文 宏, 林 彬

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州 510641)

一、問題的提出

面對重大公共危機(jī),地區(qū)之間的跨區(qū)域協(xié)同治理是國家安全體系建設(shè)的應(yīng)有之義。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào),“要健全國家安全體系,構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護(hù)體系”,將維護(hù)國家安全和防范化解重大風(fēng)險提升到了前所未有的高度。特大城市和超大城市因人口密、流量大、功能多,在重大危機(jī)中更容易形成城市間連鎖反應(yīng),衍生疊加風(fēng)險。若不同行政層級和行政區(qū)劃政府采取低配合度的行動,則很可能喪失最佳應(yīng)對時機(jī),加重彼此的損失。顯然,地區(qū)間優(yōu)化跨區(qū)域協(xié)同治理的方式,有助于釋放地方活力和減輕國家治理負(fù)擔(dān),推動國家安全體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)向縱深發(fā)展。

風(fēng)險社會下全域性巨災(zāi)開始涌現(xiàn),整個社會系統(tǒng)會被無差別地卷入巨大的風(fēng)險挑戰(zhàn)之中。風(fēng)險社會中,災(zāi)害表現(xiàn)出復(fù)雜化、巨災(zāi)化、衍生性與跨域性[1],從危害程度上可以簡單分為單點(diǎn)受災(zāi)、跨界危機(jī)和全域性巨災(zāi)。對于單點(diǎn)受災(zāi)的公共危機(jī),如洪災(zāi)、臺風(fēng)等自然災(zāi)害,國家能夠較好地統(tǒng)籌地區(qū)間的相互支援;而如重大傳染病等具有風(fēng)險外溢性的危機(jī),卻會帶來風(fēng)險的跨行政區(qū)域傳播,使跨界危機(jī)(transboundary crises)[2]發(fā)展成為全域性巨災(zāi)。全域性巨災(zāi)的影響范圍不再局限于社會系統(tǒng)局部和個別系統(tǒng),而是涵蓋外部安全和內(nèi)部安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全等,影響意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生等總體國家安全系統(tǒng)。全域性巨災(zāi)還具有高度彌散性、跨界性、滲透性的特點(diǎn),會沖破人為設(shè)置的地理和行政界線,將大范圍的主體、事物卷入其中,加重地理空間和社會人群的區(qū)隔[3]。由此,學(xué)界和實(shí)務(wù)界應(yīng)將全域性巨災(zāi)納入研究視野。

在全域性巨災(zāi)塑造的危機(jī)情境下,地區(qū)間協(xié)同治理成效直接關(guān)乎國家安全和社會穩(wěn)定。全域性巨災(zāi)會對經(jīng)濟(jì)社會造成沖擊,影響地區(qū)間密切聯(lián)系的社會經(jīng)濟(jì)活動,增強(qiáng)了地區(qū)間跨區(qū)域聯(lián)動的必要性。通常,不同地區(qū)的政府在相同的管理制度下,存在較多共通性,可以相互學(xué)習(xí)和協(xié)作,彌補(bǔ)能力上的差距和短板,也可以在國家指導(dǎo)下形成宏觀層面的指導(dǎo)規(guī)范。但對于管理制度存在差異、法律背景復(fù)雜的區(qū)域而言,地區(qū)間要素跨區(qū)域流通不順暢、規(guī)則制度銜接不對稱的情況相對嚴(yán)重,彼此間的協(xié)同治理更加困難。全域性巨災(zāi)也加重了國家治理的負(fù)擔(dān),使國家更加難以精準(zhǔn)、及時地介入跨區(qū)域的聯(lián)動治理。因此,地區(qū)間利用溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、自主搭建技術(shù)平臺、賦權(quán)公眾協(xié)同參與,成為可能的解決路徑。那么,面對全域性巨災(zāi),地區(qū)間如何遵循法律規(guī)定并規(guī)避制度阻礙,以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動治理?技術(shù)賦權(quán)提供了可供探索的新視角。

基于以上觀察和思考,本文試圖回答:面對全域性巨災(zāi),地區(qū)間如何自主解決跨區(qū)域協(xié)同治理的難題?在“一國兩制”背景下,粵港澳大灣區(qū)內(nèi)中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、地方政府的自主權(quán)、港澳特別行政區(qū)政府的高度自治權(quán)交織并存,使得粵港、粵澳跨境治理呈現(xiàn)出獨(dú)特的復(fù)雜性,也成為跨區(qū)域協(xié)同治理的特殊樣本。本文以粵澳“跨境健康碼”的互轉(zhuǎn)互認(rèn)為觀察案例,探究當(dāng)面對全域性巨災(zāi)時,地區(qū)間如何利用技術(shù)手段規(guī)避制度障礙和壁壘,激發(fā)政民之間的協(xié)商共治,嘗試給出技術(shù)賦權(quán)的機(jī)制解釋。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)文獻(xiàn)綜述

面對全域性巨災(zāi)的沖擊,地區(qū)間何以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理成為各界探討的議題。學(xué)者們主要是從府際關(guān)系和數(shù)字治理的角度,展開動因和協(xié)同機(jī)制的解析。

在驅(qū)動因素方面,政府高度關(guān)注重大危機(jī)造成的損失,權(quán)衡選擇最有效的應(yīng)對方案。重大突發(fā)事件作為影響政府決策的外部環(huán)境因素,其嚴(yán)重程度會促進(jìn)政府將危機(jī)應(yīng)對納入政策議程[4]。地方政府會根據(jù)風(fēng)險擴(kuò)散的情況開展協(xié)作,當(dāng)發(fā)現(xiàn)面臨共同的危機(jī)事件,眾多領(lǐng)域受到?jīng)_擊,且難以脫離長期形成的依賴關(guān)系時,地方政府間會開展積極的跨區(qū)域協(xié)作[5]。換言之,在巨災(zāi)情境下,政府間協(xié)同制定方案的比較優(yōu)勢會被放大,提高不同政府對某項政策方案的采納速度[6]和采納概率[7],帶來政策快速擴(kuò)散和突然變化[8]?？梢?因全域性巨災(zāi)使相鄰地區(qū)處于共同的危機(jī)之中,為了滿足區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要,地方政府會強(qiáng)化地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào),提高對危機(jī)應(yīng)對方案的接受程度和支持力度。

在跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制方面,國家制度和行政權(quán)力結(jié)構(gòu)對地區(qū)間的有序協(xié)作發(fā)揮了重要作用。該視角的研究認(rèn)為,國家制度建設(shè)和政府權(quán)力運(yùn)作有助于地區(qū)間建立協(xié)同機(jī)制,依靠縱向和橫向府際的制度建設(shè)、權(quán)力運(yùn)作,建立溝通協(xié)調(diào)的途徑,增進(jìn)區(qū)域間的信任,形成跨區(qū)域聯(lián)動的力量。有研究關(guān)注了中央政府主導(dǎo)的作用,中央政府可以直接介入[9],也可以通過制定國家戰(zhàn)略施加高位推動[10],改變分級負(fù)責(zé)體制下行政級別和隸屬關(guān)系帶來的障礙[11]。在實(shí)踐層面,中國發(fā)展出了面向區(qū)域一體化和基于對口支援的跨區(qū)域協(xié)同形式[12]。地區(qū)之間也可以建立溝通協(xié)商、簽訂協(xié)議等機(jī)制[13],完善預(yù)案、指揮中心、決策方式、溝通渠道等要件[14]。當(dāng)然,跨境治理還面臨中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方自主性與特別行政區(qū)政府高度自治權(quán)之間的協(xié)調(diào),其行政協(xié)調(diào)既具有相對開闊的彈性空間,也具備可調(diào)控的政策靈活度,呈現(xiàn)出包容性府際關(guān)系的特性[15],總體可歸納為橫向“分類對接”與縱向“跨層協(xié)調(diào)”相結(jié)合的組成機(jī)制[16]。

從技術(shù)手段賦能的角度,信息技術(shù)有助于打破科層壁壘,搭建地方政府間的協(xié)同通道。有研究發(fā)現(xiàn),信息技術(shù)應(yīng)用于政府治理,可以通過清晰的規(guī)章制度、簡約的運(yùn)行流程、便捷的軟件和靈活的數(shù)據(jù),突破臃腫低效的技術(shù)桎梏,有效解決規(guī)則繁瑣、技術(shù)壁壘和部門抵牾等問題[17]。在危機(jī)情境中,地方政府更傾向于采納新技術(shù)以提高效率[18];學(xué)習(xí)或移植新治理技術(shù),并不斷適應(yīng)本土情況[19]。不同地區(qū)也會因共同的需求開展協(xié)同行動,在完成屬地責(zé)任和分級任務(wù)的要求時,還會主動提供技術(shù)上的功能補(bǔ)充,提高彼此資源上的支持能力[20]。由此,技術(shù)工具視角的研究發(fā)現(xiàn),信息技術(shù)有助于政府間協(xié)同,政府在面臨困難時會主動加強(qiáng)技術(shù)的使用,維持地區(qū)間的技術(shù)支持關(guān)系。

綜合已有研究,在面對全域性巨災(zāi)時,地方政府有共同應(yīng)對的需求和動力,在國家制度建設(shè)、行政權(quán)力運(yùn)作和技術(shù)工具賦能之下,通常能夠形成較好的協(xié)同效果。而對于“一國兩制”背景下的粵港澳大灣區(qū)跨境治理,三地政府雖已搭建起一定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,但還遠(yuǎn)未達(dá)到高效協(xié)同的程度。面對巨災(zāi)沖擊時應(yīng)急管理體制、法律、政策等方面的障礙和束縛,三地政府需要解決好制度不銜接和法定權(quán)限不同的問題。開展跨境治理的特殊案例研究,有助于推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同治理的理論完善?；诖?本文探討面對全域性巨災(zāi)時,地區(qū)間如何規(guī)避制度差異造成的障礙,形成跨區(qū)域協(xié)同治理的自主運(yùn)作機(jī)制。

(二)分析框架

關(guān)于全域性巨災(zāi)的治理主體及其形式,除高層級政府的介入、地方政府間的協(xié)商之外,政府與公眾的協(xié)作也是化解跨地區(qū)制度障礙和法律束縛的重要因素。本文在技術(shù)賦權(quán)視角下,從技術(shù)的可建構(gòu)性和政民雙向賦權(quán)管理兩個維度,分析地區(qū)間跨區(qū)域協(xié)同治理的自主運(yùn)作機(jī)制。

本文構(gòu)建了適用于分析全域性巨災(zāi)情境下地區(qū)間協(xié)同治理的框架,展示行動主體和各關(guān)鍵要素間的相互作用和運(yùn)行機(jī)制(見圖1)。該框架的核心部分包括兩個方面。其一是技術(shù)的可建構(gòu)性。信息技術(shù)具有可建構(gòu)性特征,政府可以從技術(shù)層面搭建跨區(qū)域信息數(shù)據(jù)的流動通道[21],解決制度不銜接的問題,消除“技術(shù)壁壘”。一方面,信息技術(shù)能夠提供集成單一性功能的機(jī)會結(jié)構(gòu)。在信息數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)采用類似“非侵入式”數(shù)據(jù)處理技術(shù),數(shù)據(jù)后臺不作強(qiáng)行關(guān)聯(lián)以“繞過”隱性壁壘,克服公眾主動參與和數(shù)據(jù)共享的潛在阻力[22]。另一方面,信息技術(shù)還能夠提供化解制度性張力的彈性空間。在特定的制度設(shè)計和機(jī)制安排的支持下[23],它可以在重組運(yùn)行機(jī)制的同時不打破既有宏觀制度。

其二,技術(shù)的可建構(gòu)性需要政府與公眾的雙向賦權(quán)來支持,通過賦權(quán)解決不同區(qū)域法定權(quán)限不同的問題。政民間的雙向賦權(quán)使公共危機(jī)治理由政府單一行動者轉(zhuǎn)向平等且相互依賴的多元主體,將政府間的權(quán)責(zé)分配轉(zhuǎn)變?yōu)檎c利益相關(guān)者的共同協(xié)商。一方面是政府向公眾賦權(quán)。政府通過完善個人權(quán)利保護(hù)制度、推動管理明晰化的應(yīng)用方式[24],將政府主導(dǎo)、公眾被動接受管理的模式,轉(zhuǎn)變?yōu)楣娭鲃影l(fā)起并成為危機(jī)治理主體的模式。另一方面是公眾向政府賦權(quán)。全域性巨災(zāi)放大了公眾的安全需求,社會公眾對政府治理技術(shù)的接受程度會提高[25],傾向于讓渡隱私等基本權(quán)利,遵從政府采取的危機(jī)治理手段[26]。

總之,地區(qū)間借助技術(shù)的可建構(gòu)性搭建基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”,以及通過政民間的雙向賦權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則機(jī)制的“軟對接”,從而共同推動危機(jī)情境下跨區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。

圖1 跨區(qū)域協(xié)同治理的技術(shù)賦權(quán)機(jī)制

三、案例選擇:粵澳“跨境健康碼”的互認(rèn)互轉(zhuǎn)

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā),全球城市幾乎都陷入這場全域性巨災(zāi)。隨著危機(jī)治理由應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)防控為主,地區(qū)間為做好跨區(qū)域人員流動的管理,通過開發(fā)健康碼應(yīng)用實(shí)行賦碼管理,以動態(tài)精準(zhǔn)地判斷個人的活動軌跡和健康狀況。健康碼作為地方政府應(yīng)對跨區(qū)域危機(jī)的技術(shù)手段,迅速在中國各地推廣使用,成為提升疫情防控科學(xué)性和精準(zhǔn)性、實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域出行的“通關(guān)文牒”。

(一)粵澳“跨境健康碼”的樣本價值

粵港澳大灣區(qū)由于特殊的區(qū)位經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,成為眾多特大型城市的聚集區(qū),是全球特大型城市最集中的地區(qū)之一。粵港澳三地在健康碼的推廣使用中,也出現(xiàn)了與內(nèi)地城市相同的諸如數(shù)據(jù)共享、異地互認(rèn)困難的跨區(qū)域協(xié)同問題。不同的是,粵港澳三地在融合發(fā)展過程中,資源要素的流動面臨更強(qiáng)的制度性阻礙以及行政、法律、政策等方面的壁壘。然而,粵澳兩地政府在差異性制度下,實(shí)現(xiàn)了“跨境健康碼”的互通互認(rèn),取得了良好的協(xié)同治理效果。這一跨境協(xié)同的成功案例有助于增進(jìn)我們對跨區(qū)域協(xié)同治理的理解。

本研究選擇廣東和澳門開展“跨境健康碼”互認(rèn)互轉(zhuǎn)的案例,來反映危機(jī)情境下的跨區(qū)域協(xié)同治理,主要基于兩點(diǎn)考慮。其一,它符合全域性巨災(zāi)情境下的跨區(qū)域協(xié)同治理議題。健康碼開發(fā)及互認(rèn)是疫情防控過程中,澳門特區(qū)政府與廣東省政府跨區(qū)域協(xié)作的重要體現(xiàn),實(shí)現(xiàn)了從區(qū)域阻隔到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變,相較一般政策協(xié)同具有明顯的外部特征,便于觀察。其二,它是反映跨區(qū)域協(xié)同治理的復(fù)雜案例?；浉郯拇鬄硡^(qū)存在“一國兩制”下的復(fù)雜性制度,亟須解決制度性差異、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等核心難題,是兼具矛盾性和特殊性的典型樣本,其跨區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)踐能夠貢獻(xiàn)出新機(jī)制和新路徑。

(二)粵澳兩地疫情防控的協(xié)同困難

面對全域性巨災(zāi),城市間協(xié)同應(yīng)對的需求更為迫切。自2020年全球新冠肺炎疫情暴發(fā)以來,全國各地為抑制疫情傳播,緊急采取限制人員流動、隔離檢測等防疫措施,啟動限制旅客清關(guān)、對入境人員強(qiáng)制隔離檢疫等緊急措施。2020年3月以后,內(nèi)地疫情逐步受到控制,地區(qū)間人員往來逐步恢復(fù)。為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué),全國迅速推廣普及健康碼,將其作為人員流動的憑證。

粵港澳大灣區(qū)是全國擁有特大型城市最多的區(qū)域,城市化率超過80%,2021年常住人口約8 669萬人,公眾入境通關(guān)和常態(tài)化疫情防控的需求巨大?；洶膬傻卣媾R著減輕出入境防疫壓力、方便跨境人員活動的協(xié)同治理難題。一方面要回應(yīng)公眾的通關(guān)需求。健康碼作為疫情防控的重要措施,幫助疫情防控迅速步入常態(tài),并逐步實(shí)現(xiàn)全國內(nèi)地城市的互通。澳門和內(nèi)地人士熱切期待推出“跨境健康碼”,以作為澳門與內(nèi)地恢復(fù)順暢通關(guān)和入境強(qiáng)制隔離豁免的憑證,但兩地在推動健康碼互認(rèn)過程中始終面臨制度上的障礙。另一方面要滿足跨區(qū)域的疫情防控需求。疫情傳播、民生訴求和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的壓力,驅(qū)使各地政府主動共享數(shù)據(jù)和收集外部數(shù)據(jù),完成跨區(qū)域流行病學(xué)調(diào)查,以協(xié)同的方式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防疫。

在“一國兩制”的制度體系下,粵澳兩地需堅持中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)的相互統(tǒng)一,落實(shí)好特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。但兩地應(yīng)急管理制度和法定事項差別較大,健康碼的生成標(biāo)準(zhǔn)不同,無法直接實(shí)現(xiàn)信息共享,進(jìn)而造成了結(jié)果互認(rèn)、疫情聯(lián)防等方面的困難。

為便利粵澳兩地人員往來,粵澳政府不斷推進(jìn)“跨境健康碼”的互認(rèn)互轉(zhuǎn)工作?；洶目鐓^(qū)域協(xié)同的目標(biāo)是為符合健康要求的人員提供轉(zhuǎn)碼,讓有需要的人士往返粵澳時不必再接受來回共長達(dá)28天的檢疫。特別行政區(qū)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)人表示:“綜合世界衛(wèi)生組織及各國情況,新冠病毒短期內(nèi)不會消失,國際上不少地方均要求入境前進(jìn)行檢測,而無須檢疫。預(yù)計未來恢復(fù)通關(guān)后,‘檢測代替檢疫’將成為新常態(tài)。”

盡管相關(guān)準(zhǔn)備工作已經(jīng)過多次協(xié)商和協(xié)調(diào),但廣東與澳門還是受制于隱私保護(hù)、疫情防控體系等,尚不具備通關(guān)的條件,“跨境健康碼”互認(rèn)互轉(zhuǎn)面臨諸多難題。首先,防疫措施存在差異。澳門對于居民進(jìn)入超市、商場或搭乘交通工具,未強(qiáng)制要求掃描本地健康碼。此舉措可能使得疫情追蹤存在不少留白處,與內(nèi)地的做法存在較大差異,強(qiáng)制要求此舉可能存在困難。其次,轉(zhuǎn)碼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。健康碼生成、使用的安全隱私標(biāo)準(zhǔn)受兩地隱私保護(hù)法規(guī)的限制,缺少規(guī)則對齊的業(yè)務(wù)流程。最后,個人信息使用受到限制。澳門居民的個人隱私信息同樣受法律限制,不能跨境傳輸,相關(guān)的如核酸檢測信息也僅限于本地的權(quán)威機(jī)構(gòu)才能驗證。廣東與澳門在實(shí)現(xiàn)健康碼轉(zhuǎn)換中面臨著多重制度阻礙和壁壘,造成了跨區(qū)域協(xié)同治理的困難。

(三)粵澳“跨境健康碼”的互通過程

為統(tǒng)籌推進(jìn)粵澳兩地疫情防控和社會秩序的有序恢復(fù),粵澳兩地政府密切協(xié)作,逐步實(shí)現(xiàn)“跨境健康碼”互轉(zhuǎn)互認(rèn),達(dá)成了便利通關(guān)和通行的跨境協(xié)同治理目標(biāo)。廣東與澳門“跨境健康碼”互轉(zhuǎn)互認(rèn)工作的難點(diǎn),是需要在符合兩地隱私保護(hù)的法律法規(guī)、兩地機(jī)構(gòu)不直接傳輸數(shù)據(jù)的情況下,驗證對方居民的健康信息以及確認(rèn)所提供信息的真實(shí)性。

澳門特別行政區(qū)衛(wèi)生局最早在2020年5月起,便已推出網(wǎng)頁版“澳康碼”。5月10日,澳門“澳康碼”與廣東“粵康碼”實(shí)現(xiàn)互認(rèn),公眾過關(guān)時可豁免檢疫。截至2020年6月23日,粵澳健康碼互通月余,公開數(shù)據(jù)顯示已為15 013名澳門人員、19 710名內(nèi)地人員提供“澳康碼”轉(zhuǎn)“粵康碼”服務(wù);累計為5 817名澳門人員、53 120名內(nèi)地人員提供“粵康碼”轉(zhuǎn)“澳康碼”服務(wù),大大提升了兩地人員通關(guān)便利水平。為加快恢復(fù)內(nèi)地與澳門人員正常往來工作部署,自7月15日起,兩地居民通關(guān)可免除14天醫(yī)學(xué)觀察期,持健康碼通關(guān)憑證以及有效核酸檢測陰性結(jié)果即可正常通關(guān)。2021年11月,澳門推出“澳康碼”手機(jī)應(yīng)用程序版,新增行程記錄和風(fēng)險檢查兩項功能,使用者須同意離開“澳康碼”轉(zhuǎn)接到“粵康碼”,并同意將個人資料加密傳送至“粵康碼”用戶界面,聲明申報內(nèi)容真實(shí)正確后,確認(rèn)“轉(zhuǎn)碼”便可自動跳轉(zhuǎn)至“粵康碼”界面。最終,公眾可憑借“粵康碼”和“澳康碼”免檢疫進(jìn)入廣東和澳門地區(qū)。

健康碼作為疫情防控的技術(shù)手段,化解了地區(qū)間互認(rèn)的障礙,成為公共危機(jī)跨區(qū)域協(xié)同治理的重要工具。其基本流程是,如澳門人員或內(nèi)地人員經(jīng)澳門口岸入境珠海時,可在“澳康碼”頁面通過“下載個人資料申請粵康碼”進(jìn)行轉(zhuǎn)碼,對于轉(zhuǎn)碼后“澳康碼”中的核酸檢測結(jié)果等信息珠海市政府會予以認(rèn)可。同時,“澳康碼”也有配合粵澳兩地疫情防控之用,在過關(guān)的時候可以更加確保相關(guān)人士不屬于高風(fēng)險感染人士,也不會給內(nèi)地疫情防控帶來額外風(fēng)險,有利于聯(lián)防聯(lián)控。綜言之,廣東與澳門特別行政區(qū)政府在尊重制度差異的前提下,依靠信息技術(shù)的創(chuàng)新和政民之間的授權(quán)參與,達(dá)成社會成員在防疫訴求上的一致,促進(jìn)規(guī)則銜接、機(jī)制對接。

廣東與澳門實(shí)現(xiàn)“跨境健康碼”的互認(rèn)互轉(zhuǎn),成為數(shù)據(jù)跨境流動的成功案例,也成為危機(jī)情境下跨區(qū)域協(xié)同治理的典型案例。該案例的做法主要可歸納為兩方面:一方面,“跨境健康碼”依托一體化數(shù)字平臺的支撐,通過技術(shù)手段,一定程度上規(guī)避了制度障礙造成的消極影響;另一方面,“跨境健康碼”為數(shù)據(jù)要素在用戶知情、授權(quán)和主導(dǎo)下的跨地區(qū)流通探索了合作模式,形成了抗擊災(zāi)害的強(qiáng)大合力。對此,下文將進(jìn)一步揭示該案例背后的理論要素與運(yùn)作機(jī)制。

圖2 粵澳“跨境健康碼”的互認(rèn)互轉(zhuǎn)流程

四、跨區(qū)域協(xié)同治理的技術(shù)賦權(quán)機(jī)制

全域性巨災(zāi)情境下,地區(qū)間利用信息技術(shù)的可建構(gòu)性,以及政府和公眾之間的授權(quán)與賦權(quán),使制度差異下的跨區(qū)域協(xié)同治理成為可能。

(一)技術(shù)的可建構(gòu)性促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”

信息技術(shù)提供了規(guī)避宏觀制度障礙的解決途徑,依靠信息技術(shù)的可建構(gòu)性特點(diǎn),在基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”方面,起到了搭建前提條件和支撐要件的作用。

1.提供功能集成的機(jī)會結(jié)構(gòu)

信息技術(shù)可以提供類似“非侵入式”數(shù)據(jù)共享技術(shù),繞過隱性壁壘,在對應(yīng)環(huán)節(jié)克服了制度障礙和壁壘帶來的阻力。具體反映在,一是提供個體參與的數(shù)字接口。圍繞用戶開放個人信息數(shù)據(jù)的傳輸和核驗功能,再通過可驗證數(shù)字憑證上鏈,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驗證及數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。案例中,粵澳兩地的衛(wèi)生部門并沒有直接傳輸數(shù)據(jù),而是依賴旅客自己攜帶和提交的(包括核酸檢測報告、疫苗接種記錄、出行紀(jì)錄等)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一平臺上的傳輸和核驗。二是平臺的后臺服務(wù)不作互聯(lián)。數(shù)據(jù)由用戶個人進(jìn)行自主跨境傳輸、授權(quán),地區(qū)間不直接傳輸和交換用戶數(shù)據(jù),避免了數(shù)據(jù)泄露和數(shù)據(jù)濫用,也符合兩地法律。案例中,粵澳兩地的衛(wèi)生部門并沒有直接傳輸數(shù)據(jù),“澳康碼”與“粵康碼”的后臺也不存在任何數(shù)據(jù)傳輸。據(jù)廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局業(yè)務(wù)統(tǒng)籌處負(fù)責(zé)人員介紹:“省政府和澳門特別行政區(qū)政府根據(jù)兩地法律關(guān)于個人隱私保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,采用‘后臺服務(wù)不作互聯(lián)、個人自愿提出轉(zhuǎn)碼、轉(zhuǎn)碼數(shù)據(jù)全程加密’的辦法,應(yīng)用區(qū)塊鏈加密技術(shù)解決數(shù)據(jù)安全可信等有關(guān)問題?！?/p>

2.化解制度張力的彈性空間

技術(shù)的可建構(gòu)性,使粵澳在尊重兩地制度差異的前提下,在技術(shù)層面和機(jī)制層面提供出滿足制度差異性要求的解決途徑。粵澳兩地健康碼要實(shí)現(xiàn)互認(rèn),關(guān)鍵是要解決個人信息數(shù)據(jù)交互,并符合內(nèi)地和港澳的法律法規(guī),滿足“應(yīng)用跨境而數(shù)據(jù)不跨境”的要求。

一是建立數(shù)據(jù)系統(tǒng)及數(shù)據(jù)互認(rèn)機(jī)制,統(tǒng)一數(shù)據(jù)互認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。將“澳康碼”轉(zhuǎn)碼需求加入廣東健康碼系統(tǒng),建立數(shù)據(jù)互認(rèn)機(jī)制,并就健康碼顏色判定對接。澳門特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)技術(shù)研發(fā)的負(fù)責(zé)人指出,“澳康碼”需要實(shí)名登記姓名和居住地址,用戶自行上傳出行記錄,轉(zhuǎn)碼到“粵康碼”作為入境健康申報,并以顏色判定感染風(fēng)險(如申請人是否屬于高風(fēng)險群組,其住址和出行記錄是否在過去21日被定為高風(fēng)險地點(diǎn)等)。

二是建立轉(zhuǎn)碼資料加密機(jī)制,保障信息安全。區(qū)塊鏈技術(shù)為跨境數(shù)據(jù)互通和居民隱私保護(hù)提供了解決方案。為“澳康碼”項目提供技術(shù)支持和實(shí)施服務(wù)的萬高信息科技有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人稱:“應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)可以解決數(shù)據(jù)溯源、不可篡改的問題,除了粵澳兩地之外,其他國家及地區(qū)也可以加入其中?！贝舜谓】荡a跨境互認(rèn)采用國產(chǎn)開源的區(qū)塊鏈底層框架FISCO BCOS,并使用開源的實(shí)體身份認(rèn)證及可信數(shù)據(jù)交換解決方案,搭建起了跨地區(qū)的數(shù)據(jù)真實(shí)性核驗通道。金鏈盟開源工作組組長介紹:“將健康碼相關(guān)信息轉(zhuǎn)化為加密的可驗證數(shù)字憑證,兩地機(jī)構(gòu)在后臺互不關(guān)聯(lián)的情況下依然可以驗證信息的真實(shí)有效性?！?/p>

三是搭建數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換平臺,支撐跨地區(qū)數(shù)據(jù)應(yīng)用的聯(lián)通。健康碼的數(shù)據(jù)管理得益于我國省級政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)。2018年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政府服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》,要求到2022年底全國政務(wù)服務(wù)事項全部納入平臺辦理,全面實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。“跨境健康碼”的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換服務(wù)則由廣東省大數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)一提供,歸集公共數(shù)據(jù),再開放端口給全省各業(yè)務(wù)部門。案例中,廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)管理局通過完善粵省事一體化政務(wù)平臺,增加了健康碼轉(zhuǎn)碼和通關(guān)憑證的功能,建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換的常規(guī)機(jī)制和具體規(guī)則,有效促進(jìn)了健康碼服務(wù)于疫情防控大局。

(二)政民雙向賦權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則機(jī)制的“軟對接”

信息技術(shù)建構(gòu)出化解制度障礙的機(jī)會結(jié)構(gòu)和彈性空間,其功能發(fā)揮還需要獲得相關(guān)主體對規(guī)則機(jī)制的支持。本文提出政府與公眾的雙向賦權(quán)來解釋跨區(qū)域協(xié)同治理為什么可以實(shí)現(xiàn),即政府建立規(guī)則與信任、公眾認(rèn)可與授權(quán)。

1.政府賦權(quán)公眾參與

地方政府通過完善規(guī)則機(jī)制,確保結(jié)果符合相關(guān)主體利益,激發(fā)公眾參與危機(jī)治理的積極性?，F(xiàn)代國家對社會進(jìn)行干預(yù),通過技術(shù)手段和信息管理不斷使社會事實(shí)“可讀化”,了解社會結(jié)構(gòu)與社會過程的相關(guān)信息。作為信息管理工具的健康碼,有助于政府運(yùn)用公眾產(chǎn)生的個人行程數(shù)據(jù)輔助決策,提高了風(fēng)險研判的精準(zhǔn)性。可見,政府可以直接通過吸納公眾參與危機(jī)治理,發(fā)揮公眾的數(shù)據(jù)生產(chǎn)優(yōu)勢,規(guī)避制度對數(shù)據(jù)運(yùn)用的限制。

當(dāng)技術(shù)工具在推廣時面臨正當(dāng)性問題,地方政府可以通過賦予個人權(quán)利的方式,做好對個體權(quán)益的保護(hù),并將使用權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利賦予公眾。

一是完善公眾數(shù)據(jù)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。地方政府圍繞個體使用技術(shù)工具時的場景,制定、細(xì)化隱私保護(hù)的細(xì)則和數(shù)據(jù)治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)通聯(lián)等,以及完善相應(yīng)的組織保障、工作流程等管理規(guī)范,提高治理實(shí)踐的公信力。本文案例中,廣東省通過制定《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》,提出了粵港澳大灣區(qū)公共數(shù)據(jù)流通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范。該辦法密切銜接《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》中關(guān)于個人信息處理權(quán)限和商業(yè)秘密保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,提出推動建立粵港澳公共數(shù)據(jù)流通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范,有效保證了公眾的參與。

二是保障公眾的知情權(quán)和自行決定權(quán)。用戶獲悉數(shù)據(jù)的使用范圍,擁有刪除或匿名化處理個人已上傳數(shù)據(jù)的權(quán)限。2021年12月9日,澳門特別行政區(qū)政府發(fā)聲明強(qiáng)調(diào)健康碼是為配合粵港澳三地通關(guān)之用,不存在其他隱蔽行為?！稄V東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》還在省級層面首次確立數(shù)據(jù)主體授權(quán)第三方使用的機(jī)制,規(guī)定涉及商業(yè)秘密、個人信息和隱私的敏感數(shù)據(jù),或者相應(yīng)證照提供給被授權(quán)的第三方使用時,須經(jīng)數(shù)據(jù)主體授權(quán)同意。

三是政府賦予公眾參與危機(jī)治理的權(quán)利。全域性巨災(zāi)使城市、個體陷入公共危機(jī),僅依靠政府權(quán)力、制度設(shè)計和技術(shù)應(yīng)用所帶來的協(xié)同效果,仍難以適切跨區(qū)域治理的復(fù)雜場景,需要吸納社會主體共同參與危機(jī)治理。政府會在技術(shù)工具使用上,提供和賦予公眾參與危機(jī)治理的渠道和權(quán)利,實(shí)現(xiàn)城市制定者、執(zhí)行者和目標(biāo)群體等多主體間協(xié)同治理[27]。本案例中,“跨境健康碼”需要公眾自主登錄、申報個人信息和提出轉(zhuǎn)碼申請,一定程度上發(fā)揮了公眾參與跨區(qū)域協(xié)同治理的能動性。

2.公眾的認(rèn)可與授權(quán)

在全域性巨災(zāi)的危機(jī)情境下,公眾個體的風(fēng)險感知更加強(qiáng)烈,承受技術(shù)風(fēng)險的容忍度會有所提高,更愿意使用信息技術(shù)滿足政府的信息需求,也更主動地參與危機(jī)治理。從政府與社會公眾互動關(guān)系的角度來看,情境會影響主體行為發(fā)生的機(jī)會和限制[28],多主體之間也因應(yīng)情境變化而改變利益與認(rèn)同格局,不斷調(diào)整協(xié)作關(guān)系。當(dāng)公眾認(rèn)可政府施政策略符合公眾訴求時,目標(biāo)群體可能會達(dá)成訴求上的一致,進(jìn)行積極的互動交流。

一是公眾的認(rèn)可與主動參與。在政府賦權(quán)行動下,社會公眾獲得知情的權(quán)利和參與的地位,理解和認(rèn)可政府采取應(yīng)對手段,改變了危機(jī)治理的認(rèn)知、態(tài)度和行為。個人需求驅(qū)使其主動采取政府實(shí)施的治理工具和手段,與政府達(dá)成共同的認(rèn)知,遵守政府建立的規(guī)則,協(xié)助政府采取符合要求的行動。本案例中,居民通過登錄所在地健康碼界面,自主開通賬戶,實(shí)名登記姓名、身份證明文件號碼和簽發(fā)日期、聯(lián)絡(luò)電話號碼、居住地址等個人資料,自主決定上傳出行記錄,這充分反映了公眾對政府使用隱私信息的認(rèn)可和主動參與。

二是公眾的授權(quán)確認(rèn)。公眾自主授權(quán)政府使用個人信息數(shù)據(jù),有力地支撐了不同地區(qū)之間的協(xié)同應(yīng)對行為。本案例中,有意通關(guān)的公眾配合粵澳兩地通關(guān)的需要,自主攜帶和申報個人信息,授權(quán)澳康碼或粵康碼進(jìn)行轉(zhuǎn)碼。可見,公眾充分了解政府采取的治理措施,主動參與并授權(quán),激活了政府對跨區(qū)域協(xié)同治理工具的運(yùn)用。

總之,在危機(jī)情境下,全域性巨災(zāi)讓政府與社會之間更加依賴,技術(shù)工具的運(yùn)用打破了政民合作的邊界。在技術(shù)賦權(quán)視角下,政府通過技術(shù)通道建立了數(shù)據(jù)互認(rèn)平臺、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制,提供了個體參與的數(shù)字接口,使社會主體得以參與公共危機(jī)治理。同時,政府與社會相互讓渡了治理的邊界[29]。政府給予公眾參與相當(dāng)大的自主權(quán)和安全保障,公眾在認(rèn)可、授權(quán)和主導(dǎo)下協(xié)助政府跨區(qū)域治理,兩者共同實(shí)現(xiàn)了公共危機(jī)應(yīng)對中治理權(quán)力的雙向讓渡。該案例總體上實(shí)現(xiàn)了對全域性巨災(zāi)的跨區(qū)域協(xié)同治理,可將之視為技術(shù)賦權(quán)產(chǎn)生的效果。

五、結(jié)論與討論

本研究以粵澳兩地“跨境健康碼”互認(rèn)互轉(zhuǎn)這一具體案例,探討了政府在全域性巨災(zāi)情境下,實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理的運(yùn)作機(jī)制。本文認(rèn)為,跨區(qū)域協(xié)同治理要成功規(guī)避制度障礙和壁壘,除有賴于政府權(quán)力視角下構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制外,還可以從技術(shù)賦權(quán)視角尋求方案。本文構(gòu)建了危機(jī)情境下技術(shù)賦權(quán)的分析框架,得到兩點(diǎn)研究發(fā)現(xiàn)。

第一,信息技術(shù)提供了規(guī)避宏觀制度障礙的技術(shù)解決途徑,依靠可建構(gòu)性特點(diǎn),在基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”方面搭建起跨區(qū)域協(xié)同治理的前提條件和支撐要件。一方面,信息技術(shù)建構(gòu)了集成多種功能的機(jī)會結(jié)構(gòu),可以提供類似“非侵入式”數(shù)據(jù)共享技術(shù),以繞過隱性壁壘;另一方面,信息技術(shù)提供了化解制度性張力的彈性空間,可以在重組運(yùn)行機(jī)制的同時卻不打破既有組織結(jié)構(gòu),在技術(shù)層面消解了制度障礙和壁壘。

第二,全域性巨災(zāi)加強(qiáng)了政府與社會之間的相互依賴程度,技術(shù)工具的運(yùn)用打破了政民合作的邊界,政府與社會公眾也相互讓渡了治理的邊界。一方面,政府賦予和保障公眾參與的權(quán)利;另一方面,公眾在認(rèn)可、授權(quán)和主導(dǎo)下協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理。雙向賦權(quán)實(shí)現(xiàn)了公共危機(jī)應(yīng)對中治理權(quán)力的雙向讓渡,為跨區(qū)域協(xié)同治理提供了新的運(yùn)作機(jī)制。

粵澳“跨境健康碼”的樣本價值,是在不改變制度差異的前提下,以技術(shù)賦權(quán)的思維提供跨區(qū)域協(xié)同的交互媒介和對接規(guī)則,實(shí)現(xiàn)了危機(jī)治理權(quán)在政府與社會公眾間的合理分配,從而最大程度減少制度差異造成的阻礙,促進(jìn)跨區(qū)域危機(jī)的協(xié)同解決。這既是對政府主導(dǎo)的區(qū)域治理理論的比較與補(bǔ)充,也是對技術(shù)賦權(quán)理論的深化理解,對優(yōu)化跨區(qū)域協(xié)同治理具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,也有利于推進(jìn)全域性巨災(zāi)治理理論體系的構(gòu)建。

當(dāng)然,在推廣技術(shù)賦權(quán)分析框架時,還需要注意的是:第一,技術(shù)賦權(quán)政府治理并不是強(qiáng)調(diào)唯技術(shù)論,也不能成為體制機(jī)制改革的替代品,未來仍需倡導(dǎo)以實(shí)用主義為導(dǎo)向的政府制度改革;第二,政府借助信息技術(shù)“還權(quán)于民”,成功激發(fā)了社會公眾的參與意愿,是因為全域性巨災(zāi)無差別地將整個社會卷入其中,個體對于生存的相同需求抹平了不同地區(qū)之間、政府與公眾之間的偏好差異,加速了治理主體達(dá)成理念共識。

本研究還為粵港澳大灣區(qū)區(qū)域治理提供了實(shí)踐啟示。第一,為探索公共數(shù)據(jù)資源在大灣區(qū)流動和有效應(yīng)用提供成功經(jīng)驗?！翱缇辰】荡a”的復(fù)制推廣價值,在于基于數(shù)據(jù)主體授權(quán),有望實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間、企業(yè)之間規(guī)范化、憑證化地應(yīng)用被授權(quán)數(shù)據(jù),創(chuàng)造更大的數(shù)據(jù)價值。第二,加快構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)公共衛(wèi)生信息共享機(jī)制?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)以粵澳兩地“跨境健康碼”互認(rèn)為契機(jī),健全傳染病通報和交流合作機(jī)制,在相關(guān)業(yè)務(wù)工作上開展更深入的合作共享,推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的預(yù)案對接、信息互通和防控協(xié)同,形成長期穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。