鄧社民，蕭莘悅

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)治理研究院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

立足于新時(shí)代新征程，如何在基層治理中調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新積極性，是關(guān)系我國改革能否繼續(xù)深入推進(jìn)的重大問題。改革開放邁入第45年，基層治理的復(fù)雜性、敏感性與艱巨性日益劇增。習(xí)近平總書記在第二十屆中央全面深化改革委員會中強(qiáng)調(diào)，要充分調(diào)動各方面的改革積極性，完善上下協(xié)同、條塊結(jié)合、精準(zhǔn)高效的改革落實(shí)機(jī)制①具體參見習(xí)近平《主持召開二十屆中央全面深化改革委員會第一次會議并發(fā)表重要講話》，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/yaowen/2023-04/21/content_5752598.htm.?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼幕?，是改革落實(shí)的關(guān)鍵，這要求黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在基層治理中把準(zhǔn)方向、守正創(chuàng)新、真抓實(shí)干，勇于面對各項(xiàng)新矛盾新挑戰(zhàn)，為改革提供社會層面的廣泛動力。但與之相對的是，近年來基層治理中 “為官不為” 的現(xiàn)象難以杜絕，部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在 “不想為” “不能為” 或 “不敢為” 的心理，制約著改革向縱深推進(jìn)。針對此，容錯機(jī)制作為激勵干部敢于創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾e措，受到國家的重視與提倡。習(xí)近平總書記于2016 年提出 “三個(gè)區(qū)分開來” 的重要論述，明確了容錯免責(zé)的原則標(biāo)準(zhǔn)與基本邊界，且在此后的相關(guān)會議中多次強(qiáng)調(diào)落實(shí)容錯糾錯的具體要求。從詞義看，容錯機(jī)制原指某種系統(tǒng)控制在一定范圍內(nèi)允許或包容錯誤的發(fā)生，以確保系統(tǒng)的可用性與可靠性[1]4-16。而在國家治理的語境下，容錯機(jī)制指對領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新工作中的失誤錯誤，符合規(guī)定條件的，依規(guī)依紀(jì)依法免于追究責(zé)任或者從輕、減輕追究責(zé)任，以提高領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新積極性，使其愿干事、敢干事、能干事。

但從實(shí)際情況來看，當(dāng)前容錯機(jī)制的制度化與規(guī)范化程度較低，未能在基層治理活動中充分發(fā)揮其激勵效應(yīng)，處于虛置與泛化并存的尷尬境地，與制度預(yù)期形成顯著差距。作為一項(xiàng)干部激勵機(jī)制，上述癥結(jié)與其法治化建設(shè)不足關(guān)聯(lián)甚密。有學(xué)者指出，法治化推進(jìn)是容錯機(jī)制走向制度化與規(guī)范化的關(guān)鍵[2]7-11，也是容錯機(jī)制的認(rèn)知前提與思想保障[3]21-27；有學(xué)者基于法理視角對容錯機(jī)制的內(nèi)涵、正當(dāng)性基礎(chǔ)與適用情形進(jìn)行解讀，認(rèn)為其缺陷在于未能有效銜接國家法律與黨內(nèi)法規(guī)、未能理順實(shí)施程序及后續(xù)效力[4]133-140；有學(xué)者從實(shí)證層面對地方性容錯規(guī)范予以分析，指出其存在內(nèi)涵不清、主體寬泛、對象籠統(tǒng)、情形與條件混淆等問題[5]191-199；也有學(xué)者對機(jī)制關(guān)系進(jìn)行考察，認(rèn)為容錯機(jī)制的困境在于與問責(zé)機(jī)制邊界不清、尺度不一、內(nèi)部不協(xié)調(diào)，形成較強(qiáng)內(nèi)在張力[6]125-135+191。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是國家治理體系與治理能力的重要依托。從這一層面上說，容錯機(jī)制法治化也關(guān)系著我國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的有效性[5]191-199，從法治化視角探討容錯機(jī)制的建設(shè)與完善有其內(nèi)在必要性。新時(shí)代新變局下，亟待進(jìn)一步厘清容錯機(jī)制的法治化進(jìn)路，以期優(yōu)化制度成效，卸下改革者的思想負(fù)擔(dān)，激發(fā)廣大基層干部的熱情與信心，為我國改革事業(yè)向縱深推進(jìn)提供法治助力。

二、容錯機(jī)制的癥結(jié)及其法治化不足

從治國理念看，我國經(jīng)歷了由 “法制化” 邁向 “法治化” 的巨大轉(zhuǎn)變。相較于法制化對于法律形式要件的追求，法治化更為關(guān)注法律是否具備實(shí)質(zhì)要件，因此形成兩個(gè)層面的要求：一是具有特定制度載體，符合規(guī)則之治與制度之治；二是具有獨(dú)特制度價(jià)值，屬于體現(xiàn)民主性、科學(xué)性、合法性的 “良法” ，并能科學(xué)有效地解決現(xiàn)實(shí)矛盾與沖突。隨著容錯機(jī)制建設(shè)的興起，各地陸續(xù)就容錯規(guī)范的制定與適用進(jìn)行了探索。但從實(shí)踐情況來看，當(dāng)下容錯機(jī)制的制度化與規(guī)范化尚不足，處于虛置與泛化并存的境地。結(jié)合前述要件看，這與其法治化不足有直接關(guān)聯(lián)。其中，容錯虛置主要源于特定制度載體的缺失；容錯泛化主要出于對制度價(jià)值的把握不足；容錯機(jī)制的制度化與規(guī)范化不足則在于現(xiàn)有規(guī)范與 “良法” 要求存在偏差，針對性、公平性與可操作性欠佳。

（一）效力層級較低，存在虛置現(xiàn)象

容錯虛置是指部分地方不敢容錯、不想容錯或不會容錯，導(dǎo)致容錯機(jī)制成為 “一紙空文” 的現(xiàn)象，這與其缺乏特定形式的制度載體有關(guān)。在國家政策層面，自《2016 年國務(wù)院政府工作報(bào)告》首次提出要健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，黨的十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利》以及《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》（以下簡稱《意見》）等政策文件進(jìn)一步闡明了容錯機(jī)制的相關(guān)建設(shè)要求。在立法部署方面，容錯機(jī)制尚無國家層面的專門法規(guī)，而僅在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）這一黨內(nèi)法規(guī)中有著原則性規(guī)定，其制度化進(jìn)程主要有賴于國家政策與地方立法的推動，但這不足以為容錯機(jī)制的效能發(fā)揮提供充分支持。

一是政策的下位性為容錯機(jī)制劃定了效力限度。囿于相關(guān)政策始終未能轉(zhuǎn)化成為國家層面的規(guī)范，容錯機(jī)制的地位亦停留在口號層面，存在政策優(yōu)位導(dǎo)向[7]48-51。理論上，政策與法律的價(jià)值目標(biāo)通常高度統(tǒng)一，內(nèi)容上也鮮有矛盾，但在現(xiàn)實(shí)層面，二者有時(shí)也會出現(xiàn)不一致，由此形成對立統(tǒng)一的關(guān)系[8]3-7。這一現(xiàn)象也體現(xiàn)在容錯機(jī)制與問責(zé)機(jī)制的互動當(dāng)中，二者共同著眼于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，但作用方式恰好相反，問責(zé)旨在追究責(zé)任，容錯則在于豁免責(zé)任，故而產(chǎn)生對立的可能[6]125-135+191。當(dāng)二者存在適用模糊或沖突時(shí)，《問責(zé)條例》等規(guī)范應(yīng)優(yōu)先于容錯政策適用。例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記出于干部創(chuàng)業(yè)熱情，在招商引資過程中對用地手續(xù)、優(yōu)惠政策等問題進(jìn)行 “快辦快處” ，結(jié)果因缺乏經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)了用地糾紛，給當(dāng)?shù)卦斐蛇z留問題。該書記向上級申請適用容錯，但由于缺乏具體的容錯規(guī)范，最終仍被問責(zé)①具體案例參見《容錯機(jī)制為何在一些地方成了 “墻上畫大餅” ？》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-08/03/c_1126316598.htm#.，此時(shí)政策因其下位性不足以為容錯適用提供效力上的支持。

二是地方規(guī)范的下位性易引發(fā)容錯機(jī)制的空轉(zhuǎn)。為響應(yīng)政策號召，各地紛紛出臺與容錯相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)等文件，涵蓋省、市、縣各層級，并涉及科技轉(zhuǎn)化、招商引資、審計(jì)監(jiān)督等諸領(lǐng)域。但一方面，《意見》等國家政策僅對 “改革創(chuàng)新” “探索性試驗(yàn)” “推動發(fā)展” 中的容錯進(jìn)行了規(guī)定，地方規(guī)范對于其他領(lǐng)域的容錯缺乏可援引的依據(jù)。而《問責(zé)條例》作為中央黨內(nèi)法規(guī)具有一般性與普適性的規(guī)范效應(yīng)，并設(shè)置了較多問責(zé)情形，大部分錯誤都能納入其管轄范圍之中。另一方面，從現(xiàn)有的地方容錯案例來看，部分錯誤是出于推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度、化解安全隱患、打破建設(shè)僵局等考量因素，違背了政府采購或?qū)徟械南嚓P(guān)法律規(guī)定。此時(shí)，以地域性下位規(guī)范為指引的容錯機(jī)制，其適用無法回避與法律法規(guī)或中央黨內(nèi)法規(guī)的沖突。地方問責(zé)機(jī)關(guān)也因此存在不敢容錯、不想容錯等心理，致使容錯機(jī)制空轉(zhuǎn)及地方立法資源浪費(fèi)。

（二）偏離制度初衷，有泛化傾向

泛化是指由 “具體的” “個(gè)別的” 擴(kuò)大為 “一般的” ，容錯泛化則指容錯的適用范圍由特定領(lǐng)域的錯誤擴(kuò)大為一般性的錯誤?？v觀各地通報(bào)的典型容錯案例，大多涉及領(lǐng)導(dǎo)干部在項(xiàng)目推進(jìn)、征用拆遷等活動中的錯誤，如沒有依法履行政府采購程序、未按照組織批復(fù)意見作出決策等等。上述容錯體現(xiàn)了對領(lǐng)導(dǎo)干部工作失誤的包容，具有一定積極意義，也能為地方容錯規(guī)范的制定理念所包容。但也有部分容錯適用與鼓勵改革創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)性并不大，與一般免責(zé)機(jī)制相混淆。例如2018 年，某市行政審批服務(wù)局黨組書記、局長池某某在審批多項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，為保障項(xiàng)目進(jìn)展，在缺乏相關(guān)批復(fù)文件的情況下進(jìn)行受理，先行發(fā)放了行政許可決定及證照，事后再督促項(xiàng)目組補(bǔ)齊。問責(zé)機(jī)關(guān)依據(jù)該市黨政干部干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯的相關(guān)規(guī)定對池某某予以了容錯。但實(shí)際上，一般的程序性錯誤并不屬于 “三個(gè)區(qū)分開來” 中 “探索性試驗(yàn)” 或 “先行先試” 的情形范圍，也非 “為推動發(fā)展的無意過失” ，將其歸為從輕或減輕問責(zé)的情形，適用一般的減免責(zé)條款即可。此外，法定程序本身具有不可忽視的重要價(jià)值，如嚴(yán)格的采購、審批程序能夠有效防范政府尋租腐敗行為的發(fā)生，一般情況下的程序瑕疵豁免應(yīng)具有充分合理的依據(jù)，否則將有損程序法定原則之旨趣。

容錯泛化的傾向主要源于容錯規(guī)則的抽象化。目前各地的容錯規(guī)則包括清單式與裁量式兩種模式，清單式是指對各項(xiàng)可容錯或不可容錯情形的概括列舉；裁量式是容錯的必要條件，通常從行為的主觀動機(jī)、客觀條件、程序方法、問題性質(zhì)、后果影響等方面考察能否適用容錯。但實(shí)踐中，前述兩種模式下的規(guī)定往往不甚明確，導(dǎo)致容錯適用的模糊。如清單式規(guī)則中，部分地方設(shè)置了 “在貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央重大決策部署中……出現(xiàn)一定失誤錯誤或未達(dá)到預(yù)期效果的” “在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中……出現(xiàn)探索性失誤錯誤或造成一定損失的” 等較為寬泛與抽象的容錯情形，解釋空間過大。這也使得容錯認(rèn)定主體一定程度上充當(dāng)規(guī)則制定主體，損害機(jī)制的正當(dāng)性。對于裁量式規(guī)則，有關(guān)規(guī)定也較為簡要，如 “看主觀動機(jī)，是出于公心還是謀取私利” “看處置行為，是主動止損還是消極應(yīng)對” 等等，未能提供更詳細(xì)的判別標(biāo)準(zhǔn)。并且，由于裁量式規(guī)則為容錯的必要條件，部分地方如湖南省僅設(shè)置裁量式規(guī)則而未設(shè)置清單式規(guī)則，亦難以為容錯結(jié)果形成提供實(shí)在依據(jù)[9]1-9。

（三）地方規(guī)范同質(zhì)化，缺乏針對性

容錯機(jī)制當(dāng)前以地方規(guī)范作為主要載體，其同質(zhì)化是指部分地方存在照搬照抄政策文本或其他地方規(guī)范的情況。地域性的下位規(guī)范應(yīng)當(dāng)兼顧從屬性與相對性的雙重要求，一方面從屬于國家立法，以國家立法為依據(jù)，執(zhí)行和補(bǔ)充國家立法；另一方面結(jié)合本地實(shí)際，針對當(dāng)?shù)赝怀鰡栴}進(jìn)行立法。地方容錯規(guī)范在從屬性上充分遵循了國家政策的有關(guān)要求，卻有失相對性的考量。例如在容錯原則方面，北京、新疆維吾爾自治區(qū)等?。▍^(qū)市）基本采納了《意見》所規(guī)定的 “事業(yè)為上” “實(shí)事求是” “依紀(jì)依法” “容糾并舉” 四項(xiàng)原則，對此進(jìn)行了有限拓展；在容錯規(guī)則方面，各地的清單式規(guī)則表述趨同，主要圍繞 “落實(shí)中央決策” “處置突發(fā)事件” “解決歷史遺留問題” “不可抗力” 等事由列舉；各地方的裁量式規(guī)則也大致相當(dāng)，如北京、湖南、江西等省（區(qū)市）直接參照了《意見》所規(guī)定的 “動機(jī)態(tài)度” “客觀條件” “程序方法” “性質(zhì)程度” “后果影響” “挽回?fù)p失” 六類標(biāo)準(zhǔn)，而新疆維吾爾自治區(qū)在此基礎(chǔ)上增加了 “履職取向” 標(biāo)準(zhǔn)，甘肅則增加了 “干部與群眾評價(jià)” 等標(biāo)準(zhǔn)。地方規(guī)范與國家政策、其他地方規(guī)范之間的高度相似一定程度上有利于我國法制的統(tǒng)一，但也易導(dǎo)致地方規(guī)范的針對性不強(qiáng)、流于形式等問題。

（四）寬嚴(yán)尺度差異化，有損公平性

目前各地對于容錯機(jī)制的適用目的、情形、程序等基本問題形成了初步共識，但在容錯寬嚴(yán)尺度的把握上仍有差異[10]89-96。具體表現(xiàn)為在容錯機(jī)制的運(yùn)行過程當(dāng)中，各地對于容錯的程序啟動、情形認(rèn)定、結(jié)果處理等流程的具體要求不同，存在寬嚴(yán)之差。而個(gè)別差異的累積可能導(dǎo)致整體層面上的結(jié)果不平等，違反法治公平原則。具體而言，其一，各地容錯程序啟動的要求不同，多數(shù)?。▍^(qū)市）僅要求責(zé)任追究機(jī)關(guān)在問責(zé)時(shí)同步考慮容錯，部分?。▍^(qū)市）則提出了更高的形式要求。如湖南省要求將容錯糾錯的處理結(jié)果預(yù)告當(dāng)事人①詳見中共湖南省委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立容錯糾錯機(jī)制激勵干部擔(dān)當(dāng)作為的辦法（試行）》第6 條。，北京市要求對是否符合容錯條件提出容錯意見同時(shí)并入問責(zé)文書中②詳見中共北京市委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于激勵干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯糾錯工作辦法(試行)》第11 條。。其二，各地容錯情形認(rèn)定的要求不同，例如甘肅省要求容錯認(rèn)定應(yīng)充分征求下一級黨組織的意見，必要時(shí)召開同級黨委會議③詳見中共甘肅省委辦公廳印發(fā)的《甘肅省鼓勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯實(shí)施辦法(試行)》第10 條。；有的地方更為嚴(yán)格，如新疆維吾爾自治區(qū)要求與紀(jì)委、組織部門以及所在單位進(jìn)行綜合研判，并與同級黨委研究認(rèn)定容錯④詳見中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會印發(fā)的《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯糾錯暫行辦法》第9 條。；有的地方則沒有詳細(xì)要求，如湖南省。其三，各地容錯處理程序差異顯著，如對于容錯結(jié)果的公開，大部分省（區(qū)市），如陜西省要求 “應(yīng)當(dāng)” 在一定范圍內(nèi)公開⑤詳見中共陜西省委辦公廳印發(fā)的《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》第8 條。；也有部分?。▍^(qū)市），如新疆維吾爾自治區(qū)要求 “可以” 在一定范圍內(nèi)公開⑥詳見中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會印發(fā)的《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯糾錯暫行辦法》第9 條。；也有的?。▍^(qū)市）不作要求。對于容錯結(jié)果的備案，大部分?。▍^(qū)市）沒有強(qiáng)制性的備案要求；部分?。▍^(qū)市）則較為謹(jǐn)慎，要求將容錯結(jié)果報(bào)同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門備案或留存?zhèn)洳?。針對同一錯誤，容錯概率會隨啟動、認(rèn)定及處理等相關(guān)要求的嚴(yán)格程度上升而下降，導(dǎo)致不平等的容錯，也會帶來異地工作對接的困難。更值得注意的是，在現(xiàn)有容錯規(guī)范層級較低且缺乏明確上位法指引的情況下，地方容錯規(guī)范本就為容錯主體留下了較大的自由裁量空間，加之寬嚴(yán)尺度不定，易導(dǎo)致容錯主體在行使容錯權(quán)力時(shí)對當(dāng)事人擁有一種理論上的 “庇護(hù)能力” ，這種能力很可能會成為庇護(hù)式腐敗的誘因[11]61-67。

（五）配套機(jī)制不健全，操作性欠佳

容錯機(jī)制并非獨(dú)立絕緣的制度，其良好運(yùn)作與價(jià)值實(shí)現(xiàn)有賴于防錯糾錯、協(xié)作配合、綜合研判、澄清保護(hù)、回訪教育、輿論控制等配套機(jī)制的支持保障。但目前各地方關(guān)于容錯配套機(jī)制的規(guī)定較為零散，尚未形成統(tǒng)一、健全的制度體系。例如，各地方往往側(cè)重于容錯機(jī)制的構(gòu)建完善，而缺乏對糾錯機(jī)制的關(guān)注。地方規(guī)范中大多僅對糾錯作出原則性的規(guī)定而缺乏實(shí)施細(xì)則，個(gè)別省市，如甘肅省設(shè)置了專章對糾錯的內(nèi)容予以細(xì)化①詳見中共甘肅省委辦公廳印發(fā)的《甘肅省鼓勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯實(shí)施辦法(試行)》第三章。。此外，各地對于糾錯內(nèi)涵的界定仍有分歧。多數(shù)認(rèn)為糾錯僅指對工作失誤錯誤的糾正，也有地方認(rèn)為糾錯既包括對工作失誤的糾正，也包括對問責(zé)泛化、簡單化等錯誤的糾正②詳見中共甘肅省委辦公廳印發(fā)的《甘肅省鼓勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯實(shí)施辦法(試行)》第2 條。。事實(shí)上，容錯糾錯在政策文件中最開始就是作為一項(xiàng)整體性制度被提出的。從功能上看，容錯在于科學(xué)認(rèn)知改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，糾錯則在于有效地解決這些失誤錯誤，二者相輔相成、缺一不可[12]7-13。又如，各地尚未形成統(tǒng)一有效的容錯監(jiān)督機(jī)制。從容錯認(rèn)定、公開及備案的相關(guān)規(guī)則中可見，容錯機(jī)制運(yùn)行過程中所要接受的同級監(jiān)督、社會監(jiān)督并不充分，機(jī)制透明度較低。習(xí)近平總書記指出： “沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律 。”③具體內(nèi)容參見張東明《沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的重要論述》，政治頻道，http：//www.chinareform.net/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=38&id=18255.在容錯機(jī)制法治化建設(shè)尚未健全的當(dāng)下，外部監(jiān)督機(jī)制的缺位易引發(fā)容錯免責(zé)濫用、異化等風(fēng)險(xiǎn)，并可能造成我國控權(quán)力度被不當(dāng)削弱、地方機(jī)會主義勢力抬頭等嚴(yán)重后果，應(yīng)當(dāng)引起重視。

三、容錯機(jī)制建設(shè)應(yīng)遵循的基本要求

從前文看，容錯機(jī)制的現(xiàn)有癥結(jié)與其法治化不足有著直接關(guān)聯(lián)，而形成這種關(guān)聯(lián)的背后，則源于容錯機(jī)制對法治化保障的內(nèi)生需求。本質(zhì)上，容錯機(jī)制是對于既有干部激勵機(jī)制的重要補(bǔ)充，在于激勵干部積極行為。從心理學(xué)角度而言，激勵是一種 “持續(xù)激發(fā)動機(jī)的心理過程” ，領(lǐng)導(dǎo)干部積極作為的動機(jī)激發(fā)取決于激勵水平的高低，良好的激勵機(jī)制能為干部提供奮發(fā)有為的長效動力。當(dāng)下 “為官不為” 之現(xiàn)象頻發(fā)，反映出既有干部激勵機(jī)制存在失靈，致使干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動機(jī)匱乏。依據(jù)斯金納的強(qiáng)化理論觀點(diǎn)，激勵可分為正向激勵與負(fù)向激勵。正向激勵是通過物質(zhì)獎勵、情感認(rèn)同等措施，強(qiáng)化符合組織目標(biāo)的積極行為；負(fù)向激勵則是通過批評、問責(zé)、處罰等手段，約束違背組織目標(biāo)的消極行為。干部激勵機(jī)制兩種方式并采，形成了 “雙向激勵” ，但其面臨的現(xiàn)實(shí)困境在于：一是正向激勵路徑刺激不力，全面從嚴(yán)治黨使得負(fù)向激勵地位顯著強(qiáng)化，而正向激勵卻稍顯欠缺。包括在薪酬方面，干部積極作為并不能帶來相應(yīng)的收入提升；職務(wù)晉升方面，多數(shù)干部的職務(wù)晉升通道存在明顯的天花板，積極作為意義不大，反而可能因錯誤導(dǎo)致降職；精神激勵方面，對于積極作為的榮譽(yù)獎勵實(shí)際效用較低，情感認(rèn)同存在流程化的傾向[13]91-95。二是負(fù)向激勵路徑難以兼容深化改革語境；權(quán)力運(yùn)行中存在著事后的信息不對稱，當(dāng)權(quán)力的授予者難以對其進(jìn)行有效監(jiān)督時(shí)，站在個(gè)人利益最大化的角度，干部可能出現(xiàn)懈怠或偷懶等道德風(fēng)險(xiǎn)問題，造成公共利益減損。負(fù)向激勵以此為出發(fā)點(diǎn)，對權(quán)力不作為或亂作為的結(jié)果進(jìn)行問責(zé)或處分，促成干部個(gè)人利益與公共利益的統(tǒng)一。然而這只能激勵干部合理作為而非積極作為，并且因積極作為具有更強(qiáng)的結(jié)果不確定性，負(fù)向激勵反而對其形成抑制效果，使干部陷入 “多干多錯、少干少錯、不干不錯” 的錯誤邏輯。

在國際局勢復(fù)雜多變、國情黨情面臨深刻變化的當(dāng)下，領(lǐng)導(dǎo)干部積極性闕如的問題愈發(fā)尖銳，完善干部激勵機(jī)制的需求也更為迫切?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》等政策文件中明確指出，要加快完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制。此時(shí)，容錯機(jī)制作為激勵干部敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的重要舉措，可靈活補(bǔ)足積極作為的激勵缺口。針對容錯機(jī)制這一激勵目標(biāo)及其現(xiàn)有癥結(jié)，法治化作為一種基本的思維方式與工作方式，顯示出不可忽視的重要性。

首先，政治責(zé)任豁免要求合法性依據(jù)與確定性保障。針對既有干部激勵機(jī)制之缺憾，容錯機(jī)制主要通過限制負(fù)向激勵的負(fù)面效應(yīng)，形成對積極作為的正向激勵。這種方式具體表現(xiàn)為對不合理的政治責(zé)任進(jìn)行豁免，即允許或包容領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新領(lǐng)域中的特定錯誤，促進(jìn)政治問責(zé)的科學(xué)化與合理化。政治責(zé)任與法律責(zé)任不同，通常而言，法律責(zé)任的判斷有立法的明文規(guī)定作為依據(jù)，但政治責(zé)任的判斷則很難通過立法予以事前精準(zhǔn)界定。原因在于政治責(zé)任不僅要求干部行為滿足合法性的形式要件，還要求具備合理性的實(shí)質(zhì)要件，防止干部以符合法律程序?yàn)橛赏菩敦?zé)任[14]13-21，但合理性往往缺乏明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。不過，盡管難以在立法中對政治責(zé)任進(jìn)行完全精確的界定，但我國對于各層級、主體間的職責(zé)劃分、責(zé)任分配，以及責(zé)任的認(rèn)定、范圍、程序等基本問題[15]56-61，都制定了相應(yīng)的條例或辦法作為規(guī)范基礎(chǔ)，如《問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，形成了較為完善的監(jiān)督保障體系。要使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的，且無論是從情感上抑或是智識上說，責(zé)任都必須與人的能力所及相適應(yīng)[16]。這種明確性、適當(dāng)性及合比例性的要求需要建立在法治化的基礎(chǔ)之上，為政治責(zé)任的認(rèn)定與豁免等活動提供規(guī)范化與確定性的保障。

其次，為避免激勵失效，激勵機(jī)制在實(shí)質(zhì)層面應(yīng)滿足合法性、實(shí)效性、可持續(xù)性、公平性等基本要件，這就與法治化及其所追求的民主性、科學(xué)性、合法性等特質(zhì)相契合?？梢哉f，容錯機(jī)制的法治化進(jìn)程正是對容錯激勵 “土壤” 的不斷完善，為其提供科學(xué)有效的理論與制度支撐。具體而言，一是有效的激勵應(yīng)當(dāng)以合法合規(guī)的激勵為前提，避免引發(fā)激勵的主觀隨意性強(qiáng)、剛性約束不夠等問題。將激勵機(jī)制的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)納入法治軌道，能夠以剛性的制度體系保障激勵機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是激勵機(jī)制應(yīng)具備實(shí)效性與可持續(xù)性，否則易淪為形式或被束之高閣。在這一點(diǎn)上，法治化可通過特定形式的制度載體，為激勵機(jī)制的順利實(shí)施與持續(xù)運(yùn)行提供制度層面的有力支持與保障。明文規(guī)定的容錯界限能夠掃清容錯主體的心理障礙，切實(shí)改善領(lǐng)導(dǎo)干部的積極作為預(yù)期，促進(jìn)制度實(shí)效的發(fā)揮。三是激勵機(jī)制要求公平性的保障，不平等的容錯免責(zé)將會為國家治理帶來更大的危機(jī)。對此，社會主義法治的首要價(jià)值追求正體現(xiàn)為公平正義，而法治化作為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的建設(shè)道路[17]85-87，容錯機(jī)制的法治化進(jìn)程必然也伴隨著以公平正義為底線的基本要求。

最后，為確保整體干部激勵機(jī)制的相容性與系統(tǒng)性，應(yīng)在同一法治層面建設(shè)容錯機(jī)制。黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系中，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)共77 部，涵蓋監(jiān)督、激勵、懲戒、保障等各方面的內(nèi)容，本質(zhì)上均在于激勵黨組織和黨員干部更好地履行黨和人民賦予的職責(zé)。從前文可知，較低的效力層級導(dǎo)致了容錯機(jī)制的虛置。但是，更深層的原因則在于容錯機(jī)制不僅效力層級低于問責(zé)機(jī)制，且與問責(zé)機(jī)制之間邊界不清、內(nèi)部不協(xié)調(diào)，因而在實(shí)踐中受制于 “強(qiáng)問責(zé)” 的環(huán)境。因此，推進(jìn)容錯機(jī)制的法治化建設(shè)，不僅在于提高容錯機(jī)制效力層級，也在于厘清容錯機(jī)制的工作重點(diǎn)與范圍邊界，促進(jìn)容錯機(jī)制自身的完善與執(zhí)行；更在于有效維系正向激勵與負(fù)向激勵間內(nèi)在張力的平衡，使容錯機(jī)制與問責(zé)機(jī)制等其他干部激勵機(jī)制之間相互支持、相互強(qiáng)化，保持干部激勵機(jī)制的整體協(xié)調(diào)及目標(biāo)價(jià)值的高度統(tǒng)一。

四、容錯機(jī)制法治化推進(jìn)的路徑選擇

（一）明確容錯重點(diǎn)，制定動態(tài)清單

從法治化的形式要件看，規(guī)則之治居于首要地位，要求以明確清晰的規(guī)則為人們提供行動指引。容錯規(guī)則作為政治責(zé)任歸屬的判定標(biāo)準(zhǔn)，過于籠統(tǒng)會使得大部分干部行為被囊括其中，淪為權(quán)力免責(zé)的避風(fēng)港，引發(fā)權(quán)力的恣意行使。因此，首先應(yīng)回歸制度初衷、明確容錯重點(diǎn)，堅(jiān)持以 “三個(gè)區(qū)分開來” 原則作為容錯適用的基本依據(jù)。第一，《意見》指出，要全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于 “三個(gè)區(qū)分開來” 的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯誤。容錯機(jī)制的歷史任務(wù)主要在于解決為官不為的問題，服務(wù)于我國深化改革進(jìn)程的需要，這意味著容錯要以激勵干部積極作為為首要導(dǎo)向，而不是作為一般意義上的免責(zé)機(jī)制。因此，有必要將改革創(chuàng)新類錯誤與程序規(guī)范類錯誤、突發(fā)事件類錯誤等其他錯誤進(jìn)行區(qū)分，聚焦于改革創(chuàng)新類錯誤的容錯。第二，應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際對清單式容錯規(guī)則進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，事先公示并定期更新當(dāng)?shù)厣娓母飫?chuàng)新、危急險(xiǎn)難等項(xiàng)目工程的名單，使容錯適用契合地方實(shí)際需要。實(shí)踐中，個(gè)別地方也有類似的嘗試，如海南省委辦公廳印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港公職人員容錯糾錯辦法（試行）》中關(guān)于容錯情形的一項(xiàng)規(guī)定為： “對于獲得海南省改革和制度創(chuàng)新獎表彰、作為海南省制度創(chuàng)新案例發(fā)布、納入省委深改辦（自貿(mào)港工委辦）制度創(chuàng)新項(xiàng)目庫的制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的失誤錯誤，作為容錯重要情形予以考慮?！?該條提供了利用本地與改革創(chuàng)新相關(guān)的獎項(xiàng)設(shè)置、案例發(fā)布機(jī)制、項(xiàng)目庫等的指標(biāo)體系作為容錯適用參照的思路，使容錯認(rèn)定可量化，避免亂容錯或應(yīng)容錯但不容錯等情況，也為領(lǐng)導(dǎo)干部積極作為提供了更清晰的方向。

（二）強(qiáng)化規(guī)則沉淀，促進(jìn)地方協(xié)同

“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)” ，良法的前提是科學(xué)立法，這要求在廣泛而深入的基層實(shí)踐中檢驗(yàn)容錯規(guī)則，以回應(yīng)地方治理現(xiàn)實(shí)的需要。具體而言，前文中《海南自由貿(mào)易港公職人員容錯糾錯辦法（試行）》關(guān)于重要容錯情形的認(rèn)定指標(biāo)，也是依托于當(dāng)?shù)卦诟母飫?chuàng)新方面的長期經(jīng)驗(yàn)積累，才能為容錯認(rèn)定提供科學(xué)參照，這是地方注重規(guī)則沉淀的結(jié)果。反過來說，當(dāng)前地方容錯規(guī)范呈現(xiàn)出的同質(zhì)化、形式化傾向，也正是缺乏規(guī)則沉淀之必然。因此，首要任務(wù)是以地方實(shí)際作為容錯適用與規(guī)則制定的落腳點(diǎn)，避免因脫離地方需求造成容錯機(jī)制的虛置，或與地方實(shí)際相互抵牾。在此基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)地方協(xié)同，強(qiáng)化各地在容錯程序啟動、情形認(rèn)定、備案公開等流程上的一致性，減少寬嚴(yán)尺度的差異。例如，對于容錯程序的啟動，在容錯審查成為必要步驟的前提下，地方可進(jìn)一步要求預(yù)告容錯結(jié)果，為處于弱勢地位的當(dāng)事人提供更加充足的時(shí)間以提起申請或申訴；又如，對于容錯情形的認(rèn)定，在制度發(fā)展初期可要求問責(zé)機(jī)關(guān)加強(qiáng)同其他機(jī)關(guān)的研判，避免個(gè)人專斷式容錯；再如，對于容錯結(jié)果的處理，可要求地方一律公開容錯結(jié)果，并通過文書形式留存?zhèn)洳椋瑸楹罄m(xù)監(jiān)督提供可行性基礎(chǔ)。值得注意的是，容錯流程的可操作性也需要得到兼顧，避免給容錯主體帶來過重的負(fù)擔(dān)。

（三）制定黨內(nèi)法規(guī)，奠定發(fā)展根基

當(dāng)前我國特色社會主義的根本制度、基本制度及重要制度等各項(xiàng)制度的載體均為憲法、法律或黨內(nèi)法規(guī)[18]5-54。具有特定的制度載體是實(shí)現(xiàn)制度之治的前提，也是制度進(jìn)一步發(fā)展的根基。對于容錯機(jī)制而言，《問責(zé)條例》中的原則性規(guī)定已不足以涵蓋其制度內(nèi)容，一方面是由于容錯機(jī)制不僅包含實(shí)體性規(guī)范，也包含程序性規(guī)范、配套工作機(jī)制等必要內(nèi)容；另一方面是地方規(guī)范也日益詳實(shí)，迫切要求國家規(guī)范提供指引與依據(jù)。如湖北省委辦公廳印發(fā)的《湖北省容錯糾錯工作辦法（試行）》中就規(guī)定了8 種可容情形、4 種不可容情形、4 種免責(zé)情形與4 種減責(zé)情形①具體參見《湖北出臺容錯糾錯工作辦法為干事創(chuàng)業(yè)者撐腰鼓勁》，湖北省人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.hubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202208/t20220817_4266080.shtml.。為提高機(jī)制效力、發(fā)揮治理效能，宜采取中央黨內(nèi)法規(guī)作為容錯機(jī)制的制度載體，制定專門的容錯條例。首先，黨內(nèi)法規(guī)體系是我國特色社會主義法治體系的核心要素，其重要內(nèi)容之一是黨的監(jiān)督保障法規(guī)，為黨組織和黨員干部履職提供制度保障，而容錯糾錯本身也構(gòu)成監(jiān)督保障中的關(guān)鍵一環(huán)；其次，作為干部激勵機(jī)制，容錯機(jī)制不僅是 “激勵與約束并重” 這一干部管理方針的直接體現(xiàn)，也與 “以講擔(dān)當(dāng)、重?fù)?dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向” 的干部考核機(jī)制相耦合。最后，制定中央黨內(nèi)法規(guī)也有利于促進(jìn)容錯機(jī)制與問責(zé)機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)與國家立法之間的有機(jī)銜接。

（四）依托數(shù)字平臺，強(qiáng)化案例通報(bào)

基層治理中，問責(zé)案例通報(bào)能夠起到 “以案促改” “以案示警” 的督促作用。與之相應(yīng)地，容錯案例通報(bào)則能夠起到 “以案促創(chuàng)新” “以案促擔(dān)當(dāng)” 的激勵作用。此外，容錯案例通報(bào)可為容錯情形的研判工作提供更為詳實(shí)的資料，助于澄清容錯與問責(zé)的適用邊界。因此，一方面應(yīng)強(qiáng)化地方通報(bào)容錯案例的義務(wù)。目前多地已建立起容錯典型案例的通報(bào)制度，但總體通報(bào)比例較低、數(shù)量較少，且通報(bào)頻率與形式不定。如2021 年山東省紀(jì)檢與檢察機(jī)關(guān)共發(fā)生容錯糾錯案例529 起，但通報(bào)公開的典型案例僅為97 起，通報(bào)比例不足20%②具體參見魏然《山東修訂出臺〈關(guān)于激勵干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯糾錯的辦法〉》，大眾網(wǎng)，https：//sd.dzwww.com/sdnews/202201/t20220127_9755844.htm.。在后續(xù)立法中應(yīng)當(dāng)對地方容錯案例通報(bào)的情形、時(shí)間、頻率、方式、數(shù)量等問題進(jìn)行明確細(xì)化。另一方面，有必要推進(jìn)以數(shù)字平臺作為容錯案例通報(bào)的重要形式。目前許多地方對于公職人員容錯糾錯典型案例的通報(bào)發(fā)布工作是以現(xiàn)場或電話會議等形式進(jìn)行的，但這些形式不利于社會公眾進(jìn)行查詢監(jiān)督。本質(zhì)上說，問責(zé)與容錯旨在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，而權(quán)力最終要向人民負(fù)責(zé)，因此群眾對容錯免責(zé)的理解與認(rèn)可關(guān)系到容錯機(jī)制存續(xù)的正當(dāng)性。另外，部分案件是由群眾舉報(bào)提起的，處理結(jié)果關(guān)涉到群眾的利益與期望，不透明的容錯免責(zé)可能引發(fā)輿論層面的質(zhì)疑。經(jīng)由數(shù)字平臺進(jìn)行容錯案例通報(bào)，一是在于促使問責(zé)主體與社會公眾了解到容錯的必要性與可行性，轉(zhuǎn)變思想觀念，消除 “不敢容錯” “不會容錯” 等心理障礙；二是便于各地責(zé)任追究機(jī)關(guān)進(jìn)行容錯類案檢索，減少不公平的、差異化的容錯，這也合乎數(shù)字政府建設(shè)中 “共享、互通與便利” 的要求；三是便于社會各界對容錯適用進(jìn)行監(jiān)督，防范庇護(hù)式腐敗與免責(zé)異化等風(fēng)險(xiǎn)。

（五）完善配套機(jī)制，健全制度體系

“良法” 要通往 “善治” ，須確保立法可遵守、可執(zhí)行與可適用。容錯機(jī)制的落地要求完善相應(yīng)的配套措施，以增強(qiáng)機(jī)制的可操作性。具體而言，首先，應(yīng)構(gòu)建層次化的防錯糾錯機(jī)制，至少包含識錯、改錯、再檢驗(yàn)三個(gè)環(huán)節(jié)[19]66-72。一是識錯，即事前的監(jiān)測識別。鑒于改革創(chuàng)新工作的敏感性，應(yīng)建立起錯誤識別的常態(tài)化機(jī)制，通過訪談、研討等形式識別錯誤、及時(shí)補(bǔ)救，避免損失擴(kuò)大。二是改錯，即事中的整改分析。錯誤發(fā)生后，應(yīng)采取糾錯通知書等形式對錯誤的原因、性質(zhì)、影響等內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)分析，確定改錯主體及方案，避免錯誤再發(fā)生。三是再檢驗(yàn)，即事后的跟蹤監(jiān)督。應(yīng)建立起跟蹤督辦機(jī)制，敦促領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)改正錯誤，避免象征性的容錯糾錯。其次，應(yīng)構(gòu)建多元化的容錯監(jiān)督機(jī)制，確保容錯權(quán)力的正確行使與制度的規(guī)范構(gòu)建。一方面引入多元主體，加強(qiáng)容錯認(rèn)定過程中的綜合研判、多方研討，將內(nèi)部的同級監(jiān)督、上級監(jiān)督與外部的社會監(jiān)督、國家監(jiān)督相結(jié)合，形成監(jiān)督合力。另一方面強(qiáng)調(diào)容錯留痕，對容錯認(rèn)定過程中的文字資料、視頻圖像、談話記錄等印證材料進(jìn)行備案歸檔、留存?zhèn)洳椋ＷC容錯認(rèn)定的可溯性。最后，應(yīng)建立強(qiáng)有力的澄清保護(hù)機(jī)制，這是干部激勵的必備要件。由于改革所涉及的利益關(guān)系往往異常復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)干部的積極作為極易招致利益相關(guān)者或競爭者的誣告陷害，這也構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部 “不敢為” 的重要原因。為此，一是要明確澄清正名的主體、方式、時(shí)限等內(nèi)容，確保及時(shí)有效地消除負(fù)面影響；二是應(yīng)加大對誣告陷害的懲處力度，抵制不實(shí)舉報(bào)等不良風(fēng)氣。目前已有地方在容錯規(guī)范中設(shè)專章規(guī)定澄清保護(hù)的內(nèi)容，也有地方專門出臺了澄清正名的實(shí)施辦法。例如，在2018 年江西省委出臺《中共江西省委關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見》之后，江西省委辦公廳緊接著于2019 年下發(fā)了《關(guān)于為受到不實(shí)舉報(bào)對象澄清正名的實(shí)施辦法(試行)》，規(guī)范澄清正名工作的具體流程；2020 年，江西省紀(jì)委省監(jiān)委再度出臺《江西省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)澄清失實(shí)檢舉控告和查處誣告陷害行為實(shí)施辦法》，進(jìn)一步健全澄清正名的工作機(jī)制，為澄清工作提供制度保障，這也是對 “激勵與關(guān)愛并重” 這一指導(dǎo)思想的貫徹體現(xiàn)。

五、結(jié) 語

容錯機(jī)制是激發(fā)創(chuàng)新動力源泉、促進(jìn)干部積極作為的重要機(jī)制，隨著我國改革事業(yè)向縱深推進(jìn)，建設(shè)與完善容錯機(jī)制的必要性也隨之凸顯。在制度創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行初期，應(yīng)當(dāng)把握好制度的定位與方向，以更好地發(fā)揮制度實(shí)效，促進(jìn)制度健康發(fā)展與良性運(yùn)轉(zhuǎn)。目前而言，容錯機(jī)制這一政治責(zé)任豁免制度在我國尚屬于新事物，學(xué)界對其研究仍較為欠缺。本文從法治化角度管窺容錯機(jī)制的建設(shè)與實(shí)踐，是基于容錯機(jī)制法治化推進(jìn)已顯現(xiàn)出的不可忽視的重要性，不僅關(guān)乎其現(xiàn)有癥結(jié)之化解，更在于其制度目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。需要明確的是， “為官不為” 問題并非短期形成的弊病，而是多方面因素長期共同作用下的結(jié)果，應(yīng)對此類難題不僅要積極完善現(xiàn)有監(jiān)督保障機(jī)制，也應(yīng)考慮到傳統(tǒng)政治文化背景、社會認(rèn)同度與包容度等方面的影響。因此，未來應(yīng)結(jié)合多層次的研究視角，使容錯機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展能夠順應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的需求。一是持續(xù)完善并細(xì)化容錯制度內(nèi)容，注重運(yùn)用法治思維與工作方式，深入探討容錯機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)成因及治理路徑，提升其理論高度與實(shí)踐價(jià)值；二是進(jìn)一步厘清容錯機(jī)制與問責(zé)機(jī)制之間的內(nèi)在邏輯及運(yùn)作關(guān)系，確保干部激勵機(jī)制的整體統(tǒng)一與高效運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家立法之間的銜接與協(xié)調(diào)；三是應(yīng)著眼于實(shí)際、立足于基層，體察廣大干部的顧慮與擔(dān)憂，在機(jī)制設(shè)計(jì)中遵循激勵相容原則，確保激勵措施與目標(biāo)的一致性，以期切實(shí)化解基層治理中干部不擔(dān)當(dāng)、不作為的現(xiàn)實(shí)困境，為廣大干部積極投身中華民族偉大復(fù)興事業(yè)，在新征程中發(fā)揚(yáng)敢闖、敢拼、敢干、敢為的奮斗精神提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。