華樹(shù)春 趙閏 林德華 黃丹霞 沈孚

摘要：我國(guó)食品安全治理取得重大成就，但仍存在發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。引入多維二元結(jié)構(gòu)分析框架洞悉食品安全治理難題。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)食品安全問(wèn)題存在區(qū)域二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及體制二元結(jié)構(gòu)，不同二元結(jié)構(gòu)下的差異較為明顯。二元結(jié)構(gòu)已是制約我國(guó)食品安全高質(zhì)量發(fā)展的重要原因，多重維度的二元結(jié)構(gòu)交織形成了食品安全的治理難題。鑒于此，在重視政府工作效率的前提下引入社會(huì)共治理念是破解我國(guó)食品安全的治理之道。

關(guān)鍵詞：食品安全；高質(zhì)量發(fā)展；多維二元結(jié)構(gòu)；社會(huì)共治

中圖分類號(hào)：F326

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-5553 （2023） 04-0208-08

Abstract： China has made great achievements in food safety governance， but there is still a problem of unbalanced and insufficient development. In this paper， the multi-dimensional dual structure analysis framework is introduced to understand the food safety governance problems. The study found that there were regional dual structure， urban-rural dual structure and institutional dual structure in Chinese food safety problems， and there were obvious differences between different dual structures. The dual structure has been an important reason to restrict the high-quality development of food safety in China. The multi-dimensional dual structure interweaves to form a governance problem of food safety. In view of this， the introduction of the concept of social co-governance on the premise of attaching importance to the government efficiency is the way to break the governance of food safety in China.

Keywords： food safety; high quality development; multidimensional dual structure; social co-governance

0 引言

高質(zhì)量發(fā)展要求在“綠色”的背景下進(jìn)行“提質(zhì)增效”?！熬G色”代表的是系統(tǒng)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧，解決發(fā)展不平衡的問(wèn)題?！疤豳|(zhì)增效”是指提高質(zhì)量、增加效率。二者內(nèi)涵如出一轍，要求新時(shí)期我國(guó)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)食品安全治理結(jié)構(gòu)目前正處于大發(fā)展、大變革的關(guān)鍵時(shí)期，洞悉食品安全的治理邏輯是破解食品安全治理困境的重要途徑。2019年5月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》指出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)食品安全治理水平和全面建成小康社會(huì)相對(duì)接。同時(shí)以“四個(gè)最嚴(yán)”要求為統(tǒng)領(lǐng)，保障人民“舌尖上的安全”。從政府的行為來(lái)看，我國(guó)食品安全監(jiān)管制度供給不斷增加，食品監(jiān)督抽檢批次大幅增加［1］；但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，消費(fèi)者對(duì)食品安全的關(guān)注度不減，滿意度不高?！吨袊?guó)民生調(diào)查2019綜合研究報(bào)告》顯示，食品安全是受訪者在社會(huì)環(huán)境方面最擔(dān)憂的首要問(wèn)題。關(guān)于社會(huì)環(huán)境方面最關(guān)心（操心、焦慮、擔(dān)心）的問(wèn)題，首選項(xiàng)選擇食品安全的比例為26.41%，加權(quán)比例為36.85%，明顯高于其他各項(xiàng)［2］。

食品安全問(wèn)題發(fā)生根本原因是由于信息的非對(duì)稱性［3-5］，又由于政府監(jiān)管不力和消費(fèi)者對(duì)食品安全的信任危機(jī)等問(wèn)題構(gòu)成了食品事件的發(fā)生機(jī)制［6-8］。食品的危害具有長(zhǎng)期性、潛伏性等特征，消費(fèi)者在購(gòu)買食品的前后難以識(shí)別食品的質(zhì)量安全。目前食品安全“社會(huì)共治”體系尚未健全，而食品安全具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府監(jiān)管部門作為消費(fèi)者的代理人，一直以來(lái)是食品安全的主要責(zé)任人。在短時(shí)間內(nèi)難以有效解決信息不對(duì)稱的難題下，食品安全治理在很大程度還依靠于政府的監(jiān)管，政府這只“看得見(jiàn)的手”仍需扮演主要角色?，F(xiàn)有研究將強(qiáng)化監(jiān)管作為食品安全治理的主要措施，包括監(jiān)管制度供給、信息披露、第三方參與等［4， 9-10］；部分學(xué)者聚焦于監(jiān)管機(jī)制的改革，認(rèn)為規(guī)制俘獲、監(jiān)管有界性等是食品安全水平未明顯改善的原因［5， 11］。現(xiàn)有研究存在兩方面的問(wèn)題：一是多數(shù)學(xué)者基于具體食品安全問(wèn)題發(fā)生機(jī)制進(jìn)行探討，缺乏從宏觀層面梳理食品安全問(wèn)題產(chǎn)生深層動(dòng)因；二是除少量學(xué)者基于消費(fèi)者視角進(jìn)行實(shí)證分析，多數(shù)學(xué)者僅從理論推斷和仿真模擬進(jìn)行推理研究，缺乏官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說(shuō)明，理論推斷與現(xiàn)實(shí)情況是否存在差異有待考究。

現(xiàn)階段我國(guó)的食品安全治理取得了突出成果，食品安全監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)居97%以上，但這難以掩飾我國(guó)食品安全狀況的結(jié)構(gòu)性差異。我國(guó)食品安全狀況的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分已是國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)［12-14］。區(qū)域發(fā)展不平衡的根源還在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，食品安全狀況結(jié)構(gòu)性差異是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題展現(xiàn)出的一種突出表現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)食品安全水平的高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題展現(xiàn)出的不平衡差異是亟待破除的壁壘。二元分割的結(jié)構(gòu)性差異是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的突出矛盾，而這種二元結(jié)構(gòu)并非單一維度的，而是多重維度交織的結(jié)果。解決我國(guó)食品安全狀況發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，需厘清食品安全狀況的二元結(jié)構(gòu)性差異。鑒于此，本文引入多維二元結(jié)構(gòu)分析框架洞悉我國(guó)食品安全治理難題的背后邏輯，分別從區(qū)域二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及體制二元結(jié)構(gòu)三個(gè)維度闡述我國(guó)食品安全的治理困境，以期對(duì)我國(guó)食品安全的治理選擇有所裨益。

1 多維二元結(jié)構(gòu)的理論機(jī)制和分析框架

經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯基于“兩部門經(jīng)濟(jì)”建立了二元經(jīng)濟(jì)模型，其他學(xué)者據(jù)此展開(kāi)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)框架下的具體研究［15-17］。劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)模型最早是基于自然地理?xiàng)l件提出的，本質(zhì)上是一種“自然二元結(jié)構(gòu)”，本文著重關(guān)注于經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化而形成的“社會(huì)二元結(jié)構(gòu)”。多維二元結(jié)構(gòu)形成的根本原因在于制度的二元分割，但制度的二元性又起源于依靠資源稟賦的“自然二元結(jié)構(gòu)”，兩者相輔相成，不能以割裂的視角看待。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)相輔相成，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化需要往往在前，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)需要社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)予以適應(yīng)，這其中存在一定的滯后性，若滯后時(shí)間過(guò)長(zhǎng)將帶來(lái)社會(huì)的一系列不安定因素。建國(guó)以來(lái)至改革開(kāi)放前，工業(yè)化的發(fā)展加劇了城鄉(xiāng)之間的分野，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已凸顯端倪；改革開(kāi)放以來(lái)，沿海地區(qū)依靠天然港口稟賦獲得了制度重心的傾斜，區(qū)域間的差異就此形成；隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不斷加深，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日漸明顯且呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)；體制的二元結(jié)構(gòu)差異貫穿于區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異形成過(guò)程中。以實(shí)行“先富起來(lái)一部分人帶動(dòng)另一部分富起來(lái)”的制度決策為例，這種決策帶來(lái)的首要問(wèn)題是區(qū)域的不平衡狀態(tài)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)城鎮(zhèn)化的加深，城鎮(zhèn)化又導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴(kuò)大。無(wú)論城鄉(xiāng)差異還是區(qū)域差異，都是一種典型的二元結(jié)構(gòu)，二元結(jié)構(gòu)形成的原因在于體制的二元性。這種體制的二元分割在當(dāng)時(shí)的制度決策時(shí)可能是一種最優(yōu)決策，但這種最優(yōu)決策不能完全預(yù)測(cè)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，因此要建立制度補(bǔ)丁以解決這種二元結(jié)構(gòu)差異。而現(xiàn)實(shí)情況是，這種制度補(bǔ)丁的滯后性過(guò)長(zhǎng)，二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)固化，多重性二元結(jié)構(gòu)復(fù)雜交織，改變結(jié)構(gòu)性差異已并非一朝一夕。

多維二元結(jié)構(gòu)是不同二元結(jié)構(gòu)交織而形成的一種結(jié)構(gòu)性特征，揭示了我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)發(fā)展階段所面臨的一種結(jié)構(gòu)性難題，它是許多復(fù)雜問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)，更是制度生成、發(fā)展和產(chǎn)生困境的深層動(dòng)因。區(qū)域二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制二元結(jié)構(gòu)是多維二元結(jié)構(gòu)的三大基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，不同維度的二元結(jié)構(gòu)并非享有單獨(dú)的運(yùn)行邏輯，而是相互交織形成的［18-19］。多維二元結(jié)構(gòu)的形成既包含受歷史、文化等因素潛移默化而緩慢演變的“流體”，同時(shí)又會(huì)存在由制度決策激起的“浪花”。以城鄉(xiāng)差異為例，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直以來(lái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題［20］，但在市場(chǎng)化的不斷發(fā)展中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題愈加復(fù)雜，體制二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相互交織，這種多維二元結(jié)構(gòu)的交織下又形成一系列的次二元結(jié)構(gòu)。如農(nóng)民工市民化問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決，城市中又形成了市民和農(nóng)民工這種畸形的二元結(jié)構(gòu)，這既有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的因素又有體制二元結(jié)構(gòu)的影響。

我國(guó)食品安全狀況在近年來(lái)不斷好轉(zhuǎn)，食品監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)居97%以上。從食品抽檢批次來(lái)看，僅在2017—2018年間就增加了近百萬(wàn)批次，增長(zhǎng)率高達(dá)42%，制度供給的增加卻未帶來(lái)食品抽檢合格率的提高，其中緣由令人深思。食品安全問(wèn)題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的反映，多重性的二元結(jié)構(gòu)差異是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的真實(shí)寫(xiě)照，將多維二元結(jié)構(gòu)分析框架引入食品安全治理具有適用性。厘清我國(guó)食品安全三大維度的基礎(chǔ)性二元結(jié)構(gòu)是破解當(dāng)前食品安全治理困境的邏輯基礎(chǔ)。

2 多維二元分割視角下的食品安全治理困境

2.1 區(qū)域二元結(jié)構(gòu)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與食品安全

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性失衡對(duì)我國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異擴(kuò)大化帶來(lái)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題成為學(xué)界的重大議題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)區(qū)域差異是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)?？姞栠_(dá)爾的循環(huán)累積因果論提出了“地理上的二元經(jīng)濟(jì)”理論，指出具有初始優(yōu)勢(shì)地區(qū)區(qū)別于其他地區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這種發(fā)展優(yōu)勢(shì)將長(zhǎng)期保持下去。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的區(qū)域差異不可避免，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期并存。循環(huán)累積因果論也指出了區(qū)域二元結(jié)構(gòu)差異下“回流效應(yīng)”明顯，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資本、勞動(dòng)、技術(shù)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，但這種差異并不是無(wú)限擴(kuò)大的。發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定程度后，環(huán)境污染、勞動(dòng)力成本上升等一系列因素將導(dǎo)致“擴(kuò)散效應(yīng)”。事實(shí)上，“先富帶動(dòng)后富”的制度理念不可否認(rèn)，但如果僅靠市場(chǎng)在資源配置中的作用，在短期內(nèi)很可能造成市場(chǎng)失靈。食品安全問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的表象，但滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

食品安全問(wèn)題作為“民生之本”受到廣泛關(guān)注，區(qū)域間的食品安全水平差異顯著已經(jīng)成為了不爭(zhēng)的事實(shí)［21］。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的機(jī)理在于：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)人均收入的增加，人均收入增加使居民食品支出增加，由此帶來(lái)的食品需求缺口需要技術(shù)進(jìn)步來(lái)填補(bǔ)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快時(shí)，食品需求必將大量增加，供給與需求不匹配，將犧牲食品質(zhì)量滿足需求［22］?？v觀國(guó)內(nèi)外食品安全演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平與食品安全存在密切聯(lián)系［23-24］，且這種關(guān)系并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。對(duì)比中美食品安全的發(fā)展歷程來(lái)看，當(dāng)人均收入在1 000～4 000美元時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，食品產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和管理水平不高，制假摻假是食品安全存在的主要問(wèn)題；當(dāng)人均收入在4 000～10 000美元時(shí)，食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，技術(shù)水平提高，農(nóng)獸藥殘留是食品安全存在的主要問(wèn)題［25］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“二元結(jié)構(gòu)”與食品安全狀況的“二元結(jié)構(gòu)”密切相關(guān)。張紅鳳等［26］基于庫(kù)茲涅茲曲線驗(yàn)證了東中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與食品安全水平存在倒U型關(guān)系，而西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未突破食品安全的庫(kù)茲涅茲曲線拐點(diǎn)。東中部地區(qū)的食品安全狀況好于西部地區(qū)的觀點(diǎn)也被大多數(shù)學(xué)者佐證［27-28］。區(qū)域二元結(jié)構(gòu)抑制了我國(guó)食品安全水平的提高，這種結(jié)構(gòu)性扭曲是由于長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。區(qū)域二元結(jié)構(gòu)的困境在我國(guó)食品安全水平還未得到全面改善，食品區(qū)域二元結(jié)構(gòu)仍是制約我國(guó)食品安全水平高質(zhì)量發(fā)展的阻礙。食品安全狀況在一定程度上滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此需要增加制度供給干預(yù)食品安全狀況，這符合我國(guó)現(xiàn)階段“強(qiáng)化監(jiān)管”的食品安全工作重點(diǎn)。

2.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的食品安全狀況差異

社會(huì)分工不同顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)差異又衍生了一系列的社會(huì)問(wèn)題。建國(guó)后，早期工業(yè)化的推進(jìn)加劇了城鄉(xiāng)分野；改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化程度加深，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日漸明顯。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)食品監(jiān)管存在明顯的二元特征［12］。農(nóng)村地區(qū)一直以來(lái)是我國(guó)食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，農(nóng)村地區(qū)食品安全基礎(chǔ)設(shè)施較差、檢測(cè)能力不強(qiáng)，監(jiān)管人員配比失調(diào)；另一方面，缺乏科學(xué)的監(jiān)管體系、監(jiān)管效率不佳、監(jiān)管腐敗現(xiàn)象頻出是農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管的劣勢(shì)所在［13， 29］。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)食品安全監(jiān)管的重心都向城市傾斜，忽視了對(duì)農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題的研究。從整體上看，農(nóng)村地區(qū)普遍存在消費(fèi)水平較低、食品安全意識(shí)差以及消費(fèi)環(huán)境不規(guī)范等問(wèn)題，又由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村發(fā)展復(fù)雜的因素，農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管與城市地區(qū)相比顯得更為復(fù)雜［30］。從消費(fèi)者角度來(lái)看，無(wú)論是食品安全意識(shí)還是食品安全評(píng)價(jià)，城市地區(qū)都高于農(nóng)村地區(qū)［13］。由于維權(quán)意識(shí)和政府信任度不同，又極易造成農(nóng)村地區(qū)食品安全基礎(chǔ)治理的“塔西佗陷阱”，進(jìn)而造成食品安全的監(jiān)管困境［29］。

根據(jù)歷年我國(guó)《食品安全工作重點(diǎn)安排》來(lái)看，農(nóng)村食品安全問(wèn)題并非焦點(diǎn)，僅有2019年《重點(diǎn)安排》第五條標(biāo)明“實(shí)施農(nóng)村假冒偽劣食品治理行動(dòng)”，且以打擊“三無(wú)”產(chǎn)品，取締“黑作坊、黑工廠”為主要目標(biāo)。這一行動(dòng)邏輯著重強(qiáng)調(diào)“黑色”食品產(chǎn)業(yè)的治理，而忽視了合法食品企業(yè)中生產(chǎn)部分劣質(zhì)產(chǎn)品的社會(huì)危害性。鑒于目前文獻(xiàn)少有規(guī)模數(shù)據(jù)探討食品安全城鄉(xiāng)差異問(wèn)題，本文采用2018年度各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布的食品抽檢數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于中東西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)，選取江蘇、廣東、湖北、江西、廣西和甘肅作為代表測(cè)算食品監(jiān)督抽檢合格率，并基于黃金分割法則、木桶原理和五級(jí)標(biāo)度法的食品安全指數(shù)法進(jìn)行城鄉(xiāng)食品安全指數(shù)測(cè)度。

測(cè)度方法如下。

測(cè)度邏輯強(qiáng)調(diào)“木桶效應(yīng)”，即將食品安全水平“最差”的一類食品作為衡量地區(qū)食品安全風(fēng)險(xiǎn)狀況。測(cè)度結(jié)果顯示（表2、表3），我國(guó)城市地區(qū)食品安全狀況普遍處于良好狀態(tài)；農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患較大，問(wèn)題食品種類集中于方便食品，主要危害物集中于食品添加劑亂用。測(cè)度結(jié)果表明我國(guó)食品安全水平存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。

2.3 體制二元結(jié)構(gòu)下的食品安全監(jiān)管邏輯

體制二元結(jié)構(gòu)的形成是由于制度的二元分割，制度的二元性根源于“自然二元結(jié)構(gòu)”，如沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)、平原地區(qū)和山地丘陵地區(qū)等，這其中并非沿海地區(qū)一定好于內(nèi)陸地區(qū)，而是由于國(guó)家當(dāng)前國(guó)情所決定，如建國(guó)初期為防止他國(guó)的軍事威脅，早期汽車產(chǎn)業(yè)建于湖北十堰的大山之中。由于“地理的二元結(jié)構(gòu)”形成了制度上的二元性，一國(guó)在短期內(nèi)著重發(fā)展某個(gè)地區(qū)的制度決策會(huì)逐步演化為體制上的二元結(jié)構(gòu)。體制二元結(jié)構(gòu)的最初釋義為由于制度造成的體制內(nèi)外差異，如國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的二元結(jié)構(gòu)。體制二元結(jié)構(gòu)形成的原因是由于制度的二元分割，基于制度二元分割可以演化為多種體制二元結(jié)構(gòu)（或稱體制的次二元結(jié)構(gòu)）。食品安全治理的主要責(zé)任人是政府，而我國(guó)的政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)明顯，中央與地方之間，地方與地方之間，不同部門之間的相互橫縱交錯(cuò)顯現(xiàn)出的體制二元結(jié)構(gòu)較為明顯。2018年我國(guó)重組了市場(chǎng)監(jiān)督管理主要負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管工作，結(jié)束了自2005年以來(lái)分段監(jiān)管的體制結(jié)構(gòu)，因此關(guān)于監(jiān)管部門之間的二元結(jié)構(gòu)不再贅述。本文主要從中央與地方、地方政府與地方政府兩個(gè)視角分析我國(guó)食品監(jiān)管體制二元結(jié)構(gòu)形成的監(jiān)管困境。

2.3.1 縱向視角下中央與地方的突出矛盾

中央政府與地方政府是一種典型的委托代理關(guān)系。中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的食品安全工作，監(jiān)管部門制定年度食品安全的工作安排，指導(dǎo)地方政府依法進(jìn)行食品安全的監(jiān)督管理工作，保障地區(qū)內(nèi)食品安全。我國(guó)在2018年重新整合食品安全監(jiān)管部門，組建新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)食品安全工作，但“黨政同責(zé)”的思路沒(méi)有改變，地區(qū)內(nèi)的食品安全水平仍是地方政府官員晉升的重要指標(biāo)。2019年中央下發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》明確指出將食品安全工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部征集考核內(nèi)容。中央政府往往無(wú)法全面觀測(cè)地方政府的努力程度，因此只有將地區(qū)食品安全水平作為政績(jī)考核的主要依據(jù)，督促地方實(shí)行嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度。

地方政府作為中央政府的代理人，處于食品安全監(jiān)管體制中最底端的“食物鏈”，在“史上最嚴(yán)”食品安全監(jiān)管工作的壓力下極易產(chǎn)生激勵(lì)扭曲，進(jìn)而造成政企合謀、規(guī)制俘獲。政績(jī)最大化和不利最小化是地方政府食品安全治理追求的首要目標(biāo)［31-32］。地方政府為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，只要控制地區(qū)內(nèi)不出現(xiàn)重大食品安全事件，就能完成政績(jī)考核。以食品安全監(jiān)督抽檢為例，假設(shè)食品安全監(jiān)督抽檢工作以政績(jī)考核為導(dǎo)向，那么政府為了保證較高的食品抽檢合格率，就極有可能會(huì)根據(jù)上一期的食品監(jiān)督抽檢情況制定下一期監(jiān)督抽檢計(jì)劃，將較多的監(jiān)督抽檢批次分配給合格率較高的食品種類［1］。此行動(dòng)邏輯下即便中央政府要求地方政府加大抽檢力度，也不能反映地區(qū)內(nèi)的真實(shí)食品安全狀況，導(dǎo)致食品安全陷入監(jiān)管困境。

中央與地方二元結(jié)構(gòu)下的食品安全問(wèn)題是一個(gè)亟待解決的難題。為了進(jìn)一步說(shuō)明，本文以一個(gè)簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析進(jìn)行說(shuō)明。本文選取2018年江蘇省食品抽檢數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)34類食品種類的監(jiān)督抽檢中，中央層面抽檢的食品合格率顯著低于（p<0.10）地方食品抽檢合格率（圖1）。地方政府在食品監(jiān)管中，為了自身利益最大化極有可能存在不同程度的“地方保護(hù)主義”及“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象。

2.3.2 橫向視角下地方政府之間的治理選擇

地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)與合作兩種機(jī)制選擇。地方政府作為理性人，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)。地方政府以“屬地”為基礎(chǔ)劃定公共利益范圍［33］，將不可避免的產(chǎn)生地方保護(hù)主義的弊病。在地方政府的食品安全監(jiān)管行動(dòng)策略上，通常會(huì)以“屬地”為基礎(chǔ)進(jìn)行“策略主義”，此弊病帶來(lái)的執(zhí)法地方化造成食品安全的弱協(xié)同性，導(dǎo)致食品安全的跨區(qū)域監(jiān)管成為難題。而食品本身具有很大的流通性，具有買全球與賣全球的基本特征，本地食品流通市場(chǎng)上流通的食品既有本地生產(chǎn)食品也有外地生產(chǎn)食品。根據(jù)2016—2019年《國(guó)家食品安全抽檢計(jì)劃》的內(nèi)容來(lái)看，第一條中抽檢對(duì)象為“總局專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部分原則上抽取本?。▍^(qū)、市）生產(chǎn)的食品，?。▍^(qū)、市）局匹配部分可在本地流通環(huán)節(jié)抽檢一定比例的外省產(chǎn)品”。這種“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的監(jiān)管模式是否有效？

地方政府作為地方食品市場(chǎng)監(jiān)管者，對(duì)本地食品企業(yè)的監(jiān)管負(fù)有主要責(zé)任，這點(diǎn)無(wú)可厚非。但隨著市場(chǎng)化程度的不斷加深，食品的全球化特征明顯，加之近年來(lái)的物流成本不斷下降，食品買賣的區(qū)域性流動(dòng)頻繁，本地市場(chǎng)上外地食品數(shù)量明顯增多。根據(jù)課題組的市場(chǎng)調(diào)查，目前大型超市的多數(shù)加工類食品約有五分之四來(lái)自外地，而根據(jù)對(duì)上海、江蘇、甘肅和湖北四省（市）食品監(jiān)督抽檢的數(shù)據(jù)來(lái)看，本地食品與外地食品數(shù)量的抽檢比約為5∶1，地方政府對(duì)本地食品的監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外地，這表明現(xiàn)行的抽檢制度與食品市場(chǎng)情況存在較大差異。此制度邏輯下，假設(shè)存在A地和B地兩個(gè)政府，A地政府和B地政府均有嚴(yán)格監(jiān)管和寬松監(jiān)管兩種策略。A地和B地的食品生產(chǎn)企業(yè)有生產(chǎn)合格產(chǎn)品和生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品兩種策略。若現(xiàn)行食品抽檢政策下，地方政府均以本地食品企業(yè)生產(chǎn)的食品為主要監(jiān)管對(duì)象。受利益驅(qū)動(dòng)，AB兩地食品企業(yè)作為理性人會(huì)將自己生產(chǎn)的低質(zhì)量產(chǎn)品銷往監(jiān)管薄弱的地區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化，這便造成了食品安全的監(jiān)管漏洞。

3 多維二元結(jié)構(gòu)下我國(guó)食品安全治理的路徑選擇

3.1 政府監(jiān)管走向社會(huì)共治

食品安全問(wèn)題的形成是多方參與的結(jié)果，僅由政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管難以達(dá)到良好的效果，且易產(chǎn)生權(quán)力壟斷，進(jìn)而引發(fā)規(guī)制性俘獲，造成社會(huì)資源配置效率低下。食品安全問(wèn)題日益復(fù)雜，政府在食品安全治理中擔(dān)負(fù)了巨額成本，但效果仍不理想。引入社會(huì)共治理念破解食品安全治理困境具有科學(xué)性：第一，各方具有共同的利益基礎(chǔ)。近年來(lái)，“地溝油”“三聚氰胺”等食品安全重大事件影響深遠(yuǎn)，民眾至今“談?dòng)蜕儭?。食品安全?wèn)題導(dǎo)致政府公信力下降、企業(yè)將面臨巨額處罰和倒閉的風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)受到?jīng)_擊導(dǎo)致萎靡、消費(fèi)者受到身體與精神上巨大傷害。政府、企業(yè)和民眾都是食品安全的利益相關(guān)者，治理食品安全問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題，需要各方參與共同維護(hù)。第二，食品安全參與方都處于一個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，各方的行動(dòng)邏輯相互關(guān)聯(lián)，不同主體的資源優(yōu)勢(shì)可以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)［34］。

社會(huì)共治理念已被寫(xiě)入《食品安全法》（2015）之中?，F(xiàn)階段，食品安全引入多元治理的政策導(dǎo)向逐漸明晰，根據(jù)2003—2017的55份食品安全政策文本分析來(lái)看，政府與非政府食品安全監(jiān)管合作的占比由0增至6.49%，非政府間的食品監(jiān)管合作的占比由0增至2.04%［34］。食品安全治理逐漸由政府、企業(yè)、消費(fèi)者的三方參與演變?yōu)槎嘀黧w參與的食品安全治理系統(tǒng)。引入媒體、社會(huì)組織、廣大民眾參與食品安全治理工作是建立食品安全“社會(huì)共治”的重要途徑。優(yōu)化政府部門與第三方的協(xié)作機(jī)制不僅能使政府監(jiān)管“松綁”，而且可以通過(guò)降低雙方成本實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)管，保障食品安全水平［35］。例如，在深圳市食品監(jiān)管部門的支持下，超市行業(yè)協(xié)會(huì)與會(huì)員建立起了食品安全社會(huì)共治的自組織模式。這既實(shí)現(xiàn)了政府食品安全監(jiān)管壓力的“松綁”，也提升了行業(yè)和企業(yè)的食品安全管理水平。

3.2 完善食品安全監(jiān)管體系

完善食品安全監(jiān)管體系是食品安全治理的基礎(chǔ)性工作。相較于異質(zhì)性合作主體而言，同質(zhì)性合作的協(xié)調(diào)成本小，難度低。同一制度邏輯下的食品監(jiān)管合作能夠?qū)崿F(xiàn)政府成本收益的最大化。因此，健全的食品安全監(jiān)管體系是保證食品安全常規(guī)化治理的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，也是構(gòu)建食品安全社會(huì)共治格局的根本所在。

基于二元體制下的食品安全治理困境而言，政府需要在兩個(gè)方面進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體系：其一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體系刻不容緩。本研究指出了農(nóng)村地區(qū)的食品安全狀況風(fēng)險(xiǎn)程度較高，農(nóng)村地區(qū)的食品安全狀況亟待改善。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)是典型的“鄉(xiāng)土社會(huì)”，農(nóng)村地區(qū)一旦發(fā)生食品安全事件，其“傳染效應(yīng)”更甚，極易形成較大規(guī)模的食品安全危機(jī)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是多年以來(lái)各方交錯(cuò)形成的分割狀態(tài)，短期內(nèi)不易改變。因此，政府需要利用行政與法律手段進(jìn)行介入，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)督抽檢工作，預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)地區(qū)性的大規(guī)模食品安全事件；其二，地區(qū)間的政府合作已成為食品安全監(jiān)管的重要制度基礎(chǔ)。食品具有很強(qiáng)的流通性，食品安全的治理不能過(guò)度“地方化”，跨區(qū)域的食品安全監(jiān)管機(jī)制尚需完善。根據(jù)各地的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)核查報(bào)告》來(lái)看，若是涉及異地的食品安全事件則移交其生產(chǎn)所在地的食品安全監(jiān)管部門，而后續(xù)調(diào)查及處罰等工作多數(shù)則是不了了之?？绲貐^(qū)食品安全合作機(jī)制的建設(shè)是完善我國(guó)食品監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是治理破解食品安全治理困境的重要制度選擇。

3.3 建立以消費(fèi)者需求為導(dǎo)向的食品安全信息披露長(zhǎng)效機(jī)制

食品質(zhì)量信息的非對(duì)稱性引發(fā)食品安全事件的發(fā)生。消費(fèi)者處于食品安全供應(yīng)鏈的末端，在信息資源的獲取上具有劣勢(shì)。但消費(fèi)者又處于食品供應(yīng)鏈的終端，也是食品安全治理的“諾亞方舟”。完善食品安全信息的披露機(jī)制，使消費(fèi)者能夠有效獲取食品質(zhì)量信息，能夠倒逼企業(yè)改善食品質(zhì)量，促進(jìn)食品安全治理的良性循環(huán)。

雖然我國(guó)目前建立了食品安全信息披露機(jī)制，但收效甚微。我國(guó)自2014年開(kāi)始向社會(huì)公布食品安全監(jiān)督抽檢批次，最初信息披露于原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站。隨著食品安全信息披露機(jī)制的不斷調(diào)整，目前市場(chǎng)監(jiān)督管理局和各省市局網(wǎng)站進(jìn)行定期公布食品安全監(jiān)督抽檢信息。此外，食品伙伴網(wǎng)和食安查APP等也可對(duì)食品安全監(jiān)督抽檢信息進(jìn)行查詢。但根據(jù)課題組調(diào)查，各省食品安全網(wǎng)站公布信息的網(wǎng)頁(yè)瀏覽次數(shù)微乎其微。由此可見(jiàn)，雖然我國(guó)建立了食品安全信息披露制度，但效果差強(qiáng)人意。其原因在于：一是信息搜尋成本較高。僅由政府進(jìn)行信息披露消費(fèi)者難以搜尋到自身需要的食品抽檢信息。以江蘇省食品抽檢信息為例，消費(fèi)者要想獲取食品抽檢信息需要找到省監(jiān)督管理局網(wǎng)站，在通知公告中找到各期食品監(jiān)督抽檢信息網(wǎng)頁(yè)后下載信息，再次需要找到自己需要的食品類別進(jìn)行瀏覽。繁雜的過(guò)程對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)搜尋成本過(guò)高，導(dǎo)致消費(fèi)者參考程度較低；二是信息結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從政府公布的抽檢信息來(lái)看，合格與不合格食品條目分開(kāi)進(jìn)行，信息條目晦澀難懂，普通消費(fèi)者難以直觀進(jìn)行參考。為此，建議從兩個(gè)方面著手：其一，拓寬信息發(fā)布渠道。信息發(fā)布除政府官方網(wǎng)站外，可利用外包方式由第三方媒體進(jìn)行發(fā)布，如各地報(bào)紙、手機(jī)新聞APP、論壇及抖音等熱門平臺(tái)；其二，改變食品信息結(jié)構(gòu)，進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，公布消費(fèi)者想要的信息結(jié)構(gòu)，使消費(fèi)者能夠直觀參考信息。

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