治理的多重事務(wù)[11-12];“如何參與”則要回答參與國家治理的方式和途徑問題,學(xué)界多從政治、經(jīng)濟、社會、文化、行政等功能領(lǐng)域加以論述,又或是對個人參與和組織參與、自愿式參與和動員式參與、制度化參與和非制度化參與等方式進(jìn)行探討[13-16]。

結(jié)合港澳的實際情況,本文提出港澳參與國家治理實踐的三重向度分析框架(見圖1)。在參與主體的向度,“誰來參與”將聚焦于由公眾個人行動者以及行政機關(guān)和社會團體兩大組織行動者所構(gòu)成的參與主體;在參與內(nèi)容的向度,“參與什么”將著重對港澳協(xié)助國家參與全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨境事務(wù)及地方事務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行論述;在參與方式的向度,“如何參與”則主要聚焦政治生活、經(jīng)濟建設(shè)、社會民生、行政管理等功能領(lǐng)域,討論港澳參與國家治理的方式或途徑。下文將依循這個三重向度分析框架,梳理港澳參與國家治理實踐的內(nèi)涵與現(xiàn)實樣態(tài),并從大歷史觀出發(fā),總結(jié)港澳參與國家治理實踐的主要特質(zhì)。

圖1 港澳參與國家治理實踐的三重向度分析框架

二、港澳參與國家治理實踐的向度與樣態(tài)

新中國成立以來,香港、澳門始終與祖國內(nèi)地緊密相連,既是國家建設(shè)發(fā)展的受益者和見證者,也是國家治理實踐的重要參與者和貢獻(xiàn)者。以大歷史觀概要回顧新中國史和改革開放史中的重要事件及人物,可清晰呈現(xiàn)出港澳“誰來參與”“參與什么”和“如何參與”國家治理實踐的三重向度及其在不同歷史階段的具體樣態(tài),能夠更好地理解港澳參與國家治理實踐的深層內(nèi)涵。

(一)“誰來參與”:港澳參與國家治理實踐的多方主體

在港澳地區(qū),誰來參與國家治理實踐是港澳參與國家治理實踐研究要回答的首要問題。它關(guān)系我國的國家治理實踐“屬于誰”和“依靠誰”這兩個根本問題。本文側(cè)重從公眾個人行動者以及行政機關(guān)、社會團體兩大組織行動者層面,對港澳參與國家治理實踐的多方主體做一概要分析。

在個人行動者層面,根據(jù)港澳基本法相關(guān)規(guī)定,港澳參與國家治理實踐的參與主體通常是指,回歸以后特別行政區(qū)港澳居民中享有各項基本權(quán)利和義務(wù)的中國公民。但事實上,一些港澳同胞早在港澳回歸前就以個人身份積極參與祖國內(nèi)地的國家治理事務(wù),成為當(dāng)時港澳參與國家治理實踐的“關(guān)鍵少數(shù)”參與主體。例如,何賢、馬萬祺、汪明荃等當(dāng)選全國“兩會”代表,參與國家政治生活[17-19];霍英東、程萬琪等積極奔走,為中國在國際體育組織恢復(fù)合法席位作出重要貢獻(xiàn)[20]1146-1147;內(nèi)地改革開放后,田家炳、包玉剛、胡應(yīng)湘等港澳商人積極為內(nèi)地捐建生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施,并扮演“帶徒弟”的“師傅”角色,引進(jìn)了先進(jìn)的國際規(guī)則和管理經(jīng)驗[20]1084-1097,[21]159-241,[22]。更重要的是,港澳社會各界人士還自發(fā)地通過義演、籌款等方式幫助祖國內(nèi)地渡過難關(guān)[23],如1991年華東水災(zāi)、1998年特大洪水、2008年汶川地震、2010年青海玉樹地震等自然災(zāi)害,展現(xiàn)出港澳與祖國內(nèi)地患難互助、血濃于水的同胞情誼?？梢?港澳參與國家治理實踐的個人行動者不僅包括港澳回歸以來符合港澳基本法規(guī)定的“更大多數(shù)”港澳居民,還涵蓋回歸前擁有家國情懷的“關(guān)鍵少數(shù)”港澳同胞。

在組織行動者層面,可以從港澳特別行政區(qū)的行政機關(guān)和社會團體兩大主體來理解。前者是指“一國兩制”國家治理制度框架下,作為中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的港澳特別行政區(qū)政府,依照港澳基本法主動落實國家發(fā)展戰(zhàn)略,將特別行政區(qū)各項地方事務(wù)建設(shè)好,以“香港特別行政區(qū)”“澳門特別行政區(qū)”的名義與內(nèi)地地方政府開展跨境事務(wù)治理,抑或是以“中國香港”“中國澳門”的名義協(xié)助國家參與全球治理,均是其作為參與主體推動港澳參與國家治理的應(yīng)有之義。后者特指各類愛國愛港愛澳社團,如香港中華總商會、澳門街坊會聯(lián)合總會等,它們不僅在港澳回歸前自發(fā)地為祖國內(nèi)地與港澳社會往來搭建橋梁紐帶,廣泛凝聚港澳社會各界共識,推動港澳回歸及順利過渡;還在回歸以來積極協(xié)助港澳特別行政區(qū)政府維護(hù)港澳繁榮穩(wěn)定,增強港澳同胞的國家認(rèn)同和愛國精神。

(二)“參與什么”:港澳參與國家治理實踐的主要內(nèi)容

所謂參與內(nèi)容,是指不同時代背景下,港澳因應(yīng)不同空間維度的國家治理實踐問題,逐漸融入的包含全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨境事務(wù)、地方事務(wù)等在內(nèi)的各種國家治理事務(wù)總和。

在協(xié)助國家參與全球事務(wù)上,港澳參與國家治理實踐的內(nèi)容經(jīng)歷了幾個階段性轉(zhuǎn)變?；貧w前,港澳協(xié)助祖國內(nèi)地參與全球事務(wù)主要以協(xié)助新中國重返國際社會為主?；貧w后,港澳特別行政區(qū)政府依法以“中國香港”“中國澳門”的身份加入聯(lián)合國科教文衛(wèi)組織、承辦國際重大會議和賽事、推動“一帶一路”倡議實施,或者由港澳人士擔(dān)任國際組織要職,如陳馮富珍曾任世界衛(wèi)生組織總干事,為全球處理事務(wù)貢獻(xiàn)中國智慧[24];香港廉政專員白韞六于2022年1月5日當(dāng)選為國際反貪局聯(lián)合會新一任主席,為“一帶一路”沿線國家講好中國的廉政治理故事[25]。近年來,伴隨國內(nèi)外環(huán)境的變化,港澳參與全球事務(wù)增添了新的角色,即國家與世界連接的“超級聯(lián)系人”與“精準(zhǔn)聯(lián)系人”角色。與此同時,中央政府自2019年以來陸續(xù)推薦港澳青年赴聯(lián)合國任職[26-27],既肯定了港澳在協(xié)助國家參與全球治理中的作用,也為更多港澳居民參與國家外交事業(yè)打造了新平臺,豐富了港澳協(xié)助國家參與全球治理的內(nèi)涵。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國越來越重視國土資源的作用，相應(yīng)地也越來越重視財政稅收預(yù)算管理工作的開展。要想提高政稅收預(yù)算管理的科學(xué)合理性，就必須仔細(xì)發(fā)現(xiàn)目前其工作中的問題，并對這些問題進(jìn)行詳細(xì)的分析，提出切實可行的應(yīng)對策略，才能使得預(yù)算管理結(jié)構(gòu)更加合理、科學(xué)。

港澳參與全國事務(wù)治理實踐最主要的表現(xiàn)是港澳同胞自新中國成立以來陸續(xù)當(dāng)選全國“兩會”代表,為國家建設(shè)、改革和發(fā)展建言獻(xiàn)策。從第一屆全國人民代表大會和第三屆全國政協(xié)會議開始,一些港澳同胞就先后“受邀”當(dāng)選全國“兩會”代表參與國家事務(wù)治理,如澳門街坊會聯(lián)合總會榮譽會長姚鴻明曾當(dāng)選第十屆全國政協(xié)委員、第十一屆全國人大代表參與國家議政工作,為祖國內(nèi)地的社會工作專業(yè)化建設(shè)建言獻(xiàn)策[28]。港澳回歸后,中央政府在港澳基本法中明確了港澳居民“依法參與國家事務(wù)管理”的基本權(quán)利,為他們當(dāng)選“兩會”代表、履行職責(zé)提供了法律支撐。港澳“兩會”代表提出的人大議案和政協(xié)提案,對于密切港澳與內(nèi)地之間聯(lián)系、推動港澳融入國家發(fā)展大局發(fā)揮了不可或缺的作用,同時也增強了港澳同胞對國家和中央政府的認(rèn)同感。

港澳參與跨境事務(wù)治理實踐大致可分為三個階段,即市場主導(dǎo)的跨境經(jīng)濟合作階段、地方主導(dǎo)的跨境綜合事務(wù)治理階段、中央主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)跨境融合發(fā)展治理階段。第一階段可追溯至國家改革開放后,港澳與祖國內(nèi)地在優(yōu)勢互補的“前店后廠”模式下,逐漸形成了市場驅(qū)動、民間主導(dǎo)的跨境經(jīng)濟合作治理模式,參與主體以港澳企業(yè)家為主。第二階段是港澳回歸后,在“一國兩制”環(huán)境下由粵港或粵澳政府雙方開啟了政府合作模式,共同解決跨境區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)、重點合作平臺打造等事務(wù),參與主體不僅有港澳企業(yè)家,更有粵港澳地方政府。第三階段是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一重大國家戰(zhàn)略實施后,港澳特別行政區(qū)政府在中央政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,深度參與到粵港澳大灣區(qū)跨境發(fā)展中,并與大灣區(qū)內(nèi)地政府協(xié)作共治跨境事務(wù)。

港澳參與國家治理體系層級中的地方事務(wù)有時間界限和特定的內(nèi)涵。就時間界限而言,港澳回歸后,重新納入國家治理體系,港澳兩個特別行政區(qū)成為中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和治下的地方行政區(qū)域,此時才談得上與中央相對的地方事務(wù);而港澳回歸前,港英政府和澳葡政府治下的所謂本港事務(wù)、本澳事務(wù),均不能納入我國國家治理體系層級中的地方事務(wù)。從法理內(nèi)涵看,作為國家不可分割的一部分,港澳兩個特別行政區(qū)參與本地(地方)事務(wù)治理實踐是國家治理實踐的題中之義。港澳特別行政區(qū)嚴(yán)格遵循憲法與基本法確立的憲制秩序,完善特別行政區(qū)內(nèi)部治理體系,提升地方(本地)治理能力,這本身就是融入國家治理體系、參與國家治理實踐的重要方面。各類參與主體自覺維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益,將地方事務(wù)治理好、發(fā)展好,不僅是港澳在地參與國家治理實踐的基本要求,更是港澳基本法賦予的屬地管理責(zé)任。

(三)“如何參與”:港澳參與國家治理實踐的基本方式

“如何參與”國家治理實踐,是指港澳各類參與主體以何種方式參與國家事務(wù)治理。綜觀港澳參與國家治理實踐的歷史與現(xiàn)實,可從政治生活、經(jīng)濟建設(shè)、社會民生和行政管理等剖面,對港澳參與國家治理實踐的具體方式進(jìn)行闡釋。

港澳在政治生活中參與國家治理實踐,主要是指港澳同胞中的“關(guān)鍵少數(shù)”為國家建設(shè)發(fā)展資政建言,傳遞“港澳聲音”。港澳回歸前的港英政府和澳葡政府時期,中央政府已經(jīng)允許港澳同胞當(dāng)選全國“兩會”代表,在全國“兩會”期間參政議政,共商國是。港澳回歸后,在保留港區(qū)、澳區(qū)全國“兩會”代表參與國家政治生活這一常規(guī)通道的基礎(chǔ)上,全國人大常委會增設(shè)了香港基本法委員會和澳門基本法委員會,并統(tǒng)一任命各半數(shù)的內(nèi)地和香港人士、內(nèi)地和澳門人士組成歷屆成員(1)香港基本法委員會成員12人,內(nèi)地和香港人士各6人;澳門基本法委員會成員10人,內(nèi)地和澳門人士各5人。任期均為5年。,使港澳委員能為全國人大常委會解釋與修訂基本法提供重要意見。此外,董建華、梁振英、何厚鏵這三位港澳特別行政區(qū)前任行政長官以全國政協(xié)副主席身份列席中共黨代會,以及李家超、賀一誠兩位現(xiàn)任行政長官受邀列席全國人民代表大會開幕式和閉幕式,也是港澳在國家政治生活中傳遞“港澳聲音”的重要體現(xiàn)。

自1978年國家實行改革開放政策以來,港澳同胞積極參與祖國內(nèi)地的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè),在資金、技術(shù)和管理方面貢獻(xiàn)自己的力量。對此,習(xí)近平將港澳同胞所發(fā)揮的作用歸納為六方面,即投資興業(yè)的龍頭作用、市場經(jīng)濟的示范作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋梁作用、先行先試的試點作用、城市管理的借鑒作用[1]。而這六大作用,實際上就是港澳同胞如何以經(jīng)濟建設(shè)的方式參與國家治理實踐的最生動詮釋。例如,霍英東出資建設(shè)的白天鵝賓館,不僅以引入先進(jìn)經(jīng)驗、助推酒店管理模式改革等方式推動國家經(jīng)濟建設(shè),還先后接待了鄧小平及多國訪華政要[21]167-182,成為向國人與世界展示改革開放成果的重要窗口。

港澳在社會民生領(lǐng)域參與國家治理實踐,表現(xiàn)為港澳積極為國家乃至全球民生問題的解決盡己所能,奉獻(xiàn)愛心力量。一方面,無論是在祖國內(nèi)地的華東水災(zāi)、汶川地震、玉樹地震等賑災(zāi)救援行動中,還是在為內(nèi)地創(chuàng)辦希望小學(xué)、捐資捐建教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、幫扶邊遠(yuǎn)地區(qū)脫貧致富等援建活動中[29],都活躍著港澳同胞的身影,記錄著他們所作出的重要貢獻(xiàn)。另一方面,港澳也以“中國香港”“中國澳門”的名義積極為解決國際性民生問題貢獻(xiàn)“香港力量”“澳門力量”。如2023年2月土耳其大地震發(fā)生后,香港特別行政區(qū)政府為災(zāi)區(qū)捐集價值3 000萬港元的災(zāi)后應(yīng)急物資,并派出中國香港特別行政區(qū)救援隊首次參加國家境外應(yīng)急救援[30],以實際行動踐行人類命運共同體理念和國際人道主義精神。

三、港澳參與國家治理實踐的特質(zhì)演變

在“一國兩制”的國家治理制度框架下,港澳參與國家治理實踐既在“一國”之內(nèi)打破了“兩制”藩籬,也推動著“兩制”回溯“一國”體系內(nèi),守護(hù)了“一國兩制”的完整內(nèi)涵和初心[4]。但港澳參與國家治理實踐的三重向度,早在港澳回歸之前就已逐漸形塑。同時,由于歷史和制度原因,港澳有著不同于內(nèi)地參與國家治理實踐的生成和演進(jìn)邏輯。為此,本文將以大歷史觀審視港澳參與國家治理實踐的歷史脈絡(luò),進(jìn)一步論述其三重向度的內(nèi)在特征。

(一)參與主體:從個體行動者的自覺參與轉(zhuǎn)向組織行動者的法制化參與

在內(nèi)地,國家治理的參與主體自以中國共產(chǎn)黨為核心的國家治理體系生成之時[32],就天然地涵蓋了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾、各級政府、社會團體、企事業(yè)單位等個體和組織行動者。相比之下,港澳因其特殊的歷史原因,不同主體在新中國成立之時無法全部納入國家治理體系的參與范疇,而是呈現(xiàn)出由個體行動者向組織行動者逐步擴展的特征。即,早期由港澳同胞以個人身份自覺地參與相關(guān)的國家治理實踐,改革開放后愛國愛港愛澳社團開始參與其中,港澳回歸后則依據(jù)憲法和港澳基本法由特別行政區(qū)政府與上述個人和社團共同參與。

從參與國家政治生活的角度看,新中國成立之初,港澳還是由港英政府和澳葡政府分別管治,因此,港澳的各類參與主體尚不在我國憲法和相關(guān)法律的適用范圍內(nèi),無法享有法定的參與權(quán)利。但毛澤東等老一輩領(lǐng)導(dǎo)人高瞻遠(yuǎn)矚,從服務(wù)于國家發(fā)展全局和長遠(yuǎn)大計的高度,贊同港澳同胞以個人身份當(dāng)選全國“兩會”代表參與國家治理。不過,港澳同胞在第一屆至第八屆全國人民代表大會只能附屬于廣東省代表團當(dāng)選人大代表,而政治協(xié)商制度確立之初也僅將港澳同胞籠統(tǒng)地納入了“特別邀請人士”界別,直至1983年的第六屆全國政協(xié)會議才為其設(shè)立了相對獨立的“港澳同胞”界別。由此可見,在當(dāng)時的背景下,港澳同胞參與國家治理實踐的主體作用尚未凸顯,更多是一種個人自覺的參與行為。但隨著國家實施改革開放政策、港澳進(jìn)入回歸過渡期,中央政府不僅給予港澳更多的代表名額,實現(xiàn)了港澳籍全國“兩會”代表由無到有、由少及多,進(jìn)而到人員數(shù)量基本保持穩(wěn)定的轉(zhuǎn)變(見圖2);更在港澳回歸后為港澳籍全國“兩會”代表名額及其產(chǎn)生辦法提供了合法化、制度化的保障,并增設(shè)了專屬的“港區(qū)全國人大代表團”“澳區(qū)全國人大代表團”和“特邀香港人士界別”“特邀澳門人士界別”,在北京人民大會堂開設(shè)香港廳和澳門廳作為全國“兩會”期間的議事場所[33-34],愈加凸顯其平等的參與主體地位。

香港、澳門相繼回歸祖國后,重新納入國家治理體系,成為中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的地方政府。由此,依照憲法和港澳基本法規(guī)定,港澳特別行政區(qū)政府在中央行使全面管治權(quán)的前提下,能以地方政府的身份參與國家的諸多行政管理實踐活動。比如,上文述及的港珠澳大橋籌劃建設(shè)與運營管理、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、橫琴粵澳深度合作區(qū)管委會和執(zhí)委會架構(gòu),均有港澳特別行政區(qū)政府的重要位置,缺少不了它們的行政參與。與此同時,中央也立足實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”愿景,鼓勵和推動“最大多數(shù)”的港澳同胞、愛國愛港愛澳社團增強國家意識與愛國精神,把握祖國內(nèi)地的新政策、新機遇,更加積極主動地融入國家發(fā)展大局,依照憲法和港澳基本法賦予的法定權(quán)利,廣泛參與國家的經(jīng)濟建設(shè)和社會民生事務(wù)。歸結(jié)而言,港澳參與國家治理實踐的主體,經(jīng)歷了由個體行動者到組織行動者的逐漸拓展、從個人自覺參與到法制化參與的歷史嬗變。

(二)參與內(nèi)容:由“外”向“內(nèi)”漸次融入國家治理的多層級事務(wù)體系

自新中國成立至港澳回歸前,祖國內(nèi)地與香港、澳門分屬中、英、葡管治,此時的香港、澳門游離于中國國家治理體系之外。香港、澳門相繼回歸后,中央政府對二者恢復(fù)行使主權(quán),標(biāo)志著港澳重新納入中國國家治理體系。在港澳與國家70多年的關(guān)系互動過程中,港澳參與國家治理實踐的主要內(nèi)容即多層級事務(wù)體系,呈現(xiàn)出由國家治理體系外部向內(nèi)部漸次融入的特質(zhì)。

新中國成立至改革開放前,我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式構(gòu)建了高度中央集權(quán)的社會主義政治、經(jīng)濟、文化等國家治理制度體系,而香港、澳門則分別由港英政府和澳葡政府管治,因此,回歸之前,港英政府和澳葡政府對本港、本澳事務(wù)的治理,均不能納入我國國家治理體系的內(nèi)部事務(wù)。而且,當(dāng)時受三國外交關(guān)系的政治約束,祖國內(nèi)地與港澳難以開展官方和非官方的跨境交流,跨境事務(wù)較少。這一時期,港澳參與國家治理實踐的主要內(nèi)容,一方面是港澳同胞當(dāng)選全國“兩會”代表,在政治生活中參與全國事務(wù)治理;另一方面是港澳同胞以個人力量幫助新中國重返國際社會,協(xié)助國家參與全球事務(wù)治理。但顯而易見,無論是港澳參與全國事務(wù)治理還是協(xié)助國家參與全球治理,在當(dāng)時的背景下均是從國家治理體系外部介入的。

自1978年國家實行改革開放政策后,一批批商界精英和愛國愛港愛澳社團積極投身祖國內(nèi)地改革開放事業(yè),參與內(nèi)地的經(jīng)濟建設(shè)、社會民生、扶貧濟困等事務(wù),并以經(jīng)濟合作為軸心衍生了不少跨境事務(wù)。但在港澳回歸前,這些跨境事務(wù)依然屬于我國國家治理體系外部事務(wù),不在內(nèi)地政府管轄范圍內(nèi)。直至港澳相繼回歸后,重新納入國家治理體系,從此香港、澳門既是我國中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管轄的地方行政區(qū)域,也是我國“一國兩制”實踐的主陣地,港澳本地(地方)治理事務(wù)當(dāng)然納入我國國家治理體系內(nèi)部的“責(zé)任空間”中,成為國家地方治理實踐的有機組成部分。與此同時,無論是港澳“北上”內(nèi)地參與跨境事務(wù)和全國事務(wù)治理,抑或是以“中國香港”“中國澳門”的身份協(xié)助國家參與全球治理,在國際社會講好“中國故事”、貢獻(xiàn)“中國力量”,都已全部納入國家治理體系內(nèi)部范疇,接受中央政府和港澳特別行政區(qū)政府的管轄。

尤其是2017年中央實施粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一重大國家戰(zhàn)略以來,在支持港澳更好融入國家發(fā)展大局的政治要求和政策部署下,港澳參與全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨境事務(wù)和地方事務(wù)的意愿與行動均煥發(fā)出新的活力,展現(xiàn)出新的風(fēng)貌。港澳特別行政區(qū)政府和港澳居民逐漸摒棄過去形成的“本地治理”思維以及“以我為主”的“本港優(yōu)先”“本澳優(yōu)先”意識,愈加強調(diào)服務(wù)于國家發(fā)展大局的多層級治理能力提升[11];同時,立足“一國”的國家內(nèi)部治理體系來思考港澳命運與國家發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系,愈發(fā)成為主流共識。

(三)參與方式:由單一參與向包容性參與漸進(jìn)迭變

作為國家治理的基礎(chǔ),國家治理制度的性質(zhì)決定了其各功能領(lǐng)域的屬性。在我國,社會主義制度作為根本制度,決定了國家治理制度及其各功能領(lǐng)域的最本質(zhì)屬性是社會主義[35]。然而,無論是在英葡管治下,還是在“一國兩制”制度環(huán)境下,港澳均未改變其資本主義制度的社會制度屬性。因此,從理論上講,我國內(nèi)地社會主義制度屬性的國家治理實踐,本是無法容許資本主義制度下的港澳參與其中的。但事實正相反,無論是港澳回歸前抑或是港澳回歸后,我國國家治理的主體制度——社會主義制度均對港澳參與國家治理實踐持開放態(tài)度;而港澳參與國家治理的方式,也逐漸由單一的方式向多元的包容性方式漸進(jìn)迭變。這在人類制度文明史上是獨一無二的,其重要原因就在于:我國的國家治理制度具有開放包容性,能以包容的姿態(tài)允許社會主義與資本主義在“一國”之內(nèi)共存并相互促進(jìn)。正如習(xí)近平所說:“我們既要把實行社會主義制度的內(nèi)地建設(shè)好,也要把實行資本主義制度的香港建設(shè)好?！盵36]

改革開放前,港澳參與國家治理的方式較為單一,主要是由港澳同胞在國家政治生活中以個人身份當(dāng)選全國“兩會”代表的方式進(jìn)行。隨著祖國內(nèi)地實施對外開放政策,中央政府對港澳同胞逐漸釋放經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的包容性空間,允許他們或以跨境投資設(shè)廠、專班培訓(xùn)等經(jīng)濟建設(shè)的方式,或以賑災(zāi)救援、捐資扶貧等社會民生的方式,參與內(nèi)地社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。其間,港澳同胞在政治生活中的參與方式也更具有包容性。例如,何賢曾先后擔(dān)任第五屆全國政協(xié)常委、第六屆全國人大常委,[17]以在全國政協(xié)和全國人大的常設(shè)機構(gòu)任職的方式,更加深度地參與國家治理實踐活動。

香港、澳門相繼回歸后,我國成功實踐了“一國兩制”的偉大構(gòu)想,國家治理制度的基礎(chǔ)已由以往祖國內(nèi)地的社會主義制度,轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粐鴥芍啤毕聝煞N制度和平共處的中國特色社會主義制度[37],各項國家治理制度的包容性也愈加凸顯。一方面,港澳“如何參與”國家治理實踐的包容性方式擁有了憲法和港澳基本法的“硬支撐”保障;另一方面,隨著粵港澳府際關(guān)系由早先的“非對稱關(guān)系”向“包容性關(guān)系”轉(zhuǎn)換[38],中央政府在粵港澳大灣區(qū)跨境治理中為港澳創(chuàng)新了更多的包容性參與方式,如出臺系列政策,鼓勵和促進(jìn)港澳青年到大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。尤其在行政管理事務(wù)上,中央政府以“雙主任制”“聯(lián)合管理”等方式為粵澳雙方推動橫琴開發(fā)提供了“共商、共建、共管、共享”的體制機制保障;同時,允許港澳居民以考任內(nèi)地公職人員等方式,參與社會主義制度下相關(guān)行業(yè)的行政管理事務(wù)。這些均是中央根據(jù)實踐需要對“一國兩制”不斷發(fā)展、完善的新產(chǎn)物[39],蘊含著超越單一社會制度形態(tài)的包容性特質(zhì),為港澳參與國家治理實踐漸進(jìn)疊加了愈發(fā)多元的包容性參與方式。

四、總結(jié)與展望

縱觀新中國成立以來70多年的歷史,港澳參與國家治理實踐貫穿新中國史、改革開放史尤其是新時代十年治國理政史,與新中國從“站起來”“富起來”到“強起來”的過程同頻共振。毫無疑問,港澳參與國家治理實踐是推進(jìn)我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分,加強對其理論研究和學(xué)理分析具有重要的歷史和現(xiàn)實意義。本文立足公共參與的三重分析框架,對港澳參與國家治理實踐的主體、內(nèi)容和方式進(jìn)行了理論分析,率先回答了“誰來參與”“參與什么”和“如何參與”這三個基礎(chǔ)性問題,進(jìn)而厘清了港澳參與國家治理實踐的理論內(nèi)涵,闡釋了其內(nèi)在特質(zhì)的歷史演變過程。

展望未來,港澳參與國家治理實踐應(yīng)響應(yīng)“一國兩制”新實踐的時代要求,依循黨的二十大提出的“支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局,為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用”的政策精神,做好更多的制度創(chuàng)新和實踐探索,以支持港澳更加積極主動地參與國家治理實踐?？梢灶A(yù)見,新時代港澳參與國家治理實踐也將涌現(xiàn)出新的樣態(tài),展示出新的內(nèi)涵。為此,需要進(jìn)一步加強對其追蹤研究。比如,在“誰來參與”的主體上,如何惠及不同年齡、身份、地位的“最大多數(shù)”港澳居民,讓港澳社會的普羅大眾扮演好“一國兩制”成功實踐的見證者、港澳長期繁榮穩(wěn)定的推動者、中國式現(xiàn)代化的參與者三重角色?[40]又如,在“參與什么”的內(nèi)容上,如何讓更多港澳居民認(rèn)識到,在理念和行動上主動關(guān)心國家發(fā)展大局、自覺尊重和維護(hù)社會主義制度這一國家的根本制度本身就是最好的參與內(nèi)容?再如,在“如何參與”的方式上,如何為港澳居民打開更多的“大門”、打通更多的“小門”,讓他們享有更多參與上的“國民待遇”?這些都值得更為深入和具體的研究。