謝卓君

摘 要

全球治理的實(shí)質(zhì)良法善治難以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合產(chǎn)生的新型治理需求，國際公共產(chǎn)品供給視角可指引數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的形式良法善治范式革新。國際公共產(chǎn)品供給理論有助于厘清數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的概念與內(nèi)涵，即“規(guī)則制定—規(guī)則運(yùn)行—規(guī)制評(píng)價(jià)”嵌套的動(dòng)態(tài)獨(dú)立國際法系統(tǒng)，以及形式良法善治需求下四類規(guī)制“一體兩面”的多元協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)作方式。通過規(guī)制現(xiàn)狀與譜系反思，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻呈現(xiàn)供給能力不足、供給過剩以及供給制約需求的國際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性“供給失靈”現(xiàn)象。依據(jù)國際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方法指引，效用梗阻的形式治理范式革新應(yīng)堅(jiān)持“加減乘除”四重運(yùn)算的復(fù)合策略框架。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的全球治理形式范式革新符合中國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的主張，中國應(yīng)積極引領(lǐng)國際公共產(chǎn)品的供給理念與模式變革。一方面，秉持以數(shù)據(jù)安全為核心、國內(nèi)與國際規(guī)制雙向互動(dòng)為重點(diǎn)的兼容性規(guī)制理念；另一方面，以“數(shù)字絲綢之路”為支撐，深化平臺(tái)聯(lián)動(dòng)、議題聯(lián)結(jié)和機(jī)制協(xié)調(diào)，探索全面開放性和高度包容性的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中國模式。

關(guān)鍵詞 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制 全球治理形式范式 國際公共產(chǎn)品供給 系統(tǒng)論 數(shù)字絲綢之路

一、引言

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，一般是指位于不同國家或地區(qū)的服務(wù)器之間的數(shù)據(jù)傳輸，而“數(shù)據(jù)+跨境”會(huì)改變和加深國際貿(mào)易、科技合作、國家安全、主權(quán)管轄、人權(quán)保護(hù)等國際公共性治理議題的屬性與關(guān)聯(lián)，形成公共性多元耦合與正負(fù)兩個(gè)面向的影響，并進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理的范式轉(zhuǎn)型。具體而言，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合是指由于數(shù)據(jù)要素本身具有多系統(tǒng)附著性，與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)關(guān)聯(lián)的國際公共性治理問題會(huì)引起國際法、國際經(jīng)濟(jì)、國際政治、科技等不同社會(huì)子系統(tǒng)的反應(yīng)與處理，這一過程增強(qiáng)了系統(tǒng)內(nèi)部的不同要素間以及不同系統(tǒng)間的相互關(guān)聯(lián)性與緊密性，并在內(nèi)容、運(yùn)作、結(jié)構(gòu)等不同方面產(chǎn)生耦合關(guān)系，引發(fā)新興全球治理需求。一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)催生新的國際經(jīng)貿(mào)形式，促進(jìn)科技創(chuàng)新，全球價(jià)值鏈“分工鎖定”的國際政治與經(jīng)濟(jì)格局有望改變，需要全球治理的介入與保障；但另一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)也伴生數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)字鴻溝以及數(shù)據(jù)霸權(quán)等問題，并對(duì)個(gè)人基本權(quán)利、整體國家安全與發(fā)展構(gòu)成新威脅，

John Selby. Data Localization Laws： Trade Barriers or Legitimate Responses to Cybersecurity Risks， or both？［J］.International Journal of Law and Information Technology，2017，25（3）：216.成為新的全球治理難題。

新興全球治理需求及其導(dǎo)致的治理體系變革意味著全球治理范式的轉(zhuǎn)型，全球治理范式轉(zhuǎn)型即治理基本模式的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為治理主體、治理方式、價(jià)值目標(biāo)等治理要素的內(nèi)涵擴(kuò)展與變換重組，這要求基于規(guī)則的全球治理模式發(fā)揮更大作用，因?yàn)橹卫碇黧w、方式和理念價(jià)值都要通過治理規(guī)則來彰顯。

畢海東，鈕維敢.全球治理轉(zhuǎn)型與中國責(zé)任［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2016（4）：138.但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合引發(fā)的全球治理需求具有高度復(fù)雜性，需要評(píng)估國際法系統(tǒng)發(fā)揮的獨(dú)特優(yōu)勢以及全球治理難題解決的可能性。本文認(rèn)為基于規(guī)則的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理具有引領(lǐng)全球治理范式轉(zhuǎn)型的可能性。以系統(tǒng)論方法觀察，國際法系統(tǒng)對(duì)于全球治理實(shí)現(xiàn)具有形式/實(shí)質(zhì)雙重效用，具體表現(xiàn)為“形式良法善治/實(shí)質(zhì)良法善治”。前者是指國際法對(duì)國際政治等社會(huì)子系統(tǒng)發(fā)揮穩(wěn)定性規(guī)范預(yù)期功能，依靠國際法的系統(tǒng)運(yùn)作和環(huán)境互動(dòng)，可以形成形式一致性的良法標(biāo)準(zhǔn)，也就能實(shí)現(xiàn)形式上的全球善治，表征全球治理的形式范式，以理念、制度型國際公共產(chǎn)品供給為主。后者則是國際法與國際經(jīng)濟(jì)、國際政治、科技等社會(huì)子系統(tǒng)通過復(fù)雜協(xié)同運(yùn)作實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)全球善治，國際法系統(tǒng)運(yùn)作形成的良法標(biāo)準(zhǔn)只是善治達(dá)成的必要不充分條件，表征全球治理的實(shí)質(zhì)范式，還需要各類器物型國際公共產(chǎn)品供給協(xié)同。依據(jù)現(xiàn)有的全球治理能力，實(shí)質(zhì)良法善治難以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合產(chǎn)生的治理需求，但可通過國際公共產(chǎn)品供給的觀察視角，發(fā)掘和完善形式良法善治的應(yīng)對(duì)可能性。

本文從國際公共產(chǎn)品供給視角切入，論證作為獨(dú)立國際法律規(guī)制的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制是一種國際公共產(chǎn)品的供給，產(chǎn)品多元有效供給是實(shí)現(xiàn)形式良法善治的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過反思數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的現(xiàn)狀與譜系，本文以國際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性“供給失靈”現(xiàn)象明晰目前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制存在的效用梗阻。同時(shí)，本文通過國際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向指引，揭示克服數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻的全球治理形式范式。該范式有助于指引中國準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制超越現(xiàn)代性意蘊(yùn)，

何志鵬.國際法的現(xiàn)代性：理論呈示［J］.清華法學(xué)，2020（5）：153.邁過“金德爾伯格陷阱”，

蔡昉.金德爾伯格陷阱還是伊斯特利悲??？——全球公共品及其提供方式和中國方案［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治，2017（10）：5.走出一條不同于西方的國際公共產(chǎn)品供給之路，引領(lǐng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理范式變革。

二、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制：一種國際公共產(chǎn)品的供給

國際公共產(chǎn)品供給的視角切入可以創(chuàng)新性重述數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的概念：“規(guī)則制定—規(guī)則運(yùn)行—規(guī)制評(píng)價(jià)”嵌套的獨(dú)立動(dòng)態(tài)運(yùn)行國際法系統(tǒng)，明確其靜態(tài)基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)性。而國際公共產(chǎn)品的“競爭—排他”屬性劃分與面向全球形式良法善治治理需求的國際公共產(chǎn)品多元有效供給標(biāo)準(zhǔn)則可廓清數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制內(nèi)涵：以“單邊—雙邊—區(qū)域—全球”四種類型化的動(dòng)態(tài)國際法律規(guī)制為基礎(chǔ)，通過“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”“以簡化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的“一體兩面”多元協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)作方式，提供形式意義的外部利益沖突平衡標(biāo)準(zhǔn)。這為國際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性“供給失靈”視角下數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻的歸納總結(jié)、國際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指引下效用梗阻的治理范式革新以及引領(lǐng)國際公共產(chǎn)品供給的中國參與奠定了基礎(chǔ)。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的概念重述：國際公共產(chǎn)品供給的視角

當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制沒有形成明確的定義，學(xué)界的爭論大致可概括為靜態(tài)的規(guī)制與動(dòng)態(tài)的規(guī)制兩個(gè)方面，即規(guī)則與規(guī)則運(yùn)行。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的表現(xiàn)形式就是規(guī)則，但靜態(tài)層面的概念界定無法解釋規(guī)則制定與運(yùn)行過程中多元規(guī)制模式的話語權(quán)競合關(guān)系。動(dòng)態(tài)層面的概念界定則側(cè)重描述不同國家基于利益沖突的規(guī)制話語權(quán)競爭，

陳一峰.國際法的“不確定性”及其對(duì)國際法治的影響［J］.中外法學(xué)，2022（4）：11021119.但由于缺乏穩(wěn)定性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制的話語權(quán)競爭可能演變?yōu)閲议g零和博弈與國際沖突，導(dǎo)致規(guī)制的不穩(wěn)定性與碎片化。實(shí)際上，已有研究忽視了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為獨(dú)立國際法律規(guī)制發(fā)揮的獨(dú)特功能，沒有區(qū)分其對(duì)全球治理的形式效用與實(shí)質(zhì)效用。以國際公共產(chǎn)品供給視角觀之，無論將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制認(rèn)為是規(guī)則本體的靜態(tài)國際公共產(chǎn)品供給，還是規(guī)則運(yùn)行的動(dòng)態(tài)國際公共產(chǎn)品供給，均無法評(píng)判產(chǎn)品供給能否達(dá)到全球善治的充分供給標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)供給需求旺盛，而供給主體間發(fā)生產(chǎn)品貢獻(xiàn)度的“囚徒困境”博弈、多元利益糾紛的話語權(quán)競爭時(shí)，則會(huì)因產(chǎn)品供給的“數(shù)量—質(zhì)量”間缺乏形式上的統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致產(chǎn)品“供給失靈”。因而，需要以國際公共產(chǎn)品充分供給的形式性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)論證為基礎(chǔ)，重述基于全球治理形式范式的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制概念。

代表性觀點(diǎn)認(rèn)為形式主義（規(guī)則保障）與實(shí)質(zhì)主義（價(jià)值實(shí)現(xiàn)）統(tǒng)合下的國際法治是推動(dòng)全球治理體系變革的重要路徑和目標(biāo)。

張輝.人類命運(yùn)共同體：國際法社會(huì)基礎(chǔ)理論的當(dāng)代發(fā)展［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2018（5）：4368.這在一定程度上混淆了國際法、國際經(jīng)濟(jì)、國際政治等社會(huì)子系統(tǒng)對(duì)正義、自由等實(shí)體價(jià)值的區(qū)分理解，忽視了國際政治、國際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)在全球治理實(shí)現(xiàn)中的作用及其與國際法系統(tǒng)的關(guān)系。事實(shí)上，以往對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制概念的界定，一方面縮小了其作為國際法系統(tǒng)對(duì)全球治理的形式效用，忽視了它對(duì)國際政治、國際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)處理數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題發(fā)揮穩(wěn)定預(yù)期的功能，導(dǎo)致其無法為國際公共產(chǎn)品供給主體提供清晰、可預(yù)測的行為預(yù)期，克服供給碎片化與不穩(wěn)定性的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)無法彰顯；另一方面又放大了其作為國際法系統(tǒng)對(duì)全球治理的實(shí)質(zhì)效用，混同了國際法、國際經(jīng)濟(jì)、國際政治、科技等獨(dú)立社會(huì)子系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的多系統(tǒng)處理，使得國際公共產(chǎn)品供給者無法或是低效提供數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際法產(chǎn)品，甚至以提供私人產(chǎn)品替代，造成“供給失靈”。

基于全球治理的形式范式，引入國際公共產(chǎn)品“數(shù)量—質(zhì)量—標(biāo)準(zhǔn)”充分供給的視角，可以重述數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的“規(guī)則制定—規(guī)則運(yùn)行—規(guī)制評(píng)價(jià)”概念意涵，具體分為以下三個(gè)層面：（1）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制首先是包含國際硬法、國際軟法、具有域外效力國內(nèi)法等調(diào)整數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際法律關(guān)系的原則、規(guī)則、制度的制定與本體，涉及規(guī)制的“有無”問題，即國際公共產(chǎn)品供給的產(chǎn)品類型與數(shù)量多少。（2）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制其次是作為獨(dú)立分化而出的國際法系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)作，并與國際政治、經(jīng)濟(jì)等系統(tǒng)進(jìn)行“溝通”的規(guī)制運(yùn)行過程，主要呈現(xiàn)為本地主義的國家規(guī)制模式與區(qū)域/全球主義的貿(mào)易規(guī)制模式，前者包括突出基本權(quán)利保護(hù)的歐盟模式、自由市場保障的美國模式以及數(shù)據(jù)安全保護(hù)的中國模式，后者則是如《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等以國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定為依托的規(guī)制模式。此即國際公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，國際法系統(tǒng)的獨(dú)立性、穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期功能發(fā)揮以及與其他系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合程度均能體現(xiàn)產(chǎn)品的供給質(zhì)量高低。（3）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制最后是評(píng)價(jià)規(guī)則制定與運(yùn)行是否能夠?qū)崿F(xiàn)全球治理形式效用的標(biāo)準(zhǔn)，分別對(duì)應(yīng)“良法”（即形式的善治）以及“良法”為努力實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)善治而與其他系統(tǒng)協(xié)同兩個(gè)層面。依靠國際法系統(tǒng)的“符碼”（合法/非法）與“綱要”（若—?jiǎng)t）運(yùn)行可對(duì)規(guī)制的前兩層意涵進(jìn)行統(tǒng)合性評(píng)價(jià)，將規(guī)制是否能夠?qū)崿F(xiàn)全球治理的評(píng)價(jià)回歸到國際法系統(tǒng)運(yùn)行本身及其與其他系統(tǒng)的關(guān)系，排除其他系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)質(zhì)性的治理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則制定與運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)。此即國際公共產(chǎn)品供給的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，它能識(shí)別國際法系統(tǒng)與非國際法系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題的處理，并將其劃分為公共產(chǎn)品供給與非公共產(chǎn)品供給；另一方面，它能評(píng)價(jià)產(chǎn)品供給“數(shù)量—質(zhì)量”是否與供給需求相匹配。

如上所述，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制超越了國際法治的形式與實(shí)質(zhì)之爭，是基于全球治理實(shí)質(zhì)/形式范式二分下，“運(yùn)作封閉、認(rèn)知開放”且具有動(dòng)態(tài)性的獨(dú)立國際法系統(tǒng)，是一種“數(shù)量—質(zhì)量—標(biāo)準(zhǔn)”嵌套、評(píng)價(jià)體系完善的國際公共產(chǎn)品供給。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的內(nèi)涵廓清：國際公共產(chǎn)品的多元有效供給

由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)能夠產(chǎn)生多系統(tǒng)耦合關(guān)系，涉及多元利益的沖突與平衡，傳統(tǒng)上具有國家間約束力的國際硬法、在形式上沒有演化為主要法律淵源的國際軟法

See László Blutman. In the Trap of a Legal Metaphor： International Soft Law［J］.International and Comparative Law Quarterly， 2010（59） ：606.以及具有域外效力的各國國內(nèi)法

廖詩評(píng).中國法域外適用法律體系：現(xiàn)狀、問題與完善［J］.中國法學(xué)，2019（6）：2038.在運(yùn)行過程中均會(huì)形成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際法律關(guān)系，成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的重要組成部分。但以上三類規(guī)則的制定、運(yùn)行在理論與實(shí)踐中存在重大沖突，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一“領(lǐng)域性”問題中沒有實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將其類型化，阻礙了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的內(nèi)涵廓清。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為一種運(yùn)作封閉，對(duì)其他系統(tǒng)認(rèn)知開放的國際法律規(guī)制，可以被用于提供國際公共產(chǎn)品。

Todd Sandler. Treaties： Strategic Considerations［J］.University of Illinois Law Reviw， 2008（1）：155180.以此，國際公共產(chǎn)品的“競爭—排他”屬性劃分與面向形式全球治理的國際公共產(chǎn)品充分供給標(biāo)準(zhǔn)可為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的動(dòng)態(tài)類型化及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供理論依據(jù)，明確其內(nèi)涵。

曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）在1971年最早使用“國際公共產(chǎn)品”一詞，強(qiáng)調(diào)采取激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)行為體為共同利益開展行動(dòng)，增加國際公共產(chǎn)品的供給。

Mancur Olson. Increasing the Incentives for International Cooperation［J］.International Organization，1971，25（4）：866874.純國際公共產(chǎn)品具有非競爭性與非排他性，前者指一個(gè)消費(fèi)者（如個(gè)人或國家）對(duì)統(tǒng)一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)減損其他消費(fèi)者的消費(fèi)機(jī)會(huì)；

Todd Sandler. Overcoming Global and Regional Collective Action Impediments［J］. Global Policy，2010，1（1）： 41.后者指所有消費(fèi)者都能消費(fèi)被提供的產(chǎn)品。以上兩個(gè)屬性變化會(huì)影響產(chǎn)品的溢出范圍，改變其公共性?，F(xiàn)有國際公共產(chǎn)品供給中對(duì)“排他—競爭”的類型劃分主要用于區(qū)分產(chǎn)品的公共/私人屬性，

王勇輝，余珍艷.中國與東盟小多邊安全機(jī)制的構(gòu)建現(xiàn)狀——從公共產(chǎn)品供給的視角［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2015（4）：118.且隱含著描述國際政治或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)干預(yù)下產(chǎn)品供給的非公共性轉(zhuǎn)變或異化，即霸權(quán)維持的國際俱樂部產(chǎn)品、“私物化”形式的國際公共產(chǎn)品等。

李曉霞.東亞區(qū)域性公共產(chǎn)品供求關(guān)系與核心問題［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2017（5）：124125.因此，國際公共產(chǎn)品的類型劃分較少運(yùn)用“排他—競爭”的劃分方法，而較多運(yùn)用“全球—區(qū)域”的層次方法。但國際公共產(chǎn)品是具有國際外溢性特征的公共產(chǎn)品，

張宇燕，李增剛.國際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)［M］.上海：上海人民出版社，2008：196．其通常表現(xiàn)為一種介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品，具有有限的非競爭性與非排他性。

Richard Cornes，Todd Sandler. The Theory of Externalities，Public Goods，and Club Goods［M］.Cambridge： Cambridge University Press，1996：9.由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合產(chǎn)生的治理問題超越了國家主權(quán)的物理管轄邊界，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球/區(qū)域/國內(nèi)公共產(chǎn)品以及國際私人產(chǎn)品沒有絕對(duì)邊界，均會(huì)產(chǎn)生國際外溢性且具有較強(qiáng)的混合性。以美國《CLOUD法案》為例，其通過“適格外國政府”的認(rèn)定隨意劃定連接點(diǎn)對(duì)全球數(shù)據(jù)跨境行使普遍管轄權(quán)，使國內(nèi)公共產(chǎn)品供給根據(jù)其需要轉(zhuǎn)化為國際私人產(chǎn)品或區(qū)域/全球性國際公共產(chǎn)品供給。適用“排他—競爭”的類型劃分反而有助于明確數(shù)據(jù)跨境規(guī)制作為一種特殊制度型國際公共產(chǎn)品供給的特性，澄清不同規(guī)制類型的“私人性—公共性”程度譜系，劃定國際公共產(chǎn)品與非國際公共產(chǎn)品的界限，促進(jìn)產(chǎn)品的多元有效供給。同時(shí)，受數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)特性以及規(guī)制獨(dú)立運(yùn)行的影響，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制具有平等對(duì)待所有外部沖突利益的形式一致性特征，且不分配有限國際公共資源，因而其一般不存在非排他且競爭的規(guī)制類型。

可依次將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制劃分為四種供給樣態(tài)，如圖1所示，包括單邊規(guī)制、雙邊規(guī)制、區(qū)域規(guī)制和全球規(guī)制。

圖1 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的供給樣態(tài)

（1）單邊規(guī)制是當(dāng)單一供給主體在國際公共產(chǎn)品供給不足時(shí)，基于自利的理性自我供給的具有域外效力的國際公共產(chǎn)品。

李新，席艷樂.國際公共產(chǎn)品供給問題研究評(píng)述［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011（3）：135.單邊規(guī)制雖具有較強(qiáng)的排他性和競爭性，以提供國家自用產(chǎn)品為主，但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合關(guān)系使其具有國際外溢效力，應(yīng)明確超越國際法系統(tǒng)運(yùn)作的單邊規(guī)制可能向國內(nèi)公共產(chǎn)品或國際私人產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)化。（2）雙邊規(guī)制具有排他性和非競爭性，屬于國家間非競爭的國際公共產(chǎn)品供給，具有部分區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給的屬性。雖然所涉范圍有限，但合理化的雙邊規(guī)制具有受他國借鑒的國際外溢性，而非合理化的雙邊規(guī)制容易產(chǎn)生規(guī)制內(nèi)部的霸權(quán)排他性進(jìn)而成為國際私人產(chǎn)品供給。（3）區(qū)域規(guī)制同樣具有排他性和非競爭性，但排他性范圍小于雙邊規(guī)制，屬于公共性更強(qiáng)的區(qū)域性多邊國際公共產(chǎn)品供給。在排他性減弱的情況下，其具有轉(zhuǎn)化為全球性國際公共產(chǎn)品供給的可能，而非民主化的區(qū)域規(guī)制也可能向國際私人產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)化。（4）全球規(guī)制具有非競爭性與非排他性，屬于全球性多邊國際公共產(chǎn)品供給，但因其參與廣泛性特征需要協(xié)調(diào)多元利益且不設(shè)置規(guī)制門檻，供給難度較大，且可能向區(qū)域性國際公共產(chǎn)品或國際私人產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)化?；跀?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制四種供給樣態(tài)所提供的國際公共產(chǎn)品覆蓋范圍、屬性差異及其建立難度，理論上，從單邊規(guī)制到多邊規(guī)制的供給數(shù)量依次遞減。

現(xiàn)有關(guān)于國際公共產(chǎn)品有效供給的觀點(diǎn)多集中于通過如加總技術(shù)等供給機(jī)制安排以克服集體行動(dòng)困境，較少討論需求前提下的供給側(cè)標(biāo)準(zhǔn)建立：全球治理新興需求下國際公共產(chǎn)品多元有效供給標(biāo)準(zhǔn)建立及動(dòng)態(tài)制度安排。如前所述，全球治理的形式良法善治是評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用的標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量產(chǎn)品供給效果之依據(jù)。全球治理的形式良法善治要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制能夠?qū)崿F(xiàn)國際公共產(chǎn)品的多元有效供給，具體表現(xiàn)為在“運(yùn)作封閉、認(rèn)知開放”的國際法系統(tǒng)運(yùn)作中，以多元協(xié)同運(yùn)作方式平衡外部利益沖突。多元協(xié)同具有“一體兩面”屬性，前者是后者的基礎(chǔ)。

多元面向強(qiáng)調(diào)“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的運(yùn)作封閉。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)范的遵守/違背、制度性話語權(quán)競爭、新興制度建立中的國家間論辯過程等均是對(duì)規(guī)制“合法/非法”系統(tǒng)二維符碼的運(yùn)用，這使得系統(tǒng)可以將外部多元價(jià)值訴求納入系統(tǒng)觀察，形成規(guī)制“變異—選擇—再穩(wěn)定”的非線性自創(chuàng)生（autopoiesis）過程。一方面，要求四種供給樣態(tài)各司其職，保持運(yùn)作的基本結(jié)構(gòu)。單邊規(guī)制合理擴(kuò)張域外適用范圍，雙邊規(guī)制保持平等合理化的雙邊合作，區(qū)域規(guī)制保持協(xié)商民主化的多邊合作，全球規(guī)制保持其包容多元的全球協(xié)調(diào)能力。另一方面，要求數(shù)據(jù)跨境規(guī)制結(jié)構(gòu)可以在原有基礎(chǔ)上不斷自我再生產(chǎn)，四類規(guī)制樣態(tài)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷復(fù)雜化，如進(jìn)行專門化規(guī)制等，形成新的規(guī)制結(jié)構(gòu)，提升其系統(tǒng)運(yùn)作的復(fù)雜性與獨(dú)立性，通過其自身的復(fù)雜性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的沖突。

協(xié)同面向強(qiáng)調(diào)“以簡化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的認(rèn)知開放。一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合關(guān)系極具復(fù)雜性與不穩(wěn)定性，正負(fù)兩極影響相互交織存在，形成了不同系統(tǒng)支持的多元利益沖突。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制在形式上為外部環(huán)境（國際政治、國際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)）提供穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期，通過形式一致性評(píng)價(jià)化約系統(tǒng)間運(yùn)作的復(fù)雜性、沖突性。另一方面，因數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)諸系統(tǒng)具有較強(qiáng)敏感度，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可與不同系統(tǒng)形成相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)耦合，其作為一種穩(wěn)定的制度型國際公共產(chǎn)品供給，可與國際科技合作意向、制度性話語權(quán)主張等不穩(wěn)定理念/制度型國際公共產(chǎn)品供給共用一種供給結(jié)構(gòu)，也可為由國際經(jīng)濟(jì)、科技等支持的器物型數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品提供穩(wěn)定保障，在形式上促進(jìn)系統(tǒng)間個(gè)別性、非線性的共同演化，將各系統(tǒng)間的多元價(jià)值沖突通過規(guī)制的系統(tǒng)運(yùn)作轉(zhuǎn)化為多元價(jià)值協(xié)同。

綜上所述，借鑒國際公共產(chǎn)品供給的類型劃分與多元有效充足供給的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可類型化為“單邊—雙邊—區(qū)域—全球”四種動(dòng)態(tài)國際法律規(guī)制，通過“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”“以簡化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的“一體兩面”多元協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)作方式，提供形式意義的外部利益沖突平衡標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)形式良法善治的治理需求。

三、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻：國際公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性供給失靈

通過對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的譜系刻畫，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻集中表現(xiàn)為國際公共產(chǎn)品的供給不足，但不足的特殊性在于國際公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性供給失靈。一般而言，國際公共產(chǎn)品的供給不足是因需求上升導(dǎo)致的供需失衡引發(fā)的，但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品的供給不足主要是供給側(cè)中供給結(jié)構(gòu)與供給需求脫節(jié)而引發(fā)的供給失靈。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的譜系及其反思：國際公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性供給不足

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的現(xiàn)狀概括與譜系刻畫是對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給的流變進(jìn)行系統(tǒng)性描繪，它揭示出國際公共產(chǎn)品存在供給不足的問題。分析數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制四種產(chǎn)品供給的“數(shù)量—質(zhì)量”現(xiàn)狀，即可發(fā)現(xiàn)其供給不足的結(jié)構(gòu)性問題。如表1所示，單邊規(guī)制供給樣態(tài)下的國際公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足，存在私物化的產(chǎn)品質(zhì)量問題；雙邊規(guī)制供給樣態(tài)下的國際公共產(chǎn)品供給數(shù)量部分過剩、整體不足，存在非合理、私物化的產(chǎn)品質(zhì)量問題；區(qū)域規(guī)制供給樣態(tài)下的國際公共產(chǎn)品供給數(shù)量部分過剩但整體不足，存在非民主、制度競爭以及私物化的產(chǎn)品質(zhì)量問題；全球規(guī)制供給樣態(tài)下的國際公共產(chǎn)品供給數(shù)量整體不足，因滯后性、約束力欠缺以及參與者不足存在效用有限的質(zhì)量問題。

在現(xiàn)狀梳理與分析的基礎(chǔ)上，通過對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的譜系刻畫（如圖2 所示），可從時(shí)空層面進(jìn)一步揭示國際公共產(chǎn)品供給不足的結(jié)構(gòu)性問題。譜系顯示，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)出以2010年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的階段性二分特征：2010年以前，產(chǎn)品供給數(shù)量總體較少，產(chǎn)品供給主體較為單一，以歐盟與美國為主；2010年以后，產(chǎn)品供給數(shù)量總體性激增，特別是區(qū)域性產(chǎn)品的數(shù)量增幅明顯，雖然產(chǎn)品供給主體更加多元，但以歐美為中心的西方國家仍是產(chǎn)品供給的主力。

通過對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的現(xiàn)狀與譜系反思，描繪出一幅國際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性供給不足的圖景。這種結(jié)構(gòu)性供給不足實(shí)際是結(jié)構(gòu)性供給失靈，具體包括產(chǎn)品供給能力不足、產(chǎn)品供給過剩以及產(chǎn)品供給制約需求三個(gè)方面的問題，可對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻進(jìn)行體系化闡釋。

（二）產(chǎn)品供給能力不足與“數(shù)字鴻溝”

發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體間不斷加深的“數(shù)字鴻溝”（digital divide）使得前者雖然具有消費(fèi)需求，卻無法主動(dòng)、充足地提供國際公共產(chǎn)品，導(dǎo)致其產(chǎn)品供給能力不足。數(shù)據(jù)利用的深度發(fā)展使“數(shù)字鴻溝”從傳統(tǒng)數(shù)字鴻溝（從互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通、接入和使用角度來理解）轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)相關(guān)性鴻溝（datarelated divide），并進(jìn)一步形成“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”鴻溝，不同國家將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字智能和商業(yè)機(jī)會(huì)的能力差距不斷拉大，使得數(shù)據(jù)利用能力有限的國家處于不利地位，

參見UNCTAD.Digital Economy Report 2021：Crossborder Data Flows and Development： For Whom the Data Flow［R/OL］.（20210929）［20221121］. https：//unctad.org/system/files/officialdocument/der2021_en.pdf。但能力是國際公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，數(shù)據(jù)利用能力不足的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體難以肩負(fù)國際公共產(chǎn)品供給的成本，抑制了其提供國際公共產(chǎn)品的內(nèi)生動(dòng)機(jī)；另一方面，由于身處“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”中，國際公共產(chǎn)品主要由霸權(quán)國主導(dǎo)供給，自利驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)品供給前提會(huì)使其更加關(guān)注自身作為生產(chǎn)者的成本與收益，

［美］羅伯特·吉爾平.國際關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.楊宇光，等，譯.上海：上海人民出版社，2006：83.而非消費(fèi)者的產(chǎn)品需求。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體主要依托于國內(nèi)規(guī)制行為不參與甚至回避自身面臨的挑戰(zhàn)，扮演被動(dòng)參與者和搭便車者的角色，其往往采取更為被動(dòng)與保守的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制性措施，以緩和或擺脫“數(shù)字依附”，這進(jìn)一步削弱了他們參與提供國際公共產(chǎn)品的能力與意愿。兩方面原因?qū)е滤麄儫o法對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給提出更加民主化和合理性的主張。

實(shí)際上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)下的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制沒有發(fā)揮其作為獨(dú)立國際法律規(guī)制的應(yīng)有功能，也沒有充分重視動(dòng)態(tài)規(guī)制中不同國家利益的協(xié)調(diào)與平衡需要。無論是基于個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)而嚴(yán)格限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的歐盟模式，還是基于重視商業(yè)利益而推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的美國模式，其根本目的都在于通過自身規(guī)制主張的外溢效應(yīng)實(shí)現(xiàn)國家數(shù)據(jù)主權(quán)擴(kuò)張，而非進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品的多元有效供給。這不僅排除了發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的價(jià)值訴求納入國際法系統(tǒng)運(yùn)作的可能性，也使得國際法系統(tǒng)無法發(fā)揮對(duì)不同系統(tǒng)行為進(jìn)行一致性處理的穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期功能。這致使發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)品供給能力不斷被削弱直至喪失供給能力。

發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體因產(chǎn)品供給能力不足導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的參與缺位，而發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制而壟斷國際公共產(chǎn)品的供給，將誘發(fā)不公正的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制秩序。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制非但沒有發(fā)揮彌合全球數(shù)字鴻溝的作用，反而持續(xù)加深裂痕。

（三）產(chǎn)品供給過剩與“多米諾骨牌效應(yīng)”

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給雖然在數(shù)量上呈現(xiàn)整體性不足的特點(diǎn)，但存在部分或局部性產(chǎn)品供給過剩的問題，表現(xiàn)為“多米諾骨牌效應(yīng)”（Domino Effect）。該效應(yīng)的具體表征為國家為獲得數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢和商業(yè)機(jī)會(huì)，競相加入?yún)^(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，使得經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給數(shù)量增多，

Richard Baldwin.A Domino Theory of Reginalism［J］.NBER Working Paper， 1993（4465）：120.引發(fā)制度競爭與“意大利面碗”現(xiàn)象（Spaghetti Bowl Phenomenon）

Jagdish Bhagwati，David Greenaway，Arvind Panagariya.Trading Preferentially： Theory and Policy［J］.The Economic Journal， 1998，108（449）：1139.的出現(xiàn)。

有限理性的國家通常會(huì)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的選擇上追求“滿意”而非“最優(yōu)”目標(biāo)，若每個(gè)國家都追求“滿意”，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的詮釋也就不同，進(jìn)而引發(fā)制度的競爭。適度的制度競爭可以優(yōu)化國際公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，但過度的制度競爭會(huì)超出國際法系統(tǒng)運(yùn)行范圍，惡化為國際政治系統(tǒng)主導(dǎo)下具有不穩(wěn)定性的國際公共產(chǎn)品供給權(quán)之爭。掌握數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供應(yīng)權(quán)的主體擁有壟斷性獲益的可能，一方面可以保持信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢；另一方面可以把“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”中不同類型的國家“鎖定”于國際分工鏈條之上，固化收益與分配結(jié)構(gòu)。

張春.國際公共產(chǎn)品的供應(yīng)競爭及其出路——亞太地區(qū)二元格局與中美新型大國關(guān)系建構(gòu)［J］.當(dāng)代亞太，2014（6）： 58.實(shí)踐中，過度制度競爭的情況已經(jīng)有所顯現(xiàn)。譬如，美國認(rèn)為全球化偏離其軌道設(shè)計(jì)，要求重新制定國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并拒絕提供國際公共產(chǎn)品。美國智庫ITIF曾發(fā)布的報(bào)告表示，中國應(yīng)放棄國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的極端態(tài)度并就關(guān)鍵數(shù)據(jù)問題達(dá)成共識(shí)，否則應(yīng)取消其參與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的資格，并與志同道合的國家合作，發(fā)起挑戰(zhàn)中國數(shù)字保護(hù)主義的訴訟。

See Nigel Cory.Why China Should be Disqualified from Participating in WTO Negotiations on Digital Trade Rules［EB/OL］.（20190509）［20221121］.https：//www2.itif.org/2019chinadisqualifiedwto.pdf;Nigel Cory.CrossBorder Data Flows： Where are the Barriers，and What do They Cost？［EB/OL］.（20170501）［20221121］. https：//www2.itif.org/2017crossborderdataflows.pdf.

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的“意大利面碗”現(xiàn)象是指一國為減少行動(dòng)的不確定性而參加多個(gè)區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，但因不同協(xié)定的規(guī)范差異產(chǎn)生協(xié)定間的相互制約關(guān)系，導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給數(shù)量的堆疊。這種現(xiàn)象導(dǎo)致各國的產(chǎn)品供給行為缺乏確定性的形式指引，產(chǎn)生供給產(chǎn)品不穩(wěn)定以及產(chǎn)品供給質(zhì)量下降的后果，若制約關(guān)系作用持續(xù)外溢甚至可能出現(xiàn)國際公共劣品。

（四）產(chǎn)品供給制約需求與利益失衡

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品多元有效供給需求受到供給制約，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制多元協(xié)調(diào)的系統(tǒng)運(yùn)行方式無法吸收、轉(zhuǎn)化、協(xié)同不同國家間的多元利益主張沖突，導(dǎo)致利益失衡（interests imbalance），引發(fā)產(chǎn)品供給的功能偏移、效用失靈以及私物化問題，制約了供給需求。

其一，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制四種供給樣態(tài)的邊界模糊，規(guī)制結(jié)構(gòu)的內(nèi)部多元復(fù)雜性降低，規(guī)制結(jié)構(gòu)無法將國際法系統(tǒng)外的多元利益主張轉(zhuǎn)化進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自我再生產(chǎn)，“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式失靈。功能偏移的國際公共產(chǎn)品供給難以應(yīng)對(duì)多元價(jià)值沖突的復(fù)雜性。單邊規(guī)制具有明晰爭點(diǎn)的功能，但因其域外適用效力的不當(dāng)擴(kuò)張，使其偏離原有的適用范圍與適用主體，引發(fā)國家間管轄權(quán)沖突。雙邊規(guī)制可以幫助建立更深層次和具體可操作的國際行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，但雙方的實(shí)力過于懸殊極容易產(chǎn)生不平等關(guān)系，將強(qiáng)國的產(chǎn)品供給意志或訴求強(qiáng)行施加給弱國。例如，美國聲稱《美國—肯尼亞自貿(mào)協(xié)定》的談判目標(biāo)包括“制定最優(yōu)先的規(guī)則，以確?？夏醽啿徊扇∠拗茢?shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施，也不需要使用或安裝本地計(jì)算設(shè)施”，并以此作為與其他非洲國家簽訂自貿(mào)協(xié)定的典范。

UNCTAD.Digital Economy Report 2021：Crossborder Data Flows and Development： For Whom the Data Flow［R/OL］.（20210929）［20221121］. https：//unctad.org/system/files/officialdocument/der2021_en.pdf.區(qū)域規(guī)制既為價(jià)值取向和法治程度相似的國家提供行動(dòng)確定性標(biāo)準(zhǔn)，也在全球性國際公共產(chǎn)品供給缺失情況下提供過渡性產(chǎn)品，但部分區(qū)域規(guī)制缺乏對(duì)多元價(jià)值的包容性，使其逐漸偏離產(chǎn)品供給的正確方向。全球規(guī)制面臨諸多利益沖突與訴求整合的難題，利益失衡下的全球規(guī)制存在產(chǎn)品供給不足的問題。

其二，多元價(jià)值沖突的化解需要國際法、國際政治、國際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)在各自封閉運(yùn)行的基礎(chǔ)上，通過結(jié)構(gòu)耦合進(jìn)行協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制沒有發(fā)揮國際法系統(tǒng)“以簡化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”、為不同系統(tǒng)提供形式一致性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的功能，導(dǎo)致國際公共產(chǎn)品無法有效供給。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為一種獨(dú)特的國際法律規(guī)制，通過充分發(fā)揮穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期功能，以“簡化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式在形式上提供多系統(tǒng)協(xié)同的平臺(tái)。但國際公共產(chǎn)品供給主體忽視國際法系統(tǒng)的利益平衡形式功能，導(dǎo)致多系統(tǒng)協(xié)同難以實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為忽視部分國家的利益訴求或拒絕承認(rèn)部分價(jià)值主張的正當(dāng)性。譬如，當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制明顯側(cè)重于對(duì)歐盟的個(gè)人信息保護(hù)與美國的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)價(jià)值訴求的回應(yīng)，而較少回應(yīng)發(fā)展中國家所關(guān)注的國家安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全等問題。

其三，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的國際法系統(tǒng)封閉性運(yùn)作產(chǎn)生缺口，多元協(xié)同的系統(tǒng)運(yùn)作方式注入國際政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)子系統(tǒng)的運(yùn)作綱要，導(dǎo)致國際公共產(chǎn)品供給的私物化。國際公共產(chǎn)品供給的私物化意味著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制偏離其所體現(xiàn)的法治精神與國際法的規(guī)范性寓意，其作為國際法系統(tǒng)的獨(dú)立性受到侵蝕。基于規(guī)則的產(chǎn)品供給可能轉(zhuǎn)變?yōu)榛跈?quán)力的產(chǎn)品供給，這改變了國際公共產(chǎn)品的供給屬性，使其轉(zhuǎn)化為國際私人產(chǎn)品，具體表現(xiàn)為供給方式的霸權(quán)化、供給內(nèi)容的非民主化。以系統(tǒng)論觀察視角，國際公共產(chǎn)品供給中公共屬性的改變難以滿足需求端消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品供給“數(shù)量—質(zhì)量—標(biāo)準(zhǔn)”的整體性需求和期待，制約了需求實(shí)現(xiàn)。例如，USMCA中推出“毒丸條款”，該條款規(guī)定協(xié)定中任一成員國與“非市場經(jīng)濟(jì)國家”達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定，其他國家可退出USMCA并重新建立雙邊貿(mào)易協(xié)定，試圖在貿(mào)易上孤立中國，國際公共產(chǎn)品便淪為一種私人產(chǎn)品。

四、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制梗阻治理的形式范式革新：國際公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻呈現(xiàn)的系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性治理問題通過現(xiàn)有治理模式難以解決，亟需數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理的范式革新，基于規(guī)則的全球治理形式范式具有優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制復(fù)雜問題的優(yōu)勢。國際公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方法可以有效應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性供給失靈問題，其核心是供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)品供給方式的轉(zhuǎn)變，通過提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，實(shí)現(xiàn)國際公共產(chǎn)品的多元有效供給。

胡鞍鋼，周紹杰，任皓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（2）：19.這可為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻的治理范式革新提供策略性指引，具體要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制做好“四重復(fù)合運(yùn)算”：“優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高供給能力”的加法、“通過合理配置解決結(jié)構(gòu)性過剩”的減法、“發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)以創(chuàng)新機(jī)制”的乘法以及“化解風(fēng)險(xiǎn)”的除法。

（一）“加法”：增強(qiáng)產(chǎn)品供給的民主化與合理性

國際公共產(chǎn)品供給能力差距的彌合與多元價(jià)值訴求的滿足都要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制提供一種以公共性為核心并包容一切的國際公共產(chǎn)品，其中決策制定的公共性、收益分配的公共性、消費(fèi)的公共性共同構(gòu)成國際公共產(chǎn)品供給的理想“公共性三角結(jié)構(gòu)”，

［美］英吉·考爾，等，編.全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理［M］.張春波，高靜，譯.北京：人民出版社，2006：83.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制應(yīng)更加注重產(chǎn)品供給的民主化與合理性。

增加國際公共產(chǎn)品供給的民主化，要求承認(rèn)和尊重國家的主權(quán)、平等權(quán)和發(fā)展權(quán)。任何國家都擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)主權(quán)，可以平等參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給過程，擁有提供何種國際公共產(chǎn)品的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。因此，為避免數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給主體代表性不足，應(yīng)給予發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體表達(dá)訴求的通道。同時(shí)，因發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體國際公共產(chǎn)品供給能力不足，需要建立協(xié)進(jìn)型國際領(lǐng)導(dǎo)以應(yīng)對(duì)國際集體行動(dòng)困境。協(xié)進(jìn)型國際領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)建立平等協(xié)商、互利共贏的合作伙伴關(guān)系，承認(rèn)部分國家發(fā)揮引領(lǐng)作用，這種引領(lǐng)為推動(dòng)國際公共產(chǎn)品多元有效供給服務(wù)，為促進(jìn)達(dá)成全球治理形式良法善治的共同目標(biāo)而共擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)成果共享。

增加國際公共產(chǎn)品供給的合理性，要求尊重全球治理形式良法善治的演化規(guī)律，彌合“數(shù)字鴻溝”，為構(gòu)建開放包容、公正合理、互利共贏的國際法治秩序服務(wù)。彌合“數(shù)字鴻溝”不僅是國際社會(huì)正義或道德義務(wù)，也是全球商業(yè)和經(jīng)濟(jì)全球化力量的財(cái)富來源。全球治理形式良法善治的演化規(guī)律是客觀的，從“制度性話語權(quán)壟斷”向“制度性話語權(quán)共享”的供給理念轉(zhuǎn)化、從“基于權(quán)力”向“基于規(guī)則”的供給形式轉(zhuǎn)化、從“霸權(quán)主導(dǎo)”向“協(xié)同合作”的供給模式轉(zhuǎn)化，注重“同等情況同等對(duì)待”的形式公正與“不同情況差異對(duì)待”的實(shí)質(zhì)公正相結(jié)合。

（二）“減法”：減少產(chǎn)品供給的競爭與堆疊

為緩解國際公共產(chǎn)品供給過剩問題，要求保持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的兼容性以實(shí)現(xiàn)對(duì)國際公共產(chǎn)品供給的競爭與堆疊作“減法運(yùn)算”，限制大國在國際秩序轉(zhuǎn)型中的沖突烈度，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給的漸進(jìn)變遷，為國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的和平變動(dòng)提供可能。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給的“減法運(yùn)算”要求：

第一，保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑性。尊重?cái)?shù)據(jù)主權(quán)是保護(hù)國家主權(quán)利益的正當(dāng)性基礎(chǔ)，各國擁有自主規(guī)制權(quán)，自主決定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制措施與發(fā)展政策，但國家數(shù)據(jù)主權(quán)應(yīng)當(dāng)保持一定的謙抑性，不能隨意地內(nèi)向或外向不當(dāng)擴(kuò)張，需要深化數(shù)據(jù)主權(quán)適用性和適度性的法律意蘊(yùn)。首先，合理定位國家的數(shù)據(jù)主權(quán)。國家的數(shù)據(jù)主權(quán)是相對(duì)的而并非絕對(duì)的，保持主權(quán)的相對(duì)性并不會(huì)損害數(shù)據(jù)主權(quán)，反而會(huì)在更高層次上維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和國家利益。其次，防止極端的數(shù)據(jù)保護(hù)主義和數(shù)據(jù)霸權(quán)主義。極端的數(shù)據(jù)保護(hù)主義通常會(huì)采取嚴(yán)厲的數(shù)據(jù)保護(hù)措施，限制甚至禁止數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，這是數(shù)據(jù)主權(quán)過度內(nèi)向擴(kuò)張的結(jié)果。數(shù)據(jù)霸權(quán)主義是國家數(shù)據(jù)主權(quán)的過度外向擴(kuò)張，通常是實(shí)力強(qiáng)勁的大國戰(zhàn)略，可通過加強(qiáng)對(duì)話、尋求與其他國家合作等多種形式阻斷國家數(shù)據(jù)主權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張。事實(shí)上，國家間的數(shù)據(jù)主權(quán)既是相互競爭的，也是相互依賴的，保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑性是促進(jìn)數(shù)據(jù)主權(quán)由相互競爭走向相互依賴的前提。

第二，在平臺(tái)和議題聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上促進(jìn)機(jī)制的協(xié)調(diào)。在國家間搭建起國際法話語論辯的平臺(tái)基礎(chǔ)，建立以聯(lián)合國為核心，政府間高端論壇、區(qū)域性和專門性國際組織等平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)，為機(jī)制的協(xié)調(diào)提供信息互動(dòng)和交流對(duì)話的基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制所涉重點(diǎn)問題，如個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、國家安全與公共利益保障、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等進(jìn)行議題的聯(lián)結(jié)，在數(shù)據(jù)分類管理的基礎(chǔ)上區(qū)分議題的敏感程度，對(duì)低政治敏感程度的問題率先協(xié)商與協(xié)調(diào)，對(duì)于高政治敏感度的問題可暫行擱置或進(jìn)行程序充分法律化和標(biāo)準(zhǔn)有限法律化的技術(shù)處理，避免過多無效的價(jià)值沖突爭論影響機(jī)制協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)。

（三）“乘法”：促進(jìn)產(chǎn)品供給的多元與協(xié)同

國際公共產(chǎn)品供給的多元與協(xié)同要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制既能應(yīng)對(duì)多元價(jià)值沖突的復(fù)雜性，也能建立形式一致性標(biāo)準(zhǔn)。

其一，促進(jìn)國際公共產(chǎn)品的多元供給，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制需具備轉(zhuǎn)化與承載多元價(jià)值沖突的能力，應(yīng)建立相對(duì)靈活與開放的機(jī)制來應(yīng)對(duì)多元價(jià)值沖突的復(fù)雜性。首先，可采取“原則+例外”的形式進(jìn)行靈活處理?！霸瓌t”通常是對(duì)某一議題中的核心價(jià)值進(jìn)行的正面回應(yīng)，而“例外”則是對(duì)核心價(jià)值之外的其他價(jià)值的側(cè)面回應(yīng)。如在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題下，CPTPP、RCEP以及DEPA等國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的同一核心價(jià)值指引即經(jīng)濟(jì)價(jià)值的彰顯，具體表現(xiàn)為支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)的原則，而個(gè)人信息保護(hù)、公共利益、國家安全保障等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值則納入例外條款予以規(guī)定。其次，嵌入國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或替代性合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，某一議題僅從“原則+例外”的方式回應(yīng)多元價(jià)值沖突，作用是有限的。因此，在“原則+例外”形式之外可設(shè)置積極的履約義務(wù)，通過嵌入國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或替代性合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)“例外”規(guī)定不充分的問題。譬如，CPTPP、RCEP等國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行了專門規(guī)定，并引入相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的考量。最后，考慮將國際軟法與國際硬法規(guī)制相結(jié)合。國際軟法不具有約束力，卻起到“賦予”“塑造”國際社會(huì)、國際法治等抽象“環(huán)境”的作用，也可以對(duì)國際硬法的形成和成熟奠基和助力。

何志鵬，申天嬌.國際軟法在全球治理中的效力探究［J］.學(xué)術(shù)月刊，2021（1）：103.

其二，國際公共產(chǎn)品的協(xié)同供給要求國際法系統(tǒng)與國際政治、國際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)耦合，通過國際法系統(tǒng)的“符碼”與“綱要”轉(zhuǎn)譯其他系統(tǒng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)應(yīng)對(duì)方案，以形式一致性的國際法運(yùn)行協(xié)同多系統(tǒng)要求。在實(shí)踐中，DEPA就是促進(jìn)產(chǎn)品協(xié)同供給的典型例子，它在協(xié)定文本中體現(xiàn)了國際法系統(tǒng)與環(huán)境間的結(jié)構(gòu)耦合。譬如，在協(xié)定的宗旨中明確回應(yīng)多元價(jià)值沖突問題，涉及“促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長、利用先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造利益、保護(hù)安全可靠的互聯(lián)網(wǎng)和共同利益”等規(guī)定，設(shè)置“新興趨勢和技術(shù)”專門模塊或在“數(shù)據(jù)問題”模塊中回應(yīng)個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)與公共政策等問題。但DEPA只注重通過國際法系統(tǒng)二階結(jié)構(gòu)耦合為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)主導(dǎo)下的一階結(jié)構(gòu)耦合提供穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期。對(duì)國際公共產(chǎn)品協(xié)同供給而言，DEPA忽視了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之外的其他系統(tǒng)間的一階結(jié)構(gòu)耦合，以及國際法系統(tǒng)對(duì)其他系統(tǒng)間一階結(jié)構(gòu)耦合的二階觀察。具體而言，DEPA作為一種自由貿(mào)易協(xié)定，并不是管理數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的最佳場所，它不能真正解決何為保護(hù)主義、合法的國家政策分歧、隱私或安全等非市場準(zhǔn)入問題。

Susan Ariel Aaronson. The Digital Trade Imbalance and Its Implications for Internet Governance［EB/OL］.（20160203）［20221121］. https：//www.cigionline.org/sites/default/files/gcig_no25_web_0.pdf .因此，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品協(xié)同供給，應(yīng)創(chuàng)新建立以承認(rèn)多元價(jià)值正當(dāng)性為前提的專門性數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制，建立國際法系統(tǒng)與環(huán)境間結(jié)構(gòu)耦合的識(shí)別與運(yùn)作機(jī)制，承認(rèn)與協(xié)同個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、國家安全保障、公共利益保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與科技進(jìn)步等多元價(jià)值。

（四）“除法”：消除產(chǎn)品供給的私物化

消除國際公共產(chǎn)品供給的私物化就是要保持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為一種國際法律規(guī)制的獨(dú)立性，維持國際法系統(tǒng)的封閉運(yùn)作。首先，多主體參與產(chǎn)品供給。通常霸權(quán)國可以解決國際公共產(chǎn)品生產(chǎn)不足的問題，但這種單一主體的供給形式容易引起產(chǎn)品私物化的結(jié)果。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)際上是數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)空間的流動(dòng)，它也就具有跨人格性、跨國家性、跨空間性的跨越性屬性，

張龑：網(wǎng)絡(luò)空間安全立法的雙重基礎(chǔ)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2021（10）：85.這也就決定了單一的供給主體無法滿足國際公共產(chǎn)品供給的復(fù)合需求。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給主體主要是國家，但國際組織、大型跨國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也具備提供國際公共產(chǎn)品的潛力。這要求改變大國壟斷制度性話語權(quán)主導(dǎo)國際公共產(chǎn)品供給的單一模式，建立多中心的協(xié)作供給模式；通過信息傳遞的公開與透明，在國家、國際組織以及大型跨國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)間建立溝通與互信的基礎(chǔ)。

其次，堅(jiān)持基于規(guī)則的產(chǎn)品供給。與基于規(guī)則的產(chǎn)品供給相對(duì)應(yīng)的是基于權(quán)力的產(chǎn)品供給，前者強(qiáng)調(diào)以規(guī)則為基礎(chǔ)構(gòu)建國際秩序，后者強(qiáng)調(diào)以權(quán)力為基礎(chǔ)構(gòu)建國際秩序?；谝?guī)則的產(chǎn)品供給，要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制應(yīng)秉持國際法治的基本理念與基本原則，具體要求：第一，堅(jiān)持構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全命運(yùn)共同體的基本理念。國家間共同的利益、共同的規(guī)則，以及共同的價(jià)值觀是支撐國際社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要素。網(wǎng)絡(luò)安全命運(yùn)共同體理念強(qiáng)調(diào)建立和而不同的價(jià)值共同體，尋求利益趨同的價(jià)值共構(gòu)與身份認(rèn)同。第二，堅(jiān)持國際法基本原則。堅(jiān)持國際合作原則，謀求共同發(fā)展、解決共同問題、尋求友好協(xié)商并開展共同協(xié)作；堅(jiān)持對(duì)等保護(hù)原則，一方數(shù)據(jù)的流出必然對(duì)應(yīng)另一方數(shù)據(jù)的流入，數(shù)據(jù)流入方與數(shù)據(jù)流出方應(yīng)給予對(duì)方相同或相等的待遇，秉持非歧視與互惠的精神。

最后，踐行共商共建共享的產(chǎn)品供給準(zhǔn)則。共商，體現(xiàn)的是一種平等與包容共存的理念，對(duì)是否提供國際公共產(chǎn)品以及如何提供國際公共產(chǎn)品，供給主體在平等協(xié)商、相互尊重的前提下有權(quán)發(fā)表自己的意見。共建，強(qiáng)調(diào)力量的整合，提高數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給能力與動(dòng)力，尋求合作的最大公約數(shù)。共享，共同分享數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給果實(shí)，最大程度保障產(chǎn)品能夠被不同的主體消費(fèi)。

五、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國參與：引領(lǐng)國際公共產(chǎn)品的供給變革

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的全球治理形式范式革新以國際法為基礎(chǔ)，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)持多邊主義，致力于規(guī)制的民主化與合理性，符合中國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的主張。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國參與意味著中國從國際公共產(chǎn)品的搭便車者轉(zhuǎn)換為提供者，引領(lǐng)國際公共產(chǎn)品的供給理念與模式變革。因而，中國應(yīng)秉持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)兼容性規(guī)制理念，探索出一條基于“數(shù)字絲綢之路”包容開放模式的產(chǎn)品供給之路。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國理念：引領(lǐng)國際公共產(chǎn)品供給的理念變革

為應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)承載的利益復(fù)雜性與價(jià)值多元性，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制

需要發(fā)揮兩方面功能：其一，在法律系統(tǒng)“合法/非法”二值符碼基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分化出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的獨(dú)立性“安全/非安全”符碼，實(shí)現(xiàn)其封閉運(yùn)作；其二，不斷復(fù)雜化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)，為系統(tǒng)內(nèi)的運(yùn)作耦合與系統(tǒng)外的結(jié)構(gòu)耦合提供可能性。因而，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國方案應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持協(xié)調(diào)性與包容性法律意涵為基礎(chǔ)，秉持兼容性規(guī)制理念，為國際公共產(chǎn)品供給理念的革新注入新力量。

一方面，秉持以數(shù)據(jù)安全為核心的兼容性規(guī)制理念是變革的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)安全是一種包容性的安全觀，關(guān)涉數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的雙重維度，既注重維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，也注重保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益。數(shù)據(jù)安全具有整合化一的作用，可將諸如數(shù)據(jù)充分保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的沖突關(guān)系進(jìn)行化約，也是維持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制獨(dú)立且封閉運(yùn)作的價(jià)值基礎(chǔ)。對(duì)數(shù)據(jù)安全的澄清，有助于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品的供給能準(zhǔn)確定位需求，成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制回歸全球治理形式良法善治的重要條件。

另一方面，秉持國內(nèi)與國際規(guī)制雙向互動(dòng)的兼容性規(guī)制理念是變革的重點(diǎn)。首先，將完善國內(nèi)規(guī)制作為參與國際合作的前提。我國積極健全數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制，通過頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》，以及與之相配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確并細(xì)化具體內(nèi)容。同時(shí)，健全數(shù)據(jù)交易法律機(jī)制，在利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、反不正當(dāng)競爭等制度保護(hù)數(shù)據(jù)交易的同時(shí)，嘗試探索保障數(shù)據(jù)交易的新型模式，設(shè)置與之相匹配的數(shù)據(jù)交易安全保障措施。其次，以推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制試點(diǎn)工作，作為實(shí)現(xiàn)國內(nèi)規(guī)制與國際規(guī)制互動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是根據(jù)我國法律法規(guī)所設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并被賦予改革自主權(quán)，探索與全球化經(jīng)濟(jì)相契合的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，包括打造便利數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的舉措，著重優(yōu)化數(shù)字化基建、試點(diǎn)數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制、數(shù)字貿(mào)易新規(guī)則與新標(biāo)準(zhǔn)的國際對(duì)接等具體措施。

參見上海市人民政府.中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法（滬府令19號(hào)）［Z/OL］.（20190812）［20221121］. https：//www.shanghai.gov.cn/nw48101/20200825/000148101_62771.html;浙江省人民政府.浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革開放實(shí)施方案的通知（浙政發(fā)〔2020〕32號(hào)）［Z/OL］.（20201225）［20221121］. https：//www.zj.gov.cn/art/2020/12/25/art_1229017138_2222421.html。根據(jù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)優(yōu)劣條件，可有側(cè)重地主動(dòng)嘗試與特定國家或地區(qū)開展數(shù)據(jù)安全高效流動(dòng)規(guī)劃。

周念利，姚亭亭.中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對(duì)策分析［J］.國際商務(wù)研究，2021（3）：313.對(duì)于上海、浙江、海南、北京以及深圳等條件較好的地區(qū)，應(yīng)嘗試對(duì)標(biāo)CPTPP、RCEP和DEPA等國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，為中國對(duì)接國際標(biāo)準(zhǔn)提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。最后，將參與和創(chuàng)設(shè)國際規(guī)制相結(jié)合。預(yù)先評(píng)估現(xiàn)行數(shù)字貿(mào)易規(guī)則國際標(biāo)準(zhǔn)嵌入國內(nèi)規(guī)制的難度與風(fēng)險(xiǎn)，特別關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則、國家安全保護(hù)、豁免條款、爭端解決機(jī)制適用性等問題。同時(shí)，嘗試在貿(mào)易規(guī)制模式之外尋求另一種合作可能性。選擇各經(jīng)濟(jì)體共同關(guān)注的數(shù)據(jù)安全問題，并根據(jù)主體與地域差異的策略性選擇有可能達(dá)成一致的部分，提升發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的關(guān)注度和參與度。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國模式：引領(lǐng)國際公共產(chǎn)品供給的模式變革

“一帶一路”倡議的內(nèi)涵自2013年提出以來逐漸充實(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)數(shù)據(jù)在“一帶一路”之上跨境流動(dòng)?！皵?shù)字絲綢之路”已然成為“一帶一路”倡議謀篇布局的重要一環(huán)，它是一種基于規(guī)則的治理方式以及獨(dú)立的國際法律規(guī)制。目前，中國已與171個(gè)國家和國際組織簽署了205份共建“一帶一路”合作文件，為“數(shù)字絲綢之路”助推國際公共產(chǎn)品協(xié)同與多元供給提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

馮其予.我國已簽署共建“一帶一路”合作文件205份［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，20210130（1）. “數(shù)字絲綢之路”的全面開放性和高度包容性，為深化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制提供平臺(tái)聯(lián)動(dòng)、議題聯(lián)結(jié)和機(jī)制協(xié)調(diào)的支持，應(yīng)堅(jiān)持將“數(shù)字絲綢之路”打造成專門性的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球規(guī)制，最終促成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品的多元有效供給。

“數(shù)字絲綢之路”的全面開放性包括范圍上的開放性與參與主體的開放性，使得數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可以通過“以簡化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式，吸收多元主體與多元系統(tǒng)協(xié)同應(yīng)對(duì)新興全球治理需求。“數(shù)字絲綢之路”在范圍上的開放性是指其輻射范圍涵蓋亞洲、北非以及歐洲等地區(qū)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給將覆蓋約65個(gè)國家，是極具整合力量的國際法平臺(tái)。國家間可通過基于規(guī)則的平等協(xié)商，在優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上拉動(dòng)和刺激數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)科技合作創(chuàng)新，促進(jìn)國家間關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)沖突與數(shù)據(jù)人權(quán)保護(hù)等敏感性議題的對(duì)話溝通?！皵?shù)字絲綢之路”在參與主體上的開放性是指，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，抑或是國際組織、大型跨國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都可以參與“數(shù)字絲綢之路”的建構(gòu)過程，激勵(lì)多元主體參與國際公共產(chǎn)品的供給。多元參與主體可在規(guī)制框架內(nèi)共同促進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善“數(shù)字鴻溝”、擴(kuò)展數(shù)據(jù)人權(quán)保護(hù)范圍，共同推動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制走向更加公平合理、開放包容的方向。

“數(shù)字絲綢之路”的高度包容性涉及議題的包容性和機(jī)制的包容性，使得數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可以建立起“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式，促成基于規(guī)則的全球數(shù)據(jù)治理體系變革。首先，議題的包容性意味著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的多元價(jià)值訴求，如數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、國家安全與公共利益保護(hù)等，都能納入“數(shù)字絲綢之路”中并得到回應(yīng)。無論是基于倡導(dǎo)經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展議題，還是全球數(shù)據(jù)的安全議題都能獲得討論的空間。“數(shù)字絲綢之路”的議題包容性為基于國際政治、國際經(jīng)濟(jì)、科技系統(tǒng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際公共產(chǎn)品供給提供規(guī)范性基礎(chǔ)，為多元價(jià)值主張?zhí)峁┎粩鄰?fù)雜化的利益平衡機(jī)制。其次，機(jī)制的包容性意味著傳統(tǒng)機(jī)制與創(chuàng)新機(jī)制、正式機(jī)制與非正式機(jī)制等都是“數(shù)字絲綢之路”的重要內(nèi)容。“數(shù)字絲綢之路”具有全球包容性理念，可以嵌入現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)單邊、雙邊、區(qū)域規(guī)制，彌補(bǔ)已有機(jī)制的規(guī)制碎片化、系統(tǒng)依附性、公共性異化等問題，進(jìn)而逐漸實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有不同類型數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制在國際法系統(tǒng)內(nèi)的公共性連接與對(duì)話協(xié)商，不斷推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的復(fù)雜化。具體到包容性機(jī)制實(shí)施的步驟，“數(shù)字絲綢之路”的機(jī)制包容性應(yīng)具有靈活的可操作空間：（1）可同時(shí)采取國際協(xié)定簽訂與合作倡議發(fā)布（如《全球數(shù)據(jù)安全倡議》）等“軟硬兼施”的方法彌合分歧、化解沖突；（2）建立起不同規(guī)制間共同關(guān)切議題的協(xié)商機(jī)制；（3）爭取建立協(xié)商成果落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制。

六、結(jié)語

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制正在成為全球治理的重要性、核心性議題，但其關(guān)涉的復(fù)雜性問題討論以及促成全球治理范式革新的可能性還有待進(jìn)一步挖掘。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的體系建構(gòu)及其治理問題研究是中國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的“風(fēng)口”。本文基于“國際公共產(chǎn)品供給—結(jié)構(gòu)性供給失靈—供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革—供給變革引領(lǐng)”的國際公共產(chǎn)品供給分析視角，在嵌入盧曼社會(huì)系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，沿著“概念內(nèi)涵厘清—效用梗阻歸納—梗阻治理形式范式革新—中國參與”的邏輯理路，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的優(yōu)化完善提供方向性指引。中國有能力、有意愿向亞太乃至全球提供更多數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共產(chǎn)品，特別是為促進(jìn)區(qū)域合作深入發(fā)展提出新倡議新設(shè)想。

習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)開幕式上的演講［EB/OL］.（20141109）［20221121］. https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/201411/t20141109_9869430.shtml.在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)進(jìn)一步研究符合全球數(shù)據(jù)治理主客觀需求的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中國方案具有借鑒意義。

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（責(zé)任編輯：林燦）