摘 要： 湖北省荊門市京山市2021年全面推行林長制，在推行中存在協(xié)調(diào)力量不強(qiáng)、治理合力不強(qiáng)、資金投入不足等一些問題與不足，制約林長制深入發(fā)展。為此，著眼制度優(yōu)化、政策保障、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、依法治林，提出對策建議，以期為全面推進(jìn)林長制工作走深走實(shí)提供參考。

關(guān)鍵詞： 林長制；生態(tài)文明建設(shè)；森林資源保護(hù)

中圖分類號：F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C 文章編號：1004-3020（2023）01-0079-04

林長制是一種構(gòu)建黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展的體制機(jī)制，是進(jìn)一步明確各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任，持續(xù)提升林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的一種長效機(jī)制［1］。新修訂的《森林法》第四條規(guī)定：“地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護(hù)發(fā)展的需要，建立林長制。”2020年12月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》［1］。2021年8月5日，中共湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的實(shí)施意見》［2］，在全省迅速建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制，各級黨委和政府為責(zé)任主體，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（總）林長。2021年12月27日，湖北省荊門市京山市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《京山市全面推行林長制實(shí)施方案》，全面推行林長制。全面推行林長制后，森林資源保護(hù)發(fā)展責(zé)任、方式方法將發(fā)生根本性改變，作為一種重大的制度創(chuàng)新，林長制在實(shí)踐中難免會出現(xiàn)各種問題和不足，在工作中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，積極探索促進(jìn)林長制全面落地并高效運(yùn)行的體制機(jī)制和措施辦法，充分發(fā)揮制度效能，在理論上和實(shí)踐中都具有重大意義。

1 區(qū)域概況

京山市位于湖北省中部，地處大洪山南麓、江漢平原北端，下轄三個(gè)街道辦事處、12個(gè)鎮(zhèn)，版圖總面積3 520 km2［3］，其中林地面積1 651.82 km2?；盍⒛究傂罘e量802.86萬m3，其中森林蓄積量765.81萬m3。森林覆蓋率45.15%，被譽(yù)為“鄂中綠寶石，武漢后花園”。先后獲得湖北省首個(gè)“國家生態(tài)文明建設(shè)示范市”、“國家生態(tài)市”、首個(gè)“中國觀鳥之鄉(xiāng)”、“中國天然氧吧”等多個(gè)國家級名片，也是全國十佳生態(tài)文明城市和十佳生態(tài)休閑旅游城市，被聯(lián)合國教科文組織評為最適宜人類居住的地方之一。

2 京山市林長制實(shí)施總體狀況

京山市全面建立了市、鎮(zhèn)（街道、區(qū)）、村（社區(qū)）三級林長制體系，并制定了林長會議制度、京山市林長制信息公開制度、京山市林長制部門協(xié)作制度、京山市林長制督查考核制度等四項(xiàng)制度。各級林長實(shí)行分區(qū)負(fù)責(zé)制和層級管理，上級林長對下級林長進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。市級設(shè)立總林長2名、副林長15名，由市委、市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，實(shí)行分片負(fù)責(zé)。市級總林長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)全市森林資源保護(hù)發(fā)展工作，承擔(dān)全面推行林長制的總指揮、總調(diào)度、總督導(dǎo)職責(zé)；副林長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決分片區(qū)域的森林資源保護(hù)發(fā)展工作，監(jiān)督下級林長履職盡責(zé)。全市設(shè)立鎮(zhèn)、村級林長449名，其中鎮(zhèn)（街道）林長134名、村（社區(qū)）林長296名、國有林場（濕地公園、風(fēng)景區(qū)）林長19名。2022年上半年，各級林長組織開展巡林3 131次，市級林長巡林發(fā)現(xiàn)的問題及提出的要求39個(gè)，已解決或落實(shí)37個(gè)。制作安裝林長制公示牌375個(gè)，制定了林長巡林制度、林長聯(lián)系單位職責(zé)、涉林問題辦理和通報(bào)制度、林長制工作約談問責(zé)辦法，以及林長制工作督查考核方案、林長制工作積分制考核評比辦法等多個(gè)配套制度。

3 實(shí)踐中存在的問題與不足

林長制實(shí)施以來，京山林業(yè)事業(yè)呈現(xiàn)森林保護(hù)成效、森林質(zhì)量和林業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步提高，林區(qū)秩序健康穩(wěn)定的良好發(fā)展態(tài)勢，愛林護(hù)林增綠活綠各項(xiàng)工作取得了一定成效。但還存在組織協(xié)調(diào)困難、治理合力不強(qiáng)、資金投入不足等一些問題，這些制約林長制深入發(fā)展的因素，必須主動(dòng)作為、探索創(chuàng)新、研究解決。

3.1 力量配備不強(qiáng)導(dǎo)致組織協(xié)調(diào)困難

一是京山市近兩年剛完成部門機(jī)構(gòu)改革，自然資源（林業(yè)）部門內(nèi)部尚處在磨合期，市級林長制辦公室作為新設(shè)立的辦事部門，目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)編制和專職人員，人員數(shù)量嚴(yán)重不足，組織協(xié)調(diào)好各方確有較大難度，工作推進(jìn)效率較低。二是由于機(jī)構(gòu)改革，有的基層林管站撤銷，林業(yè)管理與服務(wù)職能淡化、弱化、虛化。保留的基層林管站人員思想波動(dòng)較大，年齡趨于老化，專業(yè)技術(shù)人員及行政執(zhí)法人員短缺，服務(wù)水平不高、執(zhí)法力量薄弱。

3.2 思想認(rèn)識不足導(dǎo)致治理合力不強(qiáng)

一是各級林長和林長制辦公室對各自的職責(zé)重點(diǎn)認(rèn)識不足。林長制本質(zhì)是要強(qiáng)化各級黨政一把手的生態(tài)建設(shè)責(zé)任。市級的側(cè)重點(diǎn)主要是落實(shí)上級的各項(xiàng)政策措施，指導(dǎo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)村林長制工作。市級以下的側(cè)重點(diǎn)則是實(shí)施好源頭管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、初步處理、及時(shí)反映或上報(bào)問題。但在實(shí)踐中，各級林長和林長制辦公室對各自的職責(zé)重點(diǎn)認(rèn)識不夠清晰。主要表現(xiàn)在市級傳達(dá)貫徹上級工作部署較多，鎮(zhèn)村級督辦、指導(dǎo)較少。鎮(zhèn)村級源頭管理措施不多，沒有充分發(fā)揮護(hù)林員的主動(dòng)性與積極性。二是各協(xié)同部門對各自在林長制工作中的職責(zé)定位認(rèn)識不足。林長制需要林業(yè)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政等多個(gè)部門協(xié)同推進(jìn)，但在實(shí)踐中，有的潛意識里仍然認(rèn)為林長制主要是林業(yè)部門的事，主動(dòng)謀劃少、被動(dòng)應(yīng)付多。一定程度上存在平時(shí)林業(yè)部門“單打獨(dú)斗”，遇到上級檢查考核時(shí)各部門匆忙應(yīng)付的現(xiàn)象，尚未形成多部門協(xié)同推進(jìn)、上下級齊抓共管的強(qiáng)大治理合力［4］。

3.3 資金投入不多導(dǎo)致保護(hù)壓力增大

一是財(cái)政對林長制工作的支持力度有待增強(qiáng)。中央和省市目前尚未有林長制方面的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目支撐。市級財(cái)政對林長制工作經(jīng)費(fèi)投入不多，林長制工作經(jīng)費(fèi)及相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)未納入財(cái)政預(yù)算。鎮(zhèn)、村一級投入更是十分有限。林業(yè)部門承擔(dān)了大部分資金投入壓力。二是中央和省級財(cái)政部分林業(yè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，資金額度小，無法滿足項(xiàng)目建設(shè)需要。部分項(xiàng)目沒有連續(xù)性，時(shí)斷時(shí)續(xù)，不利于激發(fā)各類市場主體投資林業(yè)的積極性。三是京山市在2018年機(jī)構(gòu)改革時(shí)林業(yè)部門與國土部門合并，森林資源二類調(diào)查與土地資源三調(diào)數(shù)據(jù)對接，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理，造林地塊的選擇與適用更加規(guī)范，加上多年持續(xù)不斷大力度的造林綠化，可用于新造林的地塊越來越少，造林項(xiàng)目獲得各級財(cái)政補(bǔ)助的額度相應(yīng)減少。

3.4 配套措施不優(yōu)導(dǎo)致發(fā)展活力不夠

一是現(xiàn)階段我國的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，目前納入政府財(cái)政補(bǔ)貼的天然林、公益林的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，難以充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性。二是各級出臺的林長制相關(guān)制度中問責(zé)的制度較多，激勵(lì)的制度偏少［5］。三是林業(yè)信息化建設(shè)滯后，管林護(hù)林智能化水平較低。四是全市林業(yè)發(fā)展不平衡、不充分。林業(yè)大而不強(qiáng)、散而不精，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)，帶動(dòng)群眾增收致富能力有限。五是以勞務(wù)派遣、公益崗位聘用等為主要方式安排的護(hù)林員報(bào)酬偏低，巡護(hù)任務(wù)重，收入報(bào)酬低，難以調(diào)動(dòng)護(hù)林員的工作積極性。

4 推行林長制的對策建議

4.1 著眼制度優(yōu)化，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

林長制是著力加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新型制度，制度的生命力在于落實(shí)，要以制度落實(shí)促進(jìn)工作效能提升。一是要健全制度。將問責(zé)制度、激勵(lì)制度與工作制度同步制定、同步落實(shí)。二是要強(qiáng)化督辦。目前已建立林長巡林等工作制度，要定期或不定期對各級林長、各協(xié)同部門工作進(jìn)行督辦，將職責(zé)、目標(biāo)、任務(wù)、要求及各項(xiàng)制度切實(shí)落到實(shí)處。三是要強(qiáng)化考核?？己嗽u價(jià)指標(biāo)體系要更加科學(xué)規(guī)范，增強(qiáng)對工作的指導(dǎo)性、對問題的針對性、對程序的可操作性，考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)和干部選拔任用的重要依據(jù)。四是要接受監(jiān)督。通過媒體公示公告、設(shè)立林長公示牌等方式，廣泛宣傳林長制工作，讓社會公眾了解市、鎮(zhèn)、村林情，提高全社會保護(hù)意識、責(zé)任意識和參與意識，促進(jìn)部門工作落實(shí)。

4.2 著眼政策保障，強(qiáng)化要素支撐

一是要強(qiáng)化工作機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍保障。市級林長辦的工作既要向上對接，又要向下指導(dǎo)督辦考核，工作任務(wù)較重。要盡快明確、充實(shí)穩(wěn)定市級林長辦機(jī)構(gòu)編制和人員編制。京山市原有基層林業(yè)管理站13個(gè)，核定人員編制59人，由于退休、機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)出等多種原因，目前實(shí)有在編33人，僅為核編數(shù)的56%?；鶎恿謽I(yè)管理站在林業(yè)發(fā)展中的作用不可或缺，職能不能削弱只能加強(qiáng)，要盡快招聘補(bǔ)齊新人，并盡量錄用林業(yè)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和行政執(zhí)法人員。二是要強(qiáng)化資金投入保障。首先要把林長制工作經(jīng)費(fèi)納入市級財(cái)政預(yù)算，不斷完善公共財(cái)政支持林業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制。其次要充分發(fā)揮財(cái)政資金的帶動(dòng)作用，引導(dǎo)社會資金積極有序投入森林資源保護(hù)發(fā)展［6］。再次要制定規(guī)劃，把森林防火、林業(yè)重大有害生物防治、特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的林業(yè)項(xiàng)目投入逐步納入市級財(cái)政預(yù)算。此外，可以積極爭取中央和省級財(cái)政對林業(yè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付力度，以提高天然林管護(hù)、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)。三是要持續(xù)推進(jìn)完善集體林權(quán)制度配套改革。2007年，京山市首批納入全省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)，至2010年基本完成主體改革，累計(jì)確權(quán)14.1萬hm2。要通過進(jìn)一步完善森林分類經(jīng)營、森林資產(chǎn)評估、森林采伐管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款、森林保險(xiǎn)、林業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)、林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等配套改革措施，進(jìn)一步盤活優(yōu)質(zhì)林業(yè)資源。四是要強(qiáng)化科技化信息化保障。通過進(jìn)一步完善森林資源管理“一張圖”、籌劃建設(shè)森林防火指揮調(diào)度中心、與已建成的京山市智慧礦山監(jiān)控平臺融合建設(shè)京山市森林資源監(jiān)控平臺，遠(yuǎn)期可以考慮森林資源、森林防火、智慧礦山、耕地保護(hù)多平臺綜合集成、一體化建設(shè)，不斷提高森林資源管護(hù)、林地林權(quán)管理服務(wù)、森林應(yīng)急減災(zāi)和林業(yè)科技推廣服務(wù)智能化、信息化建設(shè)水平。五是要充分發(fā)揮護(hù)林員作用。逐步提高護(hù)林員報(bào)酬，充分發(fā)揮他們作為落實(shí)林長制目標(biāo)任務(wù)最基層最直接人員的應(yīng)有作用。

4.3 著眼產(chǎn)業(yè)建設(shè)，增強(qiáng)發(fā)展活力

結(jié)合山水林田湖草統(tǒng)籌治理、鞏固綠滿京山和精準(zhǔn)扶貧成果、統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)建森林城市（城鎮(zhèn)）、省級生態(tài)村和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等重大項(xiàng)目，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。立足京山實(shí)際，繼續(xù)做大做強(qiáng)以京山獨(dú)有珍稀植物對節(jié)白蠟為代表的花卉苗木產(chǎn)業(yè)、有較好發(fā)展態(tài)勢的油茶產(chǎn)業(yè)、有一定發(fā)展基礎(chǔ)的蘭花產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮京山優(yōu)勢，充分利用“國家生態(tài)市”“中國觀鳥之鄉(xiāng)”“中國天然氧吧”等品牌影響力，積極培育和發(fā)展壯大體驗(yàn)式林業(yè)、生態(tài)觀光式林業(yè)、森林康養(yǎng)、森林碳匯和鳥文化產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，增強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，讓更多的人享受林業(yè)發(fā)展的紅利。

4.4 著眼依法治林，強(qiáng)化資源監(jiān)管

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主是全省全面推行林長制的要求，也是林業(yè)發(fā)展必須遵循的原則。一是要進(jìn)一步優(yōu)化森林資源監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。京山市提出建立“天上有衛(wèi)星、空中有飛機(jī)、路口有探頭、山頭有監(jiān)控、林中有巡護(hù)”的空地一體化森林資源監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)愿景，目前已實(shí)現(xiàn)一站一架無人機(jī)、主要路口和重要區(qū)域安裝監(jiān)控探頭、所有林村配備一定數(shù)量護(hù)林員的目標(biāo)。通過衛(wèi)片執(zhí)法、無人機(jī)巡查、監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測和護(hù)林員實(shí)地巡護(hù)，為提高森林資源保護(hù)效率提供強(qiáng)有力支撐。二是要進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)控探頭布局，進(jìn)一步織密織牢監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。三是要積極探索完善“林長+”機(jī)制。要繼續(xù)推深做實(shí)“林長+檢察長”，全面落實(shí)“林長+護(hù)林員”機(jī)制，進(jìn)一步探索建立“林長+示范基地”、“林長+項(xiàng)目”、“林長+行長”和“林長+多員（林業(yè)技術(shù)員、警員、基層黨員、人大代表和政協(xié)委員等）”等“林長+”機(jī)制。

5 結(jié)語

全面推行林長制，對新時(shí)代進(jìn)一步強(qiáng)化各級黨委和政府森林資源保護(hù)責(zé)任、全面優(yōu)化森林資源保護(hù)管理體制機(jī)制，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。要通過強(qiáng)化各項(xiàng)林長制實(shí)踐支撐保障措施，建立黨委政府牽頭抓總、林業(yè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、成員單位分工協(xié)作、社會各界廣泛關(guān)注、廣大民眾積極參與的工作機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)制度健全，森林質(zhì)量提升，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，生態(tài)功能完善，生態(tài)承載能力提高，生態(tài)安全屏障牢固，生態(tài)產(chǎn)品供給能力強(qiáng)，林業(yè)治理能力提升，“富強(qiáng)、美麗、活力、幸?！毙戮┥饺娼ǔ?。

參 考 文 獻(xiàn)

［1］國家林業(yè)市.中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行林長制的意見》［EB/OL］.（2021-01-13）［2022-07-04］.http：//www.forestry.gov.cn/main/5461/2021113/083404538829665.html

［2］湖北省人民政府.湖北印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的實(shí)施意見》［EB/OL］.（2021-08-09）［2022-07-04］.http：//www.bubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202109/t20210928-3786949.shtml.

［3］京山縣林業(yè)志編纂委員會.京山縣林業(yè)志（1949-2010）［M］.武漢：湖北省人民出版社，1990.

［4］許志雯，徐亮.宜春市林長制改革存在的問題與措施［J］現(xiàn)代園藝，2020，43（21）：214-215.

［5］朱虎，范結(jié)紅.望江縣推行林長制工作探析［J］現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2019（21）：148-149.

［6］湖南省林業(yè)局［EB/OL］.李劍軍：關(guān)于做深做實(shí)林長制工作的建議.（2022-05-30）［2022-07-04］.http：//lyj.hunan.gov.cn/ztzl/jzlt/202206/t20220606_25263341.html.

（編校：鄭京津）

收稿日期：2022-07-04

作者簡介：郝德軍（1972～），男，助理工程師，主要從事基層林業(yè)技術(shù)工作。