張玉潔

(廣州大學(xué) 法學(xué)院,廣州 510006)

由于突發(fā)事件的高度不確定性,應(yīng)急法治歷來被視為“法治確定性”命題的一道障礙,也被認(rèn)為是國家治理最為繁雜、最具挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域。從中外立法實(shí)踐來看,盡管各國普遍建立了應(yīng)急法治體系,卻均未考慮逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)急法治的“創(chuàng)造性破壞”,(1)馬長山:《智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的法律變革》,《法學(xué)研究》2018年第4期。因而只將逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)歸于突發(fā)事件的次生災(zāi)害之下,直至逆數(shù)字化從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展為一種現(xiàn)象?！昂幽洗彐?zhèn)銀行精準(zhǔn)賦紅碼事件”“人臉識別案”“鄭州水災(zāi)”等事件,便是逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為實(shí)際現(xiàn)象的真實(shí)寫照。所謂逆數(shù)字化現(xiàn)象,是指在全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中由突發(fā)事件導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)無法正常使用的現(xiàn)象。該現(xiàn)象受到突發(fā)事件類型的影響,往往展現(xiàn)出領(lǐng)域性、偶發(fā)性、臨時(shí)性等特點(diǎn)。在誘發(fā)逆數(shù)字化現(xiàn)象的因素消失之后,社會可以回歸到數(shù)字化的正軌之上。

對其他領(lǐng)域而言,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)或許只是數(shù)字保守主義者的一種隱憂,但在應(yīng)急法治領(lǐng)域卻是必須預(yù)先解決的難題。尤其是在市場機(jī)制和科技話語充斥于應(yīng)急法治理論與實(shí)踐的語境下,(2)張永理主編《公共危機(jī)管理》,武漢大學(xué)出版社,2015,第265-267頁。對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)保持客觀、全面的認(rèn)識,已經(jīng)變得十分必要。故此,本文以應(yīng)急法治為視角,通過對21世紀(jì)以來諸多逆數(shù)字化事件的分析,探究逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)對全球尤其是我國應(yīng)急法治的顯著影響。借助上述觀察可以發(fā)現(xiàn),我國逆數(shù)字化應(yīng)急法治體系的建立,不僅未能擺脫數(shù)字治理一體化與應(yīng)急管理科層化之間、公益性應(yīng)急與市場化應(yīng)急之間的結(jié)構(gòu)性矛盾,還造成了不同法律之間的體系性沖突。因此,本文為我國革新應(yīng)急管理體制提出些許建議和意見。需要說明的是,“逆數(shù)字化”不同于“反數(shù)字化”。前者是在認(rèn)可數(shù)字化轉(zhuǎn)型正當(dāng)性的基礎(chǔ)之上,對數(shù)字技術(shù)脆弱性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂與克服,以保持人類社會發(fā)展的多樣性和可持續(xù)性;而后者則是對數(shù)字化的純粹否定,并排斥人類社會的數(shù)字化改造,堅(jiān)持物理世界的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。因此可以說,只要數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路持續(xù)推進(jìn),逆數(shù)字化現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)防控便會是現(xiàn)代應(yīng)急法治的必然組成部分。

一、逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的全球樣本與法理反思

為了更為直觀地展現(xiàn)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,可以將目光鎖定在21世紀(jì)以來世界各國發(fā)生的突發(fā)數(shù)字事件上,進(jìn)而了解各國逆數(shù)字化應(yīng)急法治的變革。

(一)逆數(shù)字化應(yīng)急法治的全球樣本

與傳統(tǒng)應(yīng)急法治的經(jīng)驗(yàn)傳承不同,突發(fā)數(shù)字事件的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對起步較晚,以致各國并未建立起獨(dú)立、完備的數(shù)字應(yīng)急法治體系。但隨著近幾十年來數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的法律應(yīng)對開始進(jìn)入應(yīng)急法治視野之中,并逐漸被視為應(yīng)急法治的重要組成部分,即“逆數(shù)字化應(yīng)急法治”?？v觀21世紀(jì)以來全球發(fā)生的突發(fā)數(shù)字事件可以發(fā)現(xiàn),逆數(shù)字化應(yīng)急法治主要用于治理兩種類型的災(zāi)害。

一類是由自然災(zāi)害引發(fā)的次生數(shù)字災(zāi)害。在這類突發(fā)數(shù)字事件中,由于次生數(shù)字災(zāi)害總是同自然災(zāi)害緊密交織在一起,因而給學(xué)界帶來了“次生數(shù)字災(zāi)害屬于次生災(zāi)害”的片面認(rèn)識。從全球發(fā)生的數(shù)字災(zāi)害來看,作為次生災(zāi)害的數(shù)字災(zāi)害對各國應(yīng)急法治的影響方式較為單一,即通信中斷。但影響方式單一并不意味著實(shí)際損害較輕。實(shí)際上,對次生數(shù)字災(zāi)害的片面認(rèn)識遮蔽了逆數(shù)字化現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)防控需要,進(jìn)而導(dǎo)致國家忽視了逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防機(jī)制,而采用事后應(yīng)對的方式來處理。由于各國應(yīng)急法治體系多建立在“科層制”基礎(chǔ)之上,一旦發(fā)生通信中斷,便打破了上下級行政機(jī)關(guān)、同級行政機(jī)關(guān)之間協(xié)同應(yīng)急的科層式路徑。如此,各國應(yīng)急管理體系必然面臨各行政機(jī)關(guān)之間聯(lián)系不暢、命令下達(dá)困難以及碎片化應(yīng)急等難題。(3)劉川:《“9·11”之后美國應(yīng)急體制發(fā)展及啟示》,《管理觀察》2019年第36期。從災(zāi)害、事件的應(yīng)急管理實(shí)踐也可以發(fā)現(xiàn),各國在通信中斷這一次生數(shù)字災(zāi)害的解決方案上,仍然寄希望于其他替代性技術(shù)手段(如臨時(shí)性通信設(shè)施、發(fā)電設(shè)施等)。但因?yàn)?zāi)害范圍和受災(zāi)程度不同,上述替代性技術(shù)手段的實(shí)際效用不甚理想。換句話說,在重大自然災(zāi)害、突發(fā)重大事件的應(yīng)急管理中,雖然次生數(shù)字災(zāi)害影響方式單一,但數(shù)字化技術(shù)異常脆弱,會成為應(yīng)急響應(yīng)的首要障礙。除此之外,在數(shù)字化程度越高的國家或地區(qū),次生數(shù)字災(zāi)害所帶來的應(yīng)急難題也越加嚴(yán)重。例如,在“鄭州水災(zāi)”發(fā)生后,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、電力供應(yīng)無法滿足社會層面的需求,進(jìn)而導(dǎo)致社會層面出現(xiàn)“以物易物”的原始交易場景。(4)破土而出:《水災(zāi)“斷網(wǎng)”帶來給我們的啟示:必須加快推進(jìn)數(shù)字化人民幣!》,網(wǎng)易網(wǎng),https://www.163.com/dy/article/GG62DK0205523S31.html,訪問日期:2022年8月19日。由此觀之,傳統(tǒng)應(yīng)急措施無法解決次生數(shù)字災(zāi)害。而且數(shù)字化程度越高,傳統(tǒng)應(yīng)急措施越乏力。這也恰恰反映出逆數(shù)字化應(yīng)急法治建設(shè)的必要性。值得注意的是,雖然原生災(zāi)害同通信技術(shù)保持著密切的聯(lián)系,但逆數(shù)字化現(xiàn)象的萌芽、發(fā)展與爆發(fā)并不限定于科技領(lǐng)域。只是次生數(shù)字災(zāi)害同自然災(zāi)害緊密交織在一起,進(jìn)一步加劇了逆數(shù)字化應(yīng)對的辨識難度。

另一類是由數(shù)字故障導(dǎo)致的原生數(shù)字災(zāi)害。近些年來,各國在享受數(shù)字生活所帶來的巨大便捷的同時(shí),也頻繁遭遇數(shù)字網(wǎng)絡(luò)所引發(fā)的各種技術(shù)故障。例如,日本第二大移動運(yùn)營商KDDI因移動網(wǎng)絡(luò)問題發(fā)生大規(guī)模通信故障,致使全日本約3 915萬手機(jī)用戶無法正常通信;加拿大最大電信運(yùn)營商之一羅杰斯通信公司因重大網(wǎng)絡(luò)故障,致使國內(nèi)數(shù)百萬用戶無法上網(wǎng)、打電話,甚至對銀行支付系統(tǒng)、自動取款機(jī)、股市交易產(chǎn)生重大影響,一部分商店還出現(xiàn)了現(xiàn)金交易的局面。(5)黨博文:《軟肋的脆弱:兩次重大通信事故啟示什么?》,通信產(chǎn)業(yè)網(wǎng),http://www.ccidcom.com/yaowen/20220711/maHicaLoItoO7MObk19c2vzyxp6ys.html,訪問日期:2022年12月24日。上述實(shí)例成為當(dāng)前逆數(shù)字化現(xiàn)象的重要佐證。事實(shí)上,在“電腦病毒”“黑客入侵”“量子攻擊”等數(shù)字技術(shù)面前,越是依賴數(shù)字化手段,越是無法抵御逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在“移動支付”盛行的當(dāng)下,“無現(xiàn)金社會”已經(jīng)從自然災(zāi)害引發(fā)的次生數(shù)字災(zāi)害以及數(shù)字故障導(dǎo)致的原生數(shù)字災(zāi)害兩個(gè)方面,證明了數(shù)字社會的脆弱性。倘若考慮到全面數(shù)字化過程中的電力能源供應(yīng)壓力,逆數(shù)字化便不再限縮于一種科技現(xiàn)象或風(fēng)險(xiǎn),而是人類社會發(fā)展進(jìn)程中的系統(tǒng)性危機(jī)。因此,在全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,各國還要“防止技術(shù)的誤用和濫用,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和跟蹤研判,從而建立起快速靈活、包容平衡、共同參與、以人為本的動態(tài)回應(yīng)機(jī)制,做到對突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)可以隨機(jī)應(yīng)對和即時(shí)處置”(6)馬長山:《數(shù)智治理的法治悖論》,《東方法學(xué)》2022年第4期。。

(二)逆數(shù)字化應(yīng)急法治的去科層化變革

傳統(tǒng)上,學(xué)界普遍將“科層制”視為應(yīng)急法治的主要組織結(jié)構(gòu)。在美國“9·11”恐怖襲擊事件、中國汶川地震以及全球新冠疫情之后,全球應(yīng)急法治對數(shù)字技術(shù)的依賴性變高。其標(biāo)志就是以備用技術(shù)方案來防范逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)。例如,美國為了提升突發(fā)數(shù)字事件應(yīng)對效率,建立了城市應(yīng)急聯(lián)動911系統(tǒng)、國家緊急報(bào)警系統(tǒng)、聯(lián)邦應(yīng)急管理署國家無線系統(tǒng)、災(zāi)害信息報(bào)告系統(tǒng)。(7)姚國章、韓玲華、陳建明:《美國應(yīng)急通信管理體系的建設(shè)與發(fā)展》,《中國應(yīng)急管理》2012年第12期。上述應(yīng)急通信系統(tǒng)的建立,一方面保證了應(yīng)急管理系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),另一方面也為脆弱的數(shù)字通信手段提供了備選方案。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中,政府部門堅(jiān)信對目前治理困境的有效回應(yīng)是機(jī)制和信息技術(shù),并將技術(shù)指標(biāo)作為衡量社會治理水平的標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)“服務(wù)和效率”。(8)代詩琪、張玉潔:《電子化行政的“行政代理”制度構(gòu)建》,《長江論壇》2022年第3期?？梢哉f,“以技術(shù)備用來防范技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)”的模式,正在成為當(dāng)前各國應(yīng)對逆數(shù)字化現(xiàn)象的最主要手段,并且成為各國行政機(jī)關(guān)用以提升應(yīng)急法治效率的重要路徑。其理由在于,此種模式打破了上下級行政機(jī)關(guān)的通信壁壘,能夠減少決策傳遞時(shí)間、消除(或極大削弱)層級缺陷。這也意味著,“技術(shù)化”正在模糊“等級制”的邊界,并且顯現(xiàn)出現(xiàn)代應(yīng)急法治相較于傳統(tǒng)應(yīng)急法治的一項(xiàng)重要發(fā)展——去科層化變革。

然而,各國方案未能有效地說明,為什么逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí),不會波及備選技術(shù)?如果說既有應(yīng)急技術(shù)與備選技術(shù)的差異源自政府對應(yīng)急管理效率的追求,那么又是用什么因素來鑒定技術(shù)之間的效率差?學(xué)者們普遍以“便民高效”來為數(shù)字技術(shù)嵌入行政體制作正當(dāng)性辯護(hù)。倘若應(yīng)急事件不涉及數(shù)字化問題,那么無論是既有技術(shù)還是備選技術(shù),無疑都有助于提升應(yīng)急管理效率。而一旦考慮到逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),技術(shù)方案之間的效率選擇就成了一個(gè)復(fù)雜的問題。此時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)意識到數(shù)字技術(shù)不僅牽扯到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部命令的傳遞,還涉及行政決策與社會公眾的應(yīng)急互動。也就是說,各國應(yīng)急法治改革中的數(shù)字化方案既包括對行政效率的考量,也包括對國家與社會互動深度的思慮。正因如此,廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介歷來被各國視為應(yīng)急響應(yīng)的首選技術(shù)支撐,而這三種信息傳播途徑恰恰是去科層制的。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、自媒體技術(shù)的不斷發(fā)展,當(dāng)前的應(yīng)急響應(yīng)渠道在傳統(tǒng)信息傳播媒介的基礎(chǔ)上增加了公眾號、官方網(wǎng)站、官方微博等形式。這看似是對應(yīng)急法治效率的推崇,實(shí)則是對“科層制”應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)的放棄。從各國對備選技術(shù)方案的熱衷程度來看,應(yīng)急法治的效率內(nèi)涵顯然已經(jīng)超越了“科層制”的結(jié)構(gòu)意義。既然如此,逆數(shù)字化問題就有必要被置于與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)(如自然災(zāi)害、人為事故等)相同的位置來加以重視。

(三)逆數(shù)字化應(yīng)急法治的弱公益化變革

然而,隨著私人(以及社會組織)融入應(yīng)急法治的程度不斷加深,數(shù)字科技影響下的現(xiàn)代應(yīng)急管理的公益性特征逐漸減弱。其“弱公益化”突出展現(xiàn)在三個(gè)方面。首先,逆數(shù)字化應(yīng)急主體的市場化特征增強(qiáng)、公益化特征減弱。雖然逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)本身是“去中心化”的、(潛在)多發(fā)型的,但其引發(fā)的后果卻是公共性的。而且,每一種現(xiàn)代數(shù)字科技、每一家科技企業(yè)都有可能成為逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的肇事者。當(dāng)單一化、科層化管理的公權(quán)力機(jī)關(guān)根本無法應(yīng)對“去中心化”的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)時(shí),就必須吸納個(gè)人之外的市場主體,充當(dāng)應(yīng)急治理者的角色。這導(dǎo)致了應(yīng)急主體的市場化特征增強(qiáng)、公益化特征減弱。其次,逆數(shù)字化應(yīng)急法治的市場治理功能增強(qiáng)、社會公益功能減弱。數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急法治從單純的公共危機(jī)治理演變?yōu)閲野踩?、公共危機(jī)和市場危機(jī)相交織的復(fù)合性危機(jī)治理,其功能也在傳統(tǒng)的公益性救助之上增加了市場治理功能。由此,應(yīng)急法治必須適應(yīng)當(dāng)下“數(shù)字中國、數(shù)字政府、數(shù)字社會”的全面轉(zhuǎn)向,做好全面的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防控。最后,逆數(shù)字化應(yīng)急的治理方式趨向市場化,而非單純的行政公益化。伴隨著全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn),針對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急治理已經(jīng)成為科技企業(yè)的必要配置。例如,歐盟《數(shù)據(jù)保護(hù)通用條例》(GDPR)規(guī)定,科技企業(yè)應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)泄露后72小時(shí)內(nèi),向有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出情況匯報(bào),并需有相當(dāng)完善的應(yīng)急預(yù)案。也就是說,數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和企業(yè)應(yīng)急機(jī)制啟動,會受到企業(yè)市場利益的顯著影響。是否啟動應(yīng)急機(jī)制,便不再是單純的公益性評價(jià),還可能經(jīng)歷市場利益的衡量。

上述逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)急管理方式的“弱公益化”影響,打破了應(yīng)急法治與民法、經(jīng)濟(jì)法的分工,并導(dǎo)致大量的民法、經(jīng)濟(jì)法措施涌入應(yīng)急管理領(lǐng)域,由此產(chǎn)生了數(shù)字時(shí)代應(yīng)急法治的一個(gè)重要命題:基于私主體、市場監(jiān)管以及經(jīng)濟(jì)利益綜合考量的數(shù)字應(yīng)急法治,是否是對公益性原則的背離?對此,公共管理領(lǐng)域和公法領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)為,數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急法治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府和社會協(xié)同治理的理念,(11)郁建興、陳韶暉:《從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑:數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新》,《浙江社會科學(xué)》2022年第5期。并倡導(dǎo)以數(shù)字化賦能提升國家應(yīng)急管理能力。(12)杜晶晶、胡登峰、張琪:《數(shù)字化賦能視角下突發(fā)公共事件應(yīng)急管理系統(tǒng)研究——以新型冠狀病毒肺炎疫情為例》,《科技進(jìn)步與對策》2020年第20期。而私法學(xué)者認(rèn)為,科技企業(yè)參與數(shù)字應(yīng)急,是企業(yè)履行社會責(zé)任的體現(xiàn);在應(yīng)急救援的特殊階段,市場利益被生命價(jià)值替代,市場機(jī)制也讓位于救援機(jī)制。(13)陳珊:《我國自然災(zāi)害事件下社會救助法制體系研究:基于汶川地震的實(shí)證分析》,中國政法大學(xué)出版社,2013,第224頁。對比上述兩種觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn),無論是公共管理學(xué)者、公法學(xué)者還是私法學(xué)者,都已經(jīng)認(rèn)識到社會力量對于現(xiàn)代應(yīng)急法治變革的重要影響,并試圖將公益性同其他價(jià)值觀念融合。這無疑削弱了傳統(tǒng)應(yīng)急法治公益性原則的支配力,并使得應(yīng)急法治的預(yù)警與啟動標(biāo)準(zhǔn)更加模糊化、復(fù)雜化了。

二、逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)下的中國應(yīng)急法治難題

伴隨著我國數(shù)字化程度的不斷提高,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)在我國發(fā)生的頻次也越來越高。例如,2022年1月,中國電信網(wǎng)絡(luò)突然中斷,致使多個(gè)城市的網(wǎng)絡(luò)訪問受阻;(14)《突發(fā)!全國各地大規(guī)模斷網(wǎng),影響頗大!》,微博網(wǎng),https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309404725471148638243,訪問日期:2022年12月26日。2022年6月,河南村鎮(zhèn)銀行精準(zhǔn)賦紅碼事件,引發(fā)逆數(shù)字化現(xiàn)象,眾多銀行儲戶無法外出;(15)《取錢難、賦紅碼、涉犯罪,一文回顧河南村鎮(zhèn)銀行“系統(tǒng)異常”事件》,北京知識銀行網(wǎng),http://www.knowledge-bank.com/jinrongkeji/9296.html,訪問日期:2022年12月26日。2022年11月,“四川健康碼”出現(xiàn)訪問過載現(xiàn)象,導(dǎo)致民眾無法展示健康碼,進(jìn)而影響了日常出行。(16)羅夢婕、陳鵬多:《四川健康碼崩了!“健康碼”系統(tǒng)為何頻頻崩潰?》,墨天輪網(wǎng),https://www.modb.pro/db/565817,訪問日期:2022年12月26日。面對層出不窮的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),我國也在積極推動自身的法治建設(shè),并取得了一定的治理成效。例如,我國頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》五部法律。然而,我國逆數(shù)字化應(yīng)急法治體系的建立,不僅未能擺脫數(shù)字治理一體化與應(yīng)急管理科層化之間、公益性應(yīng)急與市場化應(yīng)急之間的結(jié)構(gòu)性矛盾,還造成了不同法律之間的體系性沖突。

(一)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的公共性與行政權(quán)的缺位

在全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型期,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)所帶來的社會危害后果并不弱于自然災(zāi)害和其他公共風(fēng)險(xiǎn)。因此,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防范納入自身的職權(quán)范圍。然而,作為我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的一項(xiàng)專門性法律,《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件納入了應(yīng)急管理范疇;而數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置,則被分散至《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律中,并規(guī)定由科技企業(yè)自行制定應(yīng)急預(yù)案、采取應(yīng)急處置措施。這種立法方式,造成了行政保護(hù)義務(wù)的缺位以及市場行為的“義務(wù)化”,進(jìn)而導(dǎo)致了逆數(shù)字化應(yīng)急法治的畸形運(yùn)轉(zhuǎn),并在實(shí)踐中產(chǎn)生了三種法律適用難題。

一是逆數(shù)字化現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)是否屬于突發(fā)事件。按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的概念式規(guī)定,突發(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。那么,要回答前述問題就需要關(guān)注兩個(gè)要素:事件的公共性和事件的可應(yīng)對性。就事件的公共性而言,由于全球互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通,突發(fā)數(shù)字災(zāi)害(包括潛在的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn))往往影響巨大數(shù)量的網(wǎng)絡(luò)用戶,并可以造成不可估量的社會危害后果。因此,突發(fā)數(shù)字災(zāi)害符合突發(fā)事件的公共性要求。而關(guān)于事件的可應(yīng)對性,則需要審慎地對待。就國內(nèi)數(shù)字災(zāi)害防范而言,由于該類事件的公共性,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)有應(yīng)急管理職能,而不能由科技企業(yè)單獨(dú)制定和啟動應(yīng)急預(yù)案。從全球視野來看,數(shù)字災(zāi)害的救濟(jì)可能超越國界范圍,容易引發(fā)管轄權(quán)沖突。因此,突發(fā)事件是否包括突發(fā)數(shù)字災(zāi)害,就不能單純地通過國內(nèi)法的擴(kuò)張解釋來完成,還需要考慮域外管轄和國家賠償?shù)葐栴}。(17)屈文生:《從治外法權(quán)到域外規(guī)治——以管轄理論為視角》,《中國社會科學(xué)》2021年第4期。在這一點(diǎn)上,雖然應(yīng)急管理權(quán)戰(zhàn)略性地選擇了“隱匿”和“缺位”,但也給逆數(shù)字化應(yīng)急法治建設(shè)留下了漏洞。

二是私法保護(hù)是否可以替代公法保護(hù)。一般認(rèn)為,“保護(hù)”是指有能力者或有義務(wù)者對他人或事物保持現(xiàn)狀的努力。其中,應(yīng)急管理意義上的“保護(hù)”側(cè)重應(yīng)急管理部門對國家、社會以及公眾的公共安全保障,體現(xiàn)的是安全上的公共性;而市場意義上的“保護(hù)”是對諸多個(gè)體安全的不侵犯,只不過在個(gè)體數(shù)量過于龐大時(shí),個(gè)體安全便具備了公共安全的部分特征。在前述五部法律中,(18)需特別說明的是,立法者在《突發(fā)事件應(yīng)對法》等5部法律中分別使用了“保護(hù)”和“保障”的概念,但兩者之間的詞義差異對表達(dá)本文觀點(diǎn)影響不大,因此本文未作明確區(qū)分,統(tǒng)一采用了“保護(hù)”的概念?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》采用了公法保護(hù)的方式,由應(yīng)急管理部門等國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)對;《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》則采用了私法保護(hù)的方式,來制定應(yīng)急預(yù)案、采取應(yīng)急處置措施;《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》采用了公法保護(hù)與私法保護(hù)(即科技企業(yè)的安全保障義務(wù))相結(jié)合的公私協(xié)同保護(hù)方式,來處理數(shù)字應(yīng)急事件。相較之下可以發(fā)現(xiàn),立法者承認(rèn)公法保護(hù)方式對突發(fā)事件的絕對適用,卻在逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域產(chǎn)生了分歧:同樣是對信息、數(shù)據(jù)的保護(hù),《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》只采用了私法保護(hù)的方式?？紤]到公法保護(hù)的威懾優(yōu)勢,公法保護(hù)方式的缺席會大大降低《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》的逆數(shù)字化應(yīng)急處置效能。當(dāng)前私法保護(hù)方式面對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的軟弱無力,也恰恰說明了個(gè)人信息保護(hù)為何“有法治、無成效”。其深層次原因仍是行政保護(hù)義務(wù)在逆數(shù)字化應(yīng)急領(lǐng)域的缺位,以及對政府應(yīng)急與市場應(yīng)急定位的錯(cuò)誤。這一點(diǎn)亟待矯正。

研究組潰瘍消失時(shí)間、癥狀緩解時(shí)間與幽門螺桿菌轉(zhuǎn)陰時(shí)間均短于對照組，組間比較，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05），詳情見表1。

三是公法和私法能否平衡適用。從應(yīng)急法治發(fā)展史來看,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)之所以構(gòu)成傳統(tǒng)應(yīng)急法治的一項(xiàng)例外或挑戰(zhàn),主要源自中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特情況以及私法對市場行為的制度約束,后者屬于典型的私法體制塑造下的應(yīng)急結(jié)構(gòu)。如何理順全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中政府和市場的關(guān)系問題,實(shí)質(zhì)就在于如何看待應(yīng)急領(lǐng)域公法和私法的關(guān)系問題。傳統(tǒng)上,“有關(guān)公法與私法的關(guān)系,無非三種立場:二分論、公法優(yōu)越論以及相互支援論”。(19)解亙:《論管制規(guī)范在侵權(quán)行為法上的意義》,《中國法學(xué)》2009年第2期。前述《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》的應(yīng)急結(jié)構(gòu)就遵從了私法自治的基本原則,呈現(xiàn)出“公法私法二分論”的典型特征。這雖然能夠使科技企業(yè)保持獨(dú)立的應(yīng)急判斷,提升應(yīng)急效率和準(zhǔn)確度,但也降低了國家應(yīng)對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的主動性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》也屬于“公法私法二分論”的典型例證,只不過單獨(dú)塑造了應(yīng)急處置的公法結(jié)構(gòu),并將社會公眾參與視為公法結(jié)構(gòu)下的主體擴(kuò)張。而《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》的應(yīng)急結(jié)構(gòu)則按照私法遵從公法的模式,是“公法優(yōu)越論”的體現(xiàn)。實(shí)際上,“公法私法二分論”“公法優(yōu)越論”的重心是公法行為或私法行為的影響范圍。只有當(dāng)公法行為、私法行為影響到公共秩序時(shí),國家才會要求公權(quán)力部門履行公共義務(wù),或者對私法行為增設(shè)社會責(zé)任。鑒于逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的公共性特征,我國有必要平衡逆數(shù)字化應(yīng)急法治的公法和私法結(jié)構(gòu),明確公法治理與私法自治的邊界。

(二)應(yīng)急方式多樣化與應(yīng)急目標(biāo)的沖突

我國現(xiàn)行應(yīng)急法治正在分化為三種應(yīng)急方式。一是按照科層制的方式,自上而下地確定和啟動應(yīng)急機(jī)制。例如,《突發(fā)事件應(yīng)對法》在應(yīng)急啟動與應(yīng)急救援上,就嚴(yán)格按照科層制方式設(shè)置了“上報(bào)”“通報(bào)”“應(yīng)急指揮”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“組織、協(xié)調(diào)、指揮”等應(yīng)急措施。在該方式下,科層化成為突發(fā)事件應(yīng)對的典型特征,并反映在事后的追責(zé)環(huán)節(jié)。(20)有學(xué)者認(rèn)為,“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與中層、基層問責(zé)的畸形關(guān)系,成為科層制應(yīng)急方式的重要弊端。參見成海燕:《中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)特點(diǎn)、邏輯及優(yōu)化——基于1998—2018年的實(shí)證研究》,《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2021年第5期。二是按照自主化(去科層化)的方式,自下而上地啟動逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。這類應(yīng)急方式主要體現(xiàn)在《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律中。例如,《電子商務(wù)法》第30條第2款規(guī)定,電子商務(wù)平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制定網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急預(yù)案,發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全事件時(shí),應(yīng)當(dāng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案。三是按照科層化與自主化的雙向應(yīng)急方式,分別啟動逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。該方式主要是受到“公私協(xié)作范式”的影響,并在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》中得到了明確體現(xiàn)。例如,《網(wǎng)絡(luò)安全法》分別設(shè)置了國家網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急工作機(jī)制以及科技企業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急預(yù)案。前者采用科層化的應(yīng)急方式,后者則將應(yīng)急預(yù)案的制定、啟動、發(fā)布等程序交由科技企業(yè)自主決定?！稊?shù)據(jù)安全法》延續(xù)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》的應(yīng)急方式,一方面將“啟動應(yīng)急預(yù)案,采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施”的權(quán)力交由“有關(guān)主管部門”,另一方面則以“安全保護(hù)義務(wù)”的方式肯定了科技企業(yè)的自主應(yīng)急機(jī)制。通過對以上三種應(yīng)急方式的比較分析可發(fā)現(xiàn),我國應(yīng)急法治建設(shè)在逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防控上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型:科層制應(yīng)急方式的退出以及自主性應(yīng)急方式的介入,使得應(yīng)急決策理念從公共利益驅(qū)動逐步轉(zhuǎn)移至市場利益驅(qū)動。試想一下,倘若科技企業(yè)認(rèn)為啟動應(yīng)急方案有可能減損企業(yè)的市場收益——尤其在數(shù)字技術(shù)資本化、(21)肖峰:《數(shù)字技術(shù)資本化與勞動新異化》,《馬克思主義研究》2022年第5期。數(shù)字市場金融化的挾持下(22)陳景彪:《當(dāng)代資本主義平臺經(jīng)濟(jì)金融化研究》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2022年第4期。——進(jìn)而有意減緩或刻意隱蔽逆數(shù)字化現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn),那么數(shù)字法治領(lǐng)域的應(yīng)急制度便改寫了應(yīng)急管理的“公益性”意義。

此外,應(yīng)急法治的核心目標(biāo)在于公益性地應(yīng)對緊急情況并作出處置。即便存在私主體介入突發(fā)事件應(yīng)急救援,也往往展現(xiàn)出強(qiáng)烈的公益性傾向,并拒絕私益性回報(bào)(不考慮主觀性回報(bào))。然而,應(yīng)急方式的多樣化,使應(yīng)急法治的“公益”“應(yīng)急”目標(biāo)變得更加復(fù)雜。從上述三種應(yīng)急方式可以看出,無論是自主性應(yīng)急方式還是兼具科層化與自主化的雙向應(yīng)急方式,都已經(jīng)被市場驅(qū)動的應(yīng)急方式滲入。當(dāng)然,這并不是說市場驅(qū)動下的應(yīng)急法治是對“公益”的否定——一定程度上來講,作為對世義務(wù)的“安全保障義務(wù)”,也能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法治中的“公益”目標(biāo)——而是說應(yīng)急法治的“公益”目標(biāo)正在被其他目標(biāo)(如市場、政策、國際環(huán)境等)稀釋、平衡。除非能夠在應(yīng)急法治中保證“公益”目標(biāo)的優(yōu)先性,并能夠主動拒絕其他目標(biāo)的消極影響,否則傳統(tǒng)應(yīng)急法治無法抵御市場驅(qū)動因素的滲入。同理,倘若國家無法進(jìn)一步確立逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)而采用自主性認(rèn)定的方式,那么“應(yīng)急”目標(biāo)也無法在眾多影響目標(biāo)中得到及時(shí)貫徹。所謂的“科技企業(yè)面對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急預(yù)案”,也就演變?yōu)椤俺杀尽б妗狈治龊蟮氖袌龌瘺Q策了。因此,在公共利益驅(qū)動與市場驅(qū)動雙重力量的作用下,我國現(xiàn)行應(yīng)急法治應(yīng)當(dāng)作出必要的制度調(diào)整,以推動兩種驅(qū)動力量之間的制度銜接。

(三)數(shù)字脆弱性與應(yīng)急法治的體系性難題

應(yīng)急法治的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,是當(dāng)前世界各國在應(yīng)對各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)普遍采用的改革模式。其支持論者認(rèn)為,數(shù)字化轉(zhuǎn)型既為各國應(yīng)急法治提供了直接、高效的改進(jìn)工具,也進(jìn)一步擴(kuò)大了上下級(甚至跨級)政府應(yīng)對突發(fā)事件的可能性。以數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為改革重心,能夠有效避免多元化應(yīng)急的成本壓力和試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn),有助于保持各國應(yīng)急管理體系的連續(xù)性。這種法治的體系效應(yīng)是各國立法者必須予以考慮的。至于“數(shù)字脆弱性”問題,可以通過備選技術(shù)措施、日常巡查以及應(yīng)急演練加以緩解。但批評者認(rèn)為,數(shù)字化轉(zhuǎn)型忽略了數(shù)字技術(shù)本身的脆弱性,進(jìn)而影響政府應(yīng)對突發(fā)事件的整體能力,因此建議采用多樣化方式推進(jìn)應(yīng)急法治改革。各國雖然廣泛地采納了上述兩種觀點(diǎn),但重心仍是數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其背后的決定性因素仍是公法上的科層制管理體制及其運(yùn)轉(zhuǎn)效率。而在科層制管理體制未發(fā)生變化之前,數(shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來的關(guān)鍵性體系難題就在于數(shù)字治理一體化與應(yīng)急管理科層化之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

科層化設(shè)置之所以能夠滿足應(yīng)急管理體系的需要,恰恰在于數(shù)字治理一體化的高效性功能。在缺乏數(shù)字化技術(shù)支撐的條件下,其他行政機(jī)關(guān)之間依然可以有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這是因?yàn)?這些行政機(jī)關(guān)雖然追求行政效率的提升,但并不依賴行政效率。數(shù)字化手段的缺失,最多導(dǎo)致行政效率的下降,卻不會影響基本的管理職能。但應(yīng)急管理體系不同。在數(shù)字技術(shù)失靈的情況下,應(yīng)急管理體系雖然仍會按照科層化行政管理模式運(yùn)轉(zhuǎn)(例如,鄭州水災(zāi)中的“等命令”),但上下級政府之間的溝通交流會被阻斷或減緩,進(jìn)而影響應(yīng)急決策的發(fā)布與接收,限制政府與社會的應(yīng)急互動,導(dǎo)致應(yīng)急管理體系陷入“應(yīng)急無效、管理有效”的局面。

在逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)充斥人類社會的當(dāng)下,上述局面會造成應(yīng)急法治的體系性危機(jī)。一方面,“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)”的科層化管理模式忽視了逆數(shù)字化應(yīng)急的去科層化特性。應(yīng)急管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅限制了各級應(yīng)急管理部門的逆數(shù)字化治理效能,而且束縛了社會抵抗逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的能力。倘若本級應(yīng)急管理部門面對“大面積通信中斷”獨(dú)立地開展應(yīng)急救援,那么該應(yīng)急管理部門的決策將違反“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)”的科層制應(yīng)急管理理念,有可能承擔(dān)越權(quán)履職的責(zé)任。面對層出不窮的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),更加獨(dú)立的應(yīng)急職能劃分意味著更高的應(yīng)急治理效能,而科層制應(yīng)急管理模式恰恰忽視了這一點(diǎn)。另一方面,逆數(shù)字化應(yīng)急超越了應(yīng)急管理體制的“屬地管理”范圍。理論上,無論逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍有多寬廣,應(yīng)急管理都要回歸到“屬地管理”上來。例如,以《突發(fā)事件應(yīng)對法》《電信條例》《自然災(zāi)害防治法》為代表的應(yīng)急法律法規(guī),也大多以“屬地管理”作為處置策略。這就使得那些跨行政轄區(qū)的數(shù)字應(yīng)急活動無法按照統(tǒng)一、有序的“屬地管理”模式加以處置,由此導(dǎo)致大量應(yīng)急法治適用問題出現(xiàn),如超越行政轄區(qū)的逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采用何種應(yīng)急模式加以調(diào)整。對此,實(shí)務(wù)界在無法修改應(yīng)急法律法規(guī)的情況下,往往以行政區(qū)劃為界,固守“屬地管理”的范圍。但固守邊界并非良策,新問題接踵而至。由于數(shù)字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的“無疆界”特征,不同行政區(qū)劃的“屬地化”應(yīng)急結(jié)果必然超越行政轄區(qū)的限制,演變?yōu)椤伴L臂管轄”。(23)宋曉:《域外管轄的體系構(gòu)造:立法管轄與司法管轄之界分》,《法學(xué)研究》2021年第3期。有鑒于此,數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖然促成了科層制應(yīng)急管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn),但也一體性地造就了“應(yīng)急無效、管理有效”的體系危機(jī)。面對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的步步緊逼,我國應(yīng)急法治勢必要作出回應(yīng)。

三、逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的中國法治革新

科技企業(yè)對應(yīng)急法治的介入,不僅打破了傳統(tǒng)應(yīng)急法治的科層制結(jié)構(gòu)及其公益性原則,還帶來了數(shù)字領(lǐng)域應(yīng)急法治的“公私法融合”。為了進(jìn)一步提升數(shù)字治理能力,推動治理體系的現(xiàn)代化,我國有必要在傳統(tǒng)應(yīng)急法治的基礎(chǔ)上,充分尊重逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特性,積極地革新我國的應(yīng)急管理體制。

(一)基本立場:邁向“公私法融合”的應(yīng)急法治

在科技企業(yè)普遍介入逆數(shù)字化應(yīng)急領(lǐng)域的情況下,當(dāng)下的“公法私法二分論”“公法優(yōu)越論”已經(jīng)無法從單一方向上順應(yīng)應(yīng)急法治的新變化,而應(yīng)當(dāng)讓位于“相互支援論”,進(jìn)而建立全新的“公私法融合”應(yīng)急法治。

一方面,應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識逆數(shù)字化應(yīng)急的公益屬性。公益性構(gòu)成傳統(tǒng)應(yīng)急法治的基礎(chǔ)之一,同時(shí)也深刻地影響著應(yīng)急法治的公私法分野。如果說公法體制對公益性目標(biāo)的追求屬于一種公共治理邏輯的話,那么,應(yīng)急法治的公益性便為上述公共治理邏輯提供了一種實(shí)踐性場域。通過該場域,公益性已經(jīng)成為各國應(yīng)急立法的邏輯基礎(chǔ)和共識。這也為我國立法要求科技企業(yè)制定應(yīng)急預(yù)案提供了正當(dāng)性支持。但真正的問題在于,現(xiàn)行應(yīng)急法治體系不僅承認(rèn)應(yīng)急法治的公益性,而且通過反向推理,把科技企業(yè)對社會公眾的“安全保障”“應(yīng)急預(yù)案”視為一種基于公益性目標(biāo)的法定義務(wù)。這也為貫穿公法和私法領(lǐng)域的“行政監(jiān)管—市場守法”提供了佐證。然而,公法上應(yīng)急治理的公益性并不等于私法上應(yīng)急治理的公益性,更不意味著可以對私法上的市場利益加以否定。實(shí)際上,私法意義上的應(yīng)急公益性與市場利益的劃分,屬于私法主體的自主決定事項(xiàng)。我國之所以將逆數(shù)字化應(yīng)急視為科技企業(yè)的法定義務(wù),根源就在于維持應(yīng)急管理體系的公法結(jié)構(gòu),卻忽視了私法自治的基本邏輯。因此,應(yīng)當(dāng)將“公私法融合”應(yīng)急法治下的公益屬性理解為公法治理與私法自治的結(jié)合體。

在此,公益性目標(biāo)屬于科技企業(yè)基于市場因素和社會因素而實(shí)施應(yīng)急自決權(quán)的范疇,與公法上的應(yīng)急結(jié)構(gòu)無關(guān)。這樣才能激活科技企業(yè)積極開展逆數(shù)字化應(yīng)急的活力和動力,推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力的綜合提升。同時(shí),“對于規(guī)避公法的行為,應(yīng)以行為監(jiān)管的方式堵漏,不宜在事前以不合比例原則的方式進(jìn)行主體管制”(24)宋亞輝:《營利概念與與中國法人法的體系效應(yīng)》,《中國社會科學(xué)》2020年第6期。。要抑制市場利益對科技企業(yè)公益性應(yīng)急的消極影響,立法者就應(yīng)當(dāng)摒棄行政處罰手段,而將行為規(guī)制作為管制工具。倘若科技企業(yè)在數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)萌芽之初就已經(jīng)作出預(yù)警,或者采取了積極主動的防范措施,就可以視為已經(jīng)承擔(dān)了逆數(shù)字化應(yīng)急保障責(zé)任,進(jìn)而可免于(減輕)行政處罰。

另一方面,應(yīng)當(dāng)理清逆數(shù)字化應(yīng)急的行政保護(hù)義務(wù)。在科技企業(yè)私權(quán)力不斷介入數(shù)字社會建設(shè)的情況下,逆數(shù)字化應(yīng)急也理所當(dāng)然地成為科技企業(yè)參與社會治理的重要領(lǐng)域。傳統(tǒng)上,私主體介入公共治理,被視為一場公共治理的范式革命,并深刻體現(xiàn)為國家和社會力量共同參與行政治理任務(wù),即公私協(xié)作治理。(25)張魯萍:《私主體參與行政任務(wù)中的擔(dān)保國家理論研究》,《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。一般認(rèn)為,公私協(xié)作治理是以提升治理效能為目的,由國家和社會力量在參與公共事務(wù)過程中形成的特定治理模式。其包含兩層邏輯。一是國家負(fù)有社會治理義務(wù),并且不因社會力量的參與而予以免除。一如前理,科技企業(yè)履行安全保障義務(wù),并不等于說可以免除國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理職能。相反,在公私協(xié)作治理模式下,公權(quán)力機(jī)關(guān)與私主體的協(xié)作,只在于提升公權(quán)力運(yùn)作中的治理廣度、深度,彌補(bǔ)公權(quán)力應(yīng)急效率不足問題,而非替代公權(quán)力在應(yīng)急治理領(lǐng)域的特殊作用。因此,“公私法融合”新型應(yīng)急法治要求:(1)將逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)納入《突發(fā)事件應(yīng)對法》中“社會安全事件”的整體范疇,以便進(jìn)一步明確逆數(shù)字化應(yīng)急的行政保護(hù)義務(wù);(2)推進(jìn)《個(gè)人信息保護(hù)法》《電子商務(wù)法》的公私協(xié)作治理轉(zhuǎn)型,將公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管義務(wù)拓展至應(yīng)急義務(wù),并承擔(dān)起逆數(shù)字化應(yīng)急的實(shí)質(zhì)性職責(zé)。二是明晰行政保護(hù)義務(wù)與安全保障義務(wù)之間的關(guān)系。在應(yīng)急管理領(lǐng)域,行政保護(hù)義務(wù)是國家對社會公眾的整體性保護(hù)。這種保護(hù)模式往往無法拆分到個(gè)體,甚至不區(qū)分個(gè)體。而科技企業(yè)的安全保障義務(wù)是對用戶個(gè)體的人身、財(cái)產(chǎn)安全保障,其保障結(jié)果可以作用到用戶個(gè)體。只不過用戶個(gè)體的數(shù)量巨大,導(dǎo)致科技企業(yè)對個(gè)體安全的保障具備了公共安全保障的外形。由此觀之,行政保護(hù)義務(wù)與安全保障義務(wù)的保護(hù)對象可能有所重疊,但運(yùn)作機(jī)理并不相同。這就意味著,逆數(shù)字化應(yīng)急的行政保護(hù)義務(wù)不僅無法因公私協(xié)作治理而消除,還應(yīng)當(dāng)據(jù)此來強(qiáng)化整體性保障。一旦科技企業(yè)疏于履行安全保障義務(wù),應(yīng)急管理部門的行政保護(hù)義務(wù)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)。這恰是“公私法相互支援論”的精髓所在。

(二)做好應(yīng)急管理的組織法和行為法調(diào)適

在逆數(shù)字化應(yīng)急法治領(lǐng)域,“應(yīng)急無效、管理有效”的體系危機(jī)根源于公權(quán)力與私權(quán)力的對立。但與傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督理論、權(quán)力制衡理論下的權(quán)力對立現(xiàn)象有所不同,公權(quán)力與私權(quán)力在逆數(shù)字化應(yīng)急法治領(lǐng)域的對立,是由現(xiàn)行應(yīng)急法治的內(nèi)部權(quán)力配置錯(cuò)位導(dǎo)致的。因此,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防控的“應(yīng)急無效、管理有效”局面,從微觀上來看屬于權(quán)力性質(zhì)與權(quán)力來源之間的權(quán)力失調(diào)問題,在宏觀上反映為應(yīng)急組織法和行為法的關(guān)系調(diào)適問題。特別是隨著科技企業(yè)“安全保障義務(wù)失職”案件的不斷出現(xiàn),公眾參與應(yīng)急、安全保障義務(wù)已經(jīng)無法適應(yīng)逆數(shù)字化應(yīng)急法治的需要。為了應(yīng)對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),我國應(yīng)急法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)化權(quán)力配置,并在總體框架上做好應(yīng)急組織法和應(yīng)急行為法的調(diào)適。

第一步,明確區(qū)分應(yīng)急組織法與應(yīng)急行為法?？萍计髽I(yè)參與社會治理,加劇了權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化,進(jìn)而產(chǎn)生了行政組織法對多元主體的權(quán)責(zé)配置分歧。(26)陳可翔:《互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與行政組織法發(fā)展》,《東方法學(xué)》2022年第5期。當(dāng)前,我國可以明確私權(quán)力主體(即科技企業(yè))在逆數(shù)字化應(yīng)急時(shí)代的權(quán)力主體定位,并按照“有效管制”的原則,將傳統(tǒng)應(yīng)急法治改造為應(yīng)急組織法和應(yīng)急行為法。其中,應(yīng)急組織法作為規(guī)定公權(quán)力主體和私權(quán)力主體之間應(yīng)急權(quán)力配置、履行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的法律,應(yīng)當(dāng)肯定公權(quán)力機(jī)關(guān)和私權(quán)力主體治理和防范逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的合法主體地位,并根據(jù)權(quán)力性質(zhì)來設(shè)定不同的應(yīng)急方式。無論是公權(quán)力主體還是私權(quán)力主體,均以應(yīng)急組織法所設(shè)定的權(quán)責(zé)義務(wù)范圍為界,發(fā)揮各自的逆數(shù)字化應(yīng)急防控功能。而應(yīng)急行為法則承擔(dān)著具體的突發(fā)數(shù)字事件預(yù)警和應(yīng)對功能。除了遭遇國家安全風(fēng)險(xiǎn)、故意侵權(quán)之外,應(yīng)急行為法應(yīng)當(dāng)允許私權(quán)力主體自主決定應(yīng)急預(yù)案的啟動與應(yīng)對,從而把科技企業(yè)從“企業(yè)合規(guī)”“數(shù)據(jù)安全”“個(gè)人信息保護(hù)”等制度枷鎖中解放出來,由科技企業(yè)根據(jù)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的具體類型來獨(dú)立決斷。

第二步,應(yīng)當(dāng)摒棄“實(shí)際效果論”,采用“合理注意論”。我國現(xiàn)行法律體系均以科技企業(yè)是否真正落實(shí)安全保障為評判標(biāo)準(zhǔn),一旦發(fā)生突發(fā)數(shù)字災(zāi)害,科技企業(yè)必然面臨處罰。但實(shí)際上,“安全保障”是一個(gè)高投資、低產(chǎn)出的經(jīng)營行為。拒絕投資的結(jié)果就是高處罰,這是一個(gè)違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為。因此,真正能夠激發(fā)數(shù)字市場風(fēng)險(xiǎn)防范活力的做法是摒棄“實(shí)際效果論”,轉(zhuǎn)而采用“合理注意論”。只要科技企業(yè)基于技術(shù)條件作出了合理的風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備,即可認(rèn)定科技企業(yè)履行了安全保障義務(wù)。

第三步,做好應(yīng)急組織法與反壟斷法、侵權(quán)責(zé)任法(27)在此,“侵權(quán)責(zé)任法”特指侵犯民事權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的統(tǒng)稱,并非指已廢止的《侵權(quán)責(zé)任法》。、國家賠償法、刑法的區(qū)分和銜接。據(jù)前文所述,科技企業(yè)因安全保障義務(wù)履行不力而造成的后果,以應(yīng)急組織法為界承擔(dān)責(zé)任。但這并不意味著它可以規(guī)避反壟斷法、侵權(quán)責(zé)任法、國家賠償法、刑法的懲治。實(shí)際上,大量侵犯個(gè)人信息權(quán)益、商業(yè)數(shù)據(jù)的案例表明,逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的數(shù)字災(zāi)害與非法數(shù)據(jù)交易活動具有高度的相似性。因此,對故意或過失造成國家、社會組織或他人數(shù)字化權(quán)益受到損害的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為的具體性質(zhì),按照反壟斷法、侵權(quán)責(zé)任法、國家賠償法、刑法的規(guī)定予以處理。

(三)完善逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案

我國逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的法律呈現(xiàn)出領(lǐng)域化、碎片化狀態(tài),進(jìn)而導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的繁復(fù)交叉,職能范圍界定不清,不利于我國應(yīng)急管理體系與能力的現(xiàn)代化。雖然我國在應(yīng)急法治建設(shè)上建立了公法保護(hù)方式、私法保護(hù)方式以及協(xié)同保護(hù)方式,但在實(shí)踐中仍展現(xiàn)出“一刀切”的操作難題。考慮到我國逆數(shù)字化應(yīng)急法治的總體有效性與局部低效性現(xiàn)狀,現(xiàn)行應(yīng)急法治無需推倒重來,但需要在應(yīng)急預(yù)案上細(xì)化為行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案和市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案兩種類型,并根據(jù)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的防控需求進(jìn)行分級分類改革。

首先,圍繞逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),打造專門的行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案。鑒于逆數(shù)字化現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)的“去科層化”特點(diǎn),我國數(shù)字應(yīng)急預(yù)案的行政性革新應(yīng)當(dāng)圍繞逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),打造專門的行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案。該類應(yīng)急預(yù)案應(yīng)充分考慮逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)以及科層制應(yīng)急方式的低效性,并著力推進(jìn)應(yīng)急權(quán)力的下放和應(yīng)急范圍的模糊化,賦予基層政府自主開展數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置的權(quán)力,并使其免于因行政決策失誤、去科層制干預(yù)而受到懲處。值得注意的是,由于我國既有應(yīng)急法治未明確專門的數(shù)字應(yīng)急機(jī)關(guān)(各級網(wǎng)信辦僅負(fù)責(zé)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”),而采用各個(gè)行政部門“各履其職、各負(fù)其責(zé)”的立法模式,行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施只能并軌到各級政府的總體應(yīng)急預(yù)案中,由各級政府負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施。當(dāng)然,由于應(yīng)急權(quán)力的下放和應(yīng)急范圍的模糊化,基層逆數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施并無太多難處,僅需要保證“去科層化”即可。真正的難題在于行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案與常規(guī)應(yīng)急預(yù)案之間、行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案與市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案之間的聯(lián)動問題。它們已經(jīng)超越了單一應(yīng)急預(yù)案的解決范圍,需要綜合考慮不同情況。

其次,尊重市場規(guī)律,建立分級分類的市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案。按照現(xiàn)行應(yīng)急法治的規(guī)則,個(gè)人信息處理者、電子商務(wù)(平臺)經(jīng)營者均有義務(wù)制定應(yīng)急預(yù)案并組織實(shí)施。實(shí)際上,并非所有的科技企業(yè)或從事數(shù)字行業(yè)的個(gè)人都能觸及數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)。例如,中小型科技企業(yè)雖然在技術(shù)上能夠做到逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,卻達(dá)不到引發(fā)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的市場影響力。因此,“一刀切”地要求個(gè)人信息處理者、電子商務(wù)(平臺)經(jīng)營者制定應(yīng)急預(yù)案,顯然有違數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)防控的市場規(guī)律。結(jié)合我國逆數(shù)字化應(yīng)急與反壟斷實(shí)踐,我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)的具體類型,建立分級分類的市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案。一是按照科技企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級來設(shè)定市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案要求。按照逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)對國家、社會、個(gè)人的影響情況,可以將逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)劃分為國家安全風(fēng)險(xiǎn)、市場秩序風(fēng)險(xiǎn)、消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)三類。采用賦值法,分別賦予上述三種風(fēng)險(xiǎn)3分、2分、1分的風(fēng)險(xiǎn)值。不同市場主體可能會觸及上述三類風(fēng)險(xiǎn)中的一種或多種,且不同風(fēng)險(xiǎn)之間也可能存在包含關(guān)系,不因彼此包含而被隱藏。由此可以得出7個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(對應(yīng)7級科技企業(yè))。風(fēng)險(xiǎn)值較高(如3分)或涉及國家安全的科技企業(yè),必須制定并實(shí)施數(shù)字應(yīng)急預(yù)案;對于其他企業(yè)或個(gè)人,則可根據(jù)具體情況設(shè)定彈性要求。二是按照科技企業(yè)的市場規(guī)模,將制定和實(shí)施逆數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案的市場主體明確為具有一定市場影響力的大型科技企業(yè)。對此,歐盟《數(shù)字市場法》(Digital Market Act)第3條第1款將規(guī)制對象定位為“對內(nèi)部市場有重大影響,運(yùn)營核心平臺服務(wù),是企業(yè)用戶與最終用戶聯(lián)系的重要門戶并在業(yè)務(wù)中享有牢固和持久的地位,或者可以預(yù)見在不久的將來具有這種地位”的“大型在線平臺”(28)高薇:《平臺監(jiān)管的新公用事業(yè)理論》,《法學(xué)研究》2021年第3期。。由此可見,市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)將大型科技企業(yè)作為逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防控的重心,要求大型科技企業(yè)承擔(dān)起制定和實(shí)施逆數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案的社會責(zé)任。

最后,推動不同應(yīng)急預(yù)案之間的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)。由于應(yīng)急法治的體系性要求,逆數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案的編制和實(shí)施必須考慮到它與常規(guī)應(yīng)急預(yù)案的外部聯(lián)動關(guān)系,以及行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案與市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)案之間的內(nèi)部聯(lián)動關(guān)系,否則極易造成應(yīng)急法治的銜接不暢。為了更直觀地展現(xiàn)內(nèi)外部聯(lián)動情況,本文以“洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案”為例展開論述。在外部聯(lián)動機(jī)制上,數(shù)字災(zāi)害只能成為洪澇災(zāi)害的次生災(zāi)害,而無法直接引發(fā)洪澇災(zāi)害。因此,市場化應(yīng)急預(yù)案在外部聯(lián)動中不發(fā)揮作用,只有行政類應(yīng)急預(yù)案同洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案發(fā)生聯(lián)動。此時(shí),行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案會與洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案并行生效?？紤]到通信對于應(yīng)急管理的重要性,行政類數(shù)字應(yīng)急預(yù)案必須優(yōu)先于洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案適用,直至逆數(shù)字化現(xiàn)象消失。而在內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制上,無論是行政機(jī)關(guān)還是市場主體先行作出逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或啟動應(yīng)急預(yù)案,都基于公益性目標(biāo)而互負(fù)通知義務(wù)。關(guān)鍵在于,在市場化數(shù)字應(yīng)急預(yù)警或預(yù)案啟動之后,市場主體需要接受應(yīng)急行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,以保證社會公眾的合法權(quán)益不受侵犯以及數(shù)字市場秩序的總體穩(wěn)定。

21世紀(jì)以來,波及全球的逆數(shù)字化現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)表明,將逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)視為自然災(zāi)害或者市場風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識,已經(jīng)落后于數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急法治需求。接踵而至的“安全保障義務(wù)”重?fù)?dān),更是在理論和實(shí)踐上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)應(yīng)急法治的基礎(chǔ)理論。其結(jié)果是去科層化和弱公益化。因此,面對逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)急法治必須正視科技企業(yè)在應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位,并科學(xué)對待“公私協(xié)作”下的新型應(yīng)急模式。這也意味著,常態(tài)政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起更多的逆數(shù)字化應(yīng)急義務(wù),而科技企業(yè)應(yīng)當(dāng)從“安全保障義務(wù)”的束縛中解放出來,采用“合理注意論”這一市場評價(jià)機(jī)制。這不僅可以有效平衡政府應(yīng)急與市場應(yīng)急的權(quán)力配置關(guān)系,還能夠刺激科技企業(yè)的社會責(zé)任感,推進(jìn)公共應(yīng)急事業(yè)的市場化發(fā)展,使政府和市場各履其職、各負(fù)其責(zé),實(shí)現(xiàn)逆數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)防控的公私合作和雙贏格局。