徐龍順 蔣碩亮 陳賢勝

摘 要：遵循“制度基礎(chǔ)→資本保障→行動(dòng)結(jié)果”的作用鏈條，構(gòu)建了“制度-資本-行動(dòng)”的分析框架，并借助魯西南S鎮(zhèn)“水污染治理共同體”的案例深描，呈現(xiàn)基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的全過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)：科層制下的制度創(chuàng)新和權(quán)力下放為基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新促進(jìn)共同參與，權(quán)力下放實(shí)現(xiàn)賦權(quán)增能，但該過(guò)程普遍面臨著政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的摩擦和調(diào)適;基層政府正式治理資源不足使其通過(guò)公眾協(xié)同共治、官員關(guān)系運(yùn)作和政府間利益共謀等方式嵌入非正式治理資源;個(gè)體資本稟賦的價(jià)值屬性使得公眾參與基層社會(huì)治理存在差異性;基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的政府策略表現(xiàn)為維護(hù)政治穩(wěn)定和任務(wù)導(dǎo)向下的行政動(dòng)員、基層政府“適應(yīng)性執(zhí)行”以及基層官員“職位收益最大化”的理性選擇;基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的公眾策略表現(xiàn)為權(quán)益受損及參與意識(shí)的提高促進(jìn)參與實(shí)踐，企業(yè)主利益驅(qū)使下的不同策略轉(zhuǎn)換，村干部在政府、村民與自身之間“三重角色”扮演中尋求綜合收益最大化。因此，基層治理實(shí)踐中，需要從上級(jí)政府、鎮(zhèn)政府、村民、企業(yè)主、村干部等多主體視角優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化資本保障、調(diào)適利益取向和目標(biāo)追求，最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享的基層社會(huì)治理格局。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理;共同體;制度-資本-行動(dòng);基層政府

中圖分類號(hào)：C912.82;F323.7? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2023）01-0038-10

收稿日期：2022-05-12DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.01.05

基金項(xiàng)目：國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（16AZZ011）;上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目（CXJJ-2020-316）

作者簡(jiǎn)介：徐龍順，男，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理。

一、問(wèn)題提出：基層社會(huì)治理共同體的時(shí)代進(jìn)階

從“基層社會(huì)治理共同體”形成過(guò)程看，十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，社會(huì)治理成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，成為“中國(guó)之治”的又一重大理論命題和制度創(chuàng)新。2021年中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》指出“堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”。自此，中國(guó)語(yǔ)境下的基層社會(huì)治理共同體制度創(chuàng)新和戰(zhàn)略擘畫為推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了制度遵循和實(shí)踐依托?！肮餐w”詞源可回溯到14世紀(jì)的拉丁文“Community”，意為“公眾團(tuán)體”，之后被嵌入到政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域并不斷被重構(gòu)，可以表述為“共同體”“社區(qū)”等^［1］。在社會(huì)學(xué)視野中，滕尼斯在《共同體與社會(huì)》一書中描述共同體為有機(jī)的生命結(jié)合和持久的共同生活^［2］，涂爾干在《社會(huì)分工論》一書中認(rèn)為共同體只是一種“機(jī)械的團(tuán)結(jié)”^［3］?，F(xiàn)代社會(huì)共同體呈現(xiàn)出了異質(zhì)化功能，是一種動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、多元的有機(jī)生命體，這種有機(jī)生命體是中國(guó)治理領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，是共建共治共享基層社會(huì)治理格局的生動(dòng)呈現(xiàn)。

從“基層社會(huì)治理共同體”語(yǔ)義和實(shí)踐看，基層社會(huì)治理共同體是社會(huì)全員基于共同價(jià)值、共同責(zé)任、共同利益組合起來(lái)的為解決社會(huì)難題、維護(hù)社會(huì)秩序、激發(fā)社會(huì)活力的復(fù)雜系統(tǒng)^［4］?；谡J(rèn)識(shí)論視角，“人人有責(zé)”的基層社會(huì)治理共同體是治理理論和治理理念的升華，表現(xiàn)為責(zé)任共同體。一方面，政府改變傳統(tǒng)單一主體治理模式，促使社會(huì)全員的責(zé)任歸位，凝聚社會(huì)和市場(chǎng)協(xié)同治理合力^［5］;另一方面，公眾尋求實(shí)現(xiàn)自身的政治需求和社會(huì)需求愈發(fā)強(qiáng)烈，參與社會(huì)治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)覺(jué)醒?；诜椒ㄕ撘暯?，“人人盡責(zé)”的基層社會(huì)治理共同體是治理過(guò)程和治理手段的升華，表現(xiàn)為行為共同體。實(shí)現(xiàn)治理“秩序與活力”的均衡需調(diào)適政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的嵌入、融合和鉗制關(guān)系，因時(shí)而進(jìn)、因事而舉、因勢(shì)而新地構(gòu)建有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)?；趦r(jià)值論視角，“人人享有”的基層社會(huì)治理共同體是治理結(jié)果和治理目標(biāo)的升華，表現(xiàn)為利益共同體。基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的根本目的是通過(guò)共治實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治和公眾利益最大化，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益與共同體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于處理好“秩序與活力”的關(guān)系^［6］，基層社會(huì)治理共同體的“政治發(fā)明”為解決“秩序與活力”的治理目標(biāo)指明了方向，而在此過(guò)程中如何將基層社會(huì)治理共同體嵌入到社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)之中并實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)學(xué)的重大課題。因此，本文所關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)政治體制下，基層社會(huì)治理共同體何以可能？基層社會(huì)治理共同體何以可為？“可能”的邏輯基礎(chǔ)是什么？“可為”的實(shí)踐進(jìn)展怎么樣？為回答上述問(wèn)題，本文遵循“制度基礎(chǔ)→資本保障→行動(dòng)結(jié)果”的鏈條，結(jié)合魯西南S鎮(zhèn)田野調(diào)查的實(shí)踐案例，構(gòu)建“制度-資本-行動(dòng)”的分析框架，探索中國(guó)情境下基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的“密鑰”。

二、基層社會(huì)治理共同體何以可能：基于“制度-資本-行動(dòng)”分析框架的解釋

中國(guó)政治情境下，基層社會(huì)治理共同體何以可能？“可能”的邏輯基礎(chǔ)是什么？基于此，需對(duì)基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的全過(guò)程進(jìn)行解構(gòu)，遵循“基礎(chǔ)-保障-行為”等關(guān)鍵要素和發(fā)生邏輯，構(gòu)建“制度-資本-行動(dòng)”的基層社會(huì)治理共同體分析框架。

（一）基層社會(huì)治理共同體何以可能：制度創(chuàng)新與權(quán)力下放

科層制下的制度創(chuàng)新，促進(jìn)共同參與。社會(huì)治理層面的制度創(chuàng)新旨在重構(gòu)科層制組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基層社會(huì)治理共同體中的多主體共同參與。其中，基層群眾自治制度和基層協(xié)商民主制度為公眾等多主體的共同參與提供了制度保障。值得注意的是，社會(huì)治理的制度創(chuàng)新有其發(fā)展的層級(jí)性。其一，中央政府的頂層制度設(shè)計(jì)為多主體參與奠定了基礎(chǔ)，中央政府高度重視和持續(xù)推進(jìn)共同參與的制度創(chuàng)新，如十九大報(bào)告明確指出“完善政府、工會(huì)、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制”。其二，省市縣政府的制度創(chuàng)新為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理活動(dòng)提供了依據(jù)，“一切按制度辦事”“辦事查文件”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政準(zhǔn)則。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策方針為基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建提供了發(fā)生場(chǎng)地，基層是國(guó)家與社會(huì)聯(lián)結(jié)的場(chǎng)域，基層治理的目標(biāo)是在社會(huì)秩序與活力之間尋得平衡。其中，正式制度的剛性治理維護(hù)社會(huì)秩序，非正式制度的柔性治理激發(fā)社會(huì)活力，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的同時(shí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

科層制下的權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)增能。制度創(chuàng)新就是打破原始的制度均衡，當(dāng)非均衡狀態(tài)發(fā)生時(shí)，更多意味著權(quán)力的再分配。隨著社會(huì)民主基礎(chǔ)的完善和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“去科層化”“簡(jiǎn)政放權(quán)”普遍成為世界各國(guó)改革國(guó)家治理模式的有效途徑。其一，分級(jí)管理和行政發(fā)包下行政任務(wù)的層層下達(dá)成為中國(guó)的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)特征。中國(guó)長(zhǎng)期沿用“屬地管理”的治理模式，上級(jí)政府將行政事務(wù)發(fā)包給下級(jí)政府，下級(jí)政府承擔(dān)較多事權(quán)，擁有自由裁量權(quán)^［7］，但該過(guò)程中涉及財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不匹配問(wèn)題?！皦毫π腕w制”與“政治承包制”是縣鄉(xiāng)關(guān)系的突出特征，縣鄉(xiāng)政府為達(dá)成事務(wù)的解決簽訂一系列責(zé)任狀，并成為考核鄉(xiāng)政府的重要依據(jù)^［8］。為完成縣政府安排的任務(wù)，鄉(xiāng)政府積極籌集必要的財(cái)政資金，從而表現(xiàn)為上級(jí)政府的事權(quán)下放和財(cái)權(quán)控制。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村級(jí)自治組織下放事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著事多、責(zé)大、權(quán)小及眾多治理規(guī)則的復(fù)合性結(jié)構(gòu)問(wèn)題^［9］。為了轉(zhuǎn)移治理壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向社會(huì)賦權(quán)增能，社會(huì)力量會(huì)“反哺”基層政權(quán)建設(shè)。

（二）基層社會(huì)治理共同體何以可能：資源塑造與資本賦能

政府正式治理資源與社會(huì)非正式治理資源塑造，共謀合作?；鶎犹幱趪?guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)，是構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體的核心戰(zhàn)略要地，但基層政府面臨著正式治理資源匱乏的困境^［10］，構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體需要吸納非正式治理資源共謀合作。其一，在“錦標(biāo)賽體制”驅(qū)動(dòng)下，基層政府基于考核和監(jiān)管壓力要實(shí)現(xiàn)基層治理中政府主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同和公眾參與，這種“治理錦標(biāo)賽”作為一種自上而下“強(qiáng)監(jiān)控-強(qiáng)激勵(lì)”的運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)量化考核、評(píng)估排序及業(yè)績(jī)激勵(lì)等方式激發(fā)基層政府的治理動(dòng)力^［11］?；鶎诱疄樵谥卫砀?jìng)賽中勝出需要吸納公眾、企業(yè)等參與協(xié)同共治。其二，基層政府的權(quán)力勢(shì)能并不能完全應(yīng)對(duì)基層治理矛盾，為完成上級(jí)政府的硬性考核，基層政府官員利用同學(xué)、同鄉(xiāng)等政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“跑項(xiàng)目”“爭(zhēng)資源”，通過(guò)對(duì)非正式治理資源的巧妙運(yùn)作形成治理同盟，面子、關(guān)系與權(quán)力勢(shì)能成為基層政府解決治理難題的策略選擇^［8］。其三，基于壓力體制和晉升博弈，基層政府與某些場(chǎng)外非正式資源達(dá)成治理共識(shí)，形成“利益共謀”，這種地方劇場(chǎng)政治的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化了的非正式行為^［12］。

個(gè)體資本稟賦增能，參與共治。在構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體過(guò)程中，政府屬于客觀存在的制度設(shè)計(jì)者，而公眾參與是共同體成功運(yùn)作的關(guān)鍵。值得注意的是，治理實(shí)踐中是否能夠真正實(shí)現(xiàn)人人參與？為何治理實(shí)踐的參與者總是存在差異性？如熟人社會(huì)下的富人治村、能人治村，宗族派系、經(jīng)濟(jì)文化能人等精英參與自治等，說(shuō)明個(gè)體參與基層社會(huì)治理也需要資本稟賦的支持。其一，人力資本是影響公眾參與的重要因素，有研究表明政治知識(shí)和能力作為“公民貨幣”是預(yù)測(cè)政治參與的重要因素，擁有更多政治知識(shí)和能力的公民知道何時(shí)何地如何參與何種事務(wù)^［13］。其二，社會(huì)資本同樣影響公眾參與，社會(huì)資本歸根結(jié)底是一種資源，其本質(zhì)屬性與功能在于可以為擁有者帶來(lái)各種增值或收益。其三，馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)資本是“能帶來(lái)剩余價(jià)值的價(jià)值”，布迪厄認(rèn)為經(jīng)濟(jì)資本是“能獲得更多資源的資源”。此外，資本和權(quán)力是一種動(dòng)態(tài)關(guān)系，調(diào)節(jié)“資本與權(quán)力”合適區(qū)間才能規(guī)避基層社會(huì)治理共同體的畸形發(fā)展^［14］。

（三）基層社會(huì)治理共同體何以可能：理性選擇與自主能動(dòng)性

政治行動(dòng)者的理性選擇。政府作為一個(gè)特殊的政治行動(dòng)者，本身兼顧有“公利性”和“自利性”?！肮浴斌w現(xiàn)在中央政府為保證政治穩(wěn)定，發(fā)展全過(guò)程人民民主，地方政府面對(duì)各種治理難題以及公眾的各種利益訴求，構(gòu)建公眾參與的基層社會(huì)治理共同體是各層級(jí)政治維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的必然選擇。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于社會(huì)治理的最基層，多重任務(wù)發(fā)包下選擇“適應(yīng)性執(zhí)行”?！白岳浴斌w現(xiàn)在政府官員為了“職位收益最大化”選擇利己的行為策略?！肮浴闭哂泄矊傩院蛢r(jià)值導(dǎo)向責(zé)任，政府的職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并以公共利益為依歸，因此構(gòu)建人人享有的基層社會(huì)治理共同體是堅(jiān)持以人為本的理性選擇。政府歸根結(jié)底是由人組成的，因此政府作為客觀存在的個(gè)體也具有趨利避害性。從理性選擇制度主義的分析視角看，政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，基于“成本-收益”的考量，提高治理收益或降低治理成本是構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體的源動(dòng)力。因此，構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體是政府理性選擇的結(jié)果。

自主參與者的能動(dòng)策略?；鶎由鐣?huì)治理共同體是形式化程度較高的集合體，自主參與者的協(xié)作是“有意識(shí)的”和“審慎的”^［15］，因此呈現(xiàn)出了個(gè)體參與的差異化。究其原因：其一，個(gè)體行為活動(dòng)的本質(zhì)是趨利避害，自主參與者作為純粹的理性經(jīng)濟(jì)人，其基層社會(huì)治理參與的策略選擇主要受“成本-收益”的影響，是否參與基層社會(huì)治理主要取決于其行為是否能夠?qū)崿F(xiàn)綜合效益最大化。村級(jí)自治組織中的村干部作為政府代理人與村莊當(dāng)家人，綜合考量自身及其他主體的利益做出占優(yōu)策略選擇。企業(yè)主也會(huì)綜合考量經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益選擇不參與或參與的行為策略。其二，在馬斯洛需求層次理論看來(lái)，安全需求是人類最基本的需求，當(dāng)個(gè)體行動(dòng)者處于不安全環(huán)境中時(shí)，會(huì)基于生存的需要自主能動(dòng)參與基層社會(huì)治理，進(jìn)而維護(hù)自身權(quán)益。其三，所有的個(gè)體都是有認(rèn)知能力的行動(dòng)者，所有的行動(dòng)者對(duì)他們?nèi)粘Ｉ钪兴魉鶠榈臈l件和后果都擁有大量的知識(shí)^［16］，行動(dòng)者的認(rèn)知能力嵌入話語(yǔ)意識(shí)和實(shí)踐意識(shí)，從而達(dá)成參與共識(shí)并參與實(shí)踐。

具體而言，本文構(gòu)建“制度-資本-行動(dòng)”的分析框架具有一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)可行性。從基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的發(fā)生機(jī)制看，主要分為發(fā)生基礎(chǔ)、發(fā)生保障和發(fā)生過(guò)程三個(gè)階段。其中，制度為基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的發(fā)生基礎(chǔ)，屬于最基本階段;資本為基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的發(fā)生保障，屬于誘發(fā)階段;行動(dòng)為基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的發(fā)生過(guò)程，屬于結(jié)果階段。因此，遵循了“制度基礎(chǔ)→資本保障→行動(dòng)結(jié)果”發(fā)生機(jī)制的作用鏈條?；谏鲜龇治鲂纬苫鶎由鐣?huì)治理共同體構(gòu)建的發(fā)生機(jī)制（見(jiàn)圖1）。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）方法選擇

中國(guó)政治體制下，基層社會(huì)治理共同體何以可為？“可為”的實(shí)踐進(jìn)展怎么樣？基于此，本文選取單案例探索性研究方法檢驗(yàn)“制度-資本-行動(dòng)”框架的適用性?；鶎由鐣?huì)治理共同體構(gòu)建的發(fā)生機(jī)制涉及制度設(shè)計(jì)、資本保障以及多個(gè)利益相關(guān)者相互博弈的行動(dòng)策略，該過(guò)程生動(dòng)呈現(xiàn)了互動(dòng)中的現(xiàn)實(shí)情境。單案例研究能夠?qū)?shí)踐過(guò)程進(jìn)行細(xì)膩描述，適于回答“是什么、為什么、怎么樣”的問(wèn)題^［17］。因此，本文選取魯西南S鎮(zhèn)為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)制度供給、資本保障和行動(dòng)策略的多維視角分析，剖析基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的復(fù)雜發(fā)生機(jī)制。

（二）案例選擇

本文以魯西南S鎮(zhèn)遵循學(xué)術(shù)慣例，作者對(duì)相關(guān)地名、人名、企業(yè)名進(jìn)行匿名化處理。為分析案例，S鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積160平方公里，全鎮(zhèn)下轄40個(gè)行政村，143個(gè)自然村，2020年總?cè)丝?0.6萬(wàn)人。S鎮(zhèn)是H市著名的無(wú)公害、綠色果蔬和林木種植、加工出口創(chuàng)匯基地，素有“食品城”之美稱。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，S鎮(zhèn)大多數(shù)居民從事果蔬種植和加工行業(yè)，脫貧致富的同時(shí)造成環(huán)境污染，尤其是水污染較嚴(yán)重，治理水污染成為S鎮(zhèn)政府工作的重中之重。在此過(guò)程中鎮(zhèn)政府在上級(jí)政府的政策指導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)各方資源，在各利益相關(guān)者相互博弈和協(xié)同共治中，保證了基層社會(huì)治理過(guò)程中“秩序與活力”的調(diào)適與均衡，水污染治理取得顯著成效。

本文遵循典型性原則，選取S鎮(zhèn)作為案例原因如下：一是S鎮(zhèn)屬于農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為擺脫貧困，利用土地種植果蔬等經(jīng)濟(jì)作物并開(kāi)展小作坊生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高，但水污染嚴(yán)重，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活環(huán)境污染的矛盾沖突下該如何選擇是擺在當(dāng)?shù)卣⒋迕?、企業(yè)和村干部面前的難題。以S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建為案例的研究結(jié)論對(duì)同類地區(qū)具有借鑒意義。二是S鎮(zhèn)正處于生態(tài)文明建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中，并定期開(kāi)展環(huán)境專項(xiàng)整治活動(dòng)，為全景式呈現(xiàn)多主體的利益博弈和互動(dòng)關(guān)系提供了觀察視角。三是S鎮(zhèn)地處內(nèi)陸，轄區(qū)仍具有濃厚的鄉(xiāng)村人情、宗族血緣的“鄉(xiāng)土中國(guó)”氣息。村“兩委”、鄉(xiāng)賢精英和宗族長(zhǎng)等在村一級(jí)自治組織中處于重要地位，當(dāng)?shù)卮迕竦淖灾我庾R(shí)也普遍覺(jué)醒，這為政府吸納非正式治理資源參與基層社會(huì)治理提供了可能。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于正式深度訪談、非正式訪談，并且輔助數(shù)據(jù)資料、宣傳材料和公開(kāi)報(bào)道，進(jìn)行“三角驗(yàn)證”，保證了資料和結(jié)論的精準(zhǔn)性^［17］。筆者于2020年5月6日-9月5日對(duì)S鎮(zhèn)進(jìn)行了田野調(diào)查，除跟蹤調(diào)研和對(duì)數(shù)據(jù)資料、宣傳材料和公開(kāi)報(bào)道搜集外，還對(duì)鎮(zhèn)政府黨政辦、綜合執(zhí)法辦、社會(huì)事務(wù)辦、鄉(xiāng)村文明建設(shè)服務(wù)中心等政府官員與企業(yè)代表、村“兩委”、鄉(xiāng)賢精英、宗族長(zhǎng)和村民等進(jìn)行了正式和非正式訪談。

四、案例分析：S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建

在推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體已成為各級(jí)政府治理實(shí)踐的重要選擇?；鶎由鐣?huì)治理共同體的構(gòu)建涉及多個(gè)利益相關(guān)者，由于各利益相關(guān)者的利益考量、目標(biāo)追求和行動(dòng)邏輯的不同和多變，因此基層社會(huì)治理共同體的構(gòu)建始終處于動(dòng)態(tài)變化之中。魯西南S鎮(zhèn)在構(gòu)建水污染治理共同體過(guò)程中面臨諸多挑戰(zhàn)，但也有機(jī)遇，最終在有效的制度設(shè)計(jì)和有力的資本保障下實(shí)現(xiàn)了多主體的利益調(diào)適。

（一）制度設(shè)計(jì)：S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建的制度基礎(chǔ)

1.上級(jí)政府的社會(huì)治理制度創(chuàng)新。上級(jí)政府本文中的上級(jí)政府是指除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以外的中央、省、市、縣（區(qū)）政府。的社會(huì)治理制度創(chuàng)新為S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建提供了政策支持。從S鎮(zhèn)上一級(jí)直轄政府層面看，2020年M區(qū)政府工作報(bào)告提出，“以鄉(xiāng)村治理為抓手，建設(shè)和諧鄉(xiāng)村，強(qiáng)化自治能力，完善村民自治制度，豐富鄉(xiāng)村民主協(xié)商形式，全面提高鄉(xiāng)村治理能力”。S鎮(zhèn)政府響應(yīng)上級(jí)政府號(hào)召，制定《中共M區(qū)S鎮(zhèn)委員會(huì)M區(qū)S鎮(zhèn)人民政府職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，文件指出，“依托黨的組織體系，整合綜治、司法、公安、應(yīng)急、信訪、民宗等各種資源力量，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。正如S鎮(zhèn)政府黨委書記L在環(huán)境集中專項(xiàng)整治行動(dòng)會(huì)議講話中提到：“全面貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，牢牢把握以人為本的執(zhí)政根基，聚焦各方資源和政策，動(dòng)員各方力量，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理。”（公開(kāi)報(bào)道：20200605-L書記）括號(hào)內(nèi)的數(shù)字為訪談年月日，字母為受訪人姓名首字母，下同。。

由此可見(jiàn)，制度創(chuàng)新和政策引領(lǐng)為S鎮(zhèn)基層政府水污染治理行動(dòng)提供了方針。其中，中央政府對(duì)構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體的頂層制度設(shè)計(jì)和安排在不同層級(jí)政府下的層層傳遞為基層政府政策制定和執(zhí)行提供了合法性保障。在基層治理中，基層政府為了避免出錯(cuò)，一切行政行為都要去查文件、找制度，上級(jí)政府的制度或政策成為基層政府行政行為的依據(jù)，以制度管人、按制度辦事是基層政府基本的行政準(zhǔn)則。因此，不同層級(jí)政府間的制度設(shè)計(jì)為S鎮(zhèn)水污染治理共同體的構(gòu)建提供了制度環(huán)境，使S鎮(zhèn)水污染治理實(shí)踐多元主體廣泛參與，水污染治理成效顯著。

2.采用分級(jí)管理方式，將權(quán)力下放。筆者通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，在S鎮(zhèn)水污染治理早期，村莊水污染治理的環(huán)保項(xiàng)目都是由區(qū)政府環(huán)保部門直接實(shí)施，鎮(zhèn)政府并不能干涉區(qū)政府的環(huán)保發(fā)包項(xiàng)目，只對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督以及向上級(jí)政府反映村莊的環(huán)保需求。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視以及政府官員晉升環(huán)?？荚u(píng)的“一票否決制”的實(shí)施，為了進(jìn)一步提高S鎮(zhèn)水污染治理效率，區(qū)政府在環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施上實(shí)行了分級(jí)管理方式，將部分財(cái)權(quán)下放，鎮(zhèn)政府在水污染治理上獲得了一定的自主空間，也調(diào)動(dòng)了水污染治理的積極性。因此財(cái)權(quán)和事權(quán)的下放處于動(dòng)態(tài)變化之中，兩級(jí)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)處于摩擦和調(diào)適之中。此外，鎮(zhèn)政府為了完成區(qū)政府行政發(fā)包任務(wù)，會(huì)將具體的行政任務(wù)進(jìn)一步發(fā)包給村級(jí)自治組織。村級(jí)自治組織中的村干部在鎮(zhèn)政府的行政指令下帶領(lǐng)村民、企業(yè)或其他社會(huì)組織實(shí)行針對(duì)性的水污染治理舉措。

（二）資源塑造：S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建的資源保障

1.依靠社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。由于水污染治理存在任務(wù)多、責(zé)任重、資源少、治理難的問(wèn)題，政府部門在治理過(guò)程中出現(xiàn)了“力不從心”的局面，正式治理資源的匱乏使得政府部門積極尋求非正式治理資源的協(xié)同共治。作為權(quán)力、政策、規(guī)章、法律等正式治理資源與作為農(nóng)村發(fā)展議事會(huì)、群眾說(shuō)事會(huì)等社會(huì)組織或社會(huì)精英、體制型返鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢等社會(huì)公眾的非正式治理資源相互合作，成為新時(shí)期內(nèi)生權(quán)威融入式治理的重要策略。“近些年我們鎮(zhèn)水污染成了‘老大難問(wèn)題，由于政府人員不足我們就聯(lián)合了一些鄉(xiāng)賢和村民協(xié)助治理水污染?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200625-H主任）

上述案例說(shuō)明，隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性以及社會(huì)不可治理性問(wèn)題的增加，急需政府以外的社會(huì)力量參與協(xié)同共治。在費(fèi)孝通看來(lái)，這是一種“雙軌政治”的集中體現(xiàn)，即自上而下正式的官僚體系與自下而上基于風(fēng)俗、道德、情感的自治并行不悖^［18］。于政府而言，吸納社會(huì)公眾成為基層社會(huì)治理主體，既可以緩解自身管理資源不足的壓力，又可以消除公眾對(duì)政府政策的抵觸情緒。于公眾而言，隨著社會(huì)公眾話語(yǔ)意識(shí)和實(shí)踐意識(shí)的覺(jué)醒，責(zé)任精神和社會(huì)擔(dān)當(dāng)成為公民社會(huì)體系下實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的重要追求。

2.依靠官員社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)吸納非正式治理資源。S鎮(zhèn)水污染治理耗費(fèi)了巨大的物力和財(cái)力，主要包括：引進(jìn)新技術(shù)新設(shè)備，向多方治理機(jī)構(gòu)支付報(bào)酬，向一些關(guān)閉工廠的企業(yè)主提供利益補(bǔ)償?shù)?。?zhèn)政府面臨資金短缺的問(wèn)題，政府官員利用“政緣關(guān)系”向鎮(zhèn)內(nèi)龍頭企業(yè)“化緣”或利用“情感關(guān)系”向同學(xué)、宗族等請(qǐng)求“支援”。“S鎮(zhèn)某領(lǐng)導(dǎo)是我的初中和高中同學(xué)，他在水污治理中遇到資金短缺問(wèn)題向我求助，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)兼老同學(xué)都開(kāi)口了我豈有不借的道理?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200816-W企業(yè)主）“我族內(nèi)后生某某現(xiàn)任S鎮(zhèn)政府社會(huì)事務(wù)辦主任，希望我能利用宗族長(zhǎng)的身份協(xié)助他治理好我們村幾個(gè)果蔬生產(chǎn)加工廠水污染問(wèn)題，支持后生工作，那我就倚老賣老了?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200809-X宗族長(zhǎng)）

可見(jiàn)，政府官員的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為一種無(wú)形的社會(huì)資本在對(duì)非正式治理資源的吸納中發(fā)揮了重要作用。政府官員作為一種“政治精英”具有較為豐富的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，表現(xiàn)為個(gè)人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有潛在且經(jīng)過(guò)使用后獲得某種特質(zhì)的功能?；谥袊?guó)現(xiàn)實(shí)，官本位思想依然盛行，官員具有較高的階層地位和社會(huì)尊崇，因此在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中更有利于實(shí)現(xiàn)關(guān)系性運(yùn)作，形成對(duì)經(jīng)濟(jì)精英（企業(yè)家）和鄉(xiāng)村精英（宗族長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢等）的政治吸納。

3.基層政府間、政府與村委間“共謀”成為利益共同體。利益共謀的庇護(hù)主義范式認(rèn)為上級(jí)政府、基層政府和村組織之間存在一種庇護(hù)關(guān)系，科層制中的上級(jí)政府作為庇護(hù)者利用權(quán)力為被庇護(hù)者輸送經(jīng)濟(jì)或政治利益，而被庇護(hù)者作為“回報(bào)”則支持和幫助上級(jí)政府政策實(shí)施，形成一種利益共謀關(guān)系^［19］。本案例中的S鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者在水污染治理中對(duì)村干部許以“官銜”，而村干部則表現(xiàn)為“對(duì)上忠誠(chéng)”與“全力執(zhí)行”。“我們村的原村支書是鎮(zhèn)長(zhǎng)的小跟班，在水污染治理中行事手段雷厲風(fēng)行，在村里不受待見(jiàn)，現(xiàn)在全家都搬到城里去住了，據(jù)說(shuō)現(xiàn)在還到鎮(zhèn)政府上班了。還有我們村村民‘二奸臣“二奸臣”特指X村某一位村民的綽號(hào)。之前就是個(gè)小混混，一直跟著原村支書干事，現(xiàn)在成了代理村支書。”（訪談?dòng)涗洠?0200824-X村民）

（三）資本賦能：S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建的資本保障

1.公眾社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本賦能實(shí)現(xiàn)參與式治理。目前，S鎮(zhèn)下轄的40個(gè)行政村被鐵道分為“南北半球”，“北半球”行政村果蔬種植、加工廠較多，交通較為方便，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，污染也較為嚴(yán)重，行政村均成立了“鄉(xiāng)村水污染治理領(lǐng)導(dǎo)小組”專門治理果蔬加工水污染?！班l(xiāng)村水污染治理領(lǐng)導(dǎo)小組”成員主要有鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)黨委政府事業(yè)單位公務(wù)員、村“兩委”、社會(huì)精英、鄉(xiāng)賢代表、村莊富人等?！皩ｉT管水污染的領(lǐng)導(dǎo)班子成員要么是村干部，要么是村民代表，村民代表都是‘光穩(wěn)人“光穩(wěn)人”是地方俗語(yǔ)，表示“身份光鮮的人”。，像我們這樣普普通通的農(nóng)民是進(jìn)不去那個(gè)圈子的?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200716-Z村民）

2.公眾人力資本賦能實(shí)現(xiàn)參與式治理。S鎮(zhèn)鐵道以南的行政村由于交通不太便利鐵道以南的市民去市中心的唯一交通要道是“鐵道涵洞”，涵洞有限高限寬，大車過(guò)不去也進(jìn)不來(lái)，常年失修造成下雨有積水，下大雨則無(wú)法通行。，主要從事果蔬和糧食作物種植，較少有果蔬加工廠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，“南半球”行政村也成立了“鄉(xiāng)居環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組”，小組成員主要有鎮(zhèn)政府工作人員、村“兩委”、村民代表、宗族代表等。“作為一名鄉(xiāng)村老教師，承蒙政府信任、村民支持，在教書育人的同時(shí)為家鄉(xiāng)的環(huán)境美化貢獻(xiàn)一份自己的力量，我感到非常榮幸?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200526-G教師）

由案例可知，公眾參與基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出了差異性，或者基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建本身呈現(xiàn)出了稀缺性。對(duì)于公眾而言，在實(shí)際的基層治理實(shí)踐中普遍存在著“誰(shuí)能參與”或“能不能參與”的問(wèn)題，參與基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出了競(jìng)爭(zhēng)性。人力資本、社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本豐富的個(gè)體成為政府合作的對(duì)象，因?yàn)槠毡橐饬x上認(rèn)為資本稟賦影響權(quán)利資源、信息資源的正向配置，擁有更多資源的個(gè)體更有意愿或資本參與政治生活。因此也就出現(xiàn)了案例中所說(shuō)的部分村民通過(guò)資本擷取政治權(quán)利的現(xiàn)象。

（四）理性選擇：S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建的政府策略

1.維護(hù)政治穩(wěn)定和任務(wù)導(dǎo)向下的行政動(dòng)員。S鎮(zhèn)水污染治理是一項(xiàng)重大的民生工程。改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村是中央政府維護(hù)政治穩(wěn)定的必然選擇，也是地方各級(jí)政府的重要任務(wù)和職責(zé)。在我國(guó)行政發(fā)包制的行政體制下，基層社會(huì)治理共同體的構(gòu)建也呈現(xiàn)出了自上而下的行政動(dòng)員特征。行政動(dòng)員是政府部門依靠自上而下的行政指令安排任務(wù)，使得下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)政府的決策，上級(jí)政府通過(guò)總體性支配、行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管控，促使下級(jí)政府依托相關(guān)資源完成所安排的目標(biāo)任務(wù)^［20］。隨著環(huán)境污染問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，層級(jí)政府間通過(guò)簽訂目標(biāo)責(zé)任書實(shí)現(xiàn)行政指令和治污任務(wù)的層層傳遞。如訪談中Y主任提到：“我們鎮(zhèn)的水污染已經(jīng)嚴(yán)重到非治不可的地步，從中央到省到市再到區(qū)政府層層下達(dá)了多項(xiàng)指令，我們鎮(zhèn)的水污染治理問(wèn)題上級(jí)政府極為關(guān)注，也是主抓項(xiàng)目之一?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200528-Y主任）

2.基層政府的“適應(yīng)性執(zhí)行”。在訪談中了解到，鎮(zhèn)政府為了完成市、區(qū)政府“必須完成的水污染治理任務(wù)”，往往會(huì)采取“拼湊應(yīng)對(duì)+盡力完成”的適應(yīng)性執(zhí)行策略緩解治理壓力。同時(shí)也會(huì)采取“你來(lái)我往”相互博弈的“運(yùn)動(dòng)式治理”策略變通執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)。在水污染治理督察中，鎮(zhèn)政府所有部門公務(wù)人員、事業(yè)人員、公益性崗位人員、村“兩委”等全員上崗，應(yīng)對(duì)上級(jí)政府督察成為鎮(zhèn)政府該階段最重要的一項(xiàng)政治任務(wù)。當(dāng)水污染治理督察較弱時(shí)，鎮(zhèn)政府才稍稍松口氣進(jìn)入常態(tài)化治理階段。因此，鎮(zhèn)政府與區(qū)政府在水污染治理中始終處于博弈狀態(tài)。如訪談中Y主任提到：“水污染治理是上級(jí)政府要求必須完成的任務(wù)，很多時(shí)候我們也力不從心，水污染情況上級(jí)查得嚴(yán)，我們拼湊應(yīng)對(duì)和變通執(zhí)行也是不得已而為之。”（訪談?dòng)涗洠?0200528-Y主任）

由此可見(jiàn)，基層政府的“適應(yīng)性執(zhí)行”或“運(yùn)動(dòng)式治理”呈現(xiàn)了中國(guó)基層治理在本土現(xiàn)實(shí)中獨(dú)特而豐富的樣態(tài)^［21］。面對(duì)上級(jí)政策要求和基層實(shí)際的脫節(jié)，上級(jí)政府多重任務(wù)并頻繁督察考評(píng)，基層政府也會(huì)采取“上有政策、下有對(duì)策”的策略適應(yīng)外部環(huán)境的變化，降低被追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

3.政府官員的“職位收益最大化”。政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，出于“仕途晉升”的私心會(huì)理性選擇利己的行為策略，而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，選擇積極的水污治理成為最優(yōu)策略。尤其是隨著“環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的實(shí)施，明確要求地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，并建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推動(dòng)落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，對(duì)失職失責(zé)官員嚴(yán)肅追究責(zé)任。為避免失責(zé)和追責(zé)，各級(jí)政府官員在任期內(nèi)都會(huì)采取積極的水污染治理舉措。如訪談中Z主任提到：“環(huán)保督察組如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題會(huì)直接到單位問(wèn)責(zé)，地方黨委和政府會(huì)負(fù)總責(zé)，面對(duì)問(wèn)責(zé)，自己的政治仕途很受影響，甚至?xí)跫喢辈槐！！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200528-Z主任）

（五）自主能動(dòng)性：S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建的公眾策略

1.村民生存的威脅轉(zhuǎn)化為上訪和治理的動(dòng)力。生存權(quán)作為公民最基本的權(quán)利，一旦生存權(quán)受到威脅，個(gè)體將道德和法律置于何處？S鎮(zhèn)水污染嚴(yán)重時(shí)期，村民怨聲載道，上訪示威、群眾鬧事時(shí)有發(fā)生。公檢法機(jī)關(guān)因故意損壞公物、妨礙公務(wù)等罪名抓捕了幾批村民，黨群關(guān)系、官民關(guān)系日趨緊張。為此，鎮(zhèn)政府積極作出回應(yīng)，花大力氣投入到水污染治理中，包括引進(jìn)技術(shù)設(shè)備、處罰和關(guān)閉工廠、處理水污染河道、建立垃圾處理站等。政府在巡回宣傳教育和水污染治理實(shí)踐中也成功引領(lǐng)當(dāng)?shù)卮迕穹e極投入到治污行動(dòng)中。“我家就住在村西頭，村西頭這個(gè)廠子的污水直接排在水溝里，臭氣都飄到我家屋子里，我去廠子里和政府門口鬧了好多次，政府也開(kāi)始治理了，在水污染治理中我還出人出力了嘞。”（訪談?dòng)涗洠?0200619-M村民）

由此可見(jiàn)，其一，在水污染上訴和治理參與中，公眾利益相關(guān)程度不同其采取的策略也不同。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在M村水污染治理中，住在村西頭的村民受環(huán)境污染的危害較大，其參與環(huán)境治理的積極性較高，而村東頭受環(huán)境污染的危害較少，村民有時(shí)會(huì)采取旁觀態(tài)度。其二，村民與政府之間的沖突和摩擦表現(xiàn)為兩者在水污染治理中所遵循的內(nèi)在邏輯不同，于村民而言，遵循“逐利型”邏輯，首要考慮環(huán)境污染是否威脅到自己的生存，是否損害到自己的利益;于政府而言，遵循“政績(jī)型”邏輯，其目標(biāo)追求是應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查和考核，次要目標(biāo)是建設(shè)生態(tài)宜居的環(huán)境。此外，公眾的環(huán)境信訪容易陷入“治訪循環(huán)”的怪圈之中，因此公眾“鬧大”是引起社會(huì)重視和政府回應(yīng)的重要舉措^［22］，鬧大作為典型的“焦點(diǎn)事件”和問(wèn)題解決的“觸發(fā)機(jī)制”，可以制造社會(huì)輿論，引起政府重視，達(dá)成問(wèn)題解決。

2.村民參與意識(shí)的提高促進(jìn)參與治理行動(dòng)。在S鎮(zhèn)水污染治理中，一方面，政府利用村務(wù)廣播、標(biāo)語(yǔ)粉刷、巡回宣講和民生電視臺(tái)加強(qiáng)水污染治理的宣傳教育和政府水污染治理規(guī)劃解讀，提高村民水污染治理參與意識(shí);另一方面，鎮(zhèn)政府積極發(fā)揮村委的領(lǐng)導(dǎo)指揮作用及企業(yè)、村民代表的模范帶頭作用，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量得以激發(fā)，形成了“支部書記帶頭、黨員示范、群眾參與”的治污推進(jìn)模式，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)打響了多場(chǎng)聲勢(shì)浩大的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升人海戰(zhàn)?！吧现伶?zhèn)政府部門下至各村各戶都建了微信群，在群里傳達(dá)指示、溝通工作、反饋成效、發(fā)表意見(jiàn)，通過(guò)微信群曬照片、比成效、找問(wèn)題，村與村、戶與戶之間比著干，形成‘人人參與為人人的良好氛圍。”（訪談?dòng)涗洠?0200819-C支部書記）

3.企業(yè)主利益驅(qū)使下的“不配合”到“配合”。企業(yè)主要以盈利為目的，企業(yè)主普遍存在著“利潤(rùn)大于環(huán)?！钡男膽B(tài)。尤其是早期農(nóng)民都嘗到了甜頭（指果蔬種植加工的好處），現(xiàn)在要關(guān)閉一些不達(dá)標(biāo)的加工廠或者需要工廠更新生產(chǎn)加工設(shè)備，增設(shè)污水處理設(shè)備，企業(yè)利益顯然受損。在環(huán)保突擊檢查后，強(qiáng)制性要求一些企業(yè)停業(yè)整改。在利益驅(qū)使下，起初企業(yè)主采取“不配合”的態(tài)度。當(dāng)新的設(shè)備評(píng)估合格后，其生產(chǎn)會(huì)呈現(xiàn)出“瞞天過(guò)海”的表面配合。如W企業(yè)主表示：“有些企業(yè)在政府環(huán)保檢查時(shí)只開(kāi)新機(jī)器生產(chǎn)，環(huán)保檢查后，之前的一些不合格的舊機(jī)器也開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0200816-W企業(yè)主）

在常規(guī)型治理中一些企業(yè)鉆空子偷產(chǎn)偷排，企業(yè)與政府打起了游擊，企業(yè)背地里“不配合”成為水污染治理的“最后一公里”。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境污染的全面整治，S鎮(zhèn)政府吸取之前失敗的教訓(xùn)，加大水污染排放監(jiān)管力度，激勵(lì)村民和同行業(yè)者的舉報(bào)，加大對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰力度，同時(shí)還出臺(tái)了環(huán)保稅、環(huán)境信用評(píng)估等政策。從此，參與環(huán)境治理成為企業(yè)主配合政府決策、實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

4.村干部在政府、村民與自身之間“三重角色”扮演。在基層治理中，村干部成為政府與村民之間聯(lián)結(jié)的橋梁。于政府而言，村干部充當(dāng)“代理人”角色，其主要職能是履行“委托人”的任務(wù);于村民而言，村干部充當(dāng)“當(dāng)家人”角色，其主要職能是維護(hù)村民的基本權(quán)利，為村民謀福利;于自身而言，村干部作為“理性人”，在斡旋于政府與村民之間時(shí)也會(huì)考慮自身利益和訴求，在獲得上級(jí)政府認(rèn)可的同時(shí)取得村民的支持或者獲取其他的收益。因此，村干部作為一個(gè)內(nèi)在利益取向的主體，會(huì)在多種利益的權(quán)衡中做出艱難選擇。如X村干部提到：“村干部這個(gè)活不好干啊，一邊幫政府干事，一邊為村民謀利……政府的政策是好的，執(zhí)行下來(lái)難度大，同時(shí)也會(huì)損害一部分村民的利益。群眾工作也不好做，做不好還會(huì)受到政府處罰。”（訪談?dòng)涗洠?0200820-X支部書記）

由此可見(jiàn)，村干部作為村級(jí)自治組織的組織者和管理者，其行為邏輯是基于多重利益的理性選擇，村干部的多重身份一定程度上也會(huì)影響水污染治理成效。

五、結(jié)論與啟示

通過(guò)對(duì)魯西南S鎮(zhèn)水污染治理共同體構(gòu)建的全過(guò)程剖析，得出以下結(jié)論。第一，在基層治理實(shí)踐中，上級(jí)政府的制度設(shè)計(jì)為鎮(zhèn)政府的行政活動(dòng)指明了方向，鎮(zhèn)政府為村民和企業(yè)等主體的廣泛參與提供了發(fā)生場(chǎng)域，但行政發(fā)包制下的分級(jí)管理方式普遍面臨著政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不匹配問(wèn)題，兩級(jí)政府處于財(cái)權(quán)和事權(quán)的博弈和調(diào)適之中。第二，鎮(zhèn)政府將權(quán)威嵌入到非正式治理資源領(lǐng)域，吸納公眾成為治理主體，而具有一定社會(huì)地位或經(jīng)濟(jì)地位的村民成為政府重點(diǎn)拉攏的對(duì)象;政府官員依靠社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)吸納政治資源、社會(huì)資源或經(jīng)濟(jì)資源，用于緩解基層治理壓力;共謀行為成為基層政府緩解治理壓力和應(yīng)對(duì)上級(jí)政府考核的權(quán)宜之計(jì)，并成為基層政府靈活性、適應(yīng)性執(zhí)行上級(jí)決策的理性選擇。第三，村民資本稟賦不同，因此資本本身的價(jià)值屬性使得村民參與基層社會(huì)治理存在個(gè)體差異性。第四，基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的政府策略表現(xiàn)為維護(hù)政治穩(wěn)定和任務(wù)導(dǎo)向下的行政動(dòng)員，基層政府多重任務(wù)下的“適應(yīng)性執(zhí)行”以及基層官員追求“職位收益最大化”的理性執(zhí)行，呈現(xiàn)出了政府“公利性”和“自利性”的雙重邏輯。第五，基層社會(huì)治理共同體構(gòu)建的公眾策略表現(xiàn)為生存的威脅轉(zhuǎn)化為上訪和治理的動(dòng)力，參與意識(shí)的提高促進(jìn)參與實(shí)踐，企業(yè)主利益驅(qū)使下的“不配合”到“配合”，村干部在政府、村民與自身之間“三重角色”的扮演和轉(zhuǎn)換。其中，政府、村民、企業(yè)主、村干部等利益相關(guān)者由于利益取向和目標(biāo)追求的不同而內(nèi)在地體現(xiàn)著彼此之間的摩擦與調(diào)適。

據(jù)此，本文得出以下啟示。第一，基層是國(guó)家與社會(huì)聯(lián)結(jié)的場(chǎng)域，基層的有效治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，因此需要基于頂層設(shè)計(jì)的視角做好制度設(shè)計(jì)，調(diào)適好層級(jí)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的摩擦，同時(shí)強(qiáng)調(diào)正式制度與非正式制度的融合及“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”共建共治的互動(dòng)，但是其權(quán)力結(jié)構(gòu)邊界、協(xié)同治理機(jī)制和法律地位等問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。第二，政府權(quán)威突破原有的組織邊界向社會(huì)領(lǐng)域?qū)で蠓钦街卫碣Y源成為現(xiàn)代政府行政的理性選擇，但如何尋得基層政府正式治理資源和鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式治理資源有效融合的區(qū)間，避免基層軟治理走向行政干預(yù)、權(quán)威控制的硬化問(wèn)題成為治理現(xiàn)代化的必然面向。第三，基層政府的“適應(yīng)性執(zhí)行”有其發(fā)展的現(xiàn)實(shí)空間，但“適應(yīng)性執(zhí)行”是一個(gè)不穩(wěn)定的政策執(zhí)行方式，存在著走向形式主義的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要加強(qiáng)上下級(jí)政府間的溝通，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)和分解任務(wù)指標(biāo)，推進(jìn)“適應(yīng)性執(zhí)行”向“常規(guī)型治理”轉(zhuǎn)型。第四，踐行“以民為主”的理念，正確處理好政府與村民、企業(yè)主和村干部之間的關(guān)系，在賦權(quán)增能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。第五，基層社會(huì)治理共同體的核心要義在于人人有責(zé)、人人盡責(zé)和人人享有，治理實(shí)踐的關(guān)鍵在于如何處理好公眾的“責(zé)任”與“享有”關(guān)系，為公眾提供“盡責(zé)”的基層場(chǎng)域，同時(shí)強(qiáng)化利益共享?！跋碛小北仨汅w現(xiàn)在為“盡責(zé)”提供當(dāng)下激勵(lì)，形成“人人享有”的制度保障。

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“System-Capital-Action”：How to Build A Community of Grassroots Social Governance？

——Based on A Case Study of S Town in Southwest Shandong Province

XU Longshun，JIANG Shuoliang，CHEN Xiansheng

（School of Public Economics and Management，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

Abstract：This article follows the chain of? “system foundation→capital guarantee→action result”，constructs an analysis framework of “system-capital-action”，and uses the case of the “water pollution governance community” in S town in southwest Shandong Province to describe in depth，presenting the whole process of construction of a grassroots social governance community.The research finds that，system innovation and decentralization under the bureaucracy lay the foundation for the construction of a grassroots social governance community，system innovation promotes joint participation，and decentralization achieves empowerment.However，this process is generally faced with the friction and adjustment of financial power and power of affairs between governments.The lack of formal governance resources of the grassroots government makes it embed informal governance resources through methods such as public collaboration and co-governance，the operation of official relations，and the collusion of interests between governments.The value attribute of individual capital endowment makes public participation in grassroots social governance different.The government strategy constructed by the grassroots social governance community is manifested in the Political stabilityance and the task-oriented administrative mobilization，the “adaptive execution” of the grassroots government，and the rational choice of the grassroots officials to “maximize the benefits of their positions”.The public strategy constructed by the grassroots social governance community is manifested in the loss of rights and the awareness of participation to promote participation in practice，the transformation of different strategies driven by the interests of business owners，and the village cadres seeking comprehensive benefits in the “triple role” between the government，villagers and themselves maximize.Therefore，in the practice of grassroots governance，it is necessary to optimize system design，strengthen capital protection，adjust interest orientation and goal pursuit from the perspective of higher-level governments，town governments，villagers，business owners，village cadres and other multi-agent perspectives，so as to eventually realize the grassroots social governance pattern of co-construction，co-governance and sharing.

Key words：grassroots social governance;community;system-capital-action;grassroots government

（責(zé)任編輯：馬欣榮）