摘要：城市更新是城市發(fā)展中歷久彌新的課題。對人類城市文明發(fā)展進程中城市更新的由來與內(nèi)涵進行梳理辨析，借鑒國際城市化的實踐和理論，緊扣全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新時代新階段高質(zhì)量發(fā)展的大邏輯，聚焦新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展這一根本要求，著眼于解決中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)改造提升中的問題，從高質(zhì)量推進中國特色新型城鎮(zhèn)化、打造新時代新階段高質(zhì)量發(fā)展的新動能方面，全面揭示中國式現(xiàn)代化實踐背景下城市更新的內(nèi)涵要義和時代價值。系統(tǒng)闡述以人為本包容多元、促進人的全面發(fā)展、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、實現(xiàn)產(chǎn)城融合、彰顯文化特色與賡續(xù)文化傳承、推進生態(tài)文明建設(shè)等城市更新的價值導(dǎo)向，論述建成區(qū)提升改造、城市新區(qū)構(gòu)建拓展、推動高效能治理，以及城市生態(tài)修復(fù)與保護等城市更新的目標(biāo)任務(wù)。提出融入都市圈與建設(shè)城市群、以一體規(guī)劃推動統(tǒng)籌發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動與擴大開放相結(jié)合、政府主導(dǎo)與市場開發(fā)相結(jié)合，以及依法多元籌措資金等中國城市更新的推進方略和政策建議，以期為新時代新階段中國城市更新提供理論支撐和實踐服務(wù)。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展；城市更新；新型城鎮(zhèn)化；中國式現(xiàn)代化

文獻標(biāo)識碼：A文章編號：100228482023（03）005915

中國特色社會主義進入新時代，黨的二十大發(fā)出以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的莊嚴(yán)號召，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國是全黨全國人民的中心任務(wù)。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，已成為新時代的總要求和大邏輯。高質(zhì)量全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，就是不斷克服和消除經(jīng)濟社會發(fā)展不充分、不平衡的諸多矛盾及問題，不斷滿足人民對美好生活的需求。城市是人類文明的偉大創(chuàng)造，承載著人們對美好生活的向往。城市最基本的職能是為人民服務(wù)，新型城鎮(zhèn)化是維護人民利益、增進民生福祉的重要途徑。作為新型城鎮(zhèn)化重要內(nèi)容的當(dāng)代中國城市發(fā)展，要立足新發(fā)展階段，秉承新發(fā)展理念，堅持高質(zhì)量發(fā)展，即不斷轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，切實完善城鎮(zhèn)化格局，推進城市健康、宜居、安全發(fā)展，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以人的全面發(fā)展和幸福作為基礎(chǔ)及目標(biāo)促進全面城鎮(zhèn)化，把城市建成更健康、更安全、更綠色、更宜居的高品質(zhì)生活空間，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。城市更新是新時代新階段新型城鎮(zhèn)化的有機組成，是一種城市補充建設(shè)和城市品質(zhì)優(yōu)化提升，是將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化生活的部分做必要的、有計劃的改建活動，其目的在于回應(yīng)群眾關(guān)切、適應(yīng)現(xiàn)代化要求，解決城市生產(chǎn)生活及社會發(fā)展中的突出問題，調(diào)整優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，推進城市品位品質(zhì)提升，切實增強民生福祉，使人民群眾能夠共享城市發(fā)展成果。以全面建設(shè)現(xiàn)代化的目標(biāo)和導(dǎo)向為引領(lǐng)，是高質(zhì)量發(fā)展視閾下城市更新的內(nèi)涵邏輯。堅持高質(zhì)量發(fā)展，是推進城市更新契合全面現(xiàn)代化發(fā)展本質(zhì)要求，推進新型城鎮(zhèn)化的重要方略。從學(xué)術(shù)理論視角對高質(zhì)量推進城市更新這一課題作出探討研究，具有重要的理論意義與實踐價值。

一、城市更新的歷史淵源和當(dāng)代內(nèi)涵

城市更新是城鎮(zhèn)化的重要組成和積極補充，是城市功能的不斷健全與持續(xù)完善，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而逐步興起。在社會發(fā)展不同水平、社會制度有所差異的生產(chǎn)力發(fā)展不同歷史階段的時代背景下，城市更新有著不盡相同、特色各異的風(fēng)貌。城市更新理論隨著城市更新實踐的不斷深化、對城市更新規(guī)律認識的不斷深入而漸趨豐富完善。

（一）城市更新的淵源和理論探索

1.城市的固有屬性與城市更新的源起

城市在人類發(fā)展和社會進步特別是現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了巨大的作用。人類社會生產(chǎn)方式由低級向高級發(fā)展演進的自然歷史過程中，城市的形成和發(fā)展是人類文明起源與前進的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是人類文明進步的里程碑，它是一個推動人口向城鎮(zhèn)聚集、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，以及由此引起一系列社會變化的過程?，F(xiàn)代城市是城鎮(zhèn)化的結(jié)晶和碩果，是一個大型的人類聚居地，其居民主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通常擁有廣泛的住房、交通、衛(wèi)生、公用事業(yè)、土地使用、商品生產(chǎn)和通信系統(tǒng)。城市人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集和服務(wù)業(yè)聚集，工商業(yè)發(fā)達、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口密集居住，聚集成群的產(chǎn)業(yè)體系、完備的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的公共服務(wù)，形成了快捷、高效與方便的固有屬性，推動了經(jīng)濟效率的提升及公共服務(wù)的便捷，促進城鎮(zhèn)人口安居樂業(yè)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化，輻射帶動鄉(xiāng)村邁向現(xiàn)代化。社會文明不斷向前，居民生活品質(zhì)日益向好。凡此，極大推動了人類社會生產(chǎn)力發(fā)展和文明化進程。城市所具有的這一作用與功效，乃其天然特征及固有屬性，構(gòu)成了現(xiàn)代城市職能。

城市是一個有機生命體，其通過自身功能的發(fā)揮服務(wù)于人類生產(chǎn)生活和社會事務(wù)。城市發(fā)展是一個不斷更新改造的新陳代謝、推陳出新過程。城市作為現(xiàn)代意義上產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)聚集區(qū)，按照城市發(fā)展的客觀規(guī)律，處于不斷發(fā)展和完善之中。城市更新就是不斷強化和完善城市功能，防止、阻止和消除城市功能的衰老或衰退，通過結(jié)構(gòu)與功能不斷相適調(diào)節(jié)，增強城市機能，使城市能夠持續(xù)適應(yīng)并進一步推動社會和經(jīng)濟發(fā)展需要。城市更新既是有計劃的城市改造建設(shè)行為，更是城市發(fā)展的調(diào)節(jié)機制。

城市更新是人類城鎮(zhèn)化進程中一個歷久彌新的課題。西方近代工業(yè)的快速發(fā)展，推動現(xiàn)代意義上的城市持續(xù)發(fā)展壯大。城市更新作為城市自我調(diào)節(jié)機制，成為一個國家城鎮(zhèn)化水平進入一定發(fā)展階段必然面臨的挑戰(zhàn)和問題。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達國家人口和工業(yè)向郊區(qū)遷移，一些大城市中心地區(qū)開始不景氣或衰落，主要表現(xiàn)為就業(yè)崗位減少、經(jīng)濟蕭條、財政稅收下降、房屋和設(shè)施失修、社會治安惡化、生活環(huán)境趨于不佳等，城市更新運動正是在面對此種城市問題時出現(xiàn)的?，F(xiàn)代意義上大規(guī)模的城市更新運動肇始于20世紀(jì)下半葉，以1960—1970年的美國最為典型。此間的城市更新，主旨在于試圖化解高速城市化所引起的種族、宗教、收入等差異，以及由此造成的居住分化與社會沖突。城市更新的內(nèi)容，是以清除貧民窟為目標(biāo)，由聯(lián)邦政府補貼地方政府征收貧民窟土地，以較低價格轉(zhuǎn)售給開發(fā)商進行開發(fā)建設(shè)。城市更新綜合了改善居住、整治環(huán)境和振興經(jīng)濟等目標(biāo)任務(wù)，較以往單純以優(yōu)化城市布局、改善基礎(chǔ)設(shè)施為主的舊城改造內(nèi)容更為廣泛。

中國城市更新起始于中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時代。2008年，中共中央啟動保障性安居工程。2010年，中央全面展開城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作，旨在改善群眾居住條件、兼顧優(yōu)化城市功能，改善城市環(huán)境。2012年11月，黨的十八大明確提出要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路［1］，這是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化于新時代邁向新型城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志，城市更新由是亦成為中國特色新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議從戰(zhàn)略和全局高度對推進新型城鎮(zhèn)化作出部署，為新時代城鎮(zhèn)化指明方向。2014年，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。同年，國家發(fā)展和改革委員會將若干地區(qū)確立為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點。截至2016年12月，全國先后有三百多個城市被列為試點，城市更新由此拉開帷幕。2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要加強城市更新與存量住房改造提升，自此，城市更新在全國范圍更加深入廣泛。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確提出“實施城市更新行動”?！丁笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化實施方案》進一步擘畫了新時代新階段城市更新的目標(biāo)藍圖，要求有序推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建”，既從宏觀層面，又在具體推進的微觀層面對城市更新提出了高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)和要求。在這一背景下實施城市更新，就是要完善城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局，高效率盤活存量空間資源，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，促進產(chǎn)業(yè)壯大和轉(zhuǎn)型發(fā)展；支持城市提質(zhì)增效運行，推動協(xié)同高效發(fā)展；通過補短板、強弱項，加快解決公共服務(wù)設(shè)施不完備、公共服務(wù)功能不平衡不充分等問題，為人們美好生活提供聚居平臺及良好空間，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。2022年10月，黨的二十大進一步把城市更新列入高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)，明確了城市更新在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家實踐中的地位和作用。

2.城市更新理論的研究探討

在全球城鎮(zhèn)化率超過50%的大背景下，城市更新作為一項綜合的愿景設(shè)想與應(yīng)對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展挑戰(zhàn)的務(wù)實舉措，受到了各國學(xué)界及社會實踐領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，形成了多元化的城市更新模式。城市更新是世界性的城市發(fā)展重要實踐活動，西方發(fā)達國家作為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的先發(fā)國家，其城市更新經(jīng)歷了從最開始滿足戰(zhàn)后人們對住房的需求，發(fā)展到改善城市空間環(huán)境、提升社會服務(wù)以解決社會問題，以及20世紀(jì)以來著重于滿足人們對于高品質(zhì)環(huán)境與良好社會關(guān)系需求的發(fā)展過程，在空間環(huán)境改善、社會服務(wù)供給以及政策制定評估方面積累了可觀的經(jīng)驗。包括規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、建筑學(xué)、社會學(xué)、美學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科對城市更新展開了廣泛而深入的研究和探討，其成果在不同時期表現(xiàn)出不同的研究特征：在城市更新發(fā)端階段，理論研究主要是對城市建設(shè)進行反思，并輔以簡單改造計劃的提出，研究主要集中在物質(zhì)層面，以西歐個別國家為主；20世紀(jì)初到第二次世界大戰(zhàn)末，受戰(zhàn)爭影響，研究有關(guān)國家城市更新只是在個別地區(qū)改造報告中有所體現(xiàn)；第二次世界大戰(zhàn)以來，各國城市更新實踐廣泛，研究成果較為突出。舒馬赫［2］發(fā)表《小的是美好的——一本把人當(dāng)回事的經(jīng)濟學(xué)著作》，指出戰(zhàn)后大規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展模式的缺陷，從經(jīng)濟發(fā)展角度提倡小規(guī)模的優(yōu)勢，并主張城市的發(fā)展應(yīng)該采取以人為尺度的生產(chǎn)方式和“適宜技術(shù)”，被認為是“可持續(xù)發(fā)展”思想的起源。20世紀(jì)60年代，黑川紀(jì)章［3］提出“新陳代謝”理論與“共生”理論。2003年，羅等［4］的《拼貼城市》對現(xiàn)代主義城市空間的單調(diào)和現(xiàn)代主義建筑的單一進行了大量批判。2010年，諾伯舒茲［5］的《場所精神——邁向建筑現(xiàn)象學(xué)》一書出版，提出“場所精神”，旨在描述場所形式背后的精神文化內(nèi)涵。

國外城市更新模式、理論政策是城市走向發(fā)展和進步的積極探索與文明成果的積累。盡管囿于理念、制度及國情等特定的歷史時空局限，在持續(xù)推進過程中，國外城市更新也出現(xiàn)了諸如社會排斥突出、區(qū)域不平衡加劇、社會效益不明顯等問題，但其在城市更新實踐中積極關(guān)注城市發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)與問題、促進完善優(yōu)化城市功能，推動城市空間、經(jīng)濟、社會和文化綜合發(fā)展，培養(yǎng)社區(qū)自身發(fā)展能力等方面的實踐和經(jīng)驗，對于處于包含高質(zhì)量城鎮(zhèn)化在內(nèi)的全面建設(shè)現(xiàn)代化歷史階段的當(dāng)代中國而言，如何科學(xué)把握、積極推進城市更新實踐，無疑具有積極借鑒意義。

歷史上的中國城鎮(zhèn)是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展因市（商貿(mào)聚集）設(shè)城或因城（政治或軍事功用）設(shè)市而產(chǎn)生，并不斷發(fā)展壯大的?，F(xiàn)當(dāng)代中國大規(guī)模、有計劃、現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化，肇啟于中華人民共和國成立之后的社會主義建設(shè)時期?？v觀城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r，當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了波浪起伏（1950—1977年）、穩(wěn)步推進（1978—1995年）、加速推進（1996年至今）的歷史階段［6］。歷經(jīng)20世紀(jì)80年代以來的飛速發(fā)展，當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化推進過程中存在的矛盾與問題日漸顯現(xiàn)。結(jié)合中國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際，特別是改革開放之后快速城鎮(zhèn)化的實踐，借鑒西方城市更新理論，中國學(xué)術(shù)界展開了以城市更新推動中國城鎮(zhèn)化邁上新臺階的學(xué)術(shù)研究和理論探索。陳占祥［7］用城市的“新陳代謝”來定義城市更新過程。吳良鏞［8］從城市“保護與發(fā)展”角度，提出了城市“有機更新”的概念。進入新時代以來，學(xué)者們一方面對城市更新的內(nèi)涵要求做出解釋和論述，譬如張平宇［9］的“城市再生”、陽建強［10］的“城市更新”觀等；一方面在城市更新的空間治理范式、城市更新與城市的文脈傳承、城市更新與產(chǎn)業(yè)整合、城市更新的投融資模式等層面進行研究，譬如葉林等［11］對城市更新中空間治理范式的探討，文軍［12］對城市更新的社會文化基礎(chǔ)及其張力的探索，蔡紹洪等［13］有關(guān)城市更新中如何整合旅游產(chǎn)業(yè)資源群落的思考，徐文舸［14］進行的城市更新投融資模式研究。2019年11月20日，中國城市更新（長三角）峰會在滬舉行，對新時代城市更新的內(nèi)涵、價值和路徑作了探究研討?？v觀已有成果，學(xué)界目前從綜合性和整體性視角，對新時代新階段高質(zhì)量發(fā)展背景下城市更新之內(nèi)涵邏輯、實踐路徑等內(nèi)容展開學(xué)術(shù)討論的成果尚不多見。當(dāng)前學(xué)界對城市更新的理論研討，充分體現(xiàn)出人們對中國“城市更新”的高度關(guān)注，也說明對這一重大實踐從實務(wù)推進到理論表達還處于探索階段。

（二）新時代新階段城市更新的內(nèi)涵要求與時代價值

新時代新階段城市更新的目標(biāo)要旨是推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，實現(xiàn)中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展［15］。當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化發(fā)展自改革開放以來突飛猛進，成就令全球矚目。根據(jù)《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高至46.7%。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》確定的目標(biāo)任務(wù)順利完成，城鎮(zhèn)化發(fā)展已步入中后期，城市發(fā)展由量的快速擴張躍升至量增質(zhì)升的新臺階，從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”進入“好不好”的新階段。新時代新階段，蓬勃開展于中國大地的城市更新，是在全面高質(zhì)量發(fā)展大背景下進行的。高質(zhì)量發(fā)展是城市更新的根本指向和目標(biāo)抉擇，城市更新是新時代新階段現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎和必經(jīng)通途。

1.推進中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是城市更新的內(nèi)涵要求

（1）中國式現(xiàn)代化人民中心導(dǎo)向與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)是城市更新的引領(lǐng)和依歸。城市更新實踐由來已久，城市更新的理論探索成果豐厚。中國特色社會主義建設(shè)新時代新階段，中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)和實踐賦予城市更新以全新內(nèi)涵與實踐要求，城市更新以其新的特點和目標(biāo)任務(wù)，成為中國特色新型城鎮(zhèn)化的重要組成，以及高質(zhì)量發(fā)展這一全面建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。高質(zhì)量發(fā)展是新時代新階段在中國式現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)和理念導(dǎo)向引領(lǐng)下展開的城市更新的內(nèi)在本質(zhì)及大邏輯。

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，實現(xiàn)全體人民共同富裕，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和重要目標(biāo)，堅持人民為中心的發(fā)展思想是中國式現(xiàn)代化實踐中必須牢牢把握的重大原則。新型城鎮(zhèn)化堅持以人為核心、積極推動人的全面發(fā)展，既是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，堅持新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進，構(gòu)建和打造四化同步的發(fā)展載體及聯(lián)結(jié)平臺，同時又是實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的重要通途，是中國式現(xiàn)代化的必然選擇。堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，著力維護與促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化，是新型城鎮(zhèn)化實踐的內(nèi)在要求。城市更新以現(xiàn)代化目標(biāo)為引領(lǐng)，是新型城鎮(zhèn)化在新時代新階段的有機組成和重要內(nèi)容，服務(wù)于全面建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)，積極增進民生福祉，堅持秉承城市由人民所有、人民建設(shè)城市、人民享有城市這一根本依歸，以城市更新的全新實踐實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，使現(xiàn)代化建設(shè)成果以城市更新成就的形式，更多更公平惠及全體人民。

中國式現(xiàn)代化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。中國特色社會主義事業(yè)進入新時代的全面建設(shè)現(xiàn)代化，是在中國發(fā)展由速度規(guī)模型轉(zhuǎn)入質(zhì)量效益型背景下的現(xiàn)代化，是全方位、多層次和各領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化。要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，提升全要素生產(chǎn)率，推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，厚植發(fā)展基礎(chǔ)、促進產(chǎn)業(yè)進步；實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升與量的合理增長；協(xié)調(diào)推進物質(zhì)文明和精神文明，實現(xiàn)人與自然和諧共生。新型城鎮(zhèn)化既是高質(zhì)量發(fā)展的基本目標(biāo)，更是經(jīng)濟社會全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要引擎。高質(zhì)量發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的首要前提和根本任務(wù)，城市更新謀求化解城鎮(zhèn)化過程中不充分、不平衡的諸多矛盾和問題，對城市中已不適應(yīng)現(xiàn)代化城市生活的區(qū)域和功能，進行旨在滿足人民不斷增長的美好生活需求的有計劃的改造再建，是新時代新型城鎮(zhèn)化邁向高質(zhì)量臺階的重要路徑，是推動城市全面現(xiàn)代化的必由之路。

（2）新型城鎮(zhèn)化以人為核心的宗旨和質(zhì)量效益發(fā)展模式是城市更新的重要內(nèi)涵。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入全面建設(shè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展階段的大背景，城市更新堅持新型城鎮(zhèn)化以人為本、人民至上的理念，秉承人本邏輯，始終把人的需要、人的福祉、人的發(fā)展置于中心地位，落實到各方面。以人為本確立城市更新政策目標(biāo)要素、規(guī)劃城市更新設(shè)計目標(biāo)內(nèi)容，科學(xué)定位城市功能職能，積極推動城市健康發(fā)展［16］，努力建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，切實提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，不斷滿足城市居民對美好生活的需求。

新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量效益要求是城市更新的發(fā)展模式。所謂質(zhì)量效益，是對經(jīng)濟活動合規(guī)性（產(chǎn)品和服務(wù)符合技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的程度）和合意性（產(chǎn)品和服務(wù)符合需求的程度），即績效和成果的價值判斷［17］。堅持質(zhì)量效益模式，把新發(fā)展理念體現(xiàn)于城市更新的全過程及各領(lǐng)域，使創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的，推動城市更新以合規(guī)性和合意性標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供需平衡、生態(tài)良好、資源配置高效、經(jīng)濟效益提升、經(jīng)濟關(guān)系合理、財富分配公平、居民生活及社會福利改善等系列目標(biāo)的良好發(fā)展，實現(xiàn)城市更新量的合理增長和質(zhì)的持續(xù)提升。統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和社會效益，實現(xiàn)二者的相向和統(tǒng)一。以不斷提升質(zhì)量和效益的發(fā)展，培育壯大城鎮(zhèn)、改造提升農(nóng)村，為城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，構(gòu)建安居樂業(yè)生活空間，推動以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉(xiāng)一體、四化同步的新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，逐步邁向全面協(xié)調(diào)共享的現(xiàn)代化新境界。

（3）高質(zhì)量發(fā)展基本內(nèi)容之質(zhì)量、效率和動力變革是城市更新的內(nèi)在動力。以質(zhì)量、效率和動力變革，不斷推動城市更新，積極消除人民群眾日益增長的城市美好生活需求與城市發(fā)展不平衡不充分之間的諸多矛盾和差距。當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了震驚寰宇的輝煌業(yè)績，2011年，中國城鎮(zhèn)化率突破50%的關(guān)口，城鎮(zhèn)常住人口超過鄉(xiāng)村常住人口，標(biāo)志著中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變化，以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代宣告結(jié)束，城市經(jīng)濟在國家經(jīng)濟總量中日益占據(jù)支配地位，城鎮(zhèn)居民生活水平持續(xù)提升。根據(jù)《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，1978—2021年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由343元增加到47?412元，年均增長率為12.15%。但與此同時，城鎮(zhèn)化過程中的一系列矛盾亟待解決，城鎮(zhèn)化發(fā)展中不平衡、不充分的問題不容忽視，如注重土地城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化滯后，忽視城鎮(zhèn)資源配置效率，生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)分割，城鎮(zhèn)缺乏特色，造成了高投入、高消耗、高排放、高擴張，低水平、低和諧度、低包容性、低可持續(xù)性等城鎮(zhèn)化低質(zhì)量發(fā)展的景象。新時代新階段的城鎮(zhèn)化，堅持高質(zhì)量發(fā)展的大邏輯，將新發(fā)展理念貫穿始終，直面城鎮(zhèn)化過程中存在的矛盾與不足，化解城鎮(zhèn)發(fā)展難題。新時代新階段的城市更新，是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的諸多矛盾和問題的化解，對既往城鎮(zhèn)建設(shè)中由于發(fā)展方略局限、發(fā)展水平約束、發(fā)展目標(biāo)偏頗所造成的種種缺陷及不足的匡正與補償，是對既有城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的城鄉(xiāng)分離、先治坡后治窩（先生產(chǎn)后生活）、大拆大建、重經(jīng)濟增長輕人文宜居及生態(tài)環(huán)保等所有與高質(zhì)量要求不相適應(yīng)的發(fā)展傾向的不斷調(diào)適與積極調(diào)整。

質(zhì)量變革是城市更新高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵點。城市發(fā)展質(zhì)量體現(xiàn)于促進和保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集、服務(wù)業(yè)繁榮層面。質(zhì)量變革，推動城市更新的成果高水平服務(wù)于包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的全體城市居民，在促進城市產(chǎn)業(yè)興旺、保障城市居民安居樂業(yè)方面邁上新臺階（就業(yè)保障、公共服務(wù)供給大力提升和持續(xù)改善，把城市構(gòu)建成滿足全體居民生活和發(fā)展需求的美好家園），加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，從而促進城市不斷發(fā)展，推動城市居民生活水平持續(xù)躍升。效率變革是城市更新高質(zhì)量發(fā)展的核心。效率變革要求在城市更新過程中做到：一則努力提高全要素生產(chǎn)率，合理配置資源，實現(xiàn)效益最大化；二則統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與社會效益、生態(tài)效益，做到人口、資源、環(huán)境與發(fā)展相協(xié)調(diào)，人與自然相和諧；三則不斷提升城市發(fā)展成果造福城市居民的效率和水平。動力變革是城市更新高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。城市更新中的動力變革體現(xiàn)在，轉(zhuǎn)變城市更新的驅(qū)動方式，由大規(guī)模的大拆大建、土地城鎮(zhèn)化為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械脑鋈輸U能與城市的服務(wù)功能提質(zhì)增效相結(jié)合，土地城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。積極推動創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，建設(shè)智慧城市，改善和增強城市服務(wù)功能，為城市經(jīng)濟繁榮與社會進步創(chuàng)造增長空間、培育發(fā)展動能。

（4）完善優(yōu)化城市功能和提升城市品質(zhì)是城市更新的實現(xiàn)途徑。新時代新階段城市更新的高質(zhì)量發(fā)展，要通過城市的基礎(chǔ)設(shè)施完善、市政功用優(yōu)化、公共服務(wù)水平提升，實現(xiàn)城市品質(zhì)改善、功能強化。城市是現(xiàn)代社會人口和產(chǎn)業(yè)聚集并實現(xiàn)生產(chǎn)力躍升、社會進步、人民安居樂業(yè)的空間載體，是人類社會發(fā)展進步的既有文明成果，以及繼續(xù)邁上更高文明境界的堅實臺階。城市所蘊含的功效作用與價值意義，也就是城市所具備的職能，以城市的功能（為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及其提供的功能保障）和城市的品質(zhì)（保障與改善居民安居樂業(yè)的水平和層次）這一城市固有的天然屬性來承載與實現(xiàn)。城市更新的內(nèi)在要求及發(fā)展目標(biāo)，是在高質(zhì)量發(fā)展大時代應(yīng)該達到的目的和目標(biāo)規(guī)劃。城市更新是將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展（含經(jīng)濟發(fā)展和社會進步雙重層面）的部分作必要的、有計劃的改建活動。城市發(fā)展中的城市更新發(fā)展目標(biāo)，是城市功能的不斷完善和城市品質(zhì)的持續(xù)提升。

歷史地看，城市自出現(xiàn)以后就處于不斷的更新過程中。城市更新的目標(biāo)取決于城市發(fā)展要求，與城市發(fā)展的歷史背景、發(fā)展前景，特別是特定社會條件、前進目標(biāo)方向相契合。人民城市服務(wù)人民，是城市更新的價值依歸。當(dāng)此中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時代新階段，實施城市更新戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)，就是要堅持人民至上的原則，貫徹落實新發(fā)展理念，在新型城鎮(zhèn)化進程中，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，以質(zhì)量效益型發(fā)展模式推動城市區(qū)域再造與設(shè)施重構(gòu)，實現(xiàn)人民城市為人民的高質(zhì)量發(fā)展。一則，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。按照資源環(huán)境承載能力，合理確定空間結(jié)構(gòu)、街區(qū)布局，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，推行功能復(fù)合、立體開發(fā)、公交導(dǎo)向的集約緊湊型發(fā)展模式；統(tǒng)籌地上地下空間利用，推行城市設(shè)計和風(fēng)貌管控，強化城市防澇排洪體系；科學(xué)規(guī)劃和實施城市綠化、生態(tài)修復(fù)，建設(shè)低碳城市；保護和延續(xù)城市文脈，修舊如舊、建新如故。二則，健全豐富城市功能，提升城市生活品質(zhì)。厚植優(yōu)勢、力補短板、加強弱項，對于歷史欠賬或落后于時代，已無法滿足經(jīng)濟建設(shè)、日常生活以及社會發(fā)展要求的市政設(shè)施和服務(wù)功能，予以健全完善，對缺乏和短少的水電路訊等基礎(chǔ)設(shè)施、住房等生活設(shè)施、生態(tài)園林、市政公用設(shè)施、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)功能，擴量提質(zhì)、升維提能、提檔升級；通過城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善，全力構(gòu)筑城市綜合承載能力，不斷提升城市的宜業(yè)宜居優(yōu)良品質(zhì)，提升城市智能化水平，高質(zhì)量地彰顯集聚高效、方便快捷、生態(tài)美好的城市功效；助力城鎮(zhèn)居民生活提質(zhì)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。三則，完善城市治理機制，推動城市走向善治。新時代新階段的城市更新，是從大規(guī)模增量擴張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造為主、從速度規(guī)模型邁向質(zhì)量效益型的城市發(fā)展，涉及多元主體利益關(guān)系和利益矛盾。推動高質(zhì)量的城市更新，通過協(xié)調(diào)城市社會多個主體利益關(guān)系、社會資源，從而解決公共問題與社會矛盾，加強社會治理，全面統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化可持續(xù)發(fā)展的城市系統(tǒng)；以政府主導(dǎo)、市場參與為基礎(chǔ)，調(diào)動城市居民加入治理體系，構(gòu)建多元主體相互合作治理模式，實現(xiàn)公共目標(biāo)和維護公共利益，保障群眾利益，以城市善治進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量，完善服務(wù)效能，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、不斷滿足人民群眾日益增長的城市美好生活需要。

2.打造新時代新階段高質(zhì)量發(fā)展的新動能是城市更新的時代價值

（1）促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要引擎。城市更新是經(jīng)濟發(fā)展方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的重要動能。中國特色社會主義現(xiàn)代化進入新時代新階段，中國經(jīng)濟發(fā)展由規(guī)模速度型轉(zhuǎn)入質(zhì)量效益型，邁上高質(zhì)量發(fā)展新臺階。既往傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中風(fēng)行的大拆大建、高能高耗和過度房地產(chǎn)化的開發(fā)模式已難以為繼?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律和中國發(fā)展現(xiàn)狀，指出“城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》進一步強調(diào)，新時代城鎮(zhèn)化要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”［18］，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。城市更新就是由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，解決城鎮(zhèn)化過程中的問題及城市發(fā)展本身的問題，推動城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式向集約型內(nèi)涵式嬗變，將建設(shè)重點由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)逐步向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)要素進一步優(yōu)化再配置，為城市發(fā)展培育新動能，實現(xiàn)城市發(fā)展量的合理增長與質(zhì)的持續(xù)提升，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升城市品位品質(zhì)，從源頭上推動城市開發(fā)方式轉(zhuǎn)型，進而帶動經(jīng)濟發(fā)展邁上高質(zhì)量發(fā)展新臺階。

（2）構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點。城市更新是增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質(zhì)量及水平的重要支點。新時代新階段構(gòu)建新發(fā)展格局，要大力實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略。城市是擴內(nèi)需補短板、增投資促消費、建設(shè)構(gòu)造廣闊而富有活力的國內(nèi)統(tǒng)一大市場，以及保障和改善民生、提升人民福祉的重要場域。實施城市更新，就是要優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、促進城市緊湊發(fā)展和提高國土空間利用效率，加大城市民生領(lǐng)域工程及項目開發(fā)力度，強化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)功能，增加城鎮(zhèn)居民收入，為城市培育新動能，優(yōu)化服務(wù)功能，充分釋放發(fā)展?jié)摿?，培育壯大新的增長點，推進城市建設(shè)，助力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

（3）滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的有效途徑。城市更新是為了使城市變得更美好，是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的有效途徑。城市更新是促進城市持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)城市宜業(yè)宜居發(fā)展目標(biāo)的重要保障。在經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，一些城市發(fā)展過度追求速度與規(guī)模，簡單注重土地城鎮(zhèn)化，城市建設(shè)“碎片化”突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，“城市病”嚴(yán)重。城市更新是對既往城鎮(zhèn)化的重大革新，以新型城鎮(zhèn)化推動城市結(jié)構(gòu)品質(zhì)優(yōu)化，開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展質(zhì)量提升，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施功能，解決城市發(fā)展中的突出問題，推動城市產(chǎn)業(yè)興旺、商業(yè)繁榮、低碳綠色、生活舒適、便利宜居、治理現(xiàn)代高效，城市社會生活美好，最終臻于文明家園的境界，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二、高質(zhì)量視域下城市更新的導(dǎo)向與內(nèi)容

高質(zhì)量發(fā)展是中國特色社會主義新時代新階段全面建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的大邏輯，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是全面現(xiàn)代化宏大敘事的重要篇章。城市更新是新型城鎮(zhèn)化邁上高質(zhì)量發(fā)展新臺階的重要內(nèi)容和必由途徑，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，毫不動搖地堅持高質(zhì)量發(fā)展這一根本目標(biāo)是城市更新的導(dǎo)向與內(nèi)容。以人民群眾不斷增長的美好生活需求滿足為導(dǎo)向，積極化解城市發(fā)展中不平衡、不充分的諸多矛盾和問題，強弱項、補短板，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，健全完善城市功能，加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市空間優(yōu)化和品質(zhì)全面提升。為城市培育新動能，以城市更新打造宜居、韌性、智慧城市，推動全面建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)邁出新步伐。

（一）城市更新的價值導(dǎo)向

“人民城市人民建、人民城市為人民”，是全面建設(shè)現(xiàn)代化背景下新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的根本指向和內(nèi)涵邏輯，是以高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)維護和實現(xiàn)群眾利益、不斷滿足人民群眾對美好生活的向往與需求的價值選擇及實踐導(dǎo)向。

1.以人為本包容多元

現(xiàn)階段中國的城市更新，要明確發(fā)展“為了誰”和發(fā)展“依靠誰”的價值旨歸，堅持人民群眾的幸福生活既是發(fā)展的根本目的、也是發(fā)展的內(nèi)在動力這一以人為核心的發(fā)展理念，創(chuàng)新推進機制，持續(xù)完善制度體系，推動城市更新高效、長效、高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向，秉持城市和人民公共利益優(yōu)先，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，調(diào)整優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，改善提升城市品位。城市更新項目涉及的群眾安置，嚴(yán)格按照最好地段、最好規(guī)劃、最好質(zhì)量、最好配套等標(biāo)準(zhǔn)加以實施。健全城市管理治理體系、風(fēng)險防控體系，提升和完善城市運行水平和抵御風(fēng)險的韌性，提高城市更新行動的平衡性及協(xié)調(diào)性。

城市更新要注重包容性，最大限度地滿足群眾在城市中生存與發(fā)展的現(xiàn)實需求，促進人的全面發(fā)展，促進社會公平正義。要以人為本地進行城市產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、業(yè)態(tài)取舍選擇到就業(yè)形式培育鼓勵，要多元并存，既要積極發(fā)展大工業(yè)、大商業(yè)，又要注重便民、利民，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、低端產(chǎn)業(yè)、小而雜的業(yè)態(tài)，以及勞動密集型、容易進入型的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，要許可存在、逐步規(guī)范。以包容多元的導(dǎo)向優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與業(yè)態(tài)選擇，促進城市經(jīng)濟平穩(wěn)向好運行，推動城鎮(zhèn)群眾共同就業(yè)樂業(yè)，在共同富裕的道路上邁出堅實步伐。包容性城市更新要強化對群眾利益的關(guān)心關(guān)照，城建項目堅持改造前“問需于民”、進行中“問計于民”、完成后“問效于民”，科學(xué)而民主地推進城市更新，使其真正成為民生所系、民心所向的為民工程。構(gòu)建社區(qū)現(xiàn)代化治理體系，提升治理水平，建設(shè)宜居、綠色、韌性、創(chuàng)新、智慧、人文城市，實現(xiàn)城市共建、共治、共享目標(biāo)，最大限度地讓在城市中生活的每一個人都充分享受現(xiàn)代化城市的福祉和美好。

2.促進人的全面發(fā)展

新時代新階段高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化必須秉持人民中心原則。促進人的全面發(fā)展，是城市更新的核心價值導(dǎo)向。以人民群眾對美好生活的向往為城市更新全部工作的重心和目標(biāo)，各個方面都注重人的基本需求、社會需求和精神需求，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，改進公共服務(wù)，發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)，彌補城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡不充分的方方面面，增加城鎮(zhèn)居民收入，提升群眾的獲得感和幸福感。注重以人為核心的城市更新理念引領(lǐng)，強調(diào)城市功能健全完善，更加著眼于全面滿足人的需求，注重人的起居空間和生活細節(jié)的服務(wù)功能營造，改造完善城市物質(zhì)空間、精神空間和社會空間，達到有機統(tǒng)一，引導(dǎo)城市空間品質(zhì)和生活質(zhì)量的共同提升。在城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和功能完善方面，細致入微、精雕細琢，在城市的生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力的構(gòu)建上，苦下功夫，以城市更新推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展落實于城市更新之中，體現(xiàn)在切實提高市民化質(zhì)量、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶并全面融入城市、使全體居民共享城市發(fā)展成果方面。在尊重意愿、存量優(yōu)先、循環(huán)漸進的基礎(chǔ)上，深化戶籍制度改革，完善人口管理制度，持續(xù)拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶通道，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市；積極推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施常住人口全覆蓋，努力實現(xiàn)同城居民享有均等化的基本公共服務(wù)；加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)教育，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能素質(zhì)，強化其融入城市的能力，塑造開放包容的城市文化，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與機制，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市認同感和歸屬感。

3.推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

新時代新階段實施城市更新，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是題中應(yīng)有之義。建成城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與公共服務(wù)體系，聚焦城市建成區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，培育壯大以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能建設(shè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，改善人居環(huán)境，提升治理效能，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展、服務(wù)、治理體系建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧共榮、一體化發(fā)展［19］。與此同時，城市更新中要注重推進城鄉(xiāng)居民共同富裕。共同富裕是中國建成小康社會后擺在突出位置的社會目標(biāo)，不僅意味著人均收入差距的不斷縮小，而且意味公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。要推動高質(zhì)量發(fā)展，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，扎實推進共同富裕。逐步打破戶籍障礙和土地交易障礙，城市要逐步接納鄉(xiāng)村流出人口，為其提供與之勞動付出相應(yīng)的公共產(chǎn)品及服務(wù)。合理規(guī)劃城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，健全完善舊城改造騰退土地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的政策體系。城市的繁榮是鄉(xiāng)村人口與資源流入的結(jié)果，享受了規(guī)模經(jīng)濟和集聚效益的城市更新應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村地區(qū)補給，加強對鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的補償和人力資本的培育。

4.構(gòu)建產(chǎn)城融合模式

以促進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和生活服務(wù)現(xiàn)代化為目標(biāo)，在城市更新中推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市空間拓展良性互動，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。堅持“人—產(chǎn)—城”三者和諧相適，科學(xué)配置要素，精準(zhǔn)把控資源，深入研判人口增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市空間拓展的互動關(guān)系，統(tǒng)籌各功能板塊發(fā)展重點與資源要素配置，將有限的空間資源精準(zhǔn)投放到潛力發(fā)展地區(qū)。加強分區(qū)差異化引導(dǎo)，鎖定中心城區(qū)規(guī)?？偭浚龠M城市中心區(qū)合理控制人口規(guī)模，推動生活服務(wù)區(qū)堅持以人定地，加快產(chǎn)業(yè)承載區(qū)分散片區(qū)向綜合型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，提升功能復(fù)合度，優(yōu)化功能業(yè)態(tài)配置。突出創(chuàng)新驅(qū)動與樞紐功能、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)筑現(xiàn)代綜合交通體系、以重大交通設(shè)施帶動城市發(fā)展，突出軌道交通對外圍組團發(fā)展的引領(lǐng)帶動作用，提升外圍組團的綜合承載能力。促進城市功能混合，疏解老城區(qū)過密城市功能，引導(dǎo)城市功能和品質(zhì)提升，使城市不斷增強發(fā)展動能、改善服務(wù)效能，實現(xiàn)宜居的城市發(fā)展目標(biāo)。

5.彰顯文化特色與賡續(xù)文化傳承

文化是人類文明的積淀和留存，城市文化是城市發(fā)展的歷史記憶與現(xiàn)實出發(fā)地。保護歷史文化、傳承街區(qū)文脈，實現(xiàn)城鎮(zhèn)文化賡續(xù)傳承，是城市持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。高質(zhì)量推動城市更新，處理好當(dāng)代文化彰顯與建構(gòu)歷史文化記憶存留的關(guān)系，保護開發(fā)城市歷史資源，維系賡續(xù)文化根脈，在城市更新的開發(fā)利用中實現(xiàn)歷史文化的傳承保護，加強城改涉及項目文化文物評估和歷史文化資源調(diào)查。按照應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保原則，及時查漏補缺，強化城市歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定。堅持“原址保護、原貌修繕、活化利用”原則，對歷史文化街區(qū)采用“繡花”功夫進行修補式更新，堅持整體保護，保留原有建筑格局和傳統(tǒng)街巷肌理。積極塑造城市歷史文化風(fēng)貌，弘揚和賡續(xù)城市街區(qū)文脈，加強歷史文化街區(qū)、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺存等保護傳承和活化利用。在城市歷史傳統(tǒng)和特色文化保護與利用上，提煉凝結(jié)代表性地域文化元素，于修舊建新工程和項目中彰顯。尊重歷史風(fēng)貌特征，整合與重構(gòu)歷史文化資源，在城市建設(shè)的當(dāng)代表達中賡續(xù)文化祖脈，將現(xiàn)代功能合理融入傳統(tǒng)歷史建筑，增加傳統(tǒng)街區(qū)和老舊城區(qū)的公共空間，降低片區(qū)人口密度，激發(fā)片區(qū)活力，既傳承歷史文化底蘊，又改善生活環(huán)境和服務(wù)功能，促進片區(qū)活力再生。推進歷史建筑本體以及工業(yè)遺產(chǎn)的合理改造和創(chuàng)意利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，植入新經(jīng)濟新動能，植入新消費業(yè)態(tài)、多元社區(qū)商業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)能級，使文化資源和歷史文脈在城市更新的開發(fā)中得到保護，在加強保護中實現(xiàn)開發(fā)利用。

6.推進生態(tài)文明建設(shè)

綠色是新時代新階段高質(zhì)量發(fā)展的底色。城市更新必須踐行綠色生態(tài)理念，堅持優(yōu)先生態(tài)保護和環(huán)境立市，提升城市人居環(huán)境質(zhì)量與城市競爭力，建設(shè)綠色文明家園。推進城市生態(tài)文明建設(shè)，推進形成綠色低碳循環(huán)的城市生產(chǎn)方式及建設(shè)運營模式。堅持生態(tài)環(huán)境建設(shè)優(yōu)先，從源頭防范，實施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，給城市建設(shè)“治未病”。優(yōu)化城市生態(tài)系統(tǒng)功能，對城市更新涉及區(qū)域因地因資源制宜，制定建筑密度、人口密度、污染處理指標(biāo)，完善綠地系統(tǒng)、休閑系統(tǒng)，健全和保障生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能?？茖W(xué)確定產(chǎn)業(yè)定位及發(fā)展方向，區(qū)分居住區(qū)和工業(yè)區(qū)，加強居住區(qū)生活服務(wù)功能、工業(yè)區(qū)生產(chǎn)服務(wù)功能，化解“鄰避效應(yīng)”。保護和恢復(fù)生態(tài)與自我修復(fù)能力，資源型缺水城市應(yīng)堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，發(fā)展力度和人口密度與水資源承載力相適應(yīng)。構(gòu)建綠色城市更新模式，加強綠色低碳建設(shè)，支持碳中和先鋒城市建設(shè)，打造低碳未來社區(qū)的新型城市底色。統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，系統(tǒng)建設(shè)城市排水防澇工程體系，持續(xù)強化城市內(nèi)澇整治，徹底消除城市更新區(qū)“觀湖看海”景象。

（二）新時代新階段城市更新的主要內(nèi)容

新時代新階段城市更新涉及城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市中心區(qū)完善、老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造、危舊房改造、社區(qū)建設(shè)與微更新、歷史街區(qū)保護與再生、老工業(yè)區(qū)更新改造、工業(yè)園區(qū)更新，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施加強改進、公共服務(wù)功能健全提升等多項內(nèi)容。城市更新方式應(yīng)由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中粗暴、急劇、單一的大拆大建式改造重構(gòu)，向穩(wěn)妥、漸進、多元的有機更新轉(zhuǎn)變。更新目標(biāo)的確定與推進路徑的制定由多方面因素決定，針對不同更新類型因地制宜、因勢利導(dǎo)，運用整治、改善、修補、修復(fù)、保存、保護以及再生等多元模式加以綜合性更新改造，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多維價值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.建成區(qū)提升改造

建成區(qū)改造是城市更新的重點內(nèi)容和主要構(gòu)成。中國城市街區(qū)歷史上皆由土木建筑組成，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、短板弱項突出，市政設(shè)施和公共服務(wù)不平衡不充分明顯，亟須改造再建。城市更新中，住宅小區(qū)改造提升任務(wù)巨大，城鎮(zhèn)老舊住宅需要“再復(fù)活”，工業(yè)建筑需要改造重建。城市住宅建設(shè)與國際比較，由于行政壟斷拍賣致使土地成本虛高，加之房地產(chǎn)公司單一的開發(fā)建設(shè)銷售供給體制，導(dǎo)致住宅建筑的高層化和超高層化，對城鎮(zhèn)的居住形態(tài)造成諸多負面影響：一是大部分地面商業(yè)街巷消失，實體工商業(yè)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會減少，人際交往被立體割裂，樓高間距密集，陽光采集不均勻，消費模式趨于在線化，生活有遠離大地之虞；二是高層化和超高層樓建筑大多使用普通鋼筋，鋼筋框架勞損、水泥玻璃已屆壽命期、外墻層脫落、電梯老化、消防難度較大等問題，給居住安全帶來隱患。凡是種種，需要對城區(qū)建筑和構(gòu)筑物及時加固與改建，街區(qū)業(yè)態(tài)需要重構(gòu)，唯此方能方便居民日常生活。與此同時，城市建成區(qū)的傳統(tǒng)社區(qū)和老舊街巷，亦需積極改造與有機重構(gòu)。

（1）推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。老工業(yè)區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)開發(fā)利用與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，城市建成區(qū)布局了一批制造業(yè)企業(yè)，或圍繞工廠和企業(yè)生產(chǎn)廠區(qū)構(gòu)建了城市城鎮(zhèn)的街區(qū)。推動高質(zhì)量發(fā)展，工廠企業(yè)搬離城市建成區(qū)勢在必行。如何開發(fā)利用工廠搬遷后的城市空間，這是城市更新的又一重大課題。要從城市高質(zhì)量發(fā)展的全局出發(fā)，堅持產(chǎn)城融合、環(huán)境友好、保護工業(yè)遺產(chǎn)，留住城市“鄉(xiāng)愁”，科學(xué)規(guī)劃、高水平建設(shè)、高效能治理。支持既有影響市容環(huán)境或低效的老舊企業(yè)搬離城區(qū)，利用老舊廠房構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施，增加完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能。因勢利導(dǎo)、因企制宜，積極開發(fā)和再利用企業(yè)原有工業(yè)遺產(chǎn)。充分挖掘工業(yè)遺存的歷史文化和時代價值，聚集創(chuàng)新資源、培育新興產(chǎn)業(yè)，或壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，或以企業(yè)車間工廠設(shè)備為依托，開發(fā)打造文化創(chuàng)意以及旅游文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)展包括生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè)在內(nèi)，傳統(tǒng)式和現(xiàn)代性服務(wù)業(yè)并舉的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，發(fā)展壯大旅游、文娛、康養(yǎng)等新型服務(wù)業(yè)態(tài)。中心城區(qū)之外的企業(yè)老舊廠房改造和原有廠區(qū)開發(fā)利用，要優(yōu)先健全補充公共服務(wù)設(shè)施及功能；主城區(qū)以外和城市副中心的老舊廠房區(qū)域，積極引入符合城市要求的產(chǎn)業(yè)項目。大力培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，包容性發(fā)展勞動力吸納量大、就業(yè)技能要求較低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。植入新興文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)利用工業(yè)遺產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺聚集、市政服務(wù)功能提升，使城市的“工業(yè)銹帶”嬗變演化為“商業(yè)金帶”和“生活秀帶”。

老商業(yè)區(qū)服務(wù)業(yè)振興重構(gòu)。老商業(yè)街區(qū)是城市發(fā)展的歷史產(chǎn)物，城市更新中要積極面對、慎重改造和科學(xué)重構(gòu)。要從城市的發(fā)展歷史、商業(yè)文化特色、街區(qū)風(fēng)貌、服務(wù)業(yè)水平等諸多特征出發(fā)，既突顯現(xiàn)代化的風(fēng)貌和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，又賡續(xù)既有傳統(tǒng)與文化街區(qū)原有特色，構(gòu)建起當(dāng)代與既往、商業(yè)與人文、地方與外來文化相互交融的新街區(qū)。探索改造老舊廠區(qū)融入商貿(mào)街區(qū)，推動片區(qū)整體更新，發(fā)展工業(yè)文化旅游。因地制宜改造城中村為城市社區(qū)，打造商業(yè)貿(mào)易新區(qū)。實現(xiàn)城市復(fù)興（注重物質(zhì)豐富、經(jīng)濟發(fā)展和城市中心區(qū)繁榮）和街區(qū)更新（側(cè)重社區(qū)功能提升、內(nèi)城區(qū)昌盛和周邊社會事業(yè)進步）兩大更新框架相結(jié)合，消除貧困和社會排斥，注重將物質(zhì)環(huán)境更新與街區(qū)就業(yè)、公共服務(wù)提升聯(lián)動起來，軟硬環(huán)境同步更新。

（2）完善與提升城市功能。基礎(chǔ)設(shè)施拓展與完善。立足新發(fā)展階段，堅持宜居、綠色理念，實現(xiàn)綠色發(fā)展，著力補短板、強弱項、優(yōu)布局、提品質(zhì)，全面提高城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和運營效率，推進環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一體化、智能化、綠色化，推動減污降碳協(xié)同增效，促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。積極構(gòu)建由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建集污水、垃圾、廢物處理處置設(shè)施和監(jiān)測監(jiān)管為一體的城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)供給能力和水平顯著提升。提升城市抵御沖擊能力，聚焦重大風(fēng)險防控薄弱環(huán)節(jié)，完善體制機制和救災(zāi)設(shè)施體系，建設(shè)安全靈敏的韌性城市。實施排澇工程升級改造，構(gòu)建通暢高效的排澇通道管網(wǎng)，加強城市內(nèi)澇防治，建設(shè)“海綿”城市。加強城市應(yīng)急管理，提高公眾避災(zāi)意識和自救互救能力，增強防災(zāi)減災(zāi)能力，提高公共衛(wèi)生防控救治能力。積極開展城市管廊建設(shè)，與傳統(tǒng)的市政管線直埋模式相比較，綜合管廊具有安全系數(shù)高和維護簡便、避免反復(fù)開挖對居民生活和交通帶來不便，以及建設(shè)運營成本低于分頭管理等明顯優(yōu)勢，在城市更新中應(yīng)將綜合管廊建設(shè)列為重要內(nèi)容并切實加以推動。

市政服務(wù)健全與提升。市政設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成和城市公共服務(wù)的基本載體。城市更新要通過對市政設(shè)施的豐富與提升，進一步健全完善城市服務(wù)功能，不斷提高服務(wù)水平。其一，優(yōu)化城市市政服務(wù)功能和效能。以人性化、便捷化為導(dǎo)向，合理配置城市公共資源，不斷改善市政公用設(shè)施水平，努力提高公共服務(wù)能力。以舒適便利宜居的城市建設(shè)，進一步使城市功能更好地滿足居民生活需求。推進公共服務(wù)設(shè)施布局合理化、服務(wù)質(zhì)量高效化，增強及改善公共服務(wù)功能。在基礎(chǔ)設(shè)施更新方面，健全完善水電路訊、燃氣熱力、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路照明等諸多市政公用設(shè)施；實施城市垃圾分類，推動垃圾處理減量化、無害化、資源化；改進和完善城市公共交通，構(gòu)建城市現(xiàn)代化綜合交通體系。優(yōu)化提升公共設(shè)施布局效能，適應(yīng)和滿足城市居民多元化需求。其二，推進運行高效的智慧城市建設(shè)。推動數(shù)字技術(shù)集群深度融合，充分運用新一代信息技術(shù)，以新基建為基礎(chǔ)構(gòu)建數(shù)字基座，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，積極構(gòu)建數(shù)字城市，推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，優(yōu)化城市運營，打造未來高價值產(chǎn)業(yè)。加快構(gòu)建融合高效的智慧交通基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合人工智能、增強現(xiàn)實等技術(shù)和5G商用部署，統(tǒng)籌利用光纖網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，加強交通基礎(chǔ)設(shè)施與公共信息基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)建設(shè)［20］。以數(shù)字政府、數(shù)字社會建設(shè)為重點，以公共數(shù)據(jù)開放共享為突破口，構(gòu)建“CIM+”應(yīng)用平臺。推動政務(wù)服務(wù)和城市管理更加科學(xué)化、精細化、智能化，提升城市運行效能。

公共服務(wù)功能強化與改進。服務(wù)安居樂業(yè)是城市這一人類聚集性現(xiàn)代生存平臺的首要前提，科教文衛(wèi)特別是現(xiàn)代化的醫(yī)療和教育等優(yōu)質(zhì)方便的公共服務(wù)，是現(xiàn)代城市的獨有特征與基本功能。推動不斷滿足民眾需求實現(xiàn)的城市公共服務(wù)運行系統(tǒng)的革命性再造和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在城市更新中占有極其重要的地位。要將技術(shù)優(yōu)勢與城市發(fā)展深度結(jié)合，提升和優(yōu)化城市公共服務(wù)功能。以智能化、便捷化、人性化為引領(lǐng)，加大市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，構(gòu)建完善城市公共衛(wèi)生體系和公共醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，健全城市公共文化服務(wù)功能，加強城市公辦學(xué)前教育、初等教育、中等教育設(shè)施建設(shè)，提升教育水平，創(chuàng)辦人民滿意教育，實現(xiàn)教育公平發(fā)展。堅持租售并舉、不斷提高城鎮(zhèn)住房保障水平，著力解決市民住房問題。

（3）持續(xù)改造老舊小區(qū)。堅持盡力而為和量力而行，改造提升老舊小區(qū)，是城市更新的核心內(nèi)容。老舊小區(qū)改造要堅持分類指導(dǎo)，重在提升品質(zhì)、完善功能。做到“好住”提功能、解決居民實際難題，“好看”美環(huán)境、提升小區(qū)整體顏值，“好管”優(yōu)服務(wù)、提高小區(qū)治理水平，“商量”納民意、發(fā)動群眾積極參與。健全完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，對老舊小區(qū)市政公用設(shè)施查漏補缺，提檔升級。補短板、填空白，全面排查和完備構(gòu)建燃氣、電力、給排水、供熱等配套基礎(chǔ)設(shè)施；重點補齊養(yǎng)老、托育、停車、充電樁等便民設(shè)施。將建設(shè)老年友好型社區(qū)作為城市更新的重要方向，建造設(shè)立、改良提升適應(yīng)老齡化大趨勢的公共設(shè)施和服務(wù)功能，小區(qū)改造時加裝電梯、完善無障礙設(shè)施；增加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，建立托老組織、社區(qū)老齡餐廳，服務(wù)居家養(yǎng)老；依托智慧技術(shù)設(shè)立社區(qū)救護機構(gòu)，健全養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)，不斷滿足老年人日常需求。推動街區(qū)和老舊廠區(qū)通過業(yè)態(tài)更新，構(gòu)建城市系統(tǒng)的新業(yè)態(tài)和新功能。堅持自愿原則，充分調(diào)動居民參與小區(qū)改造的積極性。強化老舊小區(qū)社區(qū)治理，建立健全長效管理機制，提高城市共建、共治、共享水平。

（4）提升再建老舊街區(qū)。城市中的老舊街區(qū)是城鎮(zhèn)化的歷史積累和文化遺存，老舊街區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大課題。再建老舊街區(qū)、實現(xiàn)老城舊貌換新顏，改造城中村、推動舊村蝶變成新城，是新時代新階段城市更新的重要內(nèi)容和任務(wù)場域。在城市更新中重構(gòu)老街區(qū)，必須深入挖掘老舊城鎮(zhèn)特色文化，切實加強文化傳承。實現(xiàn)既改造老城鎮(zhèn)建設(shè)新街區(qū)，又保護歷史資源和傳承文化特色的目標(biāo)。秉承保護與再生的科學(xué)理念，堅持最大程度保護、最大限度提升、最小影響拆除，尊重歷史遺存，促進老城新生。積極挖掘城市歷史和文化資源、全面概括城市文化特質(zhì)與資源特色、再現(xiàn)城市風(fēng)格風(fēng)貌，以老舊街區(qū)“街、坊、巷、院”為基礎(chǔ)，在街區(qū)格局規(guī)劃、建筑物構(gòu)造再建、街道門面風(fēng)貌營造等諸多方面，采用色同形異、新舊交融的構(gòu)建技法，延續(xù)老街肌理，穿插現(xiàn)代元素，綜合體現(xiàn)城市歷史、文化特色、地域風(fēng)貌并實現(xiàn)現(xiàn)代表達，實現(xiàn)傳承歷史、老城新生的雙贏目標(biāo)。

2.城市新區(qū)構(gòu)建拓展

（1）推動城市新區(qū)建設(shè)。城市建成區(qū)的拓展和新區(qū)建設(shè)，是城市更新的又一重要內(nèi)容。它涉及城市社會進步、經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)空間環(huán)境拓展再構(gòu)等諸多方面，是一項綜合性、全局性、政策性很強的系統(tǒng)工程。以城市更新理念推動新區(qū)構(gòu)建，不能局限于“增長”“效率”和“產(chǎn)出”的單一價值導(dǎo)向，要切實摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中重物（土地城鎮(zhèn)化）輕人（人的城鎮(zhèn)化）的弊端，遵循新發(fā)展理念，堅持“以人為核心”，以人民對美好生活的向往為目標(biāo)，將城區(qū)拓展置于城市社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展的戰(zhàn)略格局中，從整體關(guān)聯(lián)的視角加以綜合協(xié)調(diào)。處理好新老城區(qū)空間布局，既注重城區(qū)各自組團的相對獨立，又突出整個城區(qū)連通的快捷方便；在市政設(shè)施、公共服務(wù)功能建設(shè)方面，既要自成一體，又必須聯(lián)結(jié)互通；在產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展中，與既有產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)一方面體現(xiàn)差異化和特色性，一方面構(gòu)成互補共興的產(chǎn)業(yè)鏈乃至產(chǎn)業(yè)集群；在城市的功能設(shè)置方面，要特別突出城與業(yè)的互補協(xié)調(diào)及相融共生，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。

（2）城中村改造融入。城中村是中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中的歷史產(chǎn)物。城中村大都處于城市建成區(qū)之中，雖然地理位置優(yōu)越、發(fā)展稟賦獨特，但基礎(chǔ)設(shè)施缺失、公共服務(wù)不完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、人居環(huán)境問題突出，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量和城市整體形象。實施城中村改造，推動城中村融入城市建成區(qū)，是新時代新階段城市更新必須邁過的巨大溝坎。城中村改造要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃和安置先行，切實保障群眾利益。科學(xué)規(guī)劃和合理開發(fā)土地資源，優(yōu)先保障公共設(shè)施構(gòu)建和村民生活就業(yè)安置，補齊配優(yōu)基礎(chǔ)設(shè)施、完善提升公共服務(wù)，使建城區(qū)與城中村設(shè)施、服務(wù)功能融為一體。大力發(fā)展城中村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，促使城中村居民就地非農(nóng)化就業(yè)。推動城中村整體融入城市，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，群眾幸福樂業(yè)。

3.促進高效能治理

推動城市的高效能治理，是中國特色社會主義實現(xiàn)治理體系和治理效能現(xiàn)代化的重要途徑，城市更新理應(yīng)將治理效能的不斷提升置于重要位置。其一，強化空間治理。樹立“精明緊湊”的城市發(fā)展理念，強化規(guī)劃引領(lǐng)和國土空間規(guī)劃約束，優(yōu)化城市空間，促進土地節(jié)約集約利用。其二，強化社區(qū)治理。城市更新要加強社區(qū)治理，健全完善城市基層社會治理機制；增強便民服務(wù)，推行“一網(wǎng)通”等現(xiàn)代治理模式。其三，提升治理效能。加強社會保障和公共服務(wù)供給，強化社區(qū)等基層組織建設(shè)，努力構(gòu)建全過程人民民主，實現(xiàn)城市社會和社區(qū)治理共建、共治、共享，切實提高群眾的獲得感和幸福感。

4.推動城市生態(tài)修復(fù)與保護

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，讓城市再現(xiàn)綠水青山，改善城市人居環(huán)境，是新時代新階段城市更新的基礎(chǔ)和底色。城市更新中要不斷加強城市生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和生態(tài)保護，完善城市生態(tài)綠地系統(tǒng)，構(gòu)建生態(tài)緩沖帶，建設(shè)綠色城市。加強城市環(huán)境保護，因地制宜推動垃圾有效處置及科學(xué)處理，推動污水收集全處理和污泥處置設(shè)施建設(shè)。堅持綠色低碳的新型城鎮(zhèn)建設(shè)，促進城市生活低碳化。城市更新建筑中綠色建筑占比不斷提升，鼓勵使用綠色環(huán)保材料裝配。合理采用光伏發(fā)電、節(jié)水器具和廢水處理等綠色技術(shù)與產(chǎn)品，科學(xué)利用新技術(shù)新能源新工藝，大幅提高既有建筑物和生活方式的綠色化水平。發(fā)展太陽能和風(fēng)能等分布式能源，提升現(xiàn)代能源安全保障能力。實現(xiàn)城市低碳建設(shè)和運行，推動城市更新高質(zhì)量發(fā)展。

三、新時代新階段城市更新的路徑選擇

堅持高質(zhì)量方向的新時代新階段城市更新，要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，立足具體實際，因地因市制宜，開拓創(chuàng)新，通過對城市衰落區(qū)改造重構(gòu)，城市功能健全完善，推動城鎮(zhèn)相關(guān)區(qū)域和領(lǐng)域從基礎(chǔ)設(shè)施健全到功能功用完善，實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，使現(xiàn)代化發(fā)展成果惠及廣大群眾，切實提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感。

（一）融入都市圈與建設(shè)城市群

建設(shè)都市圈和區(qū)域中心城市，是現(xiàn)代化建設(shè)新時代推動區(qū)域優(yōu)勢互補協(xié)同共興、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要方略，城市更新要確立以大城市為引領(lǐng)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快中心城市都市圈城市群的城市區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展方式創(chuàng)新，促進要素資源優(yōu)化配置，推動區(qū)域城市積極融入都市圈和城市體系建設(shè)大格局。在城市發(fā)展中堅持分類指導(dǎo)，促進城市群優(yōu)化發(fā)展，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。促進城市群與產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新集群耦合交融，打造高質(zhì)量發(fā)展動力源和增長極。明確區(qū)域城市在城市群中的發(fā)展定位，促進區(qū)域城市積極融入城市群。優(yōu)化城市空間布局，一體化健全城市功能、提升城市品質(zhì)，增強城市綜合承載能力。差異化推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極構(gòu)建區(qū)域都市圈、培育區(qū)域中心城市。優(yōu)化超大特大中心城區(qū)功能，提升大中城市功能品質(zhì)，增強小城市發(fā)展活力，分類引領(lǐng)小城鎮(zhèn)發(fā)展。區(qū)域城市要立足特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，主動承接符合自身功能定位、發(fā)展方向的大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，推動制造業(yè)規(guī)模化、服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)化，提升城市服務(wù)功能及生活品質(zhì)。

（二）以一體規(guī)劃推動統(tǒng)籌發(fā)展

以新發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)城市更新，堅持頂層設(shè)計、宏觀統(tǒng)籌，不斷提升規(guī)劃水平，切實加強規(guī)劃引領(lǐng)。新時代新階段城市更新的重點是提質(zhì)改造，不是大拆大建，要通過存量優(yōu)化提升功能及水平，按照城市空間布局和不同圈層功能定位、資源稟賦，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，注重分類引導(dǎo)、一體發(fā)展。城市更新規(guī)劃要以人民為中心，集產(chǎn)城融合、綠色低碳、安全健康、人文傳承等發(fā)展理念于一體，統(tǒng)籌規(guī)劃。根據(jù)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)要求、人口變動趨勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，合理確定城市更新功能定位、規(guī)模體量、空間格局、開發(fā)強度。突出強化產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施提升、公共服務(wù)完善、配套服務(wù)健全、魅力特色彰顯，堅持城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多位一體、多規(guī)融合，通盤運籌、平臺運作。在生產(chǎn)（基本農(nóng)田）、生活（城鎮(zhèn)）、生態(tài)（資源環(huán)境）三界規(guī)劃方面，融合統(tǒng)一、步調(diào)一致。推動城市發(fā)展專項規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃充分銜接，全面統(tǒng)籌重要基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域協(xié)同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)邊界、生態(tài)環(huán)境保護溝通協(xié)調(diào)，建立部門協(xié)作機制，全面統(tǒng)一底圖底數(shù)、規(guī)劃期限，編制城市發(fā)展和城市更新總體規(guī)劃。堅持統(tǒng)籌指導(dǎo)，實施城市更新源頭管控，嚴(yán)格項目立項審批，一張藍圖繪到底。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動與擴大開放相結(jié)合

首先，建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市。創(chuàng)新是現(xiàn)代化建設(shè)的根本動力。新時代新階段的城市更新必須深入實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，堅持創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市。在城市更新中，優(yōu)化提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。持續(xù)改善城市營商環(huán)境，大力培育市場主體，營造城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。建設(shè)城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，打造城市區(qū)域創(chuàng)新中心，增強城市創(chuàng)新輻射帶動能力。積極發(fā)展特色小鎮(zhèn)等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特征突出的微型產(chǎn)業(yè)聚居區(qū)，推動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，不斷發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。積極培育和大力發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)，推動數(shù)字化賦能，加快數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化步伐。推動新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型深度融合，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化、高端化、服務(wù)化。促進城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合化發(fā)展、生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)化發(fā)展，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)核心競爭力和吸納就業(yè)能力雙躍升。

其次，學(xué)習(xí)借鑒國外城市更新文明成果。不斷擴大開放，深入學(xué)習(xí)和積極借鑒國外城市更新的文明成果、科學(xué)途徑與成功經(jīng)驗。加強對國外城市更新理論成果的學(xué)習(xí)吸收，對于實踐證明富有成效的城市更新理念，諸如城市改造提升中要突出特色、彰顯宜人宜居的城市文化特質(zhì)、突出人與自然相協(xié)調(diào)的“可持續(xù)發(fā)展”等理論成果，要積極汲取、多方借鑒。深入學(xué)習(xí)國際城市更新計劃綜合多元目標(biāo)設(shè)定的經(jīng)驗，以空間環(huán)境改善為切入點，為社會經(jīng)濟發(fā)展尋求新的發(fā)展空間，吸引、帶動社會各方投資，豐富完善新時代城市更新實踐，推動城市更新實現(xiàn)更好更快發(fā)展。

最后，加強理論創(chuàng)新服務(wù)城市更新。新時代新階段推動城市更新，既是涉及廣泛、牽扯眾多的系統(tǒng)社會活動，又是關(guān)乎眾多學(xué)科門類和技術(shù)領(lǐng)域的城市建設(shè)工程。中國式現(xiàn)代化建設(shè)并聯(lián)式的多頭并進模式，進一步導(dǎo)致城市更新需要化解的矛盾、破解的難題、完成的任務(wù)之艱巨和繁多，在人類城鎮(zhèn)化歷史上都是罕見的。實踐的難題需要在實踐中解決，需要我們深入實際積極調(diào)查研究，需要我們汲取前人經(jīng)驗、開拓創(chuàng)新、探索發(fā)展規(guī)律。通過經(jīng)濟、政治、社會、管理，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、地理、園林等諸多學(xué)科相互融通、協(xié)同合作，多角度全方位地系統(tǒng)全面總結(jié)城市更新于當(dāng)代實踐的內(nèi)在機理和科學(xué)路徑，為城市更新高質(zhì)量推進提供理論支撐與實踐路徑。

（四）政府主導(dǎo)與市場開發(fā)相結(jié)合

首先，堅持政府主導(dǎo)與各方協(xié)同相結(jié)合。城市更新是一個廣泛涉及社會各個層面和利益群體的綜合性事業(yè)，現(xiàn)代化建設(shè)中，經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的眾多資源會受宏觀發(fā)展方略、法規(guī)控制和目標(biāo)管理等諸多因素影響，加速向城市聚合。新技術(shù)革命興起，新產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，生產(chǎn)生活方式持續(xù)演進，將是城市發(fā)展的重要常態(tài)。城市更新進程中，城市巨系統(tǒng)要提供精細化的政府治理，需要“人民城市”的價值驅(qū)動與“智慧城市”的技術(shù)驅(qū)動相融合，必須堅持政府主導(dǎo)，堅持政府、企業(yè)、市民以不同的身份、能量通力合作，共同塑造城市經(jīng)濟社會的發(fā)展形態(tài)。在這個過程中，人仍然是社會發(fā)展的主體。城市更新要秉持人民中心理念，為人民謀福祉。堅持市場規(guī)律，科學(xué)協(xié)調(diào)市場、開發(fā)商、產(chǎn)權(quán)人、公眾和政府之間的關(guān)系，建立健全職責(zé)明確、任務(wù)細化的高效運行機制和調(diào)控機制。

其次，堅持有為政府與有效市場相結(jié)合。隨著中國城鎮(zhèn)化從增量擴張進入存量變更的新階段，改革開放以來驅(qū)動城鎮(zhèn)化高歌猛進的土地財政機制邊際效益日趨減少，單純依靠財政投入或企業(yè)投資已不能平衡投入產(chǎn)出問題。城市更新需要有為政府和有效市場多重發(fā)力，科學(xué)引入城市更新運營機制，構(gòu)建基于政府和城市更新運營商雙主體的城市更新雙引擎。構(gòu)建完善政策、維護公平，以及行使決策者與監(jiān)督者職責(zé)的政府，同開展社會動員、重建社區(qū)關(guān)系、完善社區(qū)服務(wù)體系、優(yōu)化配置城市資源的運營商相結(jié)合的科學(xué)運營機制［21］。保障性安居工程所需資金要按中央專項規(guī)定運行，城市中具有盈利空間的準(zhǔn)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運營允許社會資本投入，鼓勵居民積極參與，形成政府、市場和社會力量共同參與推進的城市更新投入體制機制。充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，全面激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，探索形成多渠道投資模式，多種方式引入社會資本，注重構(gòu)建多方合力的全社會共同參與的更新體系。

（五）依法多元籌措資金

城市更新中政府要加強頂層設(shè)計和宏觀統(tǒng)籌，重在健全完善城市更新的政策引領(lǐng)、創(chuàng)新組織機制，建立多元化可持續(xù)資金籌措機制，強化資金保障。地方政府設(shè)立支持各方參與的城市更新基金，分類引導(dǎo)，積極籌劃。政府投資重點保障民生項目，積極引導(dǎo)社會資本投向國計民生和符合發(fā)展趨勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，專業(yè)經(jīng)營單位負責(zé)搭建項目融資平臺，多渠道籌措建設(shè)資金。著力引導(dǎo)社會力量在城市更新過程中的深度參與，把財政資金投向引導(dǎo)和保障民生建設(shè)等托底建設(shè)方面。同時，實施城市更新要堅決遏制新增隱性債務(wù)。加強城市更新債務(wù)的風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警，及時及早發(fā)現(xiàn)資金的異常情況與風(fēng)險，適時對相關(guān)方面進行提醒，前移監(jiān)管關(guān)口，化解風(fēng)險隱患。控制壓縮債務(wù)總量的同時，積極探索對城市更新進程中債務(wù)發(fā)生的科學(xué)有效監(jiān)管模式，在嚴(yán)守安全底線前提下留出城市更新更大發(fā)展空間。加強多元籌措資金和遏制債務(wù)的立法工作，加快國家層面相關(guān)立法，不斷健全完善相關(guān)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作指引，切實保障城市更新工作公開、公正、公平和高效，促進城市實現(xiàn)持續(xù)、包容、多元、健康、安全與和諧的高質(zhì)量發(fā)展。

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編輯：鄭雅妮，高原