曾憲奎

［摘 要］ 以更大力度吸引和利用外資，是我國當前時期繁榮經(jīng)濟的重要任務。從最近幾年情況看，我國利用外資呈現(xiàn)出3個突出特征，即整體投資額穩(wěn)步增長，但是與美國的差距在最近幾年呈現(xiàn)擴大趨勢；利用外資的質量在逐步提升，但是區(qū)域分布不合理；最近幾年部分行業(yè)內(nèi)外資退出問題較以前突出。目前社會各界對利用外資相關真實性存在疑問，核心問題便是存在較大比重的返程投資問題，且這一問題在疫情期間可能加劇了，但是這不能否定我國利用外資情況向好的整體趨勢。在我國高質量發(fā)展背景下，未來外資利用的重點領域主要在于鼓勵外資企業(yè)在華設立研發(fā)機構以及加大研發(fā)投入、高新技術產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關投資、部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目以及高技術服務業(yè)項目。要更好的利用外資，我國需要處理好提高國內(nèi)大循環(huán)主體地位和提升國際大循環(huán)的關系、引進外資與對外直接投資的關系、國民待遇與政策優(yōu)惠的關系以及國內(nèi)外資發(fā)展環(huán)境與國際經(jīng)濟環(huán)境波動的關系。在政策建議方面，提出改變傳統(tǒng)政績觀、創(chuàng)造有利于外資發(fā)展的輿論環(huán)境等幾個建議。

［關鍵詞］返程投資；高技術服務業(yè)；退出市場；技術溢出效應；信心

［中圖分類號］ F125;F832.6［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1673-0461（2023）06-0001-08

黨的二十大報告強調(diào)要“推進高水平對外開放”，提出要“依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素，增強國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應，提升貿(mào)易投資合作質量和水平”［1］。利用外資作為我國吸引全球資源要素的重要形式，在其中起到重要作用。2022年12月的中央經(jīng)濟工作會議，明確提出要“更大力度吸引和利用外資”［2］，并提出了一系列的具體政策要求。隨著2022年底我國疫情防控進入新階段，經(jīng)濟恢復性增長成為未來一段時間我國社會主義建設的主要任務，加之疫情對我國國際大循環(huán)造成的特殊影響將迅速消除，更大力度吸引與利用外資、提升外資質量將成為未來一段時間繁榮我國經(jīng)濟的重要戰(zhàn)略舉措。本文將對當前時期構建新發(fā)展格局下，利用外資的相關狀況進行分析。

一、當前時期我國利用外資情況分析

當前時期，我國利用外資的情況可以總結如下：

（一）整體投資額穩(wěn)步增長，但是與美國的差距在最近幾年呈現(xiàn)擴大趨勢

一方面，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，自2016年以來我國實際利用外資數(shù)量處于不斷提高進程，且新冠疫情期間我

國利用外資的數(shù)量增加明顯。2016年我國實際使用外資為1 260.01億美元，到2022增加到1 891億美元，6年時間里提高了50.1%，年均增長率達到7.0%，明顯高于2000年到2015年的年均增長率（5.2%）①。可以看出，盡管面臨復雜的國際國內(nèi)環(huán)境所帶來的各項挑戰(zhàn)，我國利用外資的規(guī)模依然呈現(xiàn)穩(wěn)步擴張的趨勢。

另一方面，與美國相比，我國利用外資相對比重則呈現(xiàn)下降趨勢。從最近幾年FDI的情況看，雖然我國實際利用外資呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，占全球流量的比重也逐步提高，但是與美國的差距卻呈現(xiàn)擴大趨勢。根據(jù)商務部投資司的數(shù)據(jù)，2013年我國吸收外資總額為1 239.11億美元，占全球總流量的8.53%，而同期美國吸收外資總額為1 875.28億美元，占全球總流量的12.92%②；2018年我國FDI流入量為1 383.1億美元，占全球總流量的比重為10.7%，而美國為2 518.1億美元，占全球總流量的比重為19.4%③；2021年我國實際利用外資總額為1 809.6億美元，占全球總流量的11.4%，居于全球第2位；美國實際利用外資總額為3 673.8億美元，占全球總流量的23.2%④?？梢钥闯觯袊c美國在最近10年左右的時間里成為吸收外資的主要地區(qū)，且這兩個國家在全球總流量的比重中不斷增加，這一趨勢表明世界上最大的發(fā)達國家和最大的發(fā)展中國家對全球資金的吸引力不斷增強。然而，從動態(tài)角度看，在實際利用外資總規(guī)模、占全球比重的差距等指標上，我國與美國差距在最近幾年呈現(xiàn)擴大趨勢。2013年美國使用外資總量是我國的1.51倍，到2022年這一比值提高到2.03倍；2013年美國使用外資總量占全球的比重比我國高出4.39個百分點，到2022年這一差距提高至11.8個百分點。這在一定程度上表明我國對國外資金的相對吸引力在降低。

（二）利用外資的質量在逐步提升，但是區(qū)域分布不合理

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展質量的逐步提升，利用外資的質量也在逐步提高，這主要體現(xiàn)在高技術產(chǎn)業(yè)使用外資的比重逐步提高。根據(jù)《中國外資統(tǒng)計公報2020》和《中國外資統(tǒng)計公報2022》的相關數(shù)據(jù)，2019年我國高技術產(chǎn)業(yè)實際使用外資為390.6億美元，占實際使用外資總額的27.7%，其中高技術制造業(yè)為133.7億美元，高技術服務業(yè)為259.6億美元；而到2021年我國高技術產(chǎn)業(yè)實際使用外資為522億美元，占實際使用外資總額的28.8%，比2019年提高了1.1個百分點，其中高技術制造業(yè)為120.6億美元，高技術服務業(yè)為401.4億美元⑤。

從利用外資的區(qū)域分布角度看，東中西各地區(qū)使用外資明顯失衡，而且隨著時間推移，這一失衡狀況在加劇。根據(jù)《中國外資統(tǒng)計2014》和《中國外資統(tǒng)計公報2022》的相關數(shù)據(jù)，2013年我國東中西實際使用外資金額分別為968.78億美元、101.03億美元和63.25億美元，占實際使用外資總額的比重分別為78.18%、8.15%和8.56%；2021年東中西地區(qū)實際使用外資金額分別為1 526.8億美元、111.6億美元和96.4億美元，占實際使用外資總額的比重分別為84.4%、6.2%和5.3%，東部地區(qū)占比增加了6.2個百分點，而中部地區(qū)和西部地區(qū)分別下降了2.0個和3.3個百分點。這就表明，我國利用外資不僅在區(qū)域分布上存在明顯的差異格局，東部地區(qū)成為外資的主要聚集地，而且從動態(tài)上看，東部地區(qū)所占比重在逐步提高，馬太效應顯著。

（三）最近幾年部分行業(yè)內(nèi)外資退出問題較以前突出

受到一系列因素影響，最近幾年部分行業(yè)內(nèi)外資退出問題較以前突出，且引起廣泛的社會關注。這主要表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，勞動密集型外資投資項目的退出趨勢呈現(xiàn)強化趨勢。隨著我國勞動力成本上升以及我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際經(jīng)濟環(huán)境的變化，部分勞動密集型外資投資項目開始退出，其中部分規(guī)模大、企業(yè)品牌國際影響力強、就業(yè)涉及人口眾多的項目退出中國市場或者縮減投資規(guī)模，較為引人注目。例如，最近10年來，包括三洋、先鋒、松下、東芝、夏普等日本企業(yè)等部分業(yè)務退出或者縮減在中國的投資。除了制造業(yè)，部分服務外資企業(yè)也退出中國，如零售行業(yè)的家樂福。這些項目的顯著特征便是以勞動密集型為主，部分項目入駐的時間較長，雇傭工人較多，因而其退出引起了社會各界的廣泛關注。其實，隨著我國利用外資規(guī)模的不斷增加以及持續(xù)外資積累，部分外資項目會因為種種原因退出，這是外資發(fā)展的必然趨勢。另一方面，經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展推動我國各項成本持續(xù)提高，部分對成本高度敏感的外資企業(yè)會難以適應。改革開放以來，大量外資企業(yè)特別是勞動力密集型外資企業(yè)之所以進入中國，除了看好我國的潛在龐大市場之外，更重要的是看好我國龐大的剩余勞動力數(shù)量和長期較低的勞動力成本。進入21世紀后，我國勞動力成本開始呈現(xiàn)快速上升趨勢，剩余勞動力數(shù)量龐大的狀態(tài)迅速轉變，綜合勞動力成本和勞動力供求狀況的改變，使得部分高度依賴于低勞動力成本的外資企業(yè)無法維持其市場競爭優(yōu)勢，進而選擇縮小在中國的投資規(guī)?；蛘咄耆顺鲋袊袌?，便是市場機制起作用的自然結果。除了勞動力成本上升的因素之外，其他成本的上升也成為助推外資企業(yè)退出中國市場的因素。例如，許家云、郭娟娟的研究表明，房價上漲是導致低效率外資企業(yè)退出中國市場的重要因素，其中對母國為發(fā)達國家的外資企業(yè)、出口導向型外資企業(yè)、綠地投資企業(yè)以及位于東部沿海地區(qū)外資企業(yè)影響尤為顯著，但是對高效率外資企業(yè)而言，這也形成倒逼機制，促使其不斷提高生產(chǎn)效率［3］。

同時，受到一系列因素影響，部分高新技術外資企業(yè)退出中國市場。例如，曾經(jīng)位居世界第三大芯片代工廠的美國格芯公司，2017年在成都建廠，但是2019年5月停工停產(chǎn)，2020年之后徹底撤出投資。應該說，這幾年已經(jīng)準備退出或者可能會退出的芯片類外資企業(yè)數(shù)量相對較多。高新技術外資企業(yè)投資中國，主要基于幾個目的：第一，利用中國工資較低且數(shù)量眾多的熟練工人、完備的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡和規(guī)模成本優(yōu)勢突出的生產(chǎn)體系，從事高新技術產(chǎn)業(yè)中低端環(huán)節(jié)即加工組裝環(huán)節(jié)。這一點類似于勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，只是其對勞動力、產(chǎn)業(yè)配套等要求要更高一些。第二，瞄準中國市場，布局生產(chǎn)體系。雖然我國自主技術創(chuàng)新能力不斷提升，但是在許多高新技術領域特別是關鍵核心技術領域，我國與發(fā)達國家之間依然存在較大差距，部分關鍵零部件尚不能完全國產(chǎn)化。在這種情況下，外資企業(yè)瞄準中國，在中國投資，就可以直接面對市場，在市場競爭中占據(jù)主動。同時，隨著中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)高度化進程提速，高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間巨大，加之外資政策對高技術項目的傾斜，外資企業(yè)在這領域發(fā)展?jié)摿艽?。這些因素也在客觀上加速了技術密集型外資企業(yè)的進入。第三，聚焦中國的各類人才優(yōu)勢，強化在中國的研發(fā)與生產(chǎn)投資的項目。這一類的外資企業(yè)，不僅著眼于在中國投資于生產(chǎn)性項目，還強化在中國的研發(fā)投資。這主要與我國高等教育人才數(shù)量“井噴”特別是科研型人才數(shù)量激增有關。目前，我國科研人才總量已經(jīng)高居全球第一，人才雇傭成本與發(fā)達國家相比依然具有較強的優(yōu)勢。在這種情況下，積極增加研發(fā)投資，利用相關人才資源，增加企業(yè)的競爭力，對于部分外資企業(yè)而言便是理性選擇。第四，抓住我國部分資本和技術密集型服務業(yè)發(fā)展薄弱所形成的發(fā)展機遇。相較于我國工業(yè)特別是制造業(yè)在全球具有較高的競爭力，我國服務業(yè)國際競爭力較弱，這也是我國貨物進出口順差數(shù)額較大而服務業(yè)貿(mào)易存在較大數(shù)額逆差的原因。例如，2022年我國服務業(yè)國際貿(mào)易逆差達到2 757億元。在這種情況下，外資企業(yè)積極進入我國較為薄弱的服務業(yè)領域特別是技術密集型領域，可以直接滿足國內(nèi)市場需求，同時還能促進國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對雙方均十分有利。

但是，受到眾多因素影響，部分技術密集型外資企業(yè)難以取得成功而退出中國市場。首先，與勞動密集型外企項目類似，從事產(chǎn)業(yè)低端環(huán)節(jié)的技術密集型外資企業(yè)也面臨勞動力綜合成本上升的挑戰(zhàn)，盡管中國具備產(chǎn)業(yè)鏈齊全、熟練工人數(shù)量多的優(yōu)勢，但是部分低效率企業(yè)會因為無法應對成本上升的挑戰(zhàn)而選擇退出。其次，部分行業(yè)人才數(shù)量有限，大量外資企業(yè)進入在短期內(nèi)造成對人才的需求猛增，提升了人才的雇傭成本，同時獲得滿意人才的難度在不斷增加。在這種情況下，瞄準人才優(yōu)勢的外資項目難以達成預期目標的概率大增，造成部分企業(yè)退出。再次，國外政策環(huán)境的變化，特別是美國等發(fā)達國家對關鍵核心技術、關鍵零部件輸出的限制政策，導致部分行業(yè)難以維持下去，被迫退出國內(nèi)市場。美國發(fā)起的針對中國的經(jīng)貿(mào)摩擦，越來越體現(xiàn)為以限制芯片等關鍵技術及零部件輸出為內(nèi)容的技術禁運政策，在該政策的影響下，部分外企難以繼續(xù)經(jīng)營下去。隨著美國對中國技術禁運政策逐步擴大化，越來越多的外資企業(yè)可能會受到影響。最后，部分企業(yè)之所以退出，是由于自身經(jīng)營不善，難以適應市場變化而被迫退出。

二、當前時期我國利用外資數(shù)據(jù)真實性討論：聚焦返程投資問題

當前時期，我國利用外資的相關數(shù)據(jù)與人們的主觀感受出現(xiàn)一定程度的差異，這突出體現(xiàn)在我國利用外資數(shù)據(jù)的快速增加，與最近幾年來不少外資退出的直觀印象所產(chǎn)生的外資利用量出現(xiàn)下降的感性判斷不符。造成這一現(xiàn)象的原因是比較復雜的，其中最為突出的便是返程投資問題。所謂返程投資，是指以對外直接投資的形式流出，經(jīng)過一系列轉換后，再以外資形式進入我國的投資，這樣的投資模式實質上是一種“假外資”。企業(yè)選擇返程投資的目的非常復雜，既可以通過這種方式獲得國內(nèi)優(yōu)惠政策的支持，降低稅負等各項負擔，還能獲得在海外上市的巨大收益［4］。由于返程投資在實踐中較難判定，因此其占外資的準確比重難以進行統(tǒng)計，但是可以肯定的是，這一比重在我國并不低。根據(jù)肖立晟、徐子桐和范小云的估算，2018年我國利用外資存量為2.8萬億美元，返程投資的占比大約為37%，規(guī)模達到1萬億美元左右［5］。自2019年之后，隨著國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢的變化，我國返程投資的比例可能會進一步上升。一方面，受到諸多因素的影響，2019年之后我國民間固定資產(chǎn)增幅顯著下降。據(jù)統(tǒng)計，2020年我國民間固定資產(chǎn)比上年增長比率為1.0%，2021年為7.0%，2022年1—11月增長率則為1.1%⑥。民間固定資產(chǎn)投資增幅的下降，主要受到疫情期間經(jīng)濟發(fā)展形勢及經(jīng)濟主體對經(jīng)濟發(fā)展預期的影響，減少的投資一部分轉化為儲蓄等形式退出投資市場，而另外一部分會以投資的形式轉移到海外。轉移到海外的這部分投資，會有部分以外資的形式重返國內(nèi)，以獲取外資與內(nèi)資投資之間的政策差額，或者希望以外資的形式規(guī)避民營資本發(fā)展環(huán)境的不確定性及謀求更好的投資退出保障。另一方面，隨著國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策轉型，大量的傾斜性產(chǎn)業(yè)政策退坡，國內(nèi)資本面臨的政策環(huán)境逐步回歸公平競爭格局，從而加大了國內(nèi)投資與外資之間的政策差異，外資享受的政策優(yōu)惠相對回升。這會驅使國內(nèi)資本加大“出口轉內(nèi)銷”的力度，以便盡可能謀求更優(yōu)惠的投資環(huán)境，以增加投資盈利保障與水平。

從實際的數(shù)據(jù)分析看，盡管無法知道2019年之后返程投資的準確數(shù)據(jù)，但是可以通過相關數(shù)據(jù)做出合理推測?！吨袊赓Y統(tǒng)計公報2022》的數(shù)據(jù)顯示，2021年我國外商投資數(shù)量最高的前三個來源地區(qū)分別是中國香港地區(qū)、新加坡、英屬維爾京群島，投資金額分別為1 317.6億美元、103.3億美元和52.8億美元，占我國實際使用外資總額的比重分別為72.8%、5.7%和2.9%，三者累計比重達到81.4%。另外，作為避稅天堂的另一地區(qū)開曼群島對我國的實際投資金額為24.6億美元，占我國實際利用外資的1.4%，在所有外商投資來源地區(qū)中排名第7位，與排名第6位的美國相當（美國投資金額為24.7億美元）。從這些外商投資來源看，有大量的外資可能屬于返程投資。以外商投資主要來源地區(qū)即中國香港地區(qū)為例，該地區(qū)的上市公司中有大量的內(nèi)地企業(yè)。根據(jù)2022年9月香港特區(qū)政府財政司公布的數(shù)據(jù)，在港上市的內(nèi)地企業(yè)達到1 400家，占香港上市企業(yè)總量的50%。由于香港地區(qū)總投資額占到我國實際利用外資總額的近3/4，可以推斷其中返程投資的數(shù)量將較為龐大。而新加坡同樣有不少內(nèi)地企業(yè)在此上市，英屬維爾京群島、開曼群島作為著名的避稅天堂，也有不少中國企業(yè)在此注冊，考慮到這些情況，可以推斷我國總返程投資總額將保持較大數(shù)額和比重。

通過最近我國外商投資主要來源地投資總額的比重變化，也可以作為判斷我國返程投資數(shù)量增加的一個證據(jù)。2018年我國外商投資來源的前三個地區(qū)分別是中國香港地區(qū)、新加坡、英屬維爾京群島投資金額占我國實際使用外資總額的比重分別為65.0%、3.8%和3.4%，三者累計比重為72.2%，這一比重比2021年低了9.2個百分點。顯然，短短3年內(nèi)，主要投資來源地區(qū)的投資比重明顯提升（投資總金額也顯著提高），同時考慮到這一時期新冠疫情的蔓延以及美國對中國發(fā)起的技術禁運政策對外資不可避免的會產(chǎn)生一定程度的沖擊，因而我們可以有理由推斷，在最近幾年里，返程投資的總量及比重都可能會大幅增加，超過前幾年的比重。在考慮實際利用外資的總量時，必須要予以充分重視。

當然，返程投資數(shù)據(jù)的存在，并不能否定我國利用外資方面取得的成就。整體來看，我國利用外資數(shù)量呈增長趨勢，與我國具有大國優(yōu)勢因而對外資具有較強的吸引力有關。近幾年來，我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了新的變化，但是超大國家的優(yōu)勢依然存在，部分優(yōu)勢還在強化，從而能夠繼續(xù)支撐我國吸引外資。第一，我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢依然會持續(xù)強化，從而成為吸引外資的重要因素。盡管2022年開始我國已經(jīng)步入人口負增長軌道并會長期持續(xù)這一狀態(tài)，但是龐大的人口規(guī)模和人口發(fā)展慣性，決定了在短期內(nèi)我國人口不會出現(xiàn)大幅變化，而經(jīng)濟增長、共同富裕政策帶來的貧富差距的縮小等因素將持續(xù)提高人們的收入，從而使得我國消費需求的規(guī)模不斷擴大，加之龐大的投資規(guī)模，我國需求總規(guī)模將穩(wěn)步擴大，超大規(guī)模市場的優(yōu)勢將持續(xù)強化。這將成為我國繼續(xù)吸引外資的最大“籌碼”。第二，我國人力資本優(yōu)勢將持續(xù)擴大。盡管最近幾年來我國勞動力總規(guī)模在不斷縮小，并且在未來勞動力可能會以比人口負增長速度明顯更快的速度減少（老年人口會持續(xù)增加且人均壽命會不斷提高，導致人口負增長速度顯著低于勞動力減少速度），但是這一勞動力要素的不利變化，會被同時出現(xiàn)的積極變化所抵消。一方面，我國勞動力中高等教育人口數(shù)量迅速增加，在勞動力中的比重迅速提升，這就導致我國人力資本的數(shù)量和質量雙向提高。這一變化趨勢，更加符合我國高質量發(fā)展的要求，對于吸引外資特別是中高端外資具有很強的吸引力。另一方面，勞動力數(shù)量的降低造成的負面作用，在一定程度可以通過人力資本數(shù)量和質量提高所導致的人均效率提升所抵消，這也將使其對外資的不利作用得到化解。第三，我國制造業(yè)中心地位將長期持續(xù)，這也是吸引外資進入的保證因素。

三、高質量發(fā)展背景下我國利用外資的重點領域

高質量發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展的主題，我國利用外資必須要與此背景契合。綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢，我國利用外資的重點領域主要如下：

（一）鼓勵外資企業(yè)在中國設立研發(fā)機構以及加大研發(fā)投入

以技術創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新驅動是高質量發(fā)展的主要特征，未來我國面臨的主要挑戰(zhàn)之一便是要不斷提升技術創(chuàng)新能力，特別是關鍵核心技術領域的創(chuàng)新能力。在這方面，外資的進入對我國技術創(chuàng)新能力的提升起著不可替代的作用。

第一，外資設立研發(fā)機構，能夠通過一系列溢出效應，在一定程度上促進我國相關領域技術能力創(chuàng)新能力提升。外資的技術溢出效應主要包括示范模仿效應、市場競爭效應、上游行業(yè)前向聯(lián)系效應和下游行業(yè)后向聯(lián)系效應FDI技術溢出效應［6］。多項實證研究表明，外資的進入本身就對國內(nèi)企業(yè)技術創(chuàng)新產(chǎn)生積極作用。例如，褚婷婷等人發(fā)現(xiàn)，外資對高技術產(chǎn)業(yè)的技術溢出效應顯著，

不包括中國港澳臺地區(qū)的外國FDI的技術溢出效應大于中國港澳臺地區(qū)的FDI，出口導向型FDI技術溢出效應高于市場導向型FDI［7］。外資企業(yè)設立研發(fā)機構，其技術溢出效應將更強，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)整體技術創(chuàng)新能力影響更大。

第二，外資企業(yè)設立研發(fā)機構，能夠在一定程度上促進人才資源的競爭，從而倒逼國內(nèi)企業(yè)提升管理水平。當前階段，我國科技創(chuàng)新中存在的重要問題便是研發(fā)機構的管理機制不完善、人員激勵和管理制度不合理，在這種情況下，外資企業(yè)設立研發(fā)機構，將對國內(nèi)科研人才的使用形成競爭，這將提升這部分人員的工資，從而迫使國內(nèi)企業(yè)通過內(nèi)部改革和管理制度更新提升科研人才的工作效率。同時，外資企業(yè)設立研發(fā)機構，會將國外企業(yè)研發(fā)機構的先進管理制度、管理經(jīng)驗帶進國內(nèi)，促進國內(nèi)企業(yè)研發(fā)機構管理水平的提高和管理制度的完善。

第三，外資企業(yè)設立研發(fā)機構，能夠在本企業(yè)較高水平技術積累基礎上，提升國內(nèi)相關行業(yè)的技術創(chuàng)新能力。隨著技術創(chuàng)新在全球經(jīng)濟發(fā)展的作用不斷提升，發(fā)達國家企業(yè)對于技術輸出的限制和知識產(chǎn)權保護的意識不斷增強，發(fā)展中國家通過技術引進增進本國技術創(chuàng)新能力甚至實現(xiàn)技術反超的難度在不斷加大。這種情況導致我國部分領域技術創(chuàng)新投入和產(chǎn)出雖然在縱向上呈現(xiàn)不斷提升趨勢，但是與發(fā)達國家技術差距并沒有縮小，甚至還出現(xiàn)拉大趨勢。在這種情況下，鼓勵外資企業(yè)設立研發(fā)機構，可以使這些企業(yè)在本企業(yè)較高水平技術積累基礎上進一步進行技術研發(fā)，即便受到企業(yè)自身戰(zhàn)略框架的限制而對在我國技術研發(fā)實行各種限制，但是其技術創(chuàng)新能力和水平也可能顯著高于國內(nèi)企業(yè)，因而其技術創(chuàng)新成果整體上將促進所在行業(yè)的整體水平，進而對其上下游行業(yè)的發(fā)展形成帶動作用。

（二）高新技術產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關投資

作為未來經(jīng)濟發(fā)展的增長點，高新技術產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應該成為未來我國利用外資的重點產(chǎn)業(yè)領域。顯然，高技術產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)是我們要引進的重點，因為這些項目的引進不僅直接提升我國相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，還能通過溢出效應對國內(nèi)企業(yè)的技術水平提升和效率提升起到促進作用。然而，由于國外高科技企業(yè)對產(chǎn)業(yè)關鍵環(huán)節(jié)特別是關鍵零部件生產(chǎn)的保密性要求日益提高以及歐美等國家政府對高新技術產(chǎn)業(yè)關鍵環(huán)節(jié)轉移的行政性干預日趨加大，我國引進高新技術產(chǎn)業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)的難度越來越高。在這種情況下，我們要積極引進相關產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)組裝環(huán)節(jié)，不能因為這些項目的勞動密集型性質而排斥。這是因為，引進這些項目可以促進相關產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)組裝環(huán)節(jié)向我國集聚，從而推動我國成為這些產(chǎn)業(yè)的主要聚集區(qū)。這一聚集效應，將通過規(guī)模優(yōu)勢提升產(chǎn)業(yè)整體競爭力，并對國內(nèi)相關企業(yè)形成正面促進效用。這一點可以從我國引進特斯拉生產(chǎn)項目中看出端倪。作為我國最早提出的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，新能源汽車成為2009年之后我國重點扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，從事這一行業(yè)生產(chǎn)的國內(nèi)企業(yè)數(shù)量眾多。但是，就是在這種情況下，我國依然引進了美國特斯拉，并于2018年7月在上海建廠。事實證明，特斯拉的引入并沒有對國內(nèi)新能源汽車行業(yè)產(chǎn)生致命沖擊，反而通過競爭促進國內(nèi)企業(yè)提升生產(chǎn)效率，在一定程度上促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展泡沫的擠出，推動整個產(chǎn)業(yè)走上正軌。另外，從長期效應看，全球產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的地位也將增加在未來對產(chǎn)業(yè)核心技術環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)資源的吸引力。

（三）部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目

根據(jù)當前國內(nèi)經(jīng)濟形勢與未來發(fā)展趨勢，有一類勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目將成為引進外資重點，即面向全球生產(chǎn)的項目。如果勞動密集型外資項目將市場定位為國內(nèi)市場，則其必然會與國內(nèi)企業(yè)形成競爭，在勞動密集型產(chǎn)業(yè)普遍產(chǎn)能過剩的情況下，其負面效果將較為突出，因此這樣的項目不宜作為主導性項目。但是，有的勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目面向全球生產(chǎn)，則這樣的項目對國內(nèi)企業(yè)不會產(chǎn)生顯著的“擠出效應”，而其正面作用更加凸顯。事實上，勞動密集型投資項目特別是大型的項目，帶動就業(yè)能力強、產(chǎn)值較大，對于帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有較強的效果，這在中西部地區(qū)表現(xiàn)得尤為顯著。需要特別強調(diào)的是，高技術產(chǎn)業(yè)鏈中的勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目，往往就是以全球市場作為目標市場，且項目投資大、經(jīng)濟帶動力強。同時，隨著產(chǎn)業(yè)不斷分工與融合發(fā)展，對部分投資而言，已經(jīng)很難準確區(qū)分勞動密集型投資項目與技術密集型投資項目，有時引進勞動密集型投資項目是進一步引進高技術項目的前提。在這種情況下，我們應積極鼓勵引進面向全球生產(chǎn)的勞動密集型項目，特別是處于高技術產(chǎn)業(yè)中勞動密集型環(huán)節(jié)、污染不嚴重的項目，作為引進重點。

（四）高技術服務業(yè)項目

服務業(yè)是我國高質量發(fā)展中的薄弱領域，其產(chǎn)業(yè)效率整體較低，并影響到了工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其中，知識密集度高、產(chǎn)業(yè)帶動力強、發(fā)展前景好的高技術服務業(yè)是我國亟需發(fā)展提升的行業(yè)。高技術服務業(yè)主要包括信息與通訊服務業(yè)、科技服務業(yè)、商務服務業(yè)（主要是知識密集度較高的專業(yè)性服務業(yè)行業(yè)，如法律咨詢與管理咨詢行業(yè)）等行業(yè)。整體而言，我國高技術服務業(yè)發(fā)展水平較低，與經(jīng)濟發(fā)展的需求不符，成為制約高質量發(fā)展的重要因素。在這種情況下，積極引進外資，便成為彌補我國相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足的重要手段。當前，我國高技術服務業(yè)利用外資數(shù)量不斷提高，但是我國未來高質量發(fā)展要求生產(chǎn)性服務業(yè)要更好服務于實體經(jīng)濟，同時在經(jīng)濟結構中比重不斷提升的服務業(yè)逐步成為高質量發(fā)展的主體產(chǎn)業(yè)，這都表明高技術服務業(yè)在內(nèi)的服務業(yè)未來具有很大的發(fā)展空間。歐美等發(fā)達國家的服務業(yè)發(fā)展水平較高，繼續(xù)擴大該領域的外資引進，對于促進我國高技術服務業(yè)發(fā)展將大有裨益，高技術服務業(yè)投資也有望持續(xù)擴大。

四、利用外資需要處理好的幾個關系

根據(jù)我國當前經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、未來高質量發(fā)展的趨勢以及國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境等因素，本文認為利用外資過程中需要處理好如下幾個方面的關系：

（一）處理好提高國內(nèi)大循環(huán)主體地位和優(yōu)化國際大循環(huán)的關系

利用外資，特別是要更大規(guī)模利用外資，首先要處理好的問題便是構建新發(fā)展格局中國內(nèi)大循環(huán)和國際大循環(huán)的關系問題。外商投資本身便體現(xiàn)了國內(nèi)大循環(huán)和國際大循環(huán)的緊密結合。從靜態(tài)看，它對國內(nèi)企業(yè)的市場、國內(nèi)的各項生產(chǎn)要素的使用構成競爭關系，從而在一定程度影響國內(nèi)大循環(huán)主體地位的顯現(xiàn)。例如，如果外商在國內(nèi)投資是為了占領國內(nèi)市場，則在短期內(nèi)，其對國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展形成不利影響，從宏觀視角看，這也會一定程度上增加了國際大循環(huán)比重而降低了國內(nèi)大循環(huán)比重。然而，從動態(tài)角度看，外商投資對國內(nèi)大循環(huán)主體地位的提升卻有著巨大好處。一方面，外商投資通過“鯰魚效應”增加了國內(nèi)相關行業(yè)的競爭動力，從而推動產(chǎn)業(yè)效率的提升。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，如果缺乏足夠的競爭動力，則一個國家的產(chǎn)業(yè)競爭力將趨于下降，特別是在國際競爭壓力缺乏的情況下，這種情況表現(xiàn)得尤為突出。另一方面，外商投資通過信息、知識等方面的溢出效應，在客觀上促進產(chǎn)業(yè)結構升級，這將推動國內(nèi)大循環(huán)主體地位的提升。因此，我們應該結合經(jīng)濟發(fā)展的短期和長期趨勢，權衡利用外資的靜態(tài)和動態(tài)影響，在此基礎上處理好國內(nèi)大循環(huán)和國際大循環(huán)的關系。

（二）處理好引進外資與對外直接投資的關系

隨著我國“走出去”步伐不斷加快，對外直接投資數(shù)額不斷增加，在部分年份超過了利用外資的數(shù)量。例如，2020年我國對外直接投資總額為1 537.1億美元，超過了實際使用外資（外商直接投資）的金額（1 443.7億美元），處于投資凈流出狀態(tài)。這就表明從資本使用角度看，當前我國利用外資并非處于彌補資本不足的目的，而應更加突出其活躍經(jīng)濟、促進經(jīng)濟效率提升的職能，這一點和開放初期有著本質不同。在“引進來”和“走出去”的關系上，應該結合我國產(chǎn)業(yè)競爭力提升、融入國際產(chǎn)業(yè)分工體系的需要，在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律基礎上，適度加以協(xié)調(diào)引導，使其按照我國經(jīng)濟發(fā)展需要協(xié)調(diào)共進。在實踐中特別是在構建新發(fā)展格局中，要特別注意一點，即“引進來”和“走出去”是我國形成更高水平對外開放的主要抓手，其發(fā)展趨勢是規(guī)模逐步擴大而非縮小，只要注重“引進來”和“走出去”合理的產(chǎn)業(yè)布局并處理好其與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系的關系，它們就會增進國內(nèi)大循環(huán)的主體地位而不會動搖它。

（三）是處理好國民待遇與政策優(yōu)惠的關系

在改革開放之后的較長時期內(nèi)，我國對外資采取了“超國民待遇”政策，即賦予外資企業(yè)超出本國企業(yè)的優(yōu)惠政策，以吸引其入駐。應該說，這樣的政策在當時的歷史時期具有合理性，但是隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，超國民待遇引發(fā)了外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)之間的政策失衡，扭曲了市場競爭關系，并造成部分假外資套取政策優(yōu)惠的問題。因此，進入21世紀后，外資企業(yè)所享受的各項優(yōu)惠條件逐步退出，內(nèi)外資企業(yè)在稅收等政策方面逐漸趨于一致。從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗看，給予外資企業(yè)以國民待遇是發(fā)達國家之間的通行規(guī)則，超國民待遇僅限于部分時間段和部分特殊產(chǎn)業(yè)的范疇之內(nèi)。因此，未來我國利用外資的主要政策傾向便是國民待遇。然而，在利用外資時，面對特殊產(chǎn)業(yè)項目特別是對我國經(jīng)濟發(fā)展具有特別戰(zhàn)略性意義或者能夠解決我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中突出瓶頸性問題的項目，卻不能完全排斥特殊優(yōu)惠政策，只是這些特殊政策要嚴格限制其范圍。同時，這些優(yōu)惠政策要具有明確的時間期限，并及時根據(jù)實踐發(fā)展的情況，在保持企業(yè)整體發(fā)展政策環(huán)境穩(wěn)定的情況下，調(diào)整政策的具體內(nèi)容。

（四）處理好國內(nèi)外資發(fā)展環(huán)境與國際經(jīng)濟環(huán)境波動的關系

外資的進入受到國內(nèi)環(huán)境與國際環(huán)境的雙重影響，因此要加大力度吸引外資，就要處理好二者的關系。一方面，我們要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、外資引進政策以及各項具體經(jīng)濟政策方面，積極借鑒發(fā)達國家通行的經(jīng)驗，結合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，制定出內(nèi)容延續(xù)性強、體現(xiàn)市場機制在資源配置中起決定性作用的政策體系，營造出有利于外資企業(yè)長期發(fā)展的有利環(huán)境，從而吸引外資進入。另一方面，針對國際經(jīng)濟環(huán)境波動，特別是部分西方國家發(fā)起的不利于我國經(jīng)濟發(fā)展的政策變動，我們要在采取適度反制以維護自身利益外，也要積極通過靈活的談判化解或者減輕相應的不利政策，降低阻礙外資進入的外部障礙。

五、政策建議

根據(jù)前文的分析，提出建議如下：

首先，徹底去除利用外資的傳統(tǒng)政績觀，注重利用外資的環(huán)境生態(tài)構造，去除利用外資的數(shù)量化考核。隨著我國經(jīng)濟建設中資金充裕程度的不斷提高以及我國由外資的凈進口國向凈出口國轉變，我國利用外資的增幅在進入21世紀之后相較于以前的高速增長時期已經(jīng)明顯放緩，從2000年的593.60億美元增至2022年1 891億美元，17年時間里增長了2.2倍，年均增長率較之前的階段明顯偏低。但是，利用外資作為促進我國經(jīng)濟增長的重要措施，在一定程度上也構成了地方政府的重要政績，因此利用外資的數(shù)量增長依然是許多地方政府追求的潛在目標。在這種情況下，我國近期重提要更大力度吸引和利用外資，很容易重新燃起地方政府的引資沖動，從而造成許多負面問題。例如，部分地方政府可能會重拾傳統(tǒng)的外資優(yōu)惠政策，通過構建超越國內(nèi)企業(yè)政策優(yōu)惠的超國民待遇吸引外資。這一方面造成部分低質量的外資進入，從而降低外資對國內(nèi)經(jīng)濟的推動作用；另一方面也會加大國內(nèi)企業(yè)通過返程投資以外資形式進行投資的動力，而這種變相投資的行為實質上是利用了內(nèi)外資政策差異，在一定程度上對國內(nèi)公平競爭的格局造成負面沖擊，不利于經(jīng)濟效率提升。因此，必須要徹底摒棄傳統(tǒng)的外資引進政績觀，引導地方政府將著眼點放在構造吸引和利用外資的政策生態(tài)環(huán)境中，而不再將利用外資的數(shù)量作為考核指標。

其次，創(chuàng)造有利于外資發(fā)展的輿論環(huán)境，穩(wěn)定其預期。當前時期，國內(nèi)外輿論環(huán)境中的一些錯誤言論對外資企業(yè)的信心產(chǎn)生了一定程度的沖擊。我國政府對待外資企業(yè)態(tài)度一向明確，如黨的十九大報告提出了要“形成全面開放新格局”，黨的二十大報告提出要“推進高水平對外開放”，對外資企業(yè)的發(fā)展持鼓勵和歡迎態(tài)度。但是，最近幾年來，國內(nèi)外輿論中出現(xiàn)了對外資和民營企業(yè)不友好的錯誤言論，它們在一定程度上對外資企業(yè)的穩(wěn)定預期產(chǎn)生了不利影響。一方面，部分輿論誤讀黨中央提出的構建新發(fā)展格局戰(zhàn)略構想，將穩(wěn)固國內(nèi)大循環(huán)的主體地位理解為要縮小國際大循環(huán)規(guī)模；部分輿論對黨中央提出的注重經(jīng)濟安全的要求，簡單地理解為要減少外資成分。另外，近幾年來部分輿論對民營企業(yè)的發(fā)展存在著一些錯誤的言論，如民營企業(yè)離場論，這對與民營企業(yè)所有制性質類似的外資企業(yè)產(chǎn)生輻射性負面沖擊。另一方面，部分西方國家存在著誤讀和抹黑中國經(jīng)濟政策的傾向，這也在很大程度上對外資特別是準備進入中國的外資企業(yè)產(chǎn)生了直接的負面作用。外資的進入，高度依賴于對中國發(fā)展政策、經(jīng)濟環(huán)境等因素的穩(wěn)定預期，國內(nèi)外的這些不利輿論因素，在一定程度上對部分外資的信心產(chǎn)生了負面作用，從而影響了外資的進入，并成為部分外資企業(yè)撤出或者縮減投資的誘因。因此，在當前復雜的國際環(huán)境下，對外資進入影響最大的問題便是信心，只有使其建立穩(wěn)定的、長期的預期，外資才愿意進入，特別是設立研發(fā)中心更加依賴于此。在這種情況下，對外資在我國未來經(jīng)濟發(fā)展中的作用進行全面、客觀、廣泛宣傳，創(chuàng)造有利于外資進入和發(fā)展的輿論環(huán)境，是一定要首先做好的工作。

再次，應該根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，制定利用外資的路線圖，優(yōu)化外資引進的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域布局。第一，在梳理我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈薄弱環(huán)節(jié)基礎上，制定出重點引進的產(chǎn)業(yè)項目，優(yōu)先促進其落戶和發(fā)展。隨著構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務逐步推進以及國際經(jīng)濟環(huán)境的逼仄，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全水平成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要任務。在這種情況下，引進外資應該有所側重，重點引進那些處于我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈薄弱環(huán)節(jié)、短期內(nèi)國內(nèi)企業(yè)難以及時補強的領域的項目。第二，正如前文所述，我們也要積極引入就業(yè)帶動能力強、規(guī)模大、面向全球市場生產(chǎn)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這對于我國經(jīng)濟發(fā)展也大有裨益。另外，對于目前在國內(nèi)的存量勞動密集型外資項目，我們要采取措施，為其營造良好的營商環(huán)境，降低它們向其他國家轉移的動力。第三，支持中西部地區(qū)加大招商引資力度，不斷提高利用外資的金額和比重，逐漸改變利用外資過度集中于東部地區(qū)的狀況，使外資在中西部地區(qū)跨越式發(fā)展中做出更大貢獻。

最后，因地制宜的靈活制定適度的優(yōu)惠政策。正如前文所述，現(xiàn)階段我國吸引外資進入的著眼點主要在于我國的超大規(guī)模市場和各種資源優(yōu)勢，加之外資政策由超國民待遇向國民待遇的主導趨勢，現(xiàn)階段我們在利用外資時應該不能過分強調(diào)優(yōu)惠政策。但是，在一些具體問題、具體項目上，要靈活地看待：第一，由于大型外資項目選址需要考慮許多具體因素，在一些細節(jié)政策上，地方政府可以依據(jù)本地情況，參照本地招商引資的各項政策，適度給予外資制造業(yè)以支持。第二，對于高技術產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及非高技術產(chǎn)業(yè)中的技術密集項目特別是設立研發(fā)中心，可以參照國內(nèi)的相關政策和國際上的通行做法，制定適度的優(yōu)惠政策，以吸引其入駐。

［注 釋］

①

數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2022年）和《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。本文中的數(shù)據(jù)，除了已經(jīng)標注來源及不需要特殊說明的外，均來自于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》及《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。另外，已經(jīng)標明出處的數(shù)據(jù)，下次提到時也不再標注。

② 中國外資統(tǒng)計2014。商務部網(wǎng)，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=138。

③ 中國外資統(tǒng)計2019。商務部網(wǎng)，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=142。

④ 中國外資統(tǒng)計公報2022。商務部網(wǎng)，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202211/20221102151438905.pdf。

⑤ 中國外資統(tǒng)計公報2020。商務部網(wǎng)，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=14681。

⑥ 2022年1—11月全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增長5.3%，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-12/15/content_5732108.htm。

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How to Increase the Use of Foreign Capital in Chinas Highlevel Openingup

—Also on the Current Return Investment in China

Zeng Xiankui

（Academy of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732， China）

Abstract： ??To attract and utilize foreign capital with greater efforts is an important task for Chinas current economic prosperity. Seen from the situation in recent years， Chinas utilization of foreign capital has shown three prominent characteristics， namely， the overall investment volume has increased steadily， but the gap with the United States has shown an expanding trend in recent years; the quality of foreign capital utilization is gradually improving， but the regional distribution is irrational; in recent years， the withdrawal of domestic and foreign capital in some industries has become more prominent than before. At present， all sectors of the society have doubts about the authenticity of the use of foreign capital. The core problem is that there is a large proportion of return investment， and this problem may be aggravated during the epidemic， but this cannot deny the overall trend of Chinas use of foreign capital. In the context of Chinas highquality development， the key areas of foreign investment in the future are to encourage foreign enterprises to set up research and development institutions in China and increase investment in research and development， investment in hightech industries， especially in strategic emerging industries， some laborintensive industrial projects and hightech service industry projects. In order to make better use of foreign capital， China needs to deal with the relationship between improving the main position of the domestic big circulation and promoting the international big circulation， the relationship between introducing foreign capital and foreign direct investment， the relationship between national treatment and policy preferences， and the relationship between the domestic and foreign investment development environment and the fluctuation of the international economic environment.

Key words：return investment; hightech service industry; market exit; technology spillover effect; confidence

（責任編輯：張積慧）