唐冰開 李晨

［摘要］吉林省人口老齡化趨勢發(fā)展非?？?，在進入人口老齡化后，面臨著更為沉重的社會經(jīng)濟壓力和更為嚴峻的養(yǎng)老形勢。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年吉林省65歲及以上人口為375.7萬人，占比15.61%。吉林省養(yǎng)老事業(yè)正處于發(fā)展的機遇期，盡早地把握吉林省人口老齡化的總體趨勢，了解人口老齡化的特征，發(fā)展適合吉林省省情的老年照護服務體系，科學應對快速人口老齡化的挑戰(zhàn)，切實滿足老年人口的多方面、多層次需求，不僅是當前應對人口老齡化社會的首要任務，而且對吉林省未來的發(fā)展和老工業(yè)基地振興具有重要的戰(zhàn)略意義。

［關鍵詞］人口老齡化；老年照護;服務供給；吉林省人口

［基金項目］吉林省科技廳“放管服改革下吉林省老年照護服務質(zhì)量管理體系建設與提升路徑研究”（20220601115FG）。

［作者簡介］唐冰開（1969-），女，政治學博士，長春工業(yè)大學公共管理學院教授;李晨（1997-），男，長春工業(yè)大學公共管理學院碩士研究生（長春 130012）。

吉林省人口老齡化的發(fā)展趨勢與我國人口老齡化發(fā)展的特點大體一致，即步入人口老齡化社會的時間較晚，但老齡化發(fā)展的速度很快。吉林省65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎卦?003年達到了7.05%，正式步入老齡化社會。到2010年，吉林省65歲及以上老年人口的比重達到了8.4%，基本與同期國內(nèi)其他地區(qū)的人口老齡化程度持平。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年末，吉林省65歲及以上人口為375.7萬人，占比15.61%。與2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，65歲及以上人口的比重上升了7.23個百分點。老年人主要會面臨疾病、貧困和失能三大風險。他們的日常生活活動需要有人照料，借助外部護理服務來彌補自身失去的生理機能，這就需要大量的社會照料資源。吉林省家庭規(guī)模小型化，老年人長期護理成本居高不下，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展滯后等因素將造成老年人護理服務供給不足，因此造成了吉林省老年人長期照護服務的供需失衡。本文將結(jié)合吉林省人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動、區(qū)域差異等具體問題，對吉林省老年長期護理服務供給體系的運行機制、運營方式、資金籌集等方面進行多角度、深層級的分析。

一、吉林省人口老齡化的基本狀況

第七次人口普查結(jié)果顯示，吉林省人口老齡化具有老年人口基數(shù)大、增長速度快、增長數(shù)量多、老齡化趨勢明顯等特征。2020年吉林省60歲及以上人口達到555.12萬人，65歲及以上人口達到375.72萬人。吉林省60歲及以上人口已占吉林省人口的23.06％。通過對比多次普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，吉林省人口發(fā)展面臨兩個趨勢：總體人口增長速度不斷放慢，人口老齡化速度不斷加快。

從變化過程來看，人口老齡化并不是突然發(fā)生的，是通過一段時間的積累形成的，而且一旦形成便會對未來社會產(chǎn)生巨大且不可逆轉(zhuǎn)的影響。1953年第一次人口普查到1964年第二次人口普查，60歲及以上老年人口比重由6.0%變?yōu)?.5%，表明這期間老齡化程度有所降低。從20世紀70年代開始，吉林省人口老齡化開始呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。到1982年第三次人口普查時，吉林省老年人口比重達到6.3%，與第二次人口普查的5.5%相比，人口老齡化水平不斷提高，此后這一指標持續(xù)增長。（見表1）

到2020年，60歲及以上的老年人口和65歲及以上的老年人口比重分別達到了23.06%和15.61%；與第六次人口普查相比，60歲及以上老年人口比重上升10.4個百分點，65歲及以上老年人口比重上升7.23個百分點。2020年吉林省的老年撫養(yǎng)比更是達到了19.37%。通過分析七次人口普查的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，吉林省老年人口的變動經(jīng)歷了一個明顯的上升過程。

二、吉林省人口老齡化的特征

（一）老齡人口規(guī)模大，增長速度快

與其他省份相比，吉林省較晚進入老齡化社會，但是由于受到計劃生育政策、城市化進程加快及人口流動等因素的影響，吉林省顯現(xiàn)出比其他省份速度更快的老齡化趨勢。我國60歲及以上老年人口在2002年已超過1.2億，今后40年間每年都會以3%的速度持續(xù)增長。但是從2000年之后吉林省人口老齡化的速度遠遠超過了全國的增長速度。2000年到2010年這十年間，60歲及以上的老年人口比重增長了3.8個百分點，65歲及以上的老年人口比重增長了2.34個百分點。2010年到2020年十年間，60歲及以上老年人口比重增長了9.86個百分點，65歲及以上老年人口比重增長了7.23個百分點。尤其是2010-2020年間的增長速度遠遠超過全國平均增長速度4.63%。

（二）老年撫養(yǎng)比增長趨勢明顯

隨著老齡化進程的發(fā)展，吉林省的人口年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了顯著變化，人口撫養(yǎng)比結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著變化。2010年吉林省人口總撫養(yǎng)比為25.59%，10年間總撫養(yǎng)比上升了9.61個百分點。其中少兒撫養(yǎng)比下降了1.26個百分點，由2010年的15.06%降至2020年的13.8%；而老年撫養(yǎng)比上升了10.87個百分點，由2010年的10.53%升至2020年的21.4%。2010年至2020年10年間老年撫養(yǎng)比的大幅上升引起了總撫養(yǎng)比的上升。隨著生育觀念的改變以及生育率的下降，少兒撫養(yǎng)比在下降后會維持穩(wěn)定狀態(tài)，老年撫養(yǎng)比將持續(xù)超過少兒撫養(yǎng)比。

（三）人口老齡化呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征

吉林省不僅城鄉(xiāng)間存在人口老齡化程度的差異，而且城鄉(xiāng)倒置有繼續(xù)擴大的趨勢。最近四次人口普查的結(jié)果表明，吉林省城鎮(zhèn)人口老齡化程度都低于農(nóng)村，2020年60歲及以上老年人口比例，城鎮(zhèn)為21.24%，鄉(xiāng)村為26.96%，鄉(xiāng)村高于城鎮(zhèn)5.72個百分點。從全省范圍來看，省內(nèi)地區(qū)間的人口老齡化情況也不盡相同。長春市、松原市的65歲及以上老年人口比例分別為14.15%、14.31%，其他市州的65歲及以上老年人占比皆高于15%，老齡化程度排名前三位的分別為白山市（17.62%）、通化市（17.53%）、遼源市（17.14%）。

各地老齡化程度差異顯著，以60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_到10%的標準看，通化市老齡化程度最高，長白山管委會地區(qū)最低。65歲及以上老年人口比例最高的市州為白山市，最低的為長白山管委會地區(qū)，分別為17.62%和14.14%，兩地相差達到3.48個百分點。以60歲及以上老年人口達到10%和65歲及以上老年人口達到7%兩種標準來看，截止到2020年，吉林省11個地區(qū)全部進入老齡化社會；按照65歲及以上人口比例達到14%為深度老齡化社會的標準看，截止到2020年吉林省11個地區(qū)全部進入到深度老齡化社會。（見表2）

從東北三省看，截至2020年，吉林省60歲及以上的老年人口數(shù)為555.13萬人，低于遼寧省的1095.4萬人和黑龍江省的739.56萬人，主要原因在于吉林省總?cè)丝跀?shù)較少，為2407.35萬人，遠低于遼寧省總?cè)丝跀?shù)4259.14萬人和黑龍江省總?cè)丝跀?shù)3185萬人。從比重方面來看，吉林省60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?3.06%，遼寧省60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?5.72%，黑龍江省60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?3.22%，吉林省位列第三。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示：全國各省中60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎爻^18.7%的省份共有十七個，吉林省位列第四位，屬于全國靠前的位置

趙飛：《人口老齡化視角下基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性危機——以東北三省為例》，《財政科學》2020年第1期。。

（四）女性老年人口數(shù)量超過男性老年人口

女性的平均預期壽命高于男性，女性的存活率也高于男性，這導致了在老年人口中女性老年人口的數(shù)量多于男性老年人口。從性別構(gòu)成來看，2020年吉林省60歲及以上老年人口中，男性262.2萬人，女性292.9萬人，女性老年人口數(shù)量多于男性老年人口數(shù)量；按照比例來看，2020年吉林省60歲及以上老年人口中有47.23%的男性老年人口，有52.77%的女性老年人口，女性老年人口與男性老年人口相比高出了5.53個百分點，性別比為89.51。

同時，各個年齡組女性老齡人口的比重都大于男性老年人口比重。其中差別最大的是65-69歲和70-74歲年齡組，女性老年人口比男性老年人口比重高0.29個百分點。隨著年齡的升高，性別比呈不斷下降趨勢。60-64歲年齡組老年人口性別比為96.02，65-69歲年齡組性別比下降到91.87，70-74歲年齡組性別比再降至86.94。降幅最大的是85-89歲組，降至80以下，為74.19；后之緩慢下降，最低95-99歲組將至72.85，但是100歲以上年齡組出現(xiàn)反彈，出現(xiàn)了上升，升至78.23。

三、吉林省老年長期照護服務需求分析

（一）吉林省失能老人對生活照料服務的需求

失能老人因為各種生理機能的日益退化，已經(jīng)或者正在喪失生活自理能力。隨著年齡的增大，老年人口健康狀況變差，失能率隨著年齡的增加不斷上升，在80歲以后明顯提高。具體來看，吉林省生活不能自理老年人在60-64歲組老年人中占0.01%，65-69歲組老年人中占0.02%，到70-74歲組老年人中占0.03%，75-79歲組老年人中占0.05%，80-84歲組老年人中占0.09%，85-89歲組老年人中占0.15%，90-94歲組老年人中占0.22%，100歲及以上組已達0.32%。老年人口健康狀況轉(zhuǎn)變尤為鮮明的分水嶺就是70歲。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在70-74歲這個年齡組中老年人健康狀況改變明顯，老年人患慢性病的幾率增加，導致老年人輕度失能和中度失能的產(chǎn)生

杜鵬：《中國老年人口健康狀況分析》，《人口與經(jīng)濟》2013年第6期。。由此可以看出，帶病的老年人在失去自理能力的老年人中占有很大比例（如表3所示）。

通過以上數(shù)據(jù)分析，吉林省有五成的失能老人表現(xiàn)出日常生活能力的欠缺，在家庭照料日益式微的情況下，更需要社會化的生活照料服務。失能老人的日常活動能力缺失，導致其失去全部或部分日常生活能力，這就產(chǎn)生了巨大的日常生活照料的需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失能老人在生活自理能力有障礙的時候，首要希望社會或家人提供生活照料服務，幫助其彌補喪失的生理機能，其次才會進一步尋求醫(yī)療護理和心理慰藉。失能老人的生活自理能力欠缺會更容易導致健康狀況欠佳，對看護照料的需求就更加迫切。

（二）吉林省失能老人對護理服務的需求

失能老人因為部分生活能力喪失，以及生理機能退化，其健康狀況逐步下降，因而其對護理服務需求也更為迫切。相關調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：吉林省失能老人中患病率高達96.3%，遠遠高于全國患慢性病老人的比重。

中國老齡科學研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：在中國的老年人中，患慢性病的老人占59.9%。失能老人患一種疾病者占43.1%，患兩種疾病者占35.0%，患三種及以上疾病者占18.2%。由此分析，吉林省老年人中患慢性病的比例相當高，約占90%。因此，失能老人需要專業(yè)的護理服務和專業(yè)治療來緩解其痛苦，并減輕家庭的負擔。

第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，吉林省老年人口在自評健康狀況的調(diào)查中，47%的老年人自評身體健康；35%的老年人自評基本健康，這兩類老年人占全體老齡人口的82%。15%的老年人自評不健康，生活不能自理的老年人占3%。綜上所述，吉林省失能老人健康狀況不容樂觀。因此，在醫(yī)療服務、老年照料與老年看護方面更需要社會化的護理服務來滿足失能老人的生活需求。

四、吉林省老年長期護理服務制度的構(gòu)建設想

借鑒吉爾伯特社會福利政策的理論框架，從老年長期照護服務制度的政策適用對象、政策給付內(nèi)容、政策傳遞體系、政策資源支持等四個方面，建構(gòu)吉林省老年長期護理服務制度的框架

陸杰華、沙迪：《老齡化背景下失能老人照護政策的探索實踐與改革方略》，《中國特色社會主義研究》2018年第2期。。

（一）吉林省老年長期護理服務制度的保障對象

吉林省老年長期護理服務制度在保障對象上，可以采用照護保險制度借助醫(yī)療保險擴大覆蓋范圍，規(guī)定符合醫(yī)療保險參保條件的參保者同樣要參加老年照護保險，參加老年照護保險者要本著“跟從醫(yī)療保險”原則繳納一定保費，對繳不起保費的特困老人，要進行適當?shù)臏p免或補貼。當參保者發(fā)生失能風險，并由此產(chǎn)生長期照護費用時可以獲得長期照護基金的補償。65歲以上老人，根據(jù)失能情況可申請享受護理補償；65歲以下老人在重病或重殘的情況下才能有條件地申請享受護理補償。保障對象的制度設計上，可以借助現(xiàn)有的醫(yī)療保險制度的資源，沒有必要單獨設立一套獨立的長期照護保障體系，以節(jié)約制度運行成本。

李元、鄧琪鈺：《基于模糊綜合評價法的老年長期照護保險制度實施效果分析》，《人口與經(jīng)濟》2019年第6期。

（二）吉林省老年長期護理服務體系保障對象等級的確定

符合接受護理服務條件的保障對象，則對其護理程度做出六個等級的區(qū)分，即“要支援”“要護理1”“要護理2”“要護理3”“要護理4”“要護理5”。從“要支援”到“要護理5”的每一護理等級都有具體的護理費用規(guī)定。表4為各個護理等級與身體對應狀況。

吉林省老年長期護理服務制度將根據(jù)保障對象被認定的護理等級，在規(guī)定費用限額內(nèi)選擇和組合各種護理服務，并安排每天的具體服務內(nèi)容以及服務時間。

（三）吉林省老年長期護理服務制度的保障內(nèi)容

吉林省老年長期護理服務制度通過為保障對象提供相應服務內(nèi)容，幫助保障對象通過外力支持彌補自身失能，以提升失能人員的生活質(zhì)量。吉林省老年長期護理服務制度的給付內(nèi)容一般可以劃分為服務供給和現(xiàn)金給付。服務供給是通過提供服務的方式完成對保障對象待遇給付，在提供服務過程中所產(chǎn)生的費用直接由經(jīng)辦機構(gòu)支付給服務提供者，保障對象不接觸現(xiàn)金

郝福慶、王談凌、鮑文涵：《積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略思考和政策取向》，《宏觀經(jīng)濟管理》2019年第2期。。

吉林省老年長期護理服務制度提供的護理服務大致分為日常生活幫助服務、精神慰藉服務和醫(yī)療保健服務三大服務內(nèi)容。日常生活幫助服務主要是幫助喪失某些生活能力的護理對象進行一些生活輔助活動，使其能夠正常生活；這類服務內(nèi)容還包括必要的家政服務，為護理對象創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。

精神慰藉服務主要是通過與老年人的積極交流，消除老年人的孤獨感和落寞感，使老年人的內(nèi)心得到呵護。這是比日常生活幫助服務更高層次的護理服務。醫(yī)療保健服務主要是護理機構(gòu)派人到老年人家中進行疾病預防、醫(yī)療健康指導或進行必要的康復活動，或者老年人在醫(yī)療保健護理機構(gòu)中進行醫(yī)療康復活動。

（四）吉林省老年長期護理服務的評審程序

失能老年人要得到照護服務，需要經(jīng)過嚴格而具體的審查和認定；并以失能的程度確定照護級別。老年人從申請到獲得護理服務，其主要流程為：提出申請——訪問調(diào)查——主治醫(yī)生出具意見書——審查判定——認定是否需要護理及護理等級——制訂護理服務計劃——開始提供護理服務。當失能老人提出護理申請，調(diào)查員訪問申請護理服務的老年人，對其視力、步行能力、能否自己翻身等項目進行調(diào)查，填寫統(tǒng)一的調(diào)查表。然后把調(diào)查表數(shù)據(jù)輸入到計算機，用統(tǒng)一的特定軟件進行分析，并推算出需要護理的時間。這是第一次判定。接著由“護理認定審查會”在第一次判定基礎上，參考主治醫(yī)生的意見書及訪問調(diào)查時的記錄，進行審查并做出第二次判定，第二次判定即為最終決定?！白o理認定審查會”由5位保健、醫(yī)療、福利等方面的專家組成?！白o理認定審查會”做出的第二次審查、判定結(jié)果將以書面形式通知給申請人。判定結(jié)果為兩種，“符合”和“不符合”。若審查結(jié)果為“不符合”，則被認定為申請人具備生活能力自理，不能享受護理保險所提供的服務。申請人對判定結(jié)果有異議，可以向有關經(jīng)辦部門的“護理服務供給審查會”提出申訴。另外，對老年人的護理認定，原則上每6個月要重新進行一次。

（五）吉林省老年長期照護服務制度的服務輸送方式

將“居家式、社區(qū)式、機構(gòu)式”的服務方式作為吉林省老年長期照護服務制度的基礎服務輸送方式。服務種類主要分為居家護理、設施護理兩大類。每一類服務又進一步細化為多個子服務項目，如居家護理服務項目中有訪問照顧、訪問洗浴、日間看護、日間康復、短期到家生活照顧、短期到家療養(yǎng)照顧等；設施護理服務分為福利型設施、保健型設施與療養(yǎng)型設施三種設施服務。細致化的服務項目，增加了老年人選擇服務的針對性；同時，也使具有專業(yè)技能的服務者能夠最大限度地提供優(yōu)良服務。翟振武、劉雯莉：《人口老齡化：現(xiàn)狀、趨勢與應對》，《河南教育學院學報（哲學社會科學版）》2019年第6期。老年長期照護服務的管理經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)老年人生活自理能力的不同，采取不同的預防和護理措施：對于有生活自理能力的老年人，主要是采取居家護理的方式，保持和增強其生活能力，經(jīng)常組織宣傳福利法規(guī)、普及健康知識、疾病預防檢查等活動；對于生活自理能力下降，但還沒有接受老年長期照護服務制度認定的老年人，按照及時發(fā)現(xiàn)和及早養(yǎng)護的原則，掌握他們的身體狀況信息，經(jīng)常對他們進行日間服務、上門訪問等多項活動；對于生活能力低下，已經(jīng)被認定為需要援助或需要護理的老人，按照吉林省老年長期照護服務制度實施細則，采取相應的機構(gòu)護理措施谷國鋒、吳英哲：《吉林省人口年齡結(jié)構(gòu)變化對區(qū)域經(jīng)濟影響研究》，《經(jīng)濟地理》2019年第1期。。

（六）吉林省老年長期護理服務制度的資金支持

籌資方式主要包括兩個問題，如何籌集制度所需資金，籌資主體之間責任負擔比例。就目前吉林省人口老齡化程度和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡的形勢看，吉林省老年長期照護服務體系的籌資方式應采取過渡式發(fā)展，分短期、中期和長期三個階段分步驟進行。從短期來看，可以采取長春市失能人員醫(yī)療照護保險的籌資模式，醫(yī)療照護保險資金主要通過調(diào)整基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶結(jié)構(gòu)進行籌集，用人單位和個人不需單獨繳費。從中期來看，要解決老年長期照護基金應依附于醫(yī)療保險而產(chǎn)生的服務內(nèi)容單一和失能老人護理需求不斷增加的矛盾，吉林省老年長期照護服務制度還可以從養(yǎng)老保險基金中適當劃撥一部分資金。通過與養(yǎng)老保險的合作，可以增加對居家被護理者的生活護理內(nèi)容，完善老年長期護理的服務體系。從長期來看，在經(jīng)濟、社會發(fā)展到一定程度時，吉林省老年長期照護服務體系籌資方式最終要解除同醫(yī)療保險的依附關系，實現(xiàn)單獨繳費籌資機制。同時，籌資來源還應堅持權(quán)利和義務對等的原則，以采用政府、企業(yè)、個人三方籌資的模式，并通過合理的數(shù)理計算，確定三方籌資的比例。當老年長期護理保險作為一項獨立的社會保障制度時，應考慮采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。