朱黨生，王治國(guó)，王永勝,2，李小芳,2，張 超

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京；2.江河水利水電咨詢中心有限公司，100120，北京）

一、水土保持空間管控制度背景

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”。2017年，國(guó)家啟動(dòng)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制制度。2019年5月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確指出：到2025年，形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。黨的十九屆五中全會(huì)提出要構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2022年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，明確國(guó)土空間管控就是以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》提出“按照國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控要求，建立水土保持空間管控制度，落實(shí)差別化保護(hù)治理措施”。貫徹落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求，強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理和推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)，亟須開展水土保持空間管控研究。

二、水土保持空間管控的意義

1.對(duì)落實(shí)國(guó)土空間用途管控具有重要意義

水土保持空間管控是國(guó)土空間管控的重要內(nèi)容，加快推進(jìn)水土保持空間管控工作，有利于構(gòu)建水土保持開發(fā)保護(hù)格局，推動(dòng)建立“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系。水土保持工作要貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)土空間用途管制的決策部署，落實(shí)細(xì)化相關(guān)要求，建立水土保持空間管控制度。

2.對(duì)全面提升水土保持功能具有重要意義

水土保持是江河保護(hù)治理的根本措施，是生態(tài)文明建設(shè)的要求?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》中將“全面提升水土保持功能”作為指導(dǎo)思想的重要內(nèi)容，將“生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能顯著增強(qiáng)”作為2035年主要目標(biāo)，將“提升生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能”作為重要舉措并提出重點(diǎn)要求。落實(shí)這些目標(biāo)及要求，要全面強(qiáng)化預(yù)防保護(hù)，從源頭上控制水土流失，實(shí)施小流域綜合治理、淤地壩建設(shè)等水土保持工程，明確各類措施實(shí)施區(qū)域與“三區(qū)三線”空間的關(guān)系，為水土保持功能提升留出空間。通過(guò)建立水土保持空間管控制度，可以落實(shí)不同區(qū)域差別化保護(hù)治理措施，有針對(duì)性地提升水土保持功能。

3.對(duì)解決當(dāng)前水土保持關(guān)鍵問(wèn)題具有重要意義

隨著國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，交通、能源、城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模將保持在較高水平，人為水土流失防治的任務(wù)越來(lái)越重。然而，與新階段國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控的要求相比，水土保持工作還存在一些差距。例如，水土保持空間范圍尚未劃定，國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)雖明確了涉及的縣域，但尚未落地；省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃分情況不一，大多未落地；水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域的劃定工作尚未開展。同時(shí)，這些區(qū)域與生態(tài)保護(hù)紅線中明確的水土保持生態(tài)功能重要區(qū)域和水土流失敏感脆弱區(qū)域的關(guān)系還不明晰，差別化保護(hù)治理管理要求尚不明確。為此，亟須開展水土保持空間管控制度研究和建立工作。

三、水土保持空間管控的內(nèi)涵和原則

1.水土保持空間管控的內(nèi)涵

一是實(shí)施水土保持空間管控要符合國(guó)土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”有關(guān)要求，水土保持空間管控是在國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上開展的水土保持工作相關(guān)管控，要遵循國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用及約束指導(dǎo)作用。二是實(shí)施水土保持空間管控要貫徹落實(shí)水土保持法律法規(guī)的具體要求，要符合全國(guó)水土保持區(qū)劃三級(jí)區(qū)水土保持功能導(dǎo)向，滿足全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)管理需求。三是水土保持空間管控的目標(biāo)是保護(hù)與合理利用水土資源，提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，推動(dòng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。四是水土保持空間管控的技術(shù)內(nèi)容，在時(shí)間維度上，既要立足現(xiàn)狀實(shí)際又要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求；在空間維度上，既要兼顧全域水土保持功能的維護(hù)與提升，又要突出水土保持重點(diǎn)空間的分類分區(qū)管控；在業(yè)務(wù)維度上，要在強(qiáng)化人為水土流失全面管控、突出重點(diǎn)區(qū)域預(yù)防保護(hù)和綜合治理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建水土保持全業(yè)務(wù)的綜合管控體系。

2.水土保持空間管控的原則

（1）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，注重提質(zhì)增效

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，把全國(guó)水土保持工作作為一個(gè)有機(jī)整體，統(tǒng)籌全域與重點(diǎn)、近期與遠(yuǎn)期、預(yù)防保護(hù)與綜合治理，注重水土保持空間管控的系統(tǒng)性與整體性。水土保持空間管控要注重水土保持質(zhì)量和效益提升，要以提高水土保持管理能力和水平、提升區(qū)域水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力、促進(jìn)人與自然和諧共生為目標(biāo)。

（2）堅(jiān)持因地施策，體現(xiàn)區(qū)類差異

牢固樹立“尊重自然、順應(yīng)自然”的理念，水土保持空間管控制度的制定既要充分考慮不同區(qū)域自然稟賦及其水土保持需求，又要突出不同水土保持空間類型管控制度和政策的差異性，要因地施策、分區(qū)分類施策，落實(shí)差別化保護(hù)治理和管理措施。

（3）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出重點(diǎn)管控

立足全局，以國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，與相關(guān)部門、重大戰(zhàn)略相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌國(guó)家和地方，在協(xié)同推進(jìn)全面管控基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)區(qū)域、重要水土保持空間、重點(diǎn)水土保持業(yè)務(wù)的管控。

（4）堅(jiān)持依法依規(guī)，強(qiáng)化考核評(píng)估

水土保持空間的分類與劃定、空間管控制度體系的建立、保護(hù)治理和管理措施制定等均應(yīng)符合水土保持相關(guān)法律法規(guī)要求。將水土保持空間管控制度建立及實(shí)施情況納入水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，定期開展監(jiān)測(cè)評(píng)估。

四、水土保持空間管控體系構(gòu)建

1.以提升水土保持功能為導(dǎo)向的全面管控

《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》明確了全國(guó)水土保持區(qū)劃及三級(jí)區(qū)水土保持功能，其中各三級(jí)區(qū)的水土保持基礎(chǔ)功能包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、蓄水保水、防風(fēng)固沙、生態(tài)維護(hù)、農(nóng)田防護(hù)、水質(zhì)維護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、攔沙減沙、人居環(huán)境維護(hù)。水土保持空間管控體系構(gòu)建，在全域管控層面要依據(jù)全國(guó)水土保持區(qū)劃三級(jí)區(qū)確定的水土保持基礎(chǔ)功能，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，銜接耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求等。農(nóng)業(yè)空間以提升土壤保持、蓄水保水、農(nóng)田防護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等功能為導(dǎo)向；生態(tài)空間以提升水源涵養(yǎng)、生態(tài)維護(hù)、水質(zhì)維護(hù)、攔沙減沙、防風(fēng)固沙等功能為導(dǎo)向；城鎮(zhèn)空間以提升人居環(huán)境維護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等功能為導(dǎo)向，推進(jìn)人為水土流失全面管控，落實(shí)預(yù)防保護(hù)與綜合治理措施。

2.以落實(shí)法律要求為導(dǎo)向的水土保持重點(diǎn)區(qū)域管控

水土保持法明確了水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)，崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)等區(qū)域的限制或禁止要求；長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法規(guī)定了水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域的禁止性條款；《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》提出了國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)涉及縣域，以上均為建立水土保持重點(diǎn)區(qū)域空間管控奠定了基礎(chǔ)。在重點(diǎn)區(qū)域管控層面，要在與“三區(qū)三線”相關(guān)成果及管控要求銜接基礎(chǔ)上，依法劃定水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)和水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域等水土保持重點(diǎn)空間，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，制定不同水土保持重點(diǎn)空間水土保持相關(guān)正負(fù)面清單，提出差別化保護(hù)治理與管理措施。

五、水土保持空間管控重點(diǎn)工作

1.劃定水土保持重點(diǎn)區(qū)域

水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)和水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定是開展水土保持重點(diǎn)區(qū)域管控的基礎(chǔ)。國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定，應(yīng)在全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的23個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和17個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化落地原則和指標(biāo)體系，將國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防面積和重點(diǎn)治理面積落實(shí)到圖斑地塊。省級(jí)、市縣級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定，應(yīng)在國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)范圍外開展。水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域劃定，應(yīng)在國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)范圍內(nèi)，綜合考慮生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定成果，體現(xiàn)水土流失相對(duì)嚴(yán)重，分別確定劃定指標(biāo)、方法和流程。

2.制定水土保持空間管控正負(fù)面清單

根據(jù)水土保持法律法規(guī)要求，制定不同水土保持空間管控正負(fù)面清單。水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，制定生態(tài)清潔小流域建設(shè)、封育保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、小流域綜合治理、坡耕地綜合治理、淤地壩建設(shè)、崩崗治理、石漠化治理、侵蝕溝綜合治理、塬面保護(hù)、風(fēng)蝕防治建設(shè)及運(yùn)行管理等正面清單；制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，禁止鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等負(fù)面清單。江河源區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，制定生態(tài)清潔小流域建設(shè)、封育保護(hù)與生態(tài)修復(fù)等水土流失綜合防治的正面清單。禁止開墾的陡坡地范圍，制定禁止開墾種植農(nóng)作物負(fù)面清單。崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，制定禁止取土、挖砂、采石等負(fù)面清單。水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，制定限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)負(fù)面清單，以及嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等正面清單。制定禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶，禁止毀林、毀草開墾或采集發(fā)菜的負(fù)面清單。對(duì)涉及三條控制線的水土保持空間，正負(fù)面清單制定還應(yīng)與“三區(qū)三線”劃定及有關(guān)管控措施相銜接。

3.提出差異化管控措施