黃娟

摘要：作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之一的歐盟擔(dān)憂外國補(bǔ)貼扭曲內(nèi)部市場(chǎng)，針對(duì)來自第三國的補(bǔ)貼采取救濟(jì)措施，持續(xù)推進(jìn)《外國補(bǔ)貼條例》立法，擬建立完整的外國補(bǔ)貼制度。從WTO視角看，歐盟委員會(huì)認(rèn)定由第三國授予的財(cái)政資助構(gòu)成專向性補(bǔ)貼的方式突破SCM協(xié)定，《外國補(bǔ)貼條例》條款涉嫌違反SCM協(xié)定與GATS的義務(wù)。歐盟嚴(yán)格規(guī)制外國補(bǔ)貼將對(duì)中國和平崛起與對(duì)外投資產(chǎn)生不利影響，中國應(yīng)持續(xù)質(zhì)疑歐盟行為的合法性，規(guī)范政府補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)企業(yè)建立補(bǔ)貼審查應(yīng)對(duì)預(yù)案，適時(shí)采取反制措施。

關(guān)鍵詞：外國補(bǔ)貼；歐盟；《外國補(bǔ)貼條例》；WTO；SCM協(xié)定

世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱WTO）框架下的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱SCM協(xié)定）主要針對(duì)成員補(bǔ)貼其自身商品生產(chǎn)或銷售的情況，而一國政府補(bǔ)貼境外企業(yè)的情況往往被國際社會(huì)忽略，不受WTO補(bǔ)貼紀(jì)律的約束。然而，近年來，越來越多的外國直接投資從新興經(jīng)濟(jì)體流向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，引起了發(fā)達(dá)國家的關(guān)注。例如，眾多中國企業(yè)在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)并參與大型項(xiàng)目，來自中國的直接投資開始受到海外國家的嚴(yán)格審查。包括歐盟在內(nèi)的一些WTO成員擔(dān)憂在外國建立的由中國持股的企業(yè)因“一帶一路”倡議獲得融資，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)．“扭曲”其內(nèi)部市場(chǎng)。因此，歐盟近年來積極以單邊行動(dòng)應(yīng)對(duì)“外國補(bǔ)貼”。①基于此，本研究聚焦歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的實(shí)踐動(dòng)向和法律動(dòng)向，從WTO視角探討歐盟對(duì)外國補(bǔ)貼監(jiān)管的合法性問題。

一、歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的“兩步走”策略

分析近三年歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的動(dòng)向，筆者認(rèn)為，可以將歐盟的策略歸納為“兩步走”。第一步是開展反外國補(bǔ)貼新實(shí)踐，在2020年的兩起反補(bǔ)貼調(diào)查中，歐盟將中國向埃及企業(yè)提供的跨國財(cái)政支持視為埃及政府提供的補(bǔ)貼，并征收反補(bǔ)貼稅。第二步是制定反外國補(bǔ)貼新規(guī)則，企圖將反外國補(bǔ)貼行為合法化、框架化，歐委會(huì)于2021年發(fā)布《關(guān)于扭曲境內(nèi)市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼條例草案》（以下簡(jiǎn)稱《外國補(bǔ)貼條例草案》或草案）并持續(xù)推進(jìn)，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)于2022年11月先后通過《關(guān)于扭曲境內(nèi)市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼條例》（以下簡(jiǎn)稱《外國補(bǔ)貼條例》或條例），該條例預(yù)計(jì)于2023年年中正式實(shí)施。下文將從實(shí)踐到立法闡釋歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的動(dòng)向。

（一）發(fā)起調(diào)查：將第三國財(cái)政資助認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼

在“一帶一路”戰(zhàn)略框架下，中國幫助埃及建立蘇伊士運(yùn)河經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)，并在該經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)投資建立由中國企業(yè)控股的埃及子公司或中埃合資公司。2020年，在“中埃一玻璃纖維編織物案”和“埃及一特定長(zhǎng)纖維產(chǎn)品案”中，申訴人認(rèn)為位于中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)內(nèi)的埃及公司接受了來自中國國有或國有控股實(shí)體的財(cái)政資助，要求歐委會(huì)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。②經(jīng)過調(diào)查，歐盟首次將涉案跨境財(cái)政資助認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼并采取救濟(jì)措施，影響深遠(yuǎn)。兩案中歐委會(huì)對(duì)于涉案財(cái)政資助的認(rèn)定思路類似，以最早啟動(dòng)調(diào)查的“中埃一玻璃纖維編織物案”為例，中埃和歐委會(huì)之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要圍繞補(bǔ)貼的定義和專向性問題展開。

第一，中方向埃及公司提供的融資是否可以認(rèn)定為由埃及政府提供的“補(bǔ)貼”。根據(jù)《對(duì)來自非歐盟成員國受補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品保護(hù)性措施的條例>（以下簡(jiǎn)稱“《歐盟反補(bǔ)貼條例》”）③第2條對(duì)補(bǔ)貼定義的規(guī)定，補(bǔ)貼可由進(jìn)口產(chǎn)品原產(chǎn)國政府或出口國境內(nèi)的政府或任何公共機(jī)構(gòu)給予。歐委會(huì)認(rèn)為涉案產(chǎn)品在埃及生產(chǎn)，并自埃及向歐盟出口，“政府”的含義可以作開放性解釋，既可以指由政府直接實(shí)施的行為，也可以指可歸責(zé)于該政府的行為。盡管在解釋《歐盟反補(bǔ)貼條例》時(shí)應(yīng)盡可能依據(jù)SCM協(xié)定的條文，但SCM協(xié)定并沒有否定由一國政府授予、另一國政府接受并認(rèn)可的財(cái)政資助可視為由接受國授予。歐委會(huì)援引《國家對(duì)國際不法行為的責(zé)任條款》（以下簡(jiǎn)稱《國家責(zé)任條款》）第11條，認(rèn)為埃及政府認(rèn)可中方對(duì)位于埃及境內(nèi)的企業(yè)提供優(yōu)惠融資，中方提供的融資則可以視為埃及政府對(duì)埃及企業(yè)提供的財(cái)政資助，因而，本案中存在符合《歐盟反補(bǔ)貼條例》第2條和第3條的“補(bǔ)貼”。而埃及認(rèn)為依據(jù)國際法，不能將他國政府的主權(quán)行為歸因于埃及政府，《國家責(zé)任條款》第11條并不適用于本案，根據(jù)《歐盟反補(bǔ)貼條例》，提供補(bǔ)貼的主體與接收補(bǔ)貼的主體應(yīng)當(dāng)位于同一國家之內(nèi)，本案中的情形并不構(gòu)成條例規(guī)定的“補(bǔ)貼”。

第二，涉案財(cái)政資助是否具有專向性。根據(jù)《歐盟反補(bǔ)貼條例》第3條，財(cái)政資助的接受者必須位于授予者的管轄范圍之內(nèi)。歐委會(huì)認(rèn)為由于來自中方的財(cái)政資助可以視為埃及政府給予的補(bǔ)貼，因而補(bǔ)貼的接收企業(yè)就位于授予當(dāng)局的管轄權(quán)內(nèi)，符合該條例第3條。而埃及的觀點(diǎn)截然相反，主張由中方授予埃及境內(nèi)企業(yè)的財(cái)政資助并不具有專向性，因?yàn)槲挥诎＜熬硟?nèi)的企業(yè)不屬于中國政府的管轄范圍。

最終，歐委會(huì)認(rèn)定中國的公共機(jī)構(gòu)向經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供了補(bǔ)貼，由于埃及政府積極尋求，許可和采用中國公共機(jī)構(gòu)提供的補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼可以歸咎于埃及政府，并且只授予位于合作區(qū)內(nèi)的特定企業(yè)，因此構(gòu)成WTO規(guī)則意義上的可訴補(bǔ)貼。對(duì)此，2020年6月，我國商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局負(fù)責(zé)人表示歐委會(huì)在調(diào)查中公然違反WTO關(guān)于補(bǔ)貼應(yīng)來自出口國政府的規(guī)定，將反補(bǔ)貼認(rèn)定從出口國埃及擴(kuò)大到第三國中國的做法將使來自任何國家或地區(qū)的企業(yè)在全球投資和經(jīng)營(yíng)過程中面臨相同風(fēng)險(xiǎn)。

（二）深入立法：持續(xù)推進(jìn)《外國補(bǔ)貼條例》

在歐盟的戰(zhàn)略框架中，“外國補(bǔ)貼”屬于損害內(nèi)部市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重大風(fēng)險(xiǎn)，反補(bǔ)貼實(shí)踐中的創(chuàng)新做法亟需以立法的形式固定，并在全球范圍擴(kuò)大其影響力，使自身的主張得到更多力量支持。2020年6月17日，歐委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于為外國補(bǔ)貼創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的白皮書》，指出外國補(bǔ)貼可能破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、扭曲歐盟所有經(jīng)濟(jì)部門的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2021年5月5日，歐委會(huì)在收集白皮書意見的基礎(chǔ)上，發(fā)布《外國補(bǔ)貼條例草案》。2022年6月30日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)針對(duì)歐委會(huì)提出的草案達(dá)成臨時(shí)協(xié)議并于7月11日公布相關(guān)文本，對(duì)此前的草案作出進(jìn)一步修改。2022年11月28日，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了《外國補(bǔ)貼條例》，條例會(huì)在《歐盟官方公報(bào)》公布，并在公布后的第20日生效。

歐盟《外國補(bǔ)貼條例》具體規(guī)定了外國補(bǔ)貼的適用范圍、監(jiān)管工具、審查框架、審查機(jī)制等。構(gòu)成外國補(bǔ)貼需滿足三個(gè)條件，一是第三國通過政府、公共或私營(yíng)實(shí)體提供財(cái)政資助，二是財(cái)政資助授予在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)上從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)“利益”，三是財(cái)政資助在法律上或事實(shí)上僅限于單個(gè)或多個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，即具有“專向性”。外國補(bǔ)貼可以采取多種形式，如貸款、擔(dān)保、債務(wù)減免、免稅的出口融資、直接財(cái)政撥款等。但并非所有外國補(bǔ)貼都是規(guī)制對(duì)象，歐委會(huì)需逐案評(píng)估外國補(bǔ)貼是否造成“扭曲內(nèi)部市場(chǎng)”的結(jié)果，這種評(píng)估需要應(yīng)用各種指標(biāo)，如補(bǔ)貼的金額、性質(zhì)等。

具體而言，《外國補(bǔ)貼條例》引入三種機(jī)制解決外國補(bǔ)貼扭曲歐盟市場(chǎng)的問題，一是解決市場(chǎng)扭曲問題的一般制度，二是經(jīng)營(yíng)者集中的審查制度，三是公共采購的審查制度。制度一具有兜底性，歐委會(huì)可以主動(dòng)審查任何可能扭曲歐盟市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼信息，當(dāng)然也適用于經(jīng)營(yíng)者集中和公共采購領(lǐng)域。程序上分為初步審查和深入調(diào)查兩個(gè)階段，若經(jīng)深入調(diào)查認(rèn)定外國補(bǔ)貼扭曲歐盟市場(chǎng)，歐委會(huì)可以采取糾正措施，若企業(yè)主動(dòng)提供承諾，歐委會(huì)可作出使該承諾約束企業(yè)的決定。關(guān)于制度二，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到法定申報(bào)條件或歐委會(huì)要求申報(bào)時(shí)，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向歐委會(huì)進(jìn)行集中申報(bào)。若歐委會(huì)經(jīng)審查認(rèn)定企業(yè)獲得外國補(bǔ)貼并扭曲內(nèi)部市場(chǎng)，可以作出禁止集中的決定；針對(duì)己實(shí)施集中的情況，歐委會(huì)可以要求經(jīng)營(yíng)者解散集中，或采取其他適當(dāng)措施盡可能恢復(fù)集中實(shí)施前的狀態(tài)。制度三則針對(duì)公共采購程序，歐委會(huì)需審查外國補(bǔ)貼是否使企業(yè)提交的標(biāo)書相對(duì)于其涉及的工程、物資或服務(wù)具有不適當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，且在評(píng)估中只考慮申報(bào)前三年內(nèi)給予的外國補(bǔ)貼。

總體而言，《外國補(bǔ)貼條例》在SCM協(xié)定認(rèn)定受約束補(bǔ)貼的三要素基礎(chǔ)上提出了“扭曲內(nèi)部市場(chǎng)”的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，并賦予歐委會(huì)各領(lǐng)域、全方位的監(jiān)管權(quán)，對(duì)獲得域外資助的企業(yè)設(shè)定了更多實(shí)質(zhì)義務(wù)。條例將在生效6個(gè)月后直接適用于相關(guān)企業(yè)，屆時(shí)將對(duì)我國企業(yè)在歐盟市場(chǎng)的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響。

二、歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的合法性問題

從發(fā)起調(diào)查、采取反補(bǔ)貼措施，到深入立法、持續(xù)完善《外國補(bǔ)貼條例》，近年來，歐盟將規(guī)制外國補(bǔ)貼作為其政策制定的優(yōu)先事項(xiàng)，反映出其保護(hù)和扶持本土企業(yè)的決心。盡管歐盟打著維護(hù)內(nèi)部市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的旗號(hào)，但規(guī)制外國補(bǔ)貼的單邊行為是否符合國際法尤其是WTO規(guī)則，是否背離歐盟作為WTO成員應(yīng)遵循的義務(wù)有待考察。筆者認(rèn)為，歐盟針對(duì)外國補(bǔ)貼的實(shí)踐及立法與WTO協(xié)定的具體條款存在如下沖突。

（一）歐委會(huì)對(duì)外國補(bǔ)貼的認(rèn)定與SCM協(xié)定的沖突

在“中埃一玻璃纖維編織物案”中，針對(duì)歐委會(huì)將來自中方的財(cái)政資助歸結(jié)于埃及對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼認(rèn)定，可以從反補(bǔ)貼規(guī)則本身去考察歐委會(huì)主張是否合規(guī)。作為WTO成員方，歐盟發(fā)布的《反補(bǔ)貼條例》在前言部分表明其規(guī)則及措辭與SCM協(xié)定保持高度一致。為了考察《歐盟反補(bǔ)貼條例》中“政府”的含義是否可以做擴(kuò)張性解釋，即授予財(cái)政資助的政府能否擴(kuò)大為認(rèn)可該財(cái)政資助的政府，有必要研究SCM協(xié)定中對(duì)“補(bǔ)貼”的定義。SCM協(xié)定第1.1（a）（1）條對(duì)“政府或公共機(jī)構(gòu)”的限定詞為“在成員方境內(nèi)”，可以看出其并沒有限制授予財(cái)政資助的政府的位置，那么即使授予財(cái)政資助的政府和接受財(cái)政資助的企業(yè)不在同一領(lǐng)土，僅從第1.1（a）（1）條看符合規(guī)定。筆者認(rèn)為，歐委會(huì)將“政府”擴(kuò)大解釋并不違反SCM協(xié)定，但需要合理路徑。

然而，歐委會(huì)在解釋“政府”一詞時(shí)，采取的路徑是將《國家責(zé)任條款》第11條作為國際習(xí)慣法，運(yùn)用這一條款去解釋《歐盟反補(bǔ)貼條例》，這一路徑的合理性有待商榷。根據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第3.2條，《維也納條約法公約》第31條是“國際公法解釋習(xí)慣規(guī)則”的一部分，適用于澄清WTO協(xié)定的規(guī)定?！毒S也納條約法公約》第31.3條規(guī)定，在解釋條款時(shí)，應(yīng)考慮“適用于雙方關(guān)系的任何相關(guān)國際法規(guī)則”。在本案中，《國家責(zé)任條款》第11條不是關(guān)于SCM協(xié)定解釋或適用的國際法規(guī)則。一方面，《國家責(zé)任條款》適用的對(duì)象是“國際不法行為”，而SCM協(xié)定并未從整體上認(rèn)為補(bǔ)貼是“非法行為”，補(bǔ)貼從歷史上看既可能幫助WTO成員方實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政策目標(biāo)，也可能會(huì)扭曲國際貿(mào)易，因此，《國家責(zé)任條款》與SCM協(xié)定適用的對(duì)象并不相同，不能將其視作是解釋SCM協(xié)定的“相關(guān)”國際法規(guī)則。另一方面，筆者認(rèn)為《國家責(zé)任條款》第11條本身是否屬于“國際法規(guī)則”有待考量，雖然上訴機(jī)構(gòu)和專家組承認(rèn)《國家責(zé)任條款》的部分條款可以被理解為公認(rèn)的習(xí)慣國際法，但第11條與這些條款具有區(qū)別，其是否己上升到習(xí)慣國際法的地位，仍然是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。綜上，筆者認(rèn)為歐委會(huì)引用《國家責(zé)任條款》第11條解釋“政府”一詞的含義較為牽強(qiáng)，既然該條款無法用于解釋SCM協(xié)定，將其用于解釋《歐盟反補(bǔ)貼條例》的行為則更缺乏法理支撐。因此，歐委會(huì)強(qiáng)行將授予財(cái)政資助的主體由中方轉(zhuǎn)化為埃及政府，從而貼近SCM協(xié)定對(duì)“補(bǔ)貼”的定義并不合理。

其次，并非所有補(bǔ)貼都受到WTO多邊規(guī)則的約束，WTO成員只能針對(duì)具有“專向性”的補(bǔ)貼采取單邊或多邊救濟(jì)措施。即使歐委會(huì)能通過擴(kuò)大解釋將涉案財(cái)政資助認(rèn)定為“補(bǔ)貼”，也不足以支持其采取反補(bǔ)貼措施，需要進(jìn)一步證明涉案財(cái)政資助具有“專向性”。SCM協(xié)定第2條對(duì)“專向性”作出規(guī)定，即補(bǔ)貼須在授予當(dāng)局的管轄范圍內(nèi)給予一家或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，第3條規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼自動(dòng)被視為具有專向性，因而，除非補(bǔ)貼是第3條規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼，否則，只有當(dāng)補(bǔ)貼接受者位于“授予當(dāng)局的管轄范圍”時(shí)，該補(bǔ)貼才會(huì)受單邊或多邊救濟(jì)措施的約束。關(guān)于SCM協(xié)定第2.1條中的“管轄范圍”，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為其具有地域性，SCM協(xié)定的談判歷史也可以佐證這一解釋。而由于在第三國設(shè)立的生產(chǎn)商位于授予資助國境外，不屬于授予國的管轄范圍，對(duì)這類企業(yè)授予的補(bǔ)貼不具有專向性，因而此類跨國補(bǔ)貼不受WTO規(guī)則的約束。禁止性補(bǔ)貼自動(dòng)被視為具有專向性，故只有跨國財(cái)政資助屬于禁止性補(bǔ)貼時(shí)，才會(huì)受SCM協(xié)定救濟(jì)措施的約束。在本案中，歐盟必須履行WTO協(xié)定的義務(wù)，由于中方給予的跨境財(cái)政資助不屬于禁止性補(bǔ)貼，不具有WTO意義下的專向性，并不受SCM協(xié)定和《歐盟反補(bǔ)貼條例》的約束。

“中埃一玻璃纖維編織物案”中歐委會(huì)的意見反映出歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的迫切心理。即使歐委會(huì)在認(rèn)定和規(guī)制外國補(bǔ)貼時(shí)超越了SCM協(xié)定，亦違背自身制定的《歐盟反補(bǔ)貼條例》，可能遭遇國際社會(huì)的質(zhì)疑，歐委會(huì)也窮盡國際法去牽強(qiáng)地進(jìn)行文義解釋，將涉案財(cái)政資助認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼，為歐盟境內(nèi)企業(yè)爭(zhēng)取最大化利益。

（二）《外國補(bǔ)貼條例》與SCM協(xié)定及GATS的沖突

除了在反補(bǔ)貼調(diào)查中歐委會(huì)認(rèn)定存在外國補(bǔ)貼的路徑不符合WTO法，歐盟最終通過的《外國補(bǔ)貼條例》亦違背SCM協(xié)定與GATS的部分條款。

首先，條例規(guī)定的措施涉嫌違反SCM協(xié)定第32.1條。對(duì)比《外國補(bǔ)貼條例》與SCM協(xié)定，SCM協(xié)定規(guī)定補(bǔ)貼的授予主體是成員方的政府或公共機(jī)構(gòu)，而條例規(guī)定主體是第三國中央及地方政府、可歸因于第三國的公共及私營(yíng)實(shí)體。在補(bǔ)貼的具體構(gòu)成要件上，SCM協(xié)定與條例對(duì)“補(bǔ)貼”或“外國補(bǔ)貼”的定義都包含“提供財(cái)政資助”和“授予利益”，區(qū)別在于條例中構(gòu)成外國補(bǔ)貼的第三要件是財(cái)政資助的“專向性”，而SCM協(xié)定下“專向性”僅是補(bǔ)貼受到協(xié)定核心義務(wù)約束的條件。因此，除了可歸因于第三國的私營(yíng)實(shí)體給予補(bǔ)貼的情況，條例對(duì)“外國補(bǔ)貼”的定義比SCM協(xié)定的“補(bǔ)貼”含義更加狹窄，原則上均構(gòu)成SCM協(xié)定意義下的“補(bǔ)貼”。根據(jù)SCM協(xié)定第32.1條，“除非按照本協(xié)定解釋的GATT1994規(guī)定，否則不得針對(duì)另一成員的補(bǔ)貼采取任何具體行動(dòng)”。筆者認(rèn)為，由于大部分“外國補(bǔ)貼”屬于SCM協(xié)定所定義的“補(bǔ)貼”，《外國補(bǔ)貼條例》規(guī)定的諸多救濟(jì)措施構(gòu)成了“針對(duì)”補(bǔ)貼的行動(dòng)。

其次，《外國補(bǔ)貼條例》涉嫌違反最惠國待遇與國民待遇。根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GATS）第2條，“每一成員應(yīng)當(dāng)立即地且無條件地給予任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于它給予任何其他國家的同類服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇”。表面上《外國補(bǔ)貼條例》普遍適用于歐盟境內(nèi)企業(yè)，法律表述上并不違反最惠國待遇，但條例賦予歐委會(huì)針對(duì)外國補(bǔ)貼廣泛的調(diào)查權(quán)及在必要時(shí)修訂申報(bào)門檻的權(quán)利，若歐委會(huì)在實(shí)際操作中僅針對(duì)中國等少數(shù)國家的特定財(cái)政資助開展調(diào)查并發(fā)布報(bào)告，對(duì)其他國家很少或不啟動(dòng)調(diào)查，或以特定國家的補(bǔ)貼情況為依據(jù)修訂申報(bào)門檻，將會(huì)產(chǎn)生事實(shí)上的歧視性待遇。從現(xiàn)實(shí)看，歐委會(huì)此前啟動(dòng)的外國補(bǔ)貼調(diào)查已經(jīng)很顯著地指向中國。在國民待遇方面，根據(jù)GATS第17條，各成員應(yīng)根據(jù)承諾表給予其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于它給予本國同類服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。條例似乎是對(duì)本國服務(wù)提供者和外資服務(wù)提供者同等適用，但實(shí)踐中其他成員服務(wù)提供者獲得外國補(bǔ)貼的概率更高，在接受歐委會(huì)補(bǔ)貼審查上面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，因此，條例實(shí)際上是一種貿(mào)易保護(hù)工具，涉嫌事實(shí)上違背國民待遇。

綜上所述，《外國補(bǔ)貼條例》的調(diào)整范圍從貨物領(lǐng)域擴(kuò)大到投資、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)者集中、公共采購等多個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，涉嫌違反SCM協(xié)定和GATS的多項(xiàng)義務(wù)?？疾霨ATT1994和GATS的一般例外條款，可以發(fā)現(xiàn)條例的公平競(jìng)爭(zhēng)政策并未被相關(guān)條款的例外情形明確涵蓋，因此歐盟也無法根據(jù)WTO相關(guān)例外條款獲得正當(dāng)性。盡管在條例文件中歐盟聲稱根據(jù)本條例采取的行動(dòng)不得構(gòu)成針對(duì)由WTO成員第三國給予的SCM協(xié)定第32.1條所指的補(bǔ)貼的具體行動(dòng)，且不得阻止歐盟履行其在國際協(xié)議下的義務(wù)，但顯然其擬推出的政策無法遵守該承諾，后續(xù)歐盟將如何尋求遵守SCM協(xié)定仍有待考察。

三、中國視角下歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的應(yīng)對(duì)思路

在《外國補(bǔ)貼條例》正式實(shí)施以后，歐盟建立的新監(jiān)管機(jī)制將對(duì)我國產(chǎn)生多重影響。從宏觀視角看，該機(jī)制直接影響我國“一帶一路”倡議等國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)推進(jìn)與布局，打亂我國政府當(dāng)前直接或間接參與的財(cái)政支持計(jì)劃。從微觀視角看，由于東道國歐盟對(duì)中國政府的長(zhǎng)期誤解，在歐投資和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)將面臨歐委會(huì)在監(jiān)管過程中以維護(hù)內(nèi)部市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為由的歧視性對(duì)待，被迫接受更多的事前申報(bào)義務(wù)與事后監(jiān)管步驟，交易成本與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)將顯著提升。面對(duì)歐盟規(guī)制外國補(bǔ)貼的“兩步走”策略，中國可以從四個(gè)方面積極應(yīng)對(duì)。

一是加強(qiáng)各方磋商，做好訴訟準(zhǔn)備。根據(jù)上文分析，無論是反補(bǔ)貼調(diào)查中歐委會(huì)的論證路徑，還是《外國補(bǔ)貼條例》的條款，均涉嫌違反WTO規(guī)則。然而，歐盟在推進(jìn)立法的進(jìn)程中，不斷更新其立法文本的表述以掩蓋此前一些學(xué)者提出的非法性問題。中國學(xué)者應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入研究歐盟實(shí)踐與立法的WTO合規(guī)性，國家層面可以通過和歐盟的磋商及國際多邊場(chǎng)合積極主張具有強(qiáng)論據(jù)支撐的反對(duì)觀點(diǎn)，必要時(shí)以“一帶一路”倡議框架下的國際投資合作對(duì)后疫情時(shí)代國際經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的重要作用為談判支撐，提出關(guān)于禁止歧視性投資反補(bǔ)貼措施的提案。同時(shí)，也要聯(lián)合專家學(xué)者準(zhǔn)備好訴訟方案，若未來歐美等國再次對(duì)中國啟動(dòng)類似的跨境補(bǔ)貼調(diào)查，中國將能夠以更全面的法律論證向調(diào)查方主張合法權(quán)益，必要時(shí)可訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)和利用“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”加以解決。

二是規(guī)范政府補(bǔ)貼政策，深化國有企業(yè)改革。目前，我國的政府補(bǔ)貼發(fā)放確實(shí)存在不合理和需要改進(jìn)的地方，影響到國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。中國應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有補(bǔ)貼政策和競(jìng)爭(zhēng)制度的不足，盡快起草和完善關(guān)于政府與公共機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的法律法規(guī)與產(chǎn)業(yè)政策，適應(yīng)國際社會(huì)對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則日益嚴(yán)格的要求，轉(zhuǎn)變對(duì)“走出去”企業(yè)的扶持方式。同時(shí)，中國需要加快國企改革的步伐，妥善解決國有企業(yè)的補(bǔ)貼問題，擺脫歐美關(guān)于國有企業(yè)認(rèn)定規(guī)則的約束，推動(dòng)國企市場(chǎng)化發(fā)展。

三是指導(dǎo)企業(yè)建立合規(guī)方案，提升風(fēng)險(xiǎn)控制能力。一方面要做好事前預(yù)警，企業(yè)合規(guī)團(tuán)隊(duì)充分研究歐盟條例規(guī)定的義務(wù)，密切關(guān)注外國補(bǔ)貼國際立法動(dòng)態(tài)，預(yù)測(cè)哪些財(cái)政補(bǔ)貼可能被認(rèn)定為扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼，研判未來投資計(jì)劃與業(yè)務(wù)開展中的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估靈活開展海外投資活動(dòng)。另一方面，一旦歐盟外國補(bǔ)貼法生效，如果企業(yè)成為審查對(duì)象，應(yīng)以最快速度建立應(yīng)對(duì)方案，在積極配合歐委會(huì)調(diào)查的同時(shí)在歐盟法的框架中提出抗辯意見，爭(zhēng)取自身最大權(quán)益。

四是借鑒歐美補(bǔ)貼制度，適時(shí)采取反制措施。從反外國補(bǔ)貼的發(fā)展趨勢(shì)來看，美國已經(jīng)提出類似的立法建議，在《消除全球市場(chǎng)扭曲以保護(hù)美國就業(yè)法案》中提到了中國鋼鐵制造商的跨境補(bǔ)貼情況，未來歐盟可能會(huì)和其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體聯(lián)手對(duì)中國施壓。除了被動(dòng)應(yīng)對(duì)外國補(bǔ)貼政策帶來的不利影響，中國更應(yīng)該主動(dòng)出擊，逐步推進(jìn)對(duì)自身有利的補(bǔ)貼政策，必要時(shí)通過雙邊投資協(xié)定等方式反制其他國家對(duì)我國對(duì)外投資的審查。

四、結(jié)語

從歷史看，西方國家基于海外擴(kuò)張目的流向發(fā)展中國家的跨境補(bǔ)貼長(zhǎng)期存在但并未引起國際社會(huì)重視，直到中國邁出對(duì)外投資的步伐，這些發(fā)達(dá)國家才將跨境補(bǔ)貼視為國家追求戰(zhàn)略目標(biāo)的工具并極力反對(duì)。面對(duì)美歐具有針對(duì)性的單邊行為，中國既要認(rèn)識(shí)到新政策對(duì)自身對(duì)外投資的不利，充分利用國際法規(guī)則挑戰(zhàn)美歐不合理的主張，支持我國產(chǎn)業(yè)“走出去”，也要從吸引外資進(jìn)入、積極參與構(gòu)建新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、利用跨境補(bǔ)貼措施反制外國等角度把握經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)權(quán)，探索獨(dú)立自主、對(duì)等平衡的新發(fā)展道路?！⑨專?/p>

①2020年歐委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于為外國補(bǔ)貼創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的白皮書》將外國補(bǔ)貼定義為歐盟以外的政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助，在法律上或事實(shí)上針對(duì)單個(gè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或針對(duì)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，并為接受人帶來利益。

②2019年4月，歐委會(huì)收到申訴，要求對(duì)原產(chǎn)于中國和埃及的進(jìn)口玻璃纖維織物發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。2019年6月，歐委會(huì)收到關(guān)于原產(chǎn)于埃及的進(jìn)口玻璃纖維產(chǎn)品的申訴。歐委會(huì)分別啟動(dòng)了反補(bǔ)貼調(diào)查。，

③《歐盟反補(bǔ)貼條例》的補(bǔ)貼認(rèn)定規(guī)則與SCM協(xié)定保持一致，第3條規(guī)定補(bǔ)貼的構(gòu)成要件包括適格主體、財(cái)政資助和授予利益，第4條規(guī)定對(duì)于專向性補(bǔ)貼才能采取措施，出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼自動(dòng)視為具有專向性，專向性主要表現(xiàn)為法律上的專向性、事實(shí)上的專向性和地區(qū)上的專向性。

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