伍海泉 李天峰 周付軍

摘要：多年來(lái)國(guó)家層面出臺(tái)了一系列基礎(chǔ)教育減負(fù)政策，但是中小學(xué)生依然飽受學(xué)業(yè)壓力困擾，現(xiàn)實(shí)狀況與政策愿景之間的鴻溝尚未完全消解。描繪我國(guó)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的規(guī)制樣態(tài)，是科學(xué)解釋政策效用與優(yōu)化政策的前提。運(yùn)用制度語(yǔ)法工具并借助制度分析與發(fā)展框架對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策文本進(jìn)行編碼、解構(gòu)和分析發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策圍繞以政府為主體的集體選擇層次，以學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和家庭為主體的操作層次開展制度設(shè)計(jì)，具有不同層次主體的行動(dòng)場(chǎng)景已界定、跨層次的聯(lián)結(jié)嵌套共治格局已形成、集體選擇層次的規(guī)制表達(dá)較為弱化、操作層次的信息反饋渠道遭遇阻塞、集體選擇層次的獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施分配失衡等規(guī)制特征。針對(duì)上述特征，未來(lái)可以從明確學(xué)生家長(zhǎng)的主體責(zé)任、增加政策文本中的規(guī)則型制度陳述、健全操作層次的信息反饋渠道、補(bǔ)充面向操作層次的正向激勵(lì)措施等方面強(qiáng)化減負(fù)政策的規(guī)制效力。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；減負(fù)政策；“雙減”政策；制度語(yǔ)法工具；制度分析與發(fā)展框架

中圖分類號(hào)：G40-011.8 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1009-5195（2023）02-0085-10 ?doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.02.010

基金項(xiàng)目：湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度課題“面向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的跨界工程人才培養(yǎng)：能力結(jié)構(gòu)、影響因素及提升策略”（XJK20BGD012）。

作者簡(jiǎn)介：伍海泉，博士，教授，博士生導(dǎo)師，中南大學(xué)公共管理學(xué)院（湖南長(zhǎng)沙 410075）；李天峰、周付軍，博士研究生，中南大學(xué)公共管理學(xué)院（湖南長(zhǎng)沙 410075）。

學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重是我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域長(zhǎng)期關(guān)注的重要問(wèn)題，也是社會(huì)輿論的焦點(diǎn)話題。早在1955年7月，教育部就已發(fā)布《教育部關(guān)于減輕中、小學(xué)校學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的指示》。此后，基礎(chǔ)教育減負(fù)話題頻繁出現(xiàn)在國(guó)家重大教育議題和決策中，但60多年來(lái)減負(fù)政策陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈，政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依舊任重道遠(yuǎn)。2021年國(guó)家為扭轉(zhuǎn)我國(guó)基礎(chǔ)教育資源過(guò)度疊加形成的內(nèi)卷化和市場(chǎng)化困境，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策），明確提出“加強(qiáng)源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理”的方針，從“提升學(xué)校育人水平”與“規(guī)范校外培訓(xùn)”兩個(gè)維度減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)和家長(zhǎng)教育支出。在“雙減”政策的指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府陸續(xù)開展以強(qiáng)制性治理為宗旨的地方政策構(gòu)建，揭開了新一輪基礎(chǔ)教育減負(fù)的序幕。然而，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策能否取得預(yù)期效果有待觀察。作為一項(xiàng)具有強(qiáng)規(guī)制特征的教育政策，其能否發(fā)揮預(yù)期效用，還需要明晰減負(fù)政策在緩解學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)中呈現(xiàn)出何種規(guī)制樣態(tài)。為此，本研究以基礎(chǔ)教育減負(fù)政策為對(duì)象，采用制度語(yǔ)法工具并借助制度分析與發(fā)展框架，從政策文本視角對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的相關(guān)政策文件進(jìn)行內(nèi)容編碼、解構(gòu)和分析，揭示基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的制度輪廓和規(guī)制特征，并提出相應(yīng)的制度優(yōu)化建議。

一、文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策執(zhí)行效果不彰的問(wèn)題給予了充分關(guān)注，并大致形成了四種類型的分析視角：一是基于理性主義視角，從理想化制度安排與現(xiàn)實(shí)條件之間的鴻溝來(lái)探究減負(fù)政策背后的執(zhí)行困境，主要體現(xiàn)在國(guó)家、地方教育行政部門與中小學(xué)等主體的政策實(shí)行邏輯存在沖突（梁倩等，2013），政策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策評(píng)價(jià)科學(xué)性不足（鄒琪等，2022）和配套保障措施遲滯（張旸等，2021）等；二是基于結(jié)構(gòu)功能視角，認(rèn)為教育結(jié)構(gòu)的失衡與育人功能異化削弱了減負(fù)政策的執(zhí)行效果，其中學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量分層帶來(lái)的升學(xué)壓力（項(xiàng)賢明，2019）、慣性依賴而形成的管理主義傾向（秦玉友等，2022）、基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品的一元化供給模式（張志勇，2021）等構(gòu)成影響政策執(zhí)行效果的具體結(jié)構(gòu)性因素，上述因素相互疊加，導(dǎo)致“校內(nèi)減負(fù)，校外增負(fù)”的意外后果，這反而弱化了學(xué)校推動(dòng)教育機(jī)會(huì)均等的功能，放大了家庭環(huán)境對(duì)青少年學(xué)習(xí)能力的影響（王金娜，2016），擴(kuò)大了城鄉(xiāng)家庭之間、高低收入和不同受教育水平的家庭之間在校外培訓(xùn)活動(dòng)的參與率上的差距（魏易等，2021）；三是基于組織行為視角，分析減負(fù)政策失靈的影響因素，認(rèn)為教師、家長(zhǎng)和學(xué)生等行動(dòng)主體對(duì)減負(fù)存在整體性價(jià)值考量的缺失（陳霜葉等，2012）、學(xué)生對(duì)自身時(shí)間和精力分配能力的不足（馬健生等，2014）、群體和個(gè)體負(fù)擔(dān)感差距的觀照缺失（顧秀林等，2020）等導(dǎo)致了減負(fù)政策遭遇執(zhí)行阻滯；四是基于文化傳播視角，分析與減負(fù)理念相悖的價(jià)值觀傳播對(duì)主體的潛在影響，發(fā)現(xiàn)考試文化的焦慮（龍寶新，2021）、教育市場(chǎng)化下的人性扭曲（孟憲云，2017）、工具理性觀（倪亞紅等，2018）等觀念是構(gòu)成學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)難以消解的內(nèi)在動(dòng)因，但以往的減負(fù)政策主要采取“外堵內(nèi)調(diào)”的強(qiáng)制性外部治理策略。

基于上述分析可知，已有的研究遍及理性主義、結(jié)構(gòu)功能、組織行為和文化傳播等視角，涉及政府、學(xué)校、教師、學(xué)生和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多元行動(dòng)主體。然而，上述研究主要關(guān)注基礎(chǔ)教育減負(fù)政策實(shí)行中面臨外部環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、個(gè)體行動(dòng)和觀念傳播等方面的沖突，屬于非正式制度的分析范疇，對(duì)制度本身的理論觀照仍有待深入。在制度分析范疇內(nèi)，既有研究以政策工具分析為主，探究減負(fù)政策中激勵(lì)型政策工具的應(yīng)用（張熙等，2021），但這卻忽視了政策文本中制度表達(dá)的規(guī)制性質(zhì)。制度表達(dá)突出人們所處環(huán)境中的某些客體、情景、事件、體驗(yàn)和一系列行動(dòng)并對(duì)其加以編碼，從而對(duì)人們面前的世界加以簡(jiǎn)化、壓縮和干預(yù)（艾爾東·莫里斯等，2002）。對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策而言，制度表達(dá)賦予減負(fù)政策現(xiàn)實(shí)意義，是發(fā)揮政策干預(yù)效用的規(guī)制機(jī)制，它與激勵(lì)機(jī)制共同推動(dòng)減負(fù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，本文以基礎(chǔ)教育減負(fù)政策文本中的制度表達(dá)為研究對(duì)象，挖掘其所展現(xiàn)的規(guī)制結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)和全面地識(shí)別基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的規(guī)制樣態(tài)，科學(xué)解釋基礎(chǔ)教育減負(fù)政策本身如何界定現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并形成具有可行性的操作方案。

二、研究工具與分析框架

1.研究工具：制度語(yǔ)法工具

制度語(yǔ)法工具（Institutional Grammar Tool，IGT）是一種用于分析制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的解構(gòu)工具。該工具最初由埃麗諾·奧斯特洛姆（Elinor Ostrom）與蘇珊·克勞福德（Susan Crawford）開發(fā)，在其1995年發(fā)表的論文中，作者發(fā)現(xiàn)盡管不同學(xué)科譜系已經(jīng)賦予制度足夠重視，但對(duì)制度陳述背后的價(jià)值意涵仍缺乏關(guān)注。制度在涵攝正式的行為規(guī)范、程序之外，也為個(gè)體的行動(dòng)提供了意義框架的符號(hào)系統(tǒng)、認(rèn)知模式和道德標(biāo)桿（Hall et al.，1996）。對(duì)于行動(dòng)者而言，制度規(guī)則是通過(guò)語(yǔ)言表達(dá)的方式呈現(xiàn)并塑造共同體信念、約束共同體行為的規(guī)制性表達(dá)，蘊(yùn)含著對(duì)個(gè)體或組織行為的導(dǎo)向作用，那么從語(yǔ)言學(xué)角度分析和解讀制度的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，有助于進(jìn)一步理解客觀制度與主觀行為之間的互動(dòng)機(jī)理，這構(gòu)成了制度語(yǔ)法工具的基本功能。

作為一種制度文本的解構(gòu)工具，制度語(yǔ)法工具將制度按照制度表達(dá)形式，劃分為構(gòu)成性制度表達(dá)和規(guī)制性制度表達(dá)。構(gòu)成性制度表達(dá)通常用于說(shuō)明某事物的基本屬性，而規(guī)制性制度表達(dá)是對(duì)行動(dòng)者行為的約束性語(yǔ)言，主要由屬性（Attribute）、道義助詞（Deontic）、目標(biāo)（Aim）、情境（Condition）和否定詞（Or Else）構(gòu)成，并形成制度語(yǔ)法分析的基本規(guī)則——ADICO句法（Crawford et al.，1995）。具體而言：A代表屬性，即制度的規(guī)制對(duì)象，包括個(gè)體和組織兩個(gè)層面；D代表道義助詞，通常表達(dá)政策制定者的主觀態(tài)度，包括允許、必須和禁止三種類型；I代表目標(biāo)，是對(duì)制度預(yù)期結(jié)果的規(guī)范性陳述；C代表情境，是對(duì)時(shí)間、地點(diǎn)、人物和手段等行為發(fā)生要素的規(guī)范性陳述；O代表否定詞，是對(duì)不遵守制度行為展開的制裁措施。根據(jù)奧斯特洛姆與克勞福德設(shè)計(jì)的制度語(yǔ)法規(guī)則，可以將上述五個(gè)要素排列組合，得出策略型、規(guī)范型和規(guī)則型三種制度陳述方式。一般而言，策略型制度陳述主要呈現(xiàn)AIC結(jié)構(gòu)，規(guī)范型制度陳述主要呈現(xiàn)ADIC結(jié)構(gòu)，而規(guī)則型制度陳述則是ADICO結(jié)構(gòu)。三種陳述方式的制度約束力呈現(xiàn)遞增狀態(tài)，包含的要素越多，相關(guān)約束性要件越豐富，制度執(zhí)行后獲得良好反饋的可能性越大。

本文運(yùn)用制度語(yǔ)法工具分析減負(fù)政策的原因在于：其一，制度語(yǔ)法工具高度關(guān)注規(guī)制性制度表達(dá)，意味著其更適合規(guī)制性而非倡導(dǎo)性的政策文本，而基礎(chǔ)教育減負(fù)政策是典型的具有規(guī)制特征的公共政策，在內(nèi)容特征上與制度語(yǔ)法工具的應(yīng)用條件相契合；其二，制度語(yǔ)法學(xué)主要通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行語(yǔ)法解構(gòu)，分析制度的多樣性及其互動(dòng)關(guān)系，本質(zhì)上是對(duì)制度文本的靜態(tài)深描，彌補(bǔ)了以往政策研究中對(duì)正式制度的關(guān)注缺失，而本研究旨在挖掘基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的制度輪廓和規(guī)制特征，是對(duì)政策文本的靜態(tài)深描而非政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)追蹤，運(yùn)用該工具能夠豐富相關(guān)研究的理論視角。基于上述分析，本文將借助制度語(yǔ)法工具，以政策文本中的制度表達(dá)為分析對(duì)象，來(lái)探索基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的內(nèi)容實(shí)質(zhì)和結(jié)構(gòu)功能。

2.分析框架：制度分析與發(fā)展框架

奧斯特洛姆認(rèn)為制度多樣性是人類社會(huì)的基本特征之一，其開發(fā)的制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架，是由一般性共同構(gòu)成要件組成的概念性分析框架，可用于在多樣性中提煉制度共性，總結(jié)制度特征。該分析框架以行動(dòng)情境和行動(dòng)主體的行動(dòng)舞臺(tái)為分析焦點(diǎn)，探究?jī)?nèi)生性制度如何通過(guò)既定結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)行動(dòng)情境下不同行動(dòng)主體間的良性互動(dòng)。奧斯特洛姆將影響行動(dòng)情境的規(guī)則結(jié)構(gòu)劃分為：位置規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、報(bào)酬規(guī)則等（如圖1所示）。位置規(guī)則是對(duì)行動(dòng)情境中主體的界定，規(guī)定在行動(dòng)過(guò)程中參與者所處地位和相關(guān)義務(wù)；選擇規(guī)則是對(duì)行動(dòng)情境中個(gè)體行為的規(guī)定，即行動(dòng)者應(yīng)該做什么、可以做什么和禁止做什么；信息規(guī)則是行動(dòng)情境中不同參與者間信息傳遞渠道的搭建規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)行動(dòng)過(guò)程中信息無(wú)差別共享為目標(biāo)；聚合規(guī)則是對(duì)行動(dòng)控制的規(guī)定，即該行動(dòng)從政策制定到結(jié)果評(píng)價(jià)這一全過(guò)程的控制鏈條；報(bào)酬規(guī)則是對(duì)行動(dòng)情境中特定行動(dòng)的獎(jiǎng)懲規(guī)定，對(duì)參與者行為產(chǎn)生激勵(lì)與約束效用。

圖1 影響行動(dòng)情境的規(guī)則結(jié)構(gòu)

目前，大多數(shù)研究者都將制度語(yǔ)法工具和制度分析與發(fā)展框架相結(jié)合（林迪芬，2021）。因?yàn)橹贫确治龅氖滓蝿?wù)是對(duì)行動(dòng)舞臺(tái)進(jìn)行描述，而制度文本作為銜接制度與行動(dòng)的橋梁，可以通過(guò)制度語(yǔ)法工具提煉出制度文本的規(guī)制要素，從而更加清晰地描述行動(dòng)舞臺(tái)中不同行動(dòng)者在制度情境下的互動(dòng)方式和運(yùn)行機(jī)理。因此，本文將結(jié)合制度語(yǔ)法工具的構(gòu)成要素，運(yùn)用制度分析與發(fā)展框架來(lái)描繪基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的制度輪廓和規(guī)制特征。

三、文本編碼和分析

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

國(guó)家政策作為基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的指導(dǎo)方針和行動(dòng)綱領(lǐng)，對(duì)地方政府的政策制定起著指導(dǎo)和督促作用。因此，本研究以公開發(fā)布的國(guó)家級(jí)政策為研究對(duì)象，通過(guò)教育部官網(wǎng)和北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)相關(guān)政策進(jìn)行檢索，共獲得15份國(guó)家級(jí)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策文本，并將其按照以下原則進(jìn)行整理和篩選：一是秉持政策主體的權(quán)威性，將發(fā)文單位限定為國(guó)家級(jí)機(jī)關(guān)，以國(guó)務(wù)院及所屬部委為主；二是突出政策目標(biāo)的精準(zhǔn)性，政策文本標(biāo)題直接與減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)相關(guān)，避免政策文本中存在與減負(fù)政策不相關(guān)的制度陳述，干擾文本編碼過(guò)程；三是為體現(xiàn)政策內(nèi)容的完整性，主要選取法律、法規(guī)、意見(jiàn)、指示、報(bào)告等體現(xiàn)教育行政部門管理學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題的制度文本，而非批準(zhǔn)、回復(fù)等公文和倡議型、補(bǔ)充型政策文本，以形成清晰和完整的規(guī)制鏈，得出更加可靠的研究結(jié)論。最終，人工篩選出8份政策文本作為研究樣本（見(jiàn)表1），進(jìn)行政策文本的編碼與分析，挖掘基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的規(guī)制特征。

2.編碼規(guī)則

本文參考了王洛忠等（2020）制定的中文情境下制度語(yǔ)法工具的文本編碼規(guī)則，結(jié)合基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的制度陳述方式和文本條款特征，進(jìn)一步細(xì)化編碼規(guī)則。

其一，如果一句話中只包含一種屬性（A），但存在多個(gè)目標(biāo)（I）或情境（C），需要將句子進(jìn)一步拆分。例如，“教育部門可組織區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀教師到師資力量薄弱的學(xué)校開展課后服務(wù)。依法依規(guī)嚴(yán)肅查處教師校外有償補(bǔ)課行為，直至撤銷教師資格?！毙枰鶕?jù)“開展課后服務(wù)”和“查處有償補(bǔ)課行為”將句子拆分為兩個(gè)分析單元。

其二，如果一句話中包含多個(gè)屬性（A），其他成分均相同時(shí)，需要將句子進(jìn)一步劃分。如“學(xué)校和家長(zhǎng)要引導(dǎo)學(xué)生放學(xué)回家后完成剩余書面作業(yè)，進(jìn)行必要的課業(yè)學(xué)習(xí)，從事力所能及的家務(wù)勞動(dòng)，開展適宜的體育鍛煉，開展閱讀和文藝活動(dòng)”中包含學(xué)校和家長(zhǎng)兩個(gè)屬性，我們將學(xué)校和家長(zhǎng)分別作為主語(yǔ)，形成兩個(gè)分析單元。

其三，如果一句話中包含多個(gè)屬性（A）、多個(gè)目標(biāo)（I）或多個(gè)情境（C）時(shí)，需要將句子進(jìn)一步劃分。例如“教育部門要抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管，指導(dǎo)學(xué)校做好‘雙減有關(guān)工作；宣傳、網(wǎng)信部門要加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，網(wǎng)信部門要配合教育、工業(yè)和信息化部門做好線上校外培訓(xùn)監(jiān)管工作”包含“教育部門”“宣傳部門”“網(wǎng)信部門”和“工業(yè)和信息化部門”多個(gè)屬性，需要根據(jù)屬性及對(duì)應(yīng)目標(biāo)將句子拆分開來(lái)。

其四，相較于西方對(duì)道義助詞的表達(dá)，漢語(yǔ)中的表達(dá)方式更加豐富，同一種態(tài)度傾向的詞語(yǔ)存在多元化的表達(dá)形式，如政策文本中代表“not”的漢語(yǔ)表達(dá)往往有“嚴(yán)禁”“杜絕”“禁止”“不得”“反對(duì)”等。為方便歸類和分析，本文將漢語(yǔ)語(yǔ)境中的道義助詞劃分為強(qiáng)規(guī)制型、準(zhǔn)規(guī)制型和弱規(guī)制型三種表現(xiàn)形式，其中強(qiáng)規(guī)制型助詞以“必須”和“禁止”為主，弱規(guī)制型助詞以“可以”“允許”“不必”為主，而準(zhǔn)規(guī)制型助詞往往是具有規(guī)制性的語(yǔ)言特征，但制度約束力介于強(qiáng)規(guī)制型和弱規(guī)制型之間，如“要”“應(yīng)該”等詞。

3.編碼結(jié)果

為保障編碼的信度，在對(duì)這8份政策文本進(jìn)行編碼后，另外尋找2位具有專業(yè)學(xué)科背景的編碼員再度編碼，確保數(shù)據(jù)的內(nèi)部信度。由于在闡述目標(biāo)、情境和否定詞等要素時(shí)語(yǔ)言存在多樣性和復(fù)雜性，故未對(duì)其進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)。通過(guò)多次編碼，最終得出8份政策文本中語(yǔ)法結(jié)構(gòu)和道義助詞的出現(xiàn)頻次以及生物屬性的群體類型數(shù)量（見(jiàn)表2），由此判斷基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的結(jié)構(gòu)特征和表達(dá)傾向。

第一，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策以規(guī)范型制度陳述（ADIC）為主，策略型制度陳述（AIC）與規(guī)則型制度陳述（ADICO）較少。總體來(lái)看，規(guī)范型制度陳述出現(xiàn)頻次最高，占所有制度陳述的80%，策略型制度陳述占12%，而規(guī)則型制度陳述僅占8%，且主要集中在2018年和2021年新近頒發(fā)的政策文件中，而1995—2013年間發(fā)布的減負(fù)政策中鮮見(jiàn)規(guī)則型制度陳述表達(dá)。由此可以推斷，早期的基礎(chǔ)教育減負(fù)政策缺少對(duì)規(guī)則型制度陳述的關(guān)注，主要采取規(guī)范型制度陳述，并輔以具有模糊性的策略型語(yǔ)句。此類結(jié)構(gòu)下的減負(fù)政策通常規(guī)制力不足，可能導(dǎo)致政策執(zhí)行難以落地。后期的政策文本中，制度陳述的占比情況發(fā)生變化，具有強(qiáng)制性的規(guī)則型制度陳述出現(xiàn)頻次上升，逐漸超越策略型制度陳述，反映出國(guó)家減負(fù)政策對(duì)傳統(tǒng)指導(dǎo)性規(guī)制方式的擯棄，進(jìn)而轉(zhuǎn)向約束型規(guī)制，體現(xiàn)立法理念的進(jìn)步。

第二，在生物屬性方面，其類型數(shù)量呈現(xiàn)出遞增態(tài)勢(shì)。從1955年發(fā)布《教育部關(guān)于減輕中、小學(xué)校學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的指示》開始，出臺(tái)的減負(fù)政策中涉及的生物屬性主要包括各級(jí)教育部門和學(xué)校；2000年發(fā)布《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的緊急通知》之后，政策制定者開始關(guān)注家庭教育的減負(fù)意義，在生物屬性中增加了家長(zhǎng)群體；而在2018年發(fā)布的《中小學(xué)生減負(fù)措施》中建立起教育部門、宣傳部門、公安機(jī)關(guān)與民政部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2021年更是將網(wǎng)信、發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、政法、市場(chǎng)監(jiān)管、人民銀行、銀保監(jiān)、證監(jiān)和機(jī)構(gòu)編制等多部門納入減負(fù)政策的統(tǒng)籌安排下，形成多部門聯(lián)動(dòng)、學(xué)校和教育部門負(fù)責(zé)、家庭參與的規(guī)制取向。值得注意的是，2021年頒布的政策首次關(guān)注“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)”現(xiàn)象，將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管對(duì)象。

第三，在道義助詞方面，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策通常以“要”“應(yīng)該”等準(zhǔn)規(guī)制型道義助詞和“必須”“禁止”等強(qiáng)規(guī)制型道義助詞來(lái)銜接語(yǔ)句和段落，稍見(jiàn)“允許”“可以”等弱規(guī)制型道義助詞。強(qiáng)規(guī)制型道義助詞的出現(xiàn)頻率占比為49%，表明上述政策樣本以行為規(guī)范和義務(wù)闡明為主要特征，這與前文中發(fā)現(xiàn)規(guī)范型制度陳述較多這一特點(diǎn)相符。另外，樣本政策中仍有大量準(zhǔn)規(guī)制型和弱規(guī)制型道義助詞，共占比51%，這意味著制度文本中存在大量具有模糊性和開放性的政策執(zhí)行條款，削弱了政策執(zhí)行的確定性。

四、基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的規(guī)制特征

本文首先根據(jù)減負(fù)政策的生物屬性描繪出基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的制度輪廓（如圖2所示），再結(jié)合IAD框架的構(gòu)成要素提煉出基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的規(guī)制特征。

1.位置規(guī)則：界定不同層次主體的行動(dòng)場(chǎng)景

位置規(guī)則指向行動(dòng)者在行動(dòng)情境中的地位和義務(wù)。教育政策執(zhí)行過(guò)程是政府及學(xué)校等政策主體在各自范圍確定的條件下相互作用而形成規(guī)則的過(guò)程。確立不同層次行動(dòng)者的權(quán)力范圍和邊界是保障政策規(guī)制效力的前提。

如圖2所示，根據(jù)制度分析與發(fā)展框架，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的行動(dòng)者可以劃分為集體選擇層次和操作層次兩種類型。其中，集體選擇層次涉及中央、地方各級(jí)政府職能部門，負(fù)責(zé)具體方案的制定以及操作層次行動(dòng)的監(jiān)管；操作層次則包括學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家庭等。集體選擇層次的行動(dòng)者地位主要來(lái)源于法律法規(guī)的授權(quán)與上級(jí)職能部門的權(quán)力下放，如地方教育部門可因地制宜地調(diào)整減負(fù)政策的規(guī)制結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素，以此來(lái)尋求政策工具和政策空間的自洽。操作層次的行動(dòng)者地位依賴集體選擇層次的資格確認(rèn)與義務(wù)規(guī)定，其主體行為受到集體選擇層次中制度性質(zhì)的影響，二者形成清晰的行動(dòng)鏈條。如上級(jí)政府提出“教育部門負(fù)責(zé)制定課程標(biāo)準(zhǔn)”、各學(xué)校要“嚴(yán)格按照課程標(biāo)準(zhǔn)考試”的要求，學(xué)校和教師根據(jù)該要求調(diào)整考核方式、授課內(nèi)容，這就構(gòu)成了集體選擇層次與操作層次的基本行動(dòng)邏輯。

目前，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策中的行動(dòng)情境包括校內(nèi)和校外兩類。在校內(nèi)情境中，地方教育部門制定本地政策，建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，明確部門工作責(zé)任，同其他職能部門共同推動(dòng)減負(fù)政策的落地；學(xué)校則根據(jù)制度規(guī)范履行“優(yōu)化課后服務(wù)水平”“完善家校協(xié)同機(jī)制”等義務(wù)。在校外情境中，地方政府各級(jí)職能部門負(fù)責(zé)“從嚴(yán)審批機(jī)構(gòu)”“強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)管”，確保校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“不得資本化運(yùn)作”“不得虛假宣傳”等。然而，家庭作為基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的“最后一公里”，相關(guān)行動(dòng)主體在上述兩種行動(dòng)情境中的地位和義務(wù)尚未界定。作為青少年的直接監(jiān)護(hù)人，家長(zhǎng)通過(guò)動(dòng)員家庭教育資源，使其轉(zhuǎn)化為家庭社會(huì)資本，對(duì)子女的教育獲得產(chǎn)生重要影響（張和平等，2021）。并且“雙減”政策實(shí)施成效調(diào)查結(jié)果顯示，在政策認(rèn)同度方面，教師的認(rèn)可度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于家長(zhǎng)的認(rèn)可度，家長(zhǎng)的學(xué)業(yè)憂患未能得到有效緩解，部分家長(zhǎng)仍憑借自己的意愿變相增加學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)（寧本濤等，2022）。盡管教育部門強(qiáng)勢(shì)推行減負(fù)政策，在校內(nèi)和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中的課時(shí)安排和學(xué)業(yè)設(shè)計(jì)上制定了諸多限制條款，但家長(zhǎng)在應(yīng)試化評(píng)價(jià)導(dǎo)向的驅(qū)使下以及在缺少制度規(guī)制和義務(wù)表達(dá)的情況下，出于對(duì)子女教育成長(zhǎng)的焦慮和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的渴望，并不甘于“躺平”，反而通過(guò)囤積教輔資料、眾籌私教等途徑占據(jù)學(xué)生的娛樂(lè)和睡眠時(shí)間（楊欣等，2016），繼續(xù)向孩子施加學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，最終與政策的理想愿景背道而馳?；A(chǔ)教育減負(fù)政策具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的特征，位置規(guī)則特征要求在政策條款中進(jìn)一步明確學(xué)生家長(zhǎng)的責(zé)任與義務(wù)，否則可能導(dǎo)致減負(fù)政策出現(xiàn)執(zhí)行效果不彰的結(jié)果。

2.聚合規(guī)則：構(gòu)建跨層次聯(lián)結(jié)嵌套的共治格局

聚合規(guī)則指向一種控制規(guī)則，是對(duì)行動(dòng)情境中實(shí)際控制者的描述。如圖2所示，在基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的實(shí)施過(guò)程中，以教育部門為主的政府職能部門居于主導(dǎo)地位，形成橫向聯(lián)結(jié)和縱向嵌套的多元共治格局。

一方面，集體選擇層次的政府職能部門橫向聯(lián)結(jié)，通過(guò)制度規(guī)劃、行動(dòng)協(xié)調(diào)、結(jié)果搜集和考核懲戒等，協(xié)同推動(dòng)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策實(shí)行；并通過(guò)多樣化的策略型、規(guī)范型和規(guī)則型制度陳述，塑造操作層次中行動(dòng)主體的具體行為。其一，在制度規(guī)劃階段，政府推進(jìn)基礎(chǔ)教育減負(fù)的試點(diǎn)工作，編制減負(fù)指導(dǎo)性政策并結(jié)合各地實(shí)際情況出臺(tái)具體措施，形成清晰、可操作的行動(dòng)方案。其二，在行動(dòng)協(xié)調(diào)階段，明確不同職能部門的工作責(zé)任與任務(wù)分工，聯(lián)合多部門共同開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，對(duì)于違法違規(guī)行為依法予以懲罰。其三，在結(jié)果搜集階段，政府通過(guò)“專門舉報(bào)電話和郵箱”的社會(huì)監(jiān)督、“黑白名單制度”的行業(yè)監(jiān)督和“定期要求匯報(bào)”的政治監(jiān)督等多元模式，考核操作層次中學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等行動(dòng)主體是否履行行動(dòng)義務(wù)。其四，在考核懲戒階段，政府及其職能部門逐步退出治理流程，僅在獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)機(jī)制中發(fā)揮規(guī)制作用，凸顯出政府主體在減負(fù)政策中問(wèn)責(zé)權(quán)能的擴(kuò)張與操作職能的縮減這一特征，彰顯學(xué)校管理者與教師、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和學(xué)生家長(zhǎng)等行動(dòng)主體的重要性。

另一方面，公共政策的制定和文本表達(dá)深深嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)和能動(dòng)性的相互作用中（Frantz et al.，2021），基礎(chǔ)教育減負(fù)政策也不例外，其制度文本呈現(xiàn)出縱向主客體的跨層次嵌入。如政策文本中提及“教育部門要抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管，指導(dǎo)學(xué)校做好‘雙減有關(guān)工作”和“市場(chǎng)監(jiān)管部門要做好非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記工作和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)、廣告、反壟斷等方面監(jiān)管工作”，這兩條關(guān)于集體選擇層次的政策條款都涉及操作層次的學(xué)校和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，深刻影響關(guān)于學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及學(xué)生家長(zhǎng)的制度設(shè)計(jì)，形成“嚴(yán)禁校外有償補(bǔ)課”“禁止校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)上市、融資”等規(guī)制制度，否則對(duì)于違規(guī)行為將處以“撤銷教師資格”“勒令停業(yè)整改”等處罰措施，給學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和教師等行動(dòng)者帶來(lái)明確的執(zhí)行壓力和清晰的問(wèn)責(zé)預(yù)期。研究表明，“雙減”政策在學(xué)生作業(yè)減負(fù)、校外培訓(xùn)減負(fù)、家長(zhǎng)焦慮緩解、課后服務(wù)質(zhì)量提升等方面成效顯著（楊小微等，2022）。而這正得益于減負(fù)政策的跨層次嵌套結(jié)構(gòu)，使得多元行動(dòng)主體各司其職，圍繞著規(guī)范型、策略型和規(guī)則型的制度陳述有序開展減負(fù)行動(dòng)，形成多元共治的減負(fù)格局。

3.選擇規(guī)則：供給相對(duì)弱化的規(guī)制表達(dá)

選擇規(guī)則是指行動(dòng)者的具體行為選擇，包括必須做什么、可以做什么和禁止做什么。集體選擇層次的行動(dòng)情境包括“制定課程標(biāo)準(zhǔn)”“落實(shí)配套保障措施”和“建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制”等，操作層次是議程設(shè)置下減負(fù)活動(dòng)的主要執(zhí)行層次，理想的行動(dòng)情境包括“嚴(yán)格控制作業(yè)時(shí)長(zhǎng)”“豐富課后服務(wù)項(xiàng)目”和“嚴(yán)禁培訓(xùn)超前超標(biāo)”等。然而，上述政策條款中，規(guī)范型制度陳述最多，其次是策略型制度陳述，具備懲戒型要素的規(guī)則型制度陳述最少，凸顯出減負(fù)政策的規(guī)制弱化特征，進(jìn)而影響上述情境下的行動(dòng)結(jié)果。比如“課后服務(wù)一般由本校教師承擔(dān)，也可聘請(qǐng)退休教師、具備資質(zhì)的社會(huì)專業(yè)人員或志愿者提供。教育部門可組織區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀教師到師資力量薄弱的學(xué)校開展課后服務(wù)?！彪m然該條款在制度創(chuàng)設(shè)中表示可以由多種主體參與課后服務(wù)，但在具體實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)對(duì)管理者造成困擾，出現(xiàn)本校教師不愿承擔(dān)課后服務(wù)工作，外校教師難以調(diào)配的問(wèn)題。教師工作權(quán)責(zé)不清晰、工作邊界模糊是教師參與課后服務(wù)面臨的主要問(wèn)題（代薇等，2022），需要在明確課后服務(wù)參與主體的前提下，制定更具規(guī)制性的制度條款，進(jìn)一步明確不同主體參與課后服務(wù)的內(nèi)容、方式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和權(quán)利義務(wù)等，令行禁止地表明行動(dòng)者在不同條件下應(yīng)該如何參與主體的資格選拔并履行其相關(guān)義務(wù)，謹(jǐn)慎使用“可以”“要”等準(zhǔn)規(guī)制型和弱規(guī)制型道義助詞，提高行動(dòng)情境的可操作性。

此外，相對(duì)于策略型制度陳述和規(guī)范型制度陳述而言，制度條款中缺少涉及“懲戒”的規(guī)則型制度陳述。如“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國(guó)家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學(xué)科類培訓(xùn)”，并未提出具體的問(wèn)責(zé)條款，容易造成規(guī)制的模糊性。良好的制度規(guī)制結(jié)構(gòu)應(yīng)形成清晰的問(wèn)責(zé)機(jī)制，形成一個(gè)具備問(wèn)責(zé)主體、客體、內(nèi)容、程序、方式和后果的有機(jī)系統(tǒng)（司林波等，2010），才能有效避免監(jiān)管部門實(shí)施懲戒的主觀性和隨意性。

4.信息規(guī)則：信息反饋渠道遭遇阻塞

信息規(guī)則是指行動(dòng)者之間的信息傳遞渠道，體現(xiàn)為信息自上而下的信息傳達(dá)路徑與自下而上的信息反饋路徑。目前，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策中自上而下的信息傳達(dá)以集體選擇層次為主。為實(shí)現(xiàn)減負(fù)政策的信息傳遞，集體選擇層次中的中央政府通過(guò)編寫指導(dǎo)意見(jiàn)、開展試點(diǎn)工作來(lái)實(shí)現(xiàn)“減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)”和“規(guī)范校外培訓(xùn)行為”的行動(dòng)目標(biāo)。地方政府通過(guò)“制定本地政策”“明確部門工作責(zé)任”，地方各級(jí)職能部門通過(guò)“建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制”“推動(dòng)家校協(xié)同”“制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”等方式推動(dòng)減負(fù)信息傳遞。自上而下的信息傳遞渠道相對(duì)暢通，即減負(fù)政策的規(guī)制信息由中央政府到地方政府，經(jīng)由地方政府的各級(jí)職能部門將具體行動(dòng)方案?jìng)鬟f至學(xué)校管理者與教師、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者等。

一項(xiàng)政策能否順利實(shí)施，很大程度上取決于政策制定者是否具備根據(jù)執(zhí)行過(guò)程調(diào)整政策方案的能力（孫科技，2022），這就要求集體選擇層次能充分理解操作層次的實(shí)際需求，通過(guò)搭建信息反饋渠道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)校管理者與教師及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者在實(shí)施減負(fù)政策中遭遇的困難并獲得反饋意見(jiàn)，進(jìn)而改進(jìn)原有的執(zhí)行策略。然而，當(dāng)前的減負(fù)政策僅存在地方職能部門通過(guò)“質(zhì)量評(píng)價(jià)體系”和“黑白名單制度”等形式回溯減負(fù)政策規(guī)制效果，并反饋至更高級(jí)別的集體選擇層次的路徑。既有的信息反饋渠道止于地方各級(jí)職能部門，未能對(duì)處于源頭端的學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)校管理者與教師、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者的反饋權(quán)利和能力作出設(shè)計(jì)和規(guī)定，減負(fù)政策中信息反饋渠道亟待優(yōu)化。操作層次在落實(shí)減負(fù)政策過(guò)程中處于源頭端，其實(shí)施效果直接反映減負(fù)政策的執(zhí)行效力。充分接納政策執(zhí)行鏈條末端的信息反饋，推動(dòng)集體選擇層次與操作層次間的良性互動(dòng)，對(duì)于保障減負(fù)政策議程設(shè)置的科學(xué)性和可行性具有重要意義。

5.報(bào)酬規(guī)則：獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施分配失衡

報(bào)酬規(guī)則是對(duì)行動(dòng)者特定行為的獎(jiǎng)懲規(guī)則。減負(fù)政策的報(bào)酬規(guī)則體現(xiàn)為：?jiǎn)栘?zé)、處分、吊銷許可證、撤銷教師資格、停業(yè)整改、追究法律責(zé)任等，都是負(fù)向激勵(lì)規(guī)則。其中問(wèn)責(zé)和處分面向集體選擇層次，吊銷許可證、撤銷教師資格和停業(yè)整改面向操作層次，追究法律責(zé)任二者兼顧。負(fù)向激勵(lì)規(guī)則體現(xiàn)出基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的強(qiáng)監(jiān)督屬性，即通過(guò)科層權(quán)威和法律制裁手段強(qiáng)化集體選擇層次的監(jiān)督能力。相較于多樣化的負(fù)向激勵(lì)規(guī)則，減負(fù)政策文本中涉及正向激勵(lì)的內(nèi)容相對(duì)單調(diào)且描述模糊。僅在學(xué)校教師這一操作層次提出“職稱評(píng)聘”“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”和“績(jī)效工資分配”等方面予以優(yōu)待，并未對(duì)該獎(jiǎng)勵(lì)措施的條件和程度予以說(shuō)明。羅梟等（2022）對(duì)義務(wù)教育階段教師的訪談發(fā)現(xiàn)“雙減”政策給教師帶來(lái)了巨大的教學(xué)壓力，而既有的制度體系對(duì)教師多元需求的關(guān)注不足，這不但不利于教師的身心健康，而且嚴(yán)重削弱教師行動(dòng)的積極性。雖然基礎(chǔ)教育減負(fù)政策形成了跨層次嵌套的負(fù)向激勵(lì)結(jié)構(gòu)，但對(duì)包括教師在內(nèi)的操作層次的正向激勵(lì)著墨不多。為促進(jìn)報(bào)酬規(guī)則結(jié)構(gòu)的合理化并調(diào)動(dòng)操作層次主體的積極性，有必要增加正向激勵(lì)規(guī)則的觸發(fā)條件和實(shí)施細(xì)則等方面的制度表述。

五、結(jié)論與建議

1.研究結(jié)論

本文的研究結(jié)果表明，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的規(guī)制特征主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是在位置規(guī)則方面，對(duì)集體選擇層次與操作層次的執(zhí)行場(chǎng)景予以界定，形成以各級(jí)政府職能部門為主的集體選擇層次，和以學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家庭為主的操作層次，并進(jìn)一步明確了各行動(dòng)主體所處位置及其義務(wù)，然而對(duì)操作層次中部分主體的位置和義務(wù)缺乏詳細(xì)的制度規(guī)制，尤其是對(duì)家長(zhǎng)的責(zé)任和義務(wù)缺乏清晰界定，家長(zhǎng)對(duì)于學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題缺乏全面和理性的認(rèn)知，是造成“校外增負(fù)”的重要因素；二是在聚合規(guī)則方面，形成橫向跨功能聯(lián)結(jié)與縱向跨層次嵌套的制度規(guī)制結(jié)構(gòu)，使得多元治理主體圍繞制度陳述展開治理行動(dòng)，同時(shí)，政府逐漸退出操作層次的治理流程，通過(guò)問(wèn)責(zé)權(quán)能擴(kuò)張與操作職能縮減發(fā)揮獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施的規(guī)制效力；三是在選擇規(guī)則方面，以策略型制度陳述和規(guī)范型制度陳述為主，政策文本中規(guī)則型制度陳述和強(qiáng)規(guī)制型道義助詞出現(xiàn)的比例偏低，凸顯出制度文本的弱規(guī)制特征，在很多情境中難以對(duì)行動(dòng)者形成約束，不利于實(shí)現(xiàn)理想的行動(dòng)情境；四是在信息規(guī)則方面，自上而下的信息傳遞渠道相對(duì)暢通，自下而上的信息反饋渠道存在斷層，尤其未能對(duì)源頭端的反饋權(quán)利和能力予以政策關(guān)注，相關(guān)政策反饋止于科層組織，學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和家長(zhǎng)反饋權(quán)利和能力尚未獲得關(guān)注；五是在報(bào)酬規(guī)則方面，以負(fù)向激勵(lì)為主，其懲戒屬性較強(qiáng)，正向激勵(lì)規(guī)制內(nèi)容相對(duì)單調(diào)且描述模糊，不利于調(diào)動(dòng)操作層次行動(dòng)主體的積極性。

2.對(duì)策建議

本文對(duì)制度語(yǔ)法工具進(jìn)行了本土化修正，將其應(yīng)用于我國(guó)基礎(chǔ)教育政策的研究領(lǐng)域，挖掘出基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的制度輪廓與規(guī)制特征?；趯?duì)規(guī)制特征的分析，筆者提出以下四個(gè)方面強(qiáng)化減負(fù)政策規(guī)制效力的建議。

第一，完善制度設(shè)計(jì)，明確學(xué)生家長(zhǎng)的主體責(zé)任。基礎(chǔ)教育減負(fù)政策中針對(duì)學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)制條款相對(duì)豐富，但未能對(duì)處于源頭端的學(xué)生家長(zhǎng)予以充分關(guān)注，家庭視角下基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的執(zhí)行問(wèn)題被忽略。當(dāng)前，我國(guó)的基礎(chǔ)教育建設(shè)并未滿足學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)高質(zhì)量教育的期待，諸如“超前學(xué)習(xí)”“校內(nèi)不教校外教”等現(xiàn)象屢禁不止（李芒等，2022），家長(zhǎng)的態(tài)度和選擇深刻影響減負(fù)政策的執(zhí)行效果。針對(duì)上述現(xiàn)狀可從以下三方面強(qiáng)化減負(fù)政策規(guī)制效力：其一，改革基礎(chǔ)教育的評(píng)價(jià)機(jī)制。在“雙減”政策實(shí)施的大背景下，應(yīng)該將基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)從“分?jǐn)?shù)本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八刭|(zhì)本位”，改變以往將分?jǐn)?shù)作為唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，積極融入自主發(fā)展、社會(huì)參與等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，推動(dòng)“素質(zhì)本位”的學(xué)生培養(yǎng)，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)家長(zhǎng)對(duì)于青少年教育的應(yīng)試化和功利化傾向。其二，完善家長(zhǎng)和學(xué)校參與減負(fù)政策協(xié)同機(jī)制。推廣減負(fù)政策不能僅停留在學(xué)校層面，還需要學(xué)生家長(zhǎng)的廣泛參與，可以通過(guò)構(gòu)建家校協(xié)同平臺(tái)的方式，就基礎(chǔ)教育減負(fù)政策積極展開宣傳，幫助家長(zhǎng)樹立正確的減負(fù)觀，引導(dǎo)家長(zhǎng)掌握科學(xué)的家庭教育方法，制定符合各自家庭實(shí)際情況的個(gè)性化教育方案。其三，明確家長(zhǎng)在協(xié)同育人中的職權(quán)范圍，進(jìn)一步明晰家長(zhǎng)在“雙減”背景下的家庭教育職責(zé)。學(xué)?？梢远ㄆ诮M織家長(zhǎng)參與培訓(xùn)講座、經(jīng)驗(yàn)交流和咨詢服務(wù)等活動(dòng)，就家庭教育問(wèn)題與專業(yè)人士進(jìn)行溝通與合作，將科學(xué)的課后安排和高質(zhì)量的陪伴作為家長(zhǎng)責(zé)任履行的衡量標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)學(xué)生家長(zhǎng)合理規(guī)劃學(xué)生的學(xué)習(xí)和休閑時(shí)間，進(jìn)而完善基礎(chǔ)教育減負(fù)政策對(duì)行動(dòng)主體的規(guī)制范圍。

第二，強(qiáng)化規(guī)制效力，增加規(guī)則型制度陳述。基礎(chǔ)教育減負(fù)政策中制度陳述和道義助詞的應(yīng)用存在不均衡現(xiàn)象。相對(duì)而言，策略型制度陳述和規(guī)范型制度陳述占比較高，而具有強(qiáng)規(guī)制特征的規(guī)則型制度陳述應(yīng)用不足，誘發(fā)考核方式不當(dāng)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失等問(wèn)題，造成了操作層次中教師、家長(zhǎng)、學(xué)生等群體的行動(dòng)缺乏約束力。因此，需要在既定的規(guī)則內(nèi)容中，根據(jù)具體的問(wèn)題屬性和政策目標(biāo)適當(dāng)增加規(guī)則型制度陳述，強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的過(guò)程管理。其一，在集體選擇層次，制度設(shè)計(jì)主要使用準(zhǔn)規(guī)制型道義助詞，基于部門屬性和目標(biāo)形成了原則性、指導(dǎo)性的要求，在如何實(shí)現(xiàn)、如何評(píng)價(jià)等方面尚未形成具體的制度設(shè)計(jì)。為此，需要在既定責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上增加規(guī)則型制度陳述，就課程標(biāo)準(zhǔn)制定、教師績(jī)效考核、常態(tài)化監(jiān)管等方面制定更加詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。其二，在操作層次，盡管已有的減負(fù)政策形成了較為完備的客體規(guī)范，但是在課后服務(wù)領(lǐng)域仍主要采用弱規(guī)制型道義助詞和策略型制度陳述，相關(guān)后勤保障機(jī)制尚不健全，未來(lái)需要進(jìn)一步明確教師參與課后服務(wù)的內(nèi)容、方式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和權(quán)利義務(wù)等，令行禁止地表明教師在不同情境下應(yīng)該如何從事此類服務(wù)，明晰課后服務(wù)者的選拔資格和主體責(zé)任。適當(dāng)提升規(guī)則型制度陳述的使用頻率，補(bǔ)充“必須”“禁止”等具有強(qiáng)規(guī)制型道義助詞的制度陳述，這將有助于強(qiáng)化政策的現(xiàn)實(shí)約束力，實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值的精準(zhǔn)化導(dǎo)向。

第三，搭建交流平臺(tái)，健全信息反饋渠道。既有的減負(fù)政策中信息反饋渠道尚不健全，反饋鏈止于集體選擇層次，未能保障處于源頭端的學(xué)生家長(zhǎng)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者、學(xué)校管理者和教師等操作層次的知情權(quán)和建議權(quán)。操作層次對(duì)于政策過(guò)程的介入程度和能力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策的精準(zhǔn)落實(shí)和動(dòng)態(tài)調(diào)適具有重要意義。為此，需要建立健全的信息反饋渠道。其一，提升操作層次行動(dòng)主體的參與能力。目前，囿于政策信息的不對(duì)稱性，操作層次的多元行動(dòng)者對(duì)政策本身缺乏系統(tǒng)和清晰的認(rèn)知，導(dǎo)致其參與減負(fù)政策的活動(dòng)機(jī)會(huì)受到削弱。因此，需要加強(qiáng)政策宣傳的力度，充分發(fā)揮融媒體等新興傳播媒介，向行動(dòng)主體積極傳播基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的理念、目標(biāo)和手段，提升行動(dòng)主體的政策感知能力以及對(duì)減負(fù)政策的認(rèn)知水平。其二，向行動(dòng)主體提供利益表達(dá)的有效途徑。可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建操作層次與集體選擇層次之間的無(wú)縫溝通平臺(tái)，鼓勵(lì)教師、家長(zhǎng)在統(tǒng)一的政策交流平臺(tái)中建言獻(xiàn)策，共同參與政策優(yōu)化過(guò)程。并通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)社情民意進(jìn)行甄別和篩選，及時(shí)了解操作環(huán)節(jié)中遭遇的困境和不足，為政策的優(yōu)化調(diào)適提供參考。其三，強(qiáng)化信息溝通的制度保障，健全政策評(píng)估制度，將操作層次納入政策評(píng)估主體，尤其是要把處于源頭端的教師、家長(zhǎng)和學(xué)生的意見(jiàn)表達(dá)融入政策從執(zhí)行到評(píng)估的全過(guò)程，并將其作為政策調(diào)整的依據(jù)。同時(shí)，充分利用高校科研院所等智庫(kù)平臺(tái)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，科學(xué)把握減負(fù)政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)智庫(kù)平臺(tái)與集體選擇層次行動(dòng)主體的高效對(duì)接。

第四，優(yōu)化激勵(lì)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充正向維度的激勵(lì)措施?；A(chǔ)教育減負(fù)政策偏向于負(fù)向激勵(lì)的規(guī)制表達(dá)，此類激勵(lì)方式體現(xiàn)了政府的強(qiáng)規(guī)制屬性，能夠在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。然而，負(fù)向維度的懲戒激勵(lì)在提升可持續(xù)性和靈活性方面存在不足，要想推動(dòng)減負(fù)政策從集體選擇層次向操作層次的持續(xù)落實(shí)，還需要補(bǔ)充正向維度的激勵(lì)措施，激發(fā)操作層次行動(dòng)主體的參與感和積極性。其一，各地教育行政部門要細(xì)化實(shí)施細(xì)則，充分考慮不同地區(qū)學(xué)校的實(shí)際情況，優(yōu)化課后服務(wù)等方面的制度安排，尊重地區(qū)和群體的差異性。如針對(duì)農(nóng)村和城市地區(qū)教育條件的差距，根據(jù)學(xué)生的年級(jí)、家庭住址等情況細(xì)化課后服務(wù)的時(shí)間和方式，建立彈性離校制度，避免出現(xiàn)“一刀切”，保障學(xué)生在參與課后服務(wù)的同時(shí)能夠安全回家。其二，學(xué)校要關(guān)注教師的權(quán)益和訴求，改善教師的工作和生活條件，既要重視教師的實(shí)際需求，如向執(zhí)行課后服務(wù)的教師提供晚餐，解決教師及其家屬的就餐問(wèn)題；也要保障教師的基本權(quán)益，如堅(jiān)持按勞分配原則，對(duì)于超出法定工作時(shí)間的教師予以相應(yīng)補(bǔ)貼。其三，鼓勵(lì)學(xué)校及其教師創(chuàng)新減負(fù)政策的實(shí)施手段，對(duì)于豐富課堂教學(xué)形式、完善課后服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新作業(yè)設(shè)計(jì)的組織和個(gè)人，提供清晰、可操作的獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則，在課前、課中、課后和課外減負(fù)政策內(nèi)容供給上，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，以提升教師主動(dòng)參與政策實(shí)施過(guò)程的積極性。

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收稿日期 2022-10-12? ?責(zé)任編輯 李鑫

Institutional Outline and Regulatory Characteristics of the Policy of Reducing the Basic Education Burden

WU Haiquan， LI Tianfeng， ZHOU Fujun

Abstract： Over the years， a series of policies have been introduced at the national level to reduce the burden of basic education， but the students are still plagued by academic pressure， and the gap between the real situation and the policy vision has not been completely dissolved. Depicting the regulatory model of the Chinese basic education burden reduction policies is a prerequisite for scientific interpretation and optimization. Using the tools of institutional syntax and the framework of institutional analysis and development to code， deconstruct and analyze the texts of the burden reduction policies， we find that they are designed around the collective choice level such as the government， and the operational level such as the schools， out-of-school training institutions and families， with the action scenarios of subjects at different levels defined， the nested pattern of cross-level linkage formed， the rules expression of the collective choice level weakened， the information feedback channels at the operational level blocked and the distribution of incentive measures at the collective choice level unbalanced. In view of the above characteristics， the regulatory effectiveness can be strengthened by clarifying the main responsibilities of students parents， increasing the number of rule-based institutional statements， improving the channels for upward feedback， and supplementing the positive incentives.

Keywords： Basic Education; Burden Reduction Policy; “Double Reduction” Policy; Institutional Grammar Tools; Institutional Analysis and Development Framework