彭小霞

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)；生態(tài)權(quán)；生態(tài)補(bǔ)償；法律保障

摘 要：集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中生態(tài)權(quán)的主體是生存環(huán)境遭受破壞的農(nóng)民，客體是農(nóng)民的生態(tài)利益，內(nèi)容既包括實(shí)體性權(quán)利也包括程序性的權(quán)利。集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民享有生態(tài)權(quán)是公共信托理論、資源社會(huì)性理論、生態(tài)正義理論的必然要求。然而，在立法層面，無論是憲法、法律還是各地方性法規(guī)對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的規(guī)定都不完善；在現(xiàn)實(shí)層面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的生態(tài)權(quán)從享有到行使都面臨多重困境?；诖?，在立法層面，應(yīng)確立公民生態(tài)權(quán)的憲法地位、在環(huán)境保護(hù)法律中明確農(nóng)民生態(tài)權(quán)的具體內(nèi)容、在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)立法中確立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定；在制度構(gòu)建層面，建立和完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境信息公開制度、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度等。

中圖分類號(hào)：D912.3；D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2023）03-0126-10

Key words：collective operating construction land；market circulation；ecological rights；ecological compensation；legal protection

Abstract：The subject of ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land is the farmers whose living environment has been damaged. The object is the ecological interests of farmers，including both substantive rights and procedural rights. It is an inevitable requirement of public trust theory，resource sociality theory and ecological justice theory for farmers to enjoy ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land. However，at the legislative level，no matter in the constitution，laws or local regulations，the provisions of farmers' ecological rights in the market-oriented transfer of collective operational construction land are not perfect. In reality，farmers face multiple difficulties from enjoying to exercising their ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land. Based on this，at the legislative level，we should establish the constitutional status of citizens' ecological rights，clarify the specific content of farmers' ecological rights in environmental protection laws，and establish the provisions of agricultural land ecological compensation in the relevant legislation of the marketing of collective commercial construction land. On the other hand，at the level of institutional construction，we should establish and improve the ecological compensation system，environmental information disclosure system and ecological resource property rights system for the market-oriented transfer of collective commercial construction land.

一、引 言

隨著2019年新修訂的《土地管理法》首次在立法層面明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市流轉(zhuǎn)，同時(shí)隨著城市化對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求的不斷增加，集體經(jīng)營性建設(shè)用地將會(huì)在法律政策的推動(dòng)下和現(xiàn)實(shí)需求的拉動(dòng)下全面入市流轉(zhuǎn)。不可否認(rèn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在優(yōu)化土地資源的配置效率、大幅增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、緩解城市建設(shè)用地供應(yīng)不足等方面有著積極作用。然而，不容忽視的是，隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)進(jìn)程的推進(jìn)，由此帶來的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題也越來越突出，體現(xiàn)在：其一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市引起農(nóng)地環(huán)境污染。當(dāng)前各地所制定的推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策措施更多關(guān)注的是其入市所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，未考慮到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用于工商業(yè)用途對(duì)農(nóng)地所帶來的生態(tài)安全隱患。而隨著一些未達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)企業(yè)所產(chǎn)生的“工業(yè)三廢”向農(nóng)地的過量排放，農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的污染程度更加嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前工業(yè)三廢污染農(nóng)田已達(dá)0.1億公頃，因固體廢棄物堆砌而被占用和毀損的農(nóng)田面積已達(dá)13.3萬公頃以上。1其二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量有限的情況下，在利益的驅(qū)動(dòng)下，許多企業(yè)傾向于非法占用農(nóng)地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。2019年8月自然資源部公布了十起全國各地非法占用農(nóng)地的案件，大多涉及未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用農(nóng)地建設(shè)廠房、開發(fā)游樂項(xiàng)目、建設(shè)公園或特色小鎮(zhèn)、建設(shè)停車場(chǎng)或道路等違規(guī)行為。2實(shí)踐中的典型案例，如2018年秦嶺別墅群拆除案、2018年京津冀地區(qū)開展的“大棚房”專項(xiàng)整治行動(dòng)等，體現(xiàn)了國家對(duì)這些違法情形的干預(yù)與治理。農(nóng)地非農(nóng)化打破了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，引發(fā)了水土流失、農(nóng)地荒漠化等問題，給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了難以逆轉(zhuǎn)的損失。3其三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市威脅鄉(xiāng)村生物多樣性。由于經(jīng)營者對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行工商業(yè)用途的開發(fā)，工商業(yè)開發(fā)所形成的縱橫交錯(cuò)的交通網(wǎng)絡(luò)使原始生物棲息地嚴(yán)重碎片化，限制了生物的正常遷徙和傳播，造成生物近親繁殖，增加了生物基因變異的風(fēng)險(xiǎn)。此外，大量外來物種隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所開發(fā)的交通路線不斷向農(nóng)村地區(qū)蔓延，生物入侵會(huì)擠壓本地生物的生存空間，造成生態(tài)系統(tǒng)的物種數(shù)量和組成發(fā)生改變，對(duì)生態(tài)平衡產(chǎn)生不利影響。如被稱為“生態(tài)殺手”的加拿大一枝花隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)，逐漸從城郊地區(qū)向廣大農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散蔓延，它們蠶食周圍植物的肥力直至其死亡，破壞了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境中物種的多樣性?？傊?，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的沖擊，同時(shí)也侵害了農(nóng)民生態(tài)權(quán)益，這使得在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中重視和加強(qiáng)農(nóng)民生態(tài)權(quán)的保障成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。由此，農(nóng)民生態(tài)權(quán)的法律保障正是在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村生態(tài)問題不斷突出和農(nóng)民生態(tài)權(quán)受損的背景下提出的。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的基本內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）基本內(nèi)涵

近些年來，隨著生態(tài)危機(jī)的不斷突出，生態(tài)權(quán)利逐漸引起了理論和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。然而，關(guān)于生態(tài)權(quán)的涵義，我國當(dāng)前的法律尚未作出明確規(guī)定，雖有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過一些探討，但尚未形成共識(shí)。從詞義來看，生態(tài)權(quán)是一個(gè)包含生態(tài)和權(quán)利兩層不同涵義的組合詞。因此，為準(zhǔn)確理解生態(tài)權(quán)的涵義，必須先厘清生態(tài)和權(quán)利各自的內(nèi)涵。從來源看，生態(tài)一詞，來源于生態(tài)學(xué)，“指的是自然界各種生物群落的生存狀態(tài)以及它們之間和它們與環(huán)境之間的相互依存的各種關(guān)系”；1權(quán)利一詞是法律常用術(shù)語，雖然不同的法學(xué)流派對(duì)其有不同的界定，但比較通行的理解是：法律關(guān)系主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)為滿足特定的利益而享有為或不為一定行為的可能性。結(jié)合生態(tài)和權(quán)利二者的內(nèi)涵，借鑒學(xué)界的定義，在符合法理要求和生態(tài)規(guī)律的前提下，可將生態(tài)權(quán)作如下界定：生態(tài)權(quán)是法律確認(rèn)的保證人在與自然的交互過程中享用、開發(fā)、保護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)，以滿足自身生存和發(fā)展需要的權(quán)利。集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的生態(tài)權(quán)是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求在農(nóng)村土地利用活動(dòng)中的體現(xiàn)，具體是指農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中依法享有的利用、保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，以滿足自身生存和發(fā)展需要的權(quán)利。

1.集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的主體是生存環(huán)境遭受破壞的農(nóng)民。

關(guān)于生態(tài)權(quán)的主體，理論界存在爭(zhēng)議，可歸納為兩種觀點(diǎn)：一種是認(rèn)為生態(tài)權(quán)的主體是自然體，包括人在內(nèi)的一切生命體和非生命物質(zhì)，其理由是自然體的權(quán)利主張自古就有之，且當(dāng)今許多國家如英國、美國、新西蘭等國都通過立法規(guī)定了自然體的生態(tài)權(quán)；2另一種是認(rèn)為生態(tài)權(quán)的主體只能是人類，其理由是，生態(tài)權(quán)對(duì)其主體的本質(zhì)要求是具有主觀能動(dòng)性，而在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，只有人類具有建立在理性基礎(chǔ)上的主觀能動(dòng)性。筆者認(rèn)為，生態(tài)權(quán)的主體只能是人類，理由在于：根據(jù)法理學(xué)基本原理，權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)具有自為性，即根據(jù)自己的利益、需要、目的進(jìn)行價(jià)值判斷和選擇、以實(shí)現(xiàn)自我的能力，而人類以外的其他生物無論是在法律上還是實(shí)際生活中都不具備權(quán)利能力和行為能力，無法實(shí)現(xiàn)自為性。明確了生態(tài)權(quán)的主體是人類，作為農(nóng)村生活和生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)民享有生態(tài)權(quán)也就不難理解了。如前文所述，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)處于持續(xù)推進(jìn)中，而以資源索取為目標(biāo)的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)會(huì)造成了農(nóng)村資源緊缺，以向外排放為附產(chǎn)品的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)易引起了農(nóng)村環(huán)境嚴(yán)重污染，以資源消耗為特征的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)會(huì)造成了生物多樣性的衰竭。總之，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)造成我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境正在加速惡化，已經(jīng)危及了農(nóng)民的生存和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。換言之，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市導(dǎo)致農(nóng)民的生存環(huán)境遭受破壞以及生態(tài)利益面臨危機(jī)，而這一客觀事實(shí)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民作為生態(tài)權(quán)的主體提供了場(chǎng)域背景和現(xiàn)實(shí)性要求。

2.集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的客體是農(nóng)民的生態(tài)利益。

從實(shí)踐來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的逐利性的目標(biāo)使得其在用途上傾向于能帶來更多經(jīng)濟(jì)效益的以資源索取、向外排放、資源消耗等為特征的工商業(yè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的持續(xù)開發(fā)會(huì)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成不利影響。例如，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建造的大量廠房、商品大樓都是由鋼筋水泥澆筑而成，建筑過程中會(huì)產(chǎn)生大量棄土和棄渣、廢石，這些建筑垃圾的不合理處置和隨意堆放勢(shì)必會(huì)占?jí)?、損壞原生地貌和植被，造成土地原有生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞。而且基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性的內(nèi)在規(guī)律，這種負(fù)面影響會(huì)很快蔓延到周邊農(nóng)地的生態(tài)系統(tǒng)，引起周邊農(nóng)地的生態(tài)功能退化。3集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會(huì)造成整體生態(tài)環(huán)境受損，然而，生態(tài)補(bǔ)償在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和政策文件對(duì)此并未涉及，這就意味著在現(xiàn)行法律框架下農(nóng)民的生態(tài)利益受到侵害卻無法獲得補(bǔ)償，按照“有損害必有救濟(jì)”的法律原則，這顯然不合乎公平正義的法治基本要求。毋庸置疑，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民行使生態(tài)權(quán)的根本目的是維護(hù)其自身合法的生態(tài)利益不受侵犯。因此，農(nóng)民的生態(tài)利益尤其是受損的生態(tài)利益是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護(hù)的客體。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的內(nèi)容既包括實(shí)體性權(quán)利也包括程序性權(quán)利。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)所包含的內(nèi)容兼具實(shí)體與程序的雙重屬性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是生態(tài)使用權(quán)。對(duì)農(nóng)民這一特定主體而言，該權(quán)利主要是作為良好的環(huán)境享有權(quán)存在，指在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民有權(quán)享有在不受污染的環(huán)境中生活的權(quán)利。從農(nóng)民生活的實(shí)際需求來看，這一權(quán)利可以具體體現(xiàn)為日照權(quán)、空氣權(quán)、清潔水權(quán)、通風(fēng)權(quán)、自然景觀權(quán)等與農(nóng)民日常生活息息相關(guān)的實(shí)體性權(quán)利。二是生態(tài)請(qǐng)求權(quán)。對(duì)于農(nóng)民而言，生態(tài)請(qǐng)求權(quán)稱為生態(tài)救濟(jì)權(quán)更為適宜，該權(quán)利是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民維護(hù)其生態(tài)使用權(quán)的重要手段。具體而言，這一權(quán)利包括能夠參與到集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中有關(guān)生態(tài)保護(hù)的決策，知曉環(huán)境情況，在發(fā)生環(huán)境侵權(quán)事件后能夠取得救濟(jì)等內(nèi)容，具體體現(xiàn)為農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中所享有的生態(tài)參與權(quán)，生態(tài)知情權(quán)，環(huán)境被侵權(quán)后提起行政復(fù)議、訴訟以及賠償?shù)瘸绦蛐詸?quán)利。

（二）理論依據(jù)

1.理論依據(jù)之一：公共信托理論

從其理論內(nèi)涵來看，公共信托理論是指政府對(duì)一些特殊的財(cái)產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)起善良管理的注意義務(wù)，即依財(cái)產(chǎn)本身的性質(zhì)按照“最佳和最高配置”的原則管理以實(shí)現(xiàn)作為受益人的公眾對(duì)這些財(cái)產(chǎn)所應(yīng)當(dāng)享有的不可轉(zhuǎn)讓、不得剝奪的權(quán)益。1公共信托理論最早適用于捕魚、行業(yè)等傳統(tǒng)商業(yè)領(lǐng)域，后來被創(chuàng)造性地應(yīng)用于美國的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，從而推動(dòng)了美國環(huán)保運(yùn)動(dòng)的迅速發(fā)展。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公共信托理論，要求政府承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的首要義務(wù)。該理論認(rèn)為，公眾享有在良好環(huán)境中生存的權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利屬于生態(tài)權(quán)的內(nèi)容，而公眾生態(tài)權(quán)的享有是通過政府積極履行其對(duì)公共信托資源的善良管理人的義務(wù)來實(shí)現(xiàn)的。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視土地的生態(tài)價(jià)值，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了集體經(jīng)營性建設(shè)用地所在地的農(nóng)民的生態(tài)利益，而且導(dǎo)致土地資源的低效和粗放利用。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里的公共信托理論要求政府為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)切實(shí)履行保護(hù)農(nóng)地、農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的義務(wù)。因此，為了避免政府以維護(hù)公共利益的名義而疏于履行對(duì)公共生態(tài)資源的善良管理義務(wù)，以致作出有損于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全的行為，應(yīng)為農(nóng)民設(shè)立生態(tài)權(quán)用以約束政府對(duì)農(nóng)村生態(tài)安全的疏忽或恣意行為。公共信托理論對(duì)于生態(tài)權(quán)保護(hù)最大的理論創(chuàng)新在于，在法律未明文規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利的情形下，闡釋了該項(xiàng)權(quán)利存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

2.理論依據(jù)之二：資源社會(huì)性理論

所謂資源社會(huì)性，是指資源在實(shí)踐中無論由私人所有或是公共所有，都參與到社會(huì)關(guān)系中并為全體社會(huì)成員所共有，并通過對(duì)資源使用而促進(jìn)社會(huì)福利增加和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。2資源社會(huì)性理論源于資源具有的公共性、稀缺性屬性，其針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在大量的資源閑置、浪費(fèi)和破壞等不利于資源保護(hù)的行為，而提出對(duì)資源進(jìn)行合理配置與有效利用。資源社會(huì)性理論要求主體開發(fā)資源時(shí)，不能只追求經(jīng)濟(jì)效益，也要重視其他主體特別是弱勢(shì)群體的生態(tài)利益，對(duì)資源開發(fā)對(duì)其他主體造成的生態(tài)利益損失要進(jìn)行彌補(bǔ)。資源社會(huì)性理論應(yīng)用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，要求土地開發(fā)利用主體要充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生態(tài)權(quán)及其背后的生態(tài)利益，要求在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之前，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)即將入市的地塊的生態(tài)安全進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)當(dāng)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響作為重要的考量因素，尤其要在制定補(bǔ)償方案時(shí)不僅僅補(bǔ)償農(nóng)民的直接經(jīng)濟(jì)損失，而應(yīng)將農(nóng)民生態(tài)利益補(bǔ)償考慮在內(nèi)。資源社會(huì)性理論體現(xiàn)了國家公權(quán)力對(duì)公民開發(fā)利用資源權(quán)利的約束和限制，強(qiáng)調(diào)了資源開發(fā)中維護(hù)弱勢(shì)群體生態(tài)利益和生態(tài)權(quán)的重要性。

3.理論依據(jù)之三：生態(tài)正義理論

生態(tài)正義指處理人與自然關(guān)系應(yīng)符合正義要求，特別在對(duì)待生態(tài)環(huán)境的問題上，不同國家、地區(qū)或群體之間擁有平等的權(quán)利、承擔(dān)相同的義務(wù)。3使包括人類在內(nèi)的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)處于平衡狀態(tài)、促進(jìn)人與自然的和諧共生既是生態(tài)正義理論的基本立足點(diǎn)，也是生態(tài)正義理論的終極目的。生態(tài)正義理論包含以下幾方面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是公民平等享有利用自然資源的權(quán)利，公平地分擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；二是公民有權(quán)參與到與公眾利益相關(guān)的環(huán)境決策和執(zhí)行之中，并享有公平對(duì)待的權(quán)利；三是維護(hù)弱勢(shì)群體的包括生態(tài)權(quán)在內(nèi)的生存權(quán)。由此可見，生態(tài)正義理論為農(nóng)民享有生態(tài)權(quán)提供了價(jià)值規(guī)范和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。生態(tài)正義理論承認(rèn)并支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民享有生態(tài)權(quán)，不僅有利于推動(dòng)農(nóng)民積極參與到與集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策制定過程中，為維護(hù)自身生態(tài)利益上爭(zhēng)取話語權(quán)；而且還能避免農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的“公地”悲劇，為維護(hù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全提供權(quán)利保障。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的立法現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)困境

（一）立法現(xiàn)狀

1.憲法未將生態(tài)權(quán)作為公民基本權(quán)利予以確立

從憲法條文的規(guī)定來看，我國現(xiàn)行《憲法》第九條、第二十二條、第二十六條在內(nèi)容表述上顯而易見都屬于“環(huán)境條款”，特別是第二十六條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害”，該條明確了國家負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，有學(xué)者據(jù)此推論該條在一定程度包含并體現(xiàn)了公民生態(tài)權(quán)的某些內(nèi)容。1然而，分析這些條款在憲法中所處的位置不難發(fā)現(xiàn)，上述三條并非列入憲法之“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分，而是處于“總綱”之中，尤其是從規(guī)范法學(xué)視角考察，這三個(gè)憲法條款在措辭上均未出現(xiàn)“權(quán)利”“資格”等表述方式，與“權(quán)利”的法律規(guī)范表述不相符。因此，現(xiàn)行憲法的“環(huán)境條款”并非規(guī)定了公民的生態(tài)權(quán)，從性質(zhì)上看，其可以視為我國關(guān)于保護(hù)環(huán)境的基本國策和“方針性”“綱領(lǐng)性”條款。2毋庸置疑，憲法作為根本大法對(duì)公民權(quán)利的保障具有基礎(chǔ)性、根本性的作用，而憲法迄今仍未明確規(guī)定公民生態(tài)權(quán)，更未提及農(nóng)民這一特定群體在環(huán)境保護(hù)立法中的重要性，這必定會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門法對(duì)農(nóng)民生態(tài)權(quán)規(guī)定的缺失，從而造成農(nóng)民生態(tài)權(quán)的保障在我國法律規(guī)范體系中處于一種缺位和無力的狀態(tài)。

2.相關(guān)法律未確立集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)或規(guī)定過于抽象

一方面，我國農(nóng)民生態(tài)權(quán)益保護(hù)的專門性立法缺失，現(xiàn)行有關(guān)涉農(nóng)生態(tài)保護(hù)的立法傾向于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，主要集中在《農(nóng)業(yè)法》，其他分散于《土地管理法》《草原法》《水土保持法》等法律規(guī)范之中。3上述法律調(diào)整的主要對(duì)象是土地、草原、水域等農(nóng)業(yè)自然資源，并未涉及農(nóng)民生態(tài)權(quán)益的保護(hù)。這些涉農(nóng)環(huán)保法律在規(guī)范破壞環(huán)境的違法行為的立法思路上，大多是通過對(duì)環(huán)境污染主體處以一定金額的罰款或者征收環(huán)境保護(hù)稅和排污費(fèi)等，以促進(jìn)環(huán)境污染的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，從而實(shí)現(xiàn)法律對(duì)生態(tài)法律關(guān)系的調(diào)整的目的。然而，農(nóng)民在土地上進(jìn)行的耕種、造林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)所帶來的水土保持、凈化空氣等正外部效應(yīng)卻被現(xiàn)行涉農(nóng)環(huán)保法律所忽視，這直接導(dǎo)致了對(duì)作為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的缺失。我國目前規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的立法主要體現(xiàn)在2019年新修訂的《土地管理法》第63條，該條打破了以往集體經(jīng)營性建設(shè)用地禁止入市流轉(zhuǎn)的法律障礙，對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的程序等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，但并不涉及價(jià)格確定方式，特別是沒有規(guī)定土地收益如何在相關(guān)利益主體之間進(jìn)行分配的問題。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)）規(guī)定了國家有權(quán)從土地增值收益中收取一定比例的調(diào)節(jié)金，規(guī)定在使用管理上由試點(diǎn)縣財(cái)政部門統(tǒng)籌安排使用，但對(duì)調(diào)節(jié)金的具體用途未做規(guī)定，更只字未提農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)。由此可見，現(xiàn)行關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范僅關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽略土地的生態(tài)價(jià)值。由于當(dāng)前有關(guān)土地制度改革的國家立法和政策制定中未能對(duì)土地的生態(tài)功能予以足夠的重視，因此，由集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)引發(fā)的各種生態(tài)問題都得不到合理的解決，農(nóng)民的生態(tài)利益被直接忽略，更遑論有效保障農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)權(quán)。

另一方面，如果承認(rèn)生態(tài)權(quán)具有私法性質(zhì)，那么生態(tài)權(quán)應(yīng)像人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣受到民法的保護(hù)。從《民法典》的規(guī)定來看，確實(shí)有些條款涉及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，如該法第九條規(guī)定，“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，該條款被稱為“綠色原則”。有學(xué)者就認(rèn)為，“綠色原則”具有“獨(dú)特的規(guī)范內(nèi)涵和功能，蘊(yùn)含著生態(tài)權(quán)的要素”。1不可否認(rèn)，“綠色原則”在我國民法中的確立意義重大，但即便認(rèn)為“綠色原則”包含著生態(tài)權(quán)的內(nèi)容，但法律原則的概括性、抽象性特征會(huì)導(dǎo)致其對(duì)生態(tài)權(quán)的規(guī)定過于模糊，而抽象、籠統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)立法則必定造成民法上農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護(hù)手段的軟弱性與內(nèi)容的狹隘性，從而導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護(hù)的不充分性。

3.各地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)民生態(tài)權(quán)及保障措施的規(guī)定存在空白

地方立法層面，目前我國許多省市都制定頒布了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)和規(guī)章，還制定了很多地方性農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排污標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了地方層面對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法的重視。然而，地方層面在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定方面存在一個(gè)共性的問題，就是立法位階低，且立法的側(cè)重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境因素的保護(hù)而沒有關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中重要的主體——農(nóng)民生態(tài)利益的保障及生態(tài)補(bǔ)償問題。這些地方性法規(guī)既缺乏對(duì)生態(tài)權(quán)內(nèi)容和主體的明確界定，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為救濟(jì)途徑的規(guī)定也過于原則、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，致使生態(tài)侵權(quán)行為的受害者缺乏充足的法律依據(jù)救濟(jì)自己的權(quán)利。眾所周知，生態(tài)補(bǔ)償制度是對(duì)農(nóng)民生態(tài)權(quán)的最直接保障性制度，而我國地方層面制定的生態(tài)補(bǔ)償制度主要涉及退耕還林、礦產(chǎn)、草原以及水資源等領(lǐng)域，對(duì)土地流轉(zhuǎn)特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)補(bǔ)償未進(jìn)行規(guī)定。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

1.生態(tài)權(quán)利本身的公共性和依附性等特性制約著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民享有生態(tài)權(quán)。

一方面，生態(tài)權(quán)益的公共性決定了其只能由農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民集體不是一個(gè)法律上的“組織”，往往只有抽象和名義上的意義。正如集體土地所有權(quán)一樣，由于“農(nóng)民集體”是一個(gè)沒有法律人格意義的集合群體，農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定事實(shí)上割裂了農(nóng)民與土地的利益關(guān)系，實(shí)際上在行使過程中會(huì)出現(xiàn)“人人所有、人人無權(quán)”的狀況，集體所有最終演變成了少數(shù)鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有。在缺乏監(jiān)督制約的情況下，鄉(xiāng)村干部利用土地謀取不正當(dāng)利益、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此，農(nóng)民集體難以成為所有權(quán)主體，必然造成生態(tài)權(quán)的所有權(quán)主體的虛位。生態(tài)權(quán)的所有權(quán)主體的模糊則會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中權(quán)利主體難以確定，各種權(quán)力主體如地方政府、村干部便會(huì)介入所有權(quán)的行使并作出生態(tài)處分行為，而非生態(tài)資源所有人的身份使政府、村干部缺乏對(duì)資源的維護(hù)和關(guān)照，往往導(dǎo)致生態(tài)資源的大量損耗和污染，而農(nóng)民卻無法以所有權(quán)主體身份阻止其對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。2而且，生態(tài)權(quán)的特性也決定了其無法由農(nóng)民個(gè)體享有。毋庸置疑，生態(tài)權(quán)的行使必須遵循生態(tài)規(guī)律，生態(tài)規(guī)律支配下的生態(tài)系統(tǒng)是作為整體而存在的，在農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)不清的前提下，生態(tài)資源無法由單個(gè)農(nóng)民所獨(dú)有，作為個(gè)體的農(nóng)民難以分割和確定各自在生態(tài)資源中的權(quán)益份額。所以，實(shí)踐中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市即便破壞了生態(tài)系統(tǒng)，個(gè)體農(nóng)民也無法舉證生態(tài)權(quán)益被侵害的程度以及損害后果，最終難以實(shí)現(xiàn)維權(quán)。

另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的生態(tài)權(quán)依附于生態(tài)系統(tǒng)之中，其潛在性、依附性和綜合性決定了對(duì)其救濟(jì)存在困難。當(dāng)生態(tài)權(quán)益遭到不法侵害時(shí)，農(nóng)民一般不會(huì)立刻感知和發(fā)現(xiàn)，等到這種侵害積累到一定的程度造成嚴(yán)重后果甚至是發(fā)生生態(tài)危機(jī)時(shí)才會(huì)有覺察。而且，農(nóng)民生態(tài)權(quán)是各種權(quán)能組成的具有綜合性的權(quán)利束，其一旦受到侵害，便是多種權(quán)利都受到損害，而且這種危害是長期的。因此，農(nóng)民生態(tài)權(quán)的這種潛在性和綜合性的特性使得其受損后的恢復(fù)和救濟(jì)和比一般的權(quán)利要困難得多。

2.集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中地方政府和土地開發(fā)商片面追求經(jīng)濟(jì)利益的行為損害了農(nóng)民的生態(tài)權(quán)。

從生態(tài)安全角度，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中所引發(fā)的農(nóng)村生態(tài)破壞問題，源于現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度中生態(tài)安全理念的缺失，導(dǎo)致政府有關(guān)部門在土地資源監(jiān)管、市場(chǎng)主體進(jìn)行土地開發(fā)時(shí)都漠視土地的生態(tài)價(jià)值，致使農(nóng)村土地利用機(jī)制扭曲。進(jìn)一步分析，對(duì)于政府有關(guān)部門而言，受政府官員傳統(tǒng)政績考核體制的影響，在農(nóng)村土地管理和利用中，地方政府不會(huì)過多地考農(nóng)民的生態(tài)利益，而是關(guān)注如何盡快地推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的形成。特別是政府在GDP至上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀的支配下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的利弊權(quán)衡中，往往不惜犧牲環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。另一方面，對(duì)于從事土地開發(fā)的市場(chǎng)主體而言，其開發(fā)土地是為了獲取土地增值收益。為獲取更多的收益，土地開發(fā)商更無視土地規(guī)劃，頻頻作出追求短期效益的逐利行為，在這個(gè)過程中，大量的農(nóng)業(yè)用地違法被轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)用地所具有的促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展、維持生態(tài)平衡以及保護(hù)和改善環(huán)境的功能隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)而喪失。總之，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的政府和開發(fā)商作為理性經(jīng)濟(jì)人更重視土地顯性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，相對(duì)忽視土地隱形的生態(tài)價(jià)值。地方政府和開發(fā)商的這種重視短期經(jīng)濟(jì)效益而忽視長遠(yuǎn)生態(tài)效益的行為破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，損害了農(nóng)民的生態(tài)權(quán)利，甚至?xí)l(fā)農(nóng)村環(huán)境群體性事件，從而威脅農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民自身生態(tài)意識(shí)的淡漠影響其行使生態(tài)權(quán)。

農(nóng)民生態(tài)意識(shí)的高低決定著其是否會(huì)從事生態(tài)保護(hù)行為以及行使生態(tài)權(quán)。長期的城鄉(xiāng)二元體制造成城鄉(xiāng)教育發(fā)展的嚴(yán)重失衡，使得我國農(nóng)民的受教育程度落后于城市居民，而較低的文化水平又限制了農(nóng)民對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)知程度，農(nóng)民大多對(duì)生態(tài)權(quán)知之甚少，環(huán)境維權(quán)意識(shí)差。從實(shí)際情況來看，在我國許多農(nóng)村地區(qū)，由于基礎(chǔ)教育的落后，農(nóng)村環(huán)境方面的法律普及程度低，農(nóng)民的環(huán)境法制觀念十分匱乏，而環(huán)境法律意識(shí)的淡薄又造成農(nóng)民在面對(duì)環(huán)境侵權(quán)時(shí)不會(huì)主動(dòng)尋求法律救助，難以有效維護(hù)其合法的生態(tài)權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015—2019年間以農(nóng)民為訴訟主體的案例在最高人民法院公布的環(huán)境資源審判典型案例的占比中，2015年占44.4%，2016年占50%，2017年的占比為0，2018年占10%，2019年占25%。這個(gè)數(shù)據(jù)一定程度上說明農(nóng)民在遭受環(huán)境侵權(quán)時(shí)維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)烈。特別是從2017年起到2019年，農(nóng)民作為訴訟主體的環(huán)境維權(quán)案例數(shù)量大大減少，這也間接反映了農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)所造成的耕地流失以及資源破壞等生態(tài)問題的權(quán)利保護(hù)意識(shí)薄弱。

從實(shí)踐來看，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市中，農(nóng)民關(guān)注的往往是其土地增值收益分配比例的高低，極少考慮集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的施工和建設(shè)會(huì)給其生活帶來的噪聲、空氣污染等不良影響。農(nóng)民缺乏應(yīng)有的生態(tài)觀念，影響了自身生態(tài)利益的保護(hù)。1農(nóng)民生態(tài)意識(shí)的缺乏除受農(nóng)村教育的落后以及生態(tài)法制宣傳不到位等因素的影響外，還源于我國當(dāng)前土地的生態(tài)價(jià)值沒有體現(xiàn)在土地的使用成本及產(chǎn)出收益中。集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)利用中，由于土地的生態(tài)功能具有負(fù)外部性，并不會(huì)體現(xiàn)在土地增值收益的分配中，這導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系扭曲，農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性必然受挫。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的法律保障路徑

（一）立法完善

1.確立公民生態(tài)權(quán)的憲法地位

為了使公民生態(tài)權(quán)的法律保護(hù)體系更加完善，盡快確立公民生態(tài)權(quán)的憲法地位，是憲法回應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代、加強(qiáng)公民生態(tài)權(quán)保障的必然要求，也是我國順應(yīng)世界潮流的現(xiàn)實(shí)需要。借鑒國外80多個(gè)國家環(huán)境權(quán)入憲的經(jīng)驗(yàn)，我國憲法對(duì)公民生態(tài)權(quán)的確認(rèn)，在方式上可以通過憲法解釋或憲法修正案的形式進(jìn)行，在內(nèi)容上可在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分的第47條之后增設(shè)第48條，規(guī)定：“中華人民共和國公民享有在良好的生態(tài)環(huán)境中生活的權(quán)利，并負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。公民生態(tài)權(quán)的內(nèi)容和行使由法律予以規(guī)定?！惫裆鷳B(tài)權(quán)入憲，不僅賦予了公民生態(tài)權(quán)以最高的法律意義，為公民生態(tài)權(quán)的部門法保護(hù)提供了更為權(quán)威的憲法依據(jù)，在現(xiàn)實(shí)層面也會(huì)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為產(chǎn)生較強(qiáng)的威懾作用，減少和遏制資源開發(fā)利用中的生態(tài)破壞行為。

2.在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中明確農(nóng)民生態(tài)權(quán)的具體內(nèi)容

公民生態(tài)權(quán)入憲并不能保證公民真正享有生態(tài)權(quán)，憲法權(quán)利的宣示性、指引性和抽象性等特性決定了還需要相關(guān)法律明確農(nóng)民生態(tài)權(quán)的內(nèi)容并保障其實(shí)現(xiàn)。如上文所述，農(nóng)民生態(tài)權(quán)包括實(shí)體性生態(tài)權(quán)和程序性生態(tài)權(quán)。一方面，應(yīng)在環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律中采用概括式加肯定式列舉的方式規(guī)定農(nóng)民生態(tài)權(quán)的實(shí)體性內(nèi)容，包括日照權(quán)、空氣權(quán)、清潔水權(quán)等，使抽象的生態(tài)權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民能有效行使的具體權(quán)能。1另一方面，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中對(duì)農(nóng)民生態(tài)權(quán)的程序性權(quán)利如生態(tài)參與權(quán)、生態(tài)知情權(quán)、環(huán)境被侵權(quán)后提起救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利加以明確。如可通過立法規(guī)定，政府部門對(duì)與農(nóng)民生活密切相關(guān)的環(huán)境信息有公開的義務(wù)，在作出有關(guān)影響農(nóng)村環(huán)境的建設(shè)規(guī)劃決策中，政府相關(guān)部門要聽取農(nóng)民的意見、建議等。

3.在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法中確立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

僅僅只有憲法和相關(guān)法律的明確，農(nóng)民的生態(tài)權(quán)還只是一種應(yīng)然權(quán)利和法定權(quán)利。只有在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法中確立土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，才能將集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)由應(yīng)然權(quán)利和法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然權(quán)利。換句話說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)相關(guān)立法中生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_立是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民有效行使生態(tài)權(quán)的前提和條件。如前文所述，我國目前的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法僅注重補(bǔ)償土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽略土地的生態(tài)功能，因而農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)實(shí)踐中即使完全按照法律規(guī)定補(bǔ)償也不是一種公平的補(bǔ)償。所以，為保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民獲得公平補(bǔ)償以及有效行使生態(tài)權(quán)，筆者建議，在《土地管理法》第63條對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的期限等進(jìn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)價(jià)格的規(guī)定，即增加“實(shí)行以區(qū)位和土地質(zhì)量為基礎(chǔ)確立入市流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格，綜合考慮入市流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)損失及其上房屋、附屬設(shè)施所有權(quán)的損失、土地所在地區(qū)位和土地的生態(tài)功能、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民社會(huì)保障水平等因素”條款；在對(duì)集體成員的補(bǔ)償上，規(guī)定“集體成員的補(bǔ)償費(fèi)用包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)喪失的補(bǔ)償費(fèi)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的房屋、附屬設(shè)施的補(bǔ)償費(fèi)、周圍農(nóng)用地生態(tài)效益損失的補(bǔ)償費(fèi)”；在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的增值收益分配上，遵循“利益兼顧”原則，規(guī)定“政府提取增值收益調(diào)節(jié)金的比例為10%—30%，政府提取的增值收益調(diào)節(jié)金中的10%用于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償”。

（二）制度保障

1.建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償制度

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)收益分配中生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的缺失不僅導(dǎo)致土地開發(fā)的粗放經(jīng)營和耕地流失，而且對(duì)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和生態(tài)利益都會(huì)產(chǎn)生極大的侵害，影響國家的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)的穩(wěn)定。因此，為維護(hù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)，必須建立和完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償制度。具體而言，在生態(tài)補(bǔ)償模式上，由于單一的政府補(bǔ)償或市場(chǎng)補(bǔ)償模式各有利弊，而土地生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)償為補(bǔ)充的二者相結(jié)合的補(bǔ)償模式。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w上，政府補(bǔ)償模式下的生態(tài)補(bǔ)償主體在實(shí)踐中主要為中央與地方政府以及相關(guān)的主管部門，如發(fā)展改革部門、生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等；在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場(chǎng)補(bǔ)償模式下，根據(jù)“使用者擔(dān)責(zé)”原則，負(fù)責(zé)開發(fā)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的企業(yè)是主要的生態(tài)補(bǔ)償主體；除此之外，為避免因無償受益而造成土地資源的匱乏，還應(yīng)確立“受益者擔(dān)責(zé)”原則，因集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)而受益的周邊企業(yè)、居民也應(yīng)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)用地生態(tài)破壞損失、農(nóng)用地環(huán)境污染損失，還有農(nóng)民在土地用途管制和基本農(nóng)田保護(hù)紅線的政策限制下而喪失的對(duì)農(nóng)地開發(fā)的機(jī)會(huì)成本等等，因此，根據(jù)損害填平原則，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立既要考慮農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)自身的受損程度，也要考慮農(nóng)地生態(tài)破壞或生態(tài)保護(hù)對(duì)人的利益的影響狀況。基于此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)以成本為依據(jù)，在內(nèi)容上包括農(nóng)地生態(tài)資源的保護(hù)成本、農(nóng)地生態(tài)資源自身的價(jià)值損失、農(nóng)地生態(tài)環(huán)境破壞的治理成本、農(nóng)地生態(tài)破壞對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的損失等，并結(jié)合土地交易市場(chǎng)的行情、農(nóng)地生態(tài)修復(fù)的難易性等客觀因素；在來源上，可從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益中單獨(dú)列出生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)費(fèi)用，用以補(bǔ)償給生態(tài)利益遭受損害的相關(guān)利益主體。

2.完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的環(huán)境信息公開制度

從實(shí)踐來看，環(huán)境信息不對(duì)稱和獲取環(huán)境信息的不完全是農(nóng)民行使生態(tài)參與權(quán)的主要障礙，這也直接導(dǎo)致農(nóng)民無法行使完整的生態(tài)權(quán)。換言之，農(nóng)民只有在全面準(zhǔn)確獲取與自身利益密切相關(guān)的環(huán)境信息，才能有效地參與到環(huán)境決策之中，進(jìn)而維護(hù)自身合法的生態(tài)利益。世界上許多國家都在20世紀(jì)紛紛通過立法對(duì)環(huán)境信息公開制度進(jìn)行了規(guī)定。如德國1904年制定了《環(huán)境信息法》、美國1966年制定了《信息自由法》、英國1992年頒布了《環(huán)境信息條例》，上述法律都對(duì)各國環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、范圍和程序進(jìn)行了規(guī)定。建立基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的環(huán)境信息公開制度，一是應(yīng)建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的環(huán)境聽證制度，對(duì)于農(nóng)民生態(tài)利益的有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該召開聽證會(huì)，在生態(tài)影響方面汲取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見和建議，以保證在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)之前農(nóng)民的生態(tài)知情權(quán)、表達(dá)權(quán)落在實(shí)處；二是應(yīng)建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的環(huán)境信息披露制度，要求環(huán)保部門設(shè)立專門負(fù)責(zé)環(huán)境信息公開的機(jī)構(gòu)和建立環(huán)境信息公開平臺(tái)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全信息監(jiān)測(cè)和生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該通過地方報(bào)紙、廣播電臺(tái)、政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等方式及時(shí)向農(nóng)民群眾公布，公眾對(duì)政府涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)后的環(huán)境信息是否公開、公開的程度和范圍能夠進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督。破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中環(huán)境信息不對(duì)稱的障礙，以確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后農(nóng)民享有生態(tài)參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

3.改革集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)不清極易導(dǎo)致市場(chǎng)主體對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)以犧牲農(nóng)民生態(tài)權(quán)益為代價(jià)，其后果就是農(nóng)村生態(tài)資源的破壞、環(huán)境的污染。因此，產(chǎn)權(quán)問題在任何時(shí)候都是權(quán)利行使和制度創(chuàng)新的核心問題。要保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的有效行使，必須加快農(nóng)村生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度改革。不可否認(rèn)，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的私有化能避免“公地悲劇”，減少和遏制環(huán)境破壞，但不分情況將所有農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)私有化會(huì)帶來壟斷、分配的不公而掉入“市場(chǎng)失靈”陷阱。因此，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村生態(tài)資源的性質(zhì)、用途的不同，建立多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。對(duì)于產(chǎn)權(quán)不能完全分割的農(nóng)村準(zhǔn)公共類生態(tài)資源，如水資源、大氣等，應(yīng)繼續(xù)以公有產(chǎn)權(quán)為主體，屬于國家所有的，應(yīng)成立專門的國有資源管理機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)能；屬于農(nóng)村集體所有的，為避免出現(xiàn)前文提到的“集體所有”下所有權(quán)主體虛置問題，應(yīng)確立村委會(huì)或?qū)ｉT的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的主體。對(duì)于產(chǎn)權(quán)比較清晰的農(nóng)村準(zhǔn)私人類環(huán)境資源，如土地、森林、礦產(chǎn)資源、珍稀野生動(dòng)植物等，為充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，通過引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將自然資源的所有權(quán)按照公共性和外部性的大小分配或拍賣給不同的產(chǎn)權(quán)主體，形成國家、地方、社團(tuán)和個(gè)人所有的多元的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。只有在明確農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，才能根據(jù)資源的性質(zhì)和生態(tài)屬性，在所有權(quán)不變的前提下探索有償轉(zhuǎn)讓、租賃、招標(biāo)、合作等多樣化的農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易形式，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中生態(tài)資源的有償使用和合理利用提供可能。

4.探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中農(nóng)村環(huán)保組織的環(huán)境參與制度

如上文所述，生態(tài)權(quán)益的整體性使得農(nóng)民難以基于個(gè)體生態(tài)利益而獨(dú)立對(duì)環(huán)境整體事項(xiàng)作出決策。換言之，個(gè)體農(nóng)民即使在法律上享有生態(tài)權(quán)也難以獨(dú)立行使生態(tài)權(quán)。因此，為了保障農(nóng)民有效行使生態(tài)權(quán)，首先，要引導(dǎo)和培育各種農(nóng)村環(huán)保組織的發(fā)展。目前我國城市民間環(huán)保團(tuán)體呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢(shì)，城市環(huán)保組織在城市環(huán)境保護(hù)和治理中的作用不容小覷，但與之相反的是農(nóng)村環(huán)保組織發(fā)展緩慢，這也間接造成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。因此，要促進(jìn)農(nóng)村環(huán)保組織參與農(nóng)村環(huán)境治理，就應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范中確立農(nóng)村環(huán)保組織的法律地位，規(guī)范其組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限、行為程序與行為規(guī)則等，同時(shí)通過政策支持如資金支持、專業(yè)培訓(xùn)、人員保障等方面促進(jìn)環(huán)保組織在農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)其在農(nóng)村生態(tài)數(shù)據(jù)調(diào)研、環(huán)境法制宣傳、農(nóng)村環(huán)保教育、環(huán)保決策參與等方面發(fā)揮作用。其次，規(guī)范農(nóng)村環(huán)保組織的環(huán)境參與行為。要把各類環(huán)保社會(huì)組織納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境治理體系之中，應(yīng)當(dāng)建立體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中環(huán)境治理要求的權(quán)利體系、考核辦法，具體體現(xiàn)在：一是在專門的法律法規(guī)中進(jìn)一步明確農(nóng)村環(huán)保組織參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中環(huán)境治理的各項(xiàng)權(quán)利，如環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境測(cè)評(píng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，并將其細(xì)化到地方的村規(guī)民約之中。二是制定合適的考核辦法。根據(jù)是否維護(hù)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全，對(duì)農(nóng)村環(huán)保組織的參與活動(dòng)結(jié)果進(jìn)行考核，以促進(jìn)農(nóng)村環(huán)保組織參與行為的有效性。再次，要充分發(fā)揮農(nóng)村環(huán)保組織的作用，讓農(nóng)民通過農(nóng)村環(huán)保組織發(fā)出自己的聲音，比如通過環(huán)保組織對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃、用途發(fā)表意見，通過環(huán)保組織對(duì)開發(fā)經(jīng)營中破壞生態(tài)的行為進(jìn)行制止、談判等，通過農(nóng)村環(huán)保組織的環(huán)境參與行為引導(dǎo)農(nóng)民生態(tài)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的理性化和有序化。

5.完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境公益訴訟制度

在我國當(dāng)前公民生態(tài)權(quán)的救濟(jì)渠道不暢的情形下，環(huán)境公益訴訟成為救濟(jì)公民生態(tài)權(quán)的最有效法律途徑，更是實(shí)現(xiàn)公民生態(tài)權(quán)的最后一道防線。換言之，建立環(huán)境公益訴訟制度是維護(hù)農(nóng)民生態(tài)利益和生態(tài)權(quán)的根本保證。而我國目前環(huán)境公益訴訟制度存在訴訟主體狹窄、訴訟費(fèi)用過高、損害賠償范圍不明確等問題，因此，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境公益訴訟制度，需要從如下方面采取措施：首先，賦予農(nóng)民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)所引起的環(huán)境糾紛中，除檢察機(jī)關(guān)和具備特定資格的社會(huì)組織可作為提起生態(tài)公益的主體外，為最大程度地保護(hù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全、遏制生態(tài)破壞行為，應(yīng)賦予農(nóng)民提起公益訴訟的資格，但為避免農(nóng)民無限制提起生態(tài)公益訴訟從而導(dǎo)致“訴訟爆炸”，可以為農(nóng)民個(gè)人提起生態(tài)公益訴訟設(shè)置前置程序，即將違法行為告知相關(guān)部門、督促其改正的訴前通知義務(wù)，如違法者在一定期限內(nèi)未采取任何措施，農(nóng)民即可向法院提起環(huán)境公益訴訟。其次，靈活確定訴訟費(fèi)用?？山梃b德國的訴訟費(fèi)用額度確定制度，即固定環(huán)境公益訴訟費(fèi)用，將其金額控制在農(nóng)民能夠承受的范圍之內(nèi)；也可參考訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度，由法官綜合考量各方因素選擇最為合適的承擔(dān)主體。最后，明確損害賠償?shù)姆秶?。?duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)造成的生態(tài)環(huán)境污染進(jìn)行分類，區(qū)分不同類別的生態(tài)污染對(duì)應(yīng)的損害賠償金，科學(xué)確定生態(tài)損害賠償?shù)挠?jì)算方法，并將生態(tài)污染的賠償范圍作進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)環(huán)境污染造成的財(cái)產(chǎn)損害賠償，還應(yīng)包括人體健康損害賠償、環(huán)境修復(fù)成本、環(huán)境侵權(quán)損害的調(diào)查費(fèi)用等，以提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境破壞行為的違法成本。

責(zé)任編輯：張昌輝