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摘 要：虛擬空間與現(xiàn)實世界的交匯融合，將社會逐漸引向充盈海量數(shù)據(jù)的新時代。對政務(wù)數(shù)據(jù)的高效利用，不僅是“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的直接支撐，同時也是推進數(shù)字政府建設(shè)，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動力因素。國內(nèi)已經(jīng)出臺的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本為今后將要進行政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”的省市提供了高價值藍本，但其在框架建構(gòu)和內(nèi)容安排中也不免存在不足。建議圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、部門協(xié)同、安全保障等焦點問題構(gòu)建全面、專業(yè)、體系化的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”框架，同時以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)保護的動態(tài)平衡為“立法”內(nèi)容制定的指導(dǎo)方針。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)權(quán)屬；標準；合理使用；部門協(xié)同；數(shù)據(jù)安全

中圖分類號：D927文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2023）02-0074-11

以迅猛之勢發(fā)展的信息技術(shù)，為社會經(jīng)濟、服務(wù)等社會活動提供新的經(jīng)營方式的同時，也為其注入了新的動力。互聯(lián)網(wǎng)、云儲存、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)的普及與推廣，使得社會記憶方式產(chǎn)生了變革性的更替，越來越多的“虛擬化操作”代替了傳統(tǒng)紙質(zhì)化等實物管理模式，成為當下社會各類活動高效運轉(zhuǎn)的主要依托。虛擬空間與現(xiàn)實世界的交匯融合，將社會逐漸引向一個有著海量數(shù)據(jù)的新時代。隨著數(shù)據(jù)存儲量的爆炸式激增，其中的價值也愈來愈被社會各界發(fā)現(xiàn)和挖掘?？傮w來看，數(shù)據(jù)的社會價值并未統(tǒng)一，其所發(fā)生效用的領(lǐng)域也不盡相同。對各領(lǐng)域的有用數(shù)據(jù)進行匯集、整理，再將從數(shù)據(jù)中總結(jié)和挖掘的實踐經(jīng)驗應(yīng)用于相關(guān)領(lǐng)域，對有關(guān)領(lǐng)域技術(shù)的改善和技能的提高發(fā)揮著重要作用。具有公共管理職能的政務(wù)部門，在其職能行使中不斷重復(fù)著產(chǎn)生數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)的微狀態(tài)，政務(wù)數(shù)據(jù)①的高效利用，不僅是“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的直接支撐，同時也是推進數(shù)字政府建設(shè)，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動力因素。從某種意義上來說，對政務(wù)數(shù)據(jù)的整合、共享和利用等是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵影響因素［1］。然而因傳統(tǒng)相對封閉的工作機制等各方面因素的影響，各政務(wù)部門間數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀并不樂觀，甚至不排除存在部門間壁壘的可能。所謂“部門數(shù)據(jù)壁壘”，即將各自部門行使職能過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)“據(jù)為己有”，在“本位主義”的不當引導(dǎo)下，使得本可以在政務(wù)部門間共享的數(shù)據(jù)成為一個個“數(shù)據(jù)煙囪”、一座座“數(shù)據(jù)孤島”，造成“數(shù)據(jù)割據(jù)”和“業(yè)務(wù)隔離”的局面，進而影響政務(wù)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同，從而在一定程度上引發(fā)行政效率低下及群眾抱怨不斷的不良局面。為有效應(yīng)對和解決政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的“數(shù)據(jù)壁壘”“部門隔離”等阻礙因素，我國近年來從不同層面相繼出臺文件，鼓勵政務(wù)部門間進行數(shù)據(jù)共享的探索②。

結(jié)合實踐，多數(shù)省市出臺地方規(guī)范，在鼓勵政務(wù)數(shù)據(jù)共享的同時，充分保護數(shù)據(jù)安全，以求在法律的強制力下尋求數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)保護之間的平衡點。具體來說，政務(wù)數(shù)據(jù)只有在實現(xiàn)“為我所用”“為社會所用”時，才真正可被稱為有價值的社會資源。換言之，如何在保證數(shù)據(jù)安全的前提下最大限度地挖掘數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用與數(shù)據(jù)保護間的平衡，是新時代無法避開的命題，也是政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法所應(yīng)重點關(guān)注的問題。但就國家層面而言，對政務(wù)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域的規(guī)范設(shè)計目前多是原則性及倡導(dǎo)性政策，缺乏涉及數(shù)據(jù)共享全過程的明確規(guī)則與高位階立法［2］，且普遍存在針對性不強、可操作性弱、缺乏系統(tǒng)性等不足［3］。本文圍繞36個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本，意在通過對國內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本的探討，研析國內(nèi)已出臺的政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法中存在的不足，以期為今后政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”提供有用的參考，助力國內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)治理，實現(xiàn)在政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生與存儲的基礎(chǔ)上對政務(wù)數(shù)據(jù)的進一步挖掘和利用。

一、我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”概況

在“北大法寶”、各政府網(wǎng)站搜尋各省市已經(jīng)發(fā)布的政務(wù)數(shù)據(jù)共享類“立法”文件，篩選其中以調(diào)整政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動為主的“立法”，截止2021年1月15日，共獲取有用文件36個③。后文以此36個“立法”文件為討論對象，分析總結(jié)國內(nèi)各省市政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本的體系架構(gòu)和內(nèi)容安排，試圖從中總結(jié)有用經(jīng)驗，為后期相關(guān)立法工作提供參考。

（一）體系架構(gòu)

為清晰呈現(xiàn)各省市政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本體系架構(gòu)的典型特點，筆者從發(fā)布時間、主題設(shè)計、框架結(jié)構(gòu)及效力位階等方面對36個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本進行了分析，以求在體系特點中把握“立法”文本的價值追求。

1.發(fā)布時間。第一，以2016年9月5日國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》為時間中軸，研究對象中在國務(wù)院文本之前已經(jīng)出臺政務(wù)數(shù)據(jù)共享類“立法”文件的省市有9家，分布于上海市、福建省、浙江省、河北省、山東省和湖北?、?，其中東部地區(qū)占88.89%。2016年9月5日之后頒布政務(wù)數(shù)據(jù)共享類“立法”文件共26家，分布于陜西省、安徽省、廣東省、貴州省、江蘇省、江西省、遼寧省、河北省、湖北省、湖南省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)⑤，其中以中西部地區(qū)為主。第二，在中國信息技術(shù)高速發(fā)展的2010—2020年間，各省市的政務(wù)數(shù)據(jù)共享類“立法”文件紛紛登臺。在36個研究對象中，政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”在2018年達到峰值，同時期不同省市共出臺9個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本⑥。

2.主題設(shè)計。36個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本，存在單純規(guī)范共享行為，以及糅合規(guī)范共享與開放等兩種模式。換言之，從已經(jīng)頒行的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本來看，其主題并非單一關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動，存在同時對政務(wù)數(shù)據(jù)開放活動進行調(diào)整的情形⑦。拉薩市、西安市雖然在“立法”文件的命名中僅提及政務(wù)數(shù)據(jù)共享，但在文本具體內(nèi)容設(shè)計上均單設(shè)章節(jié)以調(diào)整政務(wù)數(shù)據(jù)開放行為。此外，另有8個省市在規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動的同時，也對政務(wù)數(shù)據(jù)開放進行調(diào)整，但其在“立法”文件的名稱中對政務(wù)數(shù)據(jù)的開放和共享均有體現(xiàn)⑧。此外，剩余的26個省市則在“立法”內(nèi)容上僅對政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動作出規(guī)制，與其“立法”名稱保持一致⑨。

3.框架結(jié)構(gòu)。研究文本的制度框架總體上圍繞總則、共享平臺、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享與使用、安全管理、監(jiān)督保障、法律責任和附則等九個方面進行設(shè)計。在36個研究對象中，19個地區(qū)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”均涉及了平臺建設(shè)、目錄編制、數(shù)據(jù)采集、共享應(yīng)用、安全管理、監(jiān)督保障和法律責任等政務(wù)數(shù)據(jù)管理全過程。此外，雖然各政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本中對各個過程有不同程度的涉及，但其在框架安排上并未統(tǒng)一。就相同的調(diào)整模塊而言，或單獨設(shè)置章節(jié)，或與其他問題做合并處理。如《遼寧省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》和《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》，雖然對“安全管理”和“監(jiān)督保障”均作出了規(guī)定，但前者以單設(shè)章節(jié)的形式分別在“立法”文本中呈現(xiàn)兩塊內(nèi)容，而后者以合并處理的方式，將“安全管理”和“監(jiān)督保障”置于同一章節(jié)。

在章節(jié)設(shè)定上，除《遼寧省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》未對“立法”文本進行章節(jié)劃分外，其余34個省市的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”均以分章形式呈現(xiàn)，文本章節(jié)數(shù)量在5～11章之間浮動。其中38.24%的文本為7章，6章占26.47%，8章和9章分別對應(yīng)11.76%和8.82%，設(shè)置5章、10章和11章的分別占8.82%、2.94%和2.94%。在條文數(shù)量上⑩根據(jù)36個“立法”文件的條文數(shù)給定“21～30條”“31～40條”“41～50條”“51～60條”四個區(qū)間。區(qū)間“21～30條”的省市“立法”最多，共17個；其次為區(qū)間“31～40條”的12個；“41～50條”“51～60條”兩個區(qū)間分別有6個、1個省市“立法”與之對應(yīng)。

4.效力位階。政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文件效力位階不盡相同，分見于地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件三種形式。36個研究對象中，貴陽市（11）、沈陽市以地方性法規(guī)形式，出臺政務(wù)數(shù)據(jù)共享條例；廣州市、貴陽市（12）、遼寧省、河北?。?3）和寧夏回族自治區(qū)等5地以政府規(guī)章的形式頒布當?shù)氐恼?wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文件；除此6地的7個“立法”文件外，其余包括《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》在內(nèi)的29個“立法”文本均以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。

值得一提的是，從各省市對共享對象和共享主體的稱呼來看，共享對象主要存在“數(shù)據(jù)”“信息”兩種情況；共享主體主要涉及“政府”“政務(wù)”“城市”三種差異。其中，“立法”文本中以“政務(wù)信息”為指稱的地區(qū)最多，共19個；以“政務(wù)數(shù)據(jù)”為指稱的地區(qū)有13個；貴州省的3個文件以“政府數(shù)據(jù)”命名，銀川市則以“城市數(shù)據(jù)”為名稱。

此外，各省市政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的統(tǒng)籌管理部門在設(shè)置上也存在差異。國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和湖北省、西安市、合肥市、拉薩市、銀川市、石家莊市等6個省市的8個政務(wù)數(shù)據(jù)共享文本中設(shè)立專門的機構(gòu)以統(tǒng)管政務(wù)數(shù)據(jù)共享等相關(guān)工作。此外，廣東省、貴陽市、黔南州、寧夏回族自治區(qū)、武漢市等5個省市的6個“立法”對相關(guān)工作的統(tǒng)籌管理部門做模糊處理，以“政務(wù)數(shù)據(jù)主管部門”為統(tǒng)稱。其余22個“立法”均依托原有機構(gòu)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動進行管理。

（二）內(nèi)容安排

以歸納和概括各省市政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動的價值走向為出發(fā)點，筆者圍繞數(shù)據(jù)共享活動的三大關(guān)鍵問題，即數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全等對36個省市政務(wù)數(shù)據(jù)共享文件作出分析和總結(jié)。

1.權(quán)益維度。第一，政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題。在36個研究對象中，西安市、石家莊市、拉薩市、貴陽市（14）、黔南州、廣東省等6個省市在其政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本中對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題作出回應(yīng)，從所有權(quán)、采集權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等五個方面規(guī)定了政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)項權(quán)屬。其中，西安市、石家莊市對政務(wù)數(shù)據(jù)所關(guān)涉的上述五種權(quán)項均作出了規(guī)定，指明政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸于國家，屬于國有資產(chǎn)管理范疇；政務(wù)部門享有采集政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利；管理權(quán)由市政府授權(quán)大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)行使；除使用權(quán)和收益權(quán)由政務(wù)部門享有外，“立法”規(guī)定經(jīng)過大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的授權(quán)，有關(guān)單位和企業(yè)也可以擁有政務(wù)數(shù)據(jù)的使用權(quán)和再利用收益權(quán)。拉薩市和廣東省則僅在“立法”文本中指明了政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬問題，但與拉薩市規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸國家不同，廣東省規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)由政府享有。貴陽市和黔南州在“立法”文本中避開了政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬問題，僅規(guī)定行政機關(guān)對其依法采集的數(shù)據(jù)享有管理權(quán)和使用權(quán)。第二，行政相對人的權(quán)益保護。36個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本中，僅有《拉薩市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》提到行政相對人權(quán)益保護問題，要求在充分尊重行政相對人意愿基礎(chǔ)上，方可使用其敏感數(shù)據(jù)。

2.質(zhì)量維度。第一，標準設(shè)置。36個研究對象中，包括《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》在內(nèi)的14個不同地區(qū)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文件關(guān)涉標準制定問題，但其在標準設(shè)置類別、標準制定部門等方面存在差異（具體見表1）。第二，“立法”文件中的激勵機制。在36個研究對象中，《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》《福建省政務(wù)信息網(wǎng)信息共享管理辦法（試行）》以及貴州省的兩個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本對激勵機制作出了規(guī)定，以鼓勵政務(wù)部門積極促進政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的開展與行進?！顿F陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》中規(guī)定鼓勵行政機關(guān)先試先行，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動中探索創(chuàng)新，并設(shè)置了表彰和獎勵制度?！肚现菡當?shù)據(jù)共享開放管理辦法（試行）》同樣作出對在政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作中有突出貢獻的單位和個人給予表彰或獎勵的規(guī)定。第三，對共享工作進行評估的制度設(shè)計。除國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中明確規(guī)定了對政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作進行評估、編制共享工作評價辦法外，陜西省、西安市、上海市、廣州市、黔南州、貴陽市（15）、杭州市、浙江省、南昌市、拉薩市、遼寧省、沈陽市、銀川市、江蘇省、湖南省、湖北省、安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等19個省市也在“立法”文本中不同程度地作出對政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作評估的規(guī)定。14個“立法”文件中絕大多數(shù)同時要求將評估報告向社會公開，并公布改進意見。

3.安全維度。第一，罰則設(shè)計。在36個“立法”文件中，《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)信息資源共享管理暫行辦法》和《杭州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》未體現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)、違法等行為的處理及法律責任承擔等的制度規(guī)定，除其之外包括國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》在內(nèi)的34個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文件均對相關(guān)不合規(guī)不合法行為的法律責任承擔問題作出回應(yīng)。依據(jù)此34個“立法”文件法律責任所處章節(jié)的不同設(shè)計，本文將“罰則設(shè)計”模塊具體為“單設(shè)法律責任章節(jié)”“未設(shè)法律責任章節(jié)”兩類進行區(qū)分。同時，根據(jù)承擔的法律責任性質(zhì)不同，結(jié)合“立法”文件整體安排，又分為“行政責任”“其他法律責任”兩類。西安市、廣州市、貴陽市、黔南州和沈陽市等地的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文件中單獨設(shè)置法律責任一章，占設(shè)計罰則“立法”文本的17.71%。在所承擔的法律責任性質(zhì)方面，34個“立法”文本主要存在“行政責任”和“行政責任之外的其他法律責任”兩種，其中，對兩類責任均有規(guī)定的“立法”文本共14個，占設(shè)計罰則“立法”文本的41.18%；僅規(guī)定行政責任的“立法”文本共19個，占設(shè)計罰則“立法”文本的55.88%。此外，《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法（2019年修改）》僅提及行政責任之外的法律責任承擔問題，并未對行政責任作出規(guī)定，占設(shè)計罰則“立法”文本的2.94%。第二，對政務(wù)數(shù)據(jù)共享進行風險評估的制度設(shè)計。36個“立法”文件中，國務(wù)院、陜西省、浙江省、遼寧省等發(fā)布的共計6個文本設(shè)置了政務(wù)數(shù)據(jù)共享風險評估機制，提到推進對政務(wù)數(shù)據(jù)共享的風險評估和安全審查，占本文所研究的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文件總數(shù)的16.67%。其設(shè)計目的在于及時發(fā)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享過程中的問題與風險，并作出相應(yīng)的補救和改進措施，在數(shù)據(jù)共享中形成良性循環(huán)，為社會發(fā)展謀取最大利益。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法中的焦點問題

從各省市“立法”文件中對政務(wù)數(shù)據(jù)共享的定義來看，政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動廣義上可概括為兩類：一類即政務(wù)部門在履行其職責時需要用到其他政務(wù)部門的數(shù)據(jù)；另一類即政務(wù)部門將其履行職責過程中制作或者獲取的數(shù)據(jù)提供給其他政務(wù)部門使用。概言之，“拿”與“給”共同構(gòu)成了對政務(wù)數(shù)據(jù)的共享行為。進一步而言，推動政務(wù)數(shù)據(jù)在政務(wù)部門間暢通共用是“數(shù)字中國”“數(shù)字政府”建設(shè)的重要舉措，政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法更是從制度層面為政務(wù)部門間的數(shù)據(jù)共用提供法律保障。但從上文對已有“立法”文本的分析，同時結(jié)合現(xiàn)有理論研究和政務(wù)數(shù)據(jù)共享實踐不難發(fā)現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)共享中普遍存在政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不清、政務(wù)部門協(xié)同不力等問題，其中任何一類問題的存在都會在一定程度上干擾政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動的有效開展，引發(fā)相關(guān)部門對數(shù)據(jù)安全的擔憂，從而埋下政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動的隱患。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定

明確政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬是實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享的前提，但就政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬而言，立法領(lǐng)域和理論界目前均尚未形成統(tǒng)一觀點。一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬問題在不同地域的“立法”文件中反應(yīng)不同。上文提到的36個“立法”文本中，6個文本對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬、權(quán)項問題作出回應(yīng)，具體可分為兩類：一類明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸國家；另一類則認為政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸轄區(qū)內(nèi)政府所有。值得一提的是，2020年8月發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題也作出回應(yīng)，并引起廣泛討論。其在規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)歸國家所有的同時，確定政務(wù)數(shù)據(jù)新型國有資產(chǎn)的屬性，并在條例中指明深圳市政府代為行使區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)。此外，理論界對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬莫衷一是，以歸國家所有、地方政府所有、個人所有三種觀點最為常見。程嘯、張鵬、蔣余浩等學(xué)者認為政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)歸國家［4-6］，由全民享有；李海敏同意政務(wù)數(shù)據(jù)具有國有財產(chǎn)的特性，應(yīng)劃入國有資產(chǎn)范疇的觀點，但出于便利地方政府開展數(shù)據(jù)共享工作和提高其積極性的考量，認為將地方政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸政府更加適宜［7］；王勇旗則從數(shù)據(jù)的人格特點出發(fā)，指出為保護個人數(shù)據(jù)安全和隱私，同時出于私法自治的考慮，根據(jù)數(shù)據(jù)的不同特性，應(yīng)分別設(shè)計所有權(quán)歸屬情形。涉及個人數(shù)據(jù)的即使其后歸于政務(wù)數(shù)據(jù)范疇，所有權(quán)也應(yīng)歸原個人所有，而不涉及個人數(shù)據(jù)又具有社會利益的部分歸管理者所有［8］。

由于在數(shù)據(jù)采集、匯集和應(yīng)用各個階段關(guān)涉多方主體多個步驟，如果在數(shù)據(jù)權(quán)屬不清狀態(tài)下對數(shù)據(jù)的利用顯然不利于數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境的健康有序發(fā)展［5］。海量數(shù)據(jù)是伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生和壯大的，大數(shù)據(jù)時代更是在不斷變換更新的技術(shù)革命中到來的，數(shù)據(jù)所特有的時代特征使其尚缺乏頂層設(shè)計的規(guī)制不足為奇，更不用說法律本身的滯后性也決定了其無法立即完備地對數(shù)據(jù)問題作出回應(yīng)。缺乏法律規(guī)范是政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定困難的原因之一，但除此之外，政務(wù)數(shù)據(jù)的公益性價值與數(shù)據(jù)中所涉及的個人隱私與安全間的沖突［9］，也是政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)所面臨的難題。政務(wù)數(shù)據(jù)是政務(wù)部門在履行職責過程中所產(chǎn)生和獲取的一系列具有信息價值的資源，其中不乏行政相對人的個人信息，不可避免會涉及到行政相對人的個人敏感信息。若將政務(wù)數(shù)據(jù)簡單地歸于國家或者說公權(quán)力所有，是否存在違背個人意愿的嫌疑？是否存在侵擾個人隱私的隱患？在政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)中應(yīng)綜合考量意思自治與公益實現(xiàn)間的關(guān)系問題。相反，若充分尊重行政相對人的意愿表達，如王勇旗所提，將政務(wù)數(shù)據(jù)中涉及個人權(quán)益的部分歸于個人所有，公權(quán)力不享有其所有權(quán)。此種情況下，在追求社會利益時，公權(quán)力對政務(wù)數(shù)據(jù)的使用勢必會受到限制，但使用的程度與限制的邊界如何界定，由誰界定又是一大難題［10］。造成政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定困難的因素是多方面的，在明確政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬時應(yīng)綜合考察各方面影響因素，以有效化解政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不明的困境。

政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)的過程即是多個利益主體間權(quán)利博弈的過程，政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用是其發(fā)揮經(jīng)濟價值與社會價值的過程。一般認為共享行為系政務(wù)數(shù)據(jù)在政務(wù)部門內(nèi)部間的流轉(zhuǎn)與應(yīng)用，相對政務(wù)數(shù)據(jù)開放，政務(wù)數(shù)據(jù)共享涉及的權(quán)益相對簡單。但對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定不僅應(yīng)考慮政務(wù)數(shù)據(jù)的共享活動，更應(yīng)兼顧政務(wù)數(shù)據(jù)的開放，保持權(quán)屬一致。筆者認為，首先，政務(wù)數(shù)據(jù)中關(guān)涉?zhèn)€人信息和隱私的部分，或可參照歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）中的規(guī)定，其權(quán)利處置應(yīng)歸屬個人，以保證行政相對人對其個人信息和隱私的支配與保護，同時一定程度上可避免數(shù)據(jù)歸國家或全民所有后引發(fā)公地悲劇。但出于社會發(fā)展和公共利益的需要，考慮在數(shù)據(jù)應(yīng)用中引入合理使用和法定許可制度，設(shè)定在對數(shù)據(jù)進行脫密處理后無需授權(quán)即可使用個人信息的情形，最大程度消除因個人對其信息的控制而阻礙社會公益發(fā)展的不利因素，有效規(guī)避反公地悲劇的發(fā)生。同時，考慮到數(shù)據(jù)在其生命全周期中脫離數(shù)據(jù)主體經(jīng)過流轉(zhuǎn)應(yīng)用不斷增值的現(xiàn)實情況，在政務(wù)數(shù)據(jù)之上設(shè)置采集權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，以肯定公權(quán)力在數(shù)據(jù)應(yīng)用中所創(chuàng)造的再生價值。其次，政務(wù)部門在行使職責過程中產(chǎn)生的不涉及行政相對人信息及隱私的數(shù)據(jù)，其所有權(quán)歸國家所有，由轄區(qū)政府代為行使。此舉在便利政務(wù)部門職能行使的同時，還可提高工作效率，有效實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的價值追求。

（二）政務(wù)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同

實現(xiàn)政務(wù)部門間數(shù)據(jù)的流通與共享，關(guān)鍵在于各部門相互間的業(yè)務(wù)配合與協(xié)作辦公?？v觀我國各政務(wù)部門，多根據(jù)職能分工形成相對獨立的辦公習(xí)慣，越來越朝著更加專業(yè)化的方向發(fā)展［1］。隨著條塊分割式辦公模式的出現(xiàn)，政務(wù)部門內(nèi)部逐漸形成一套高度適用的“標準”，又反向推動政務(wù)部門內(nèi)部的“絕對統(tǒng)一”與對外的“高度獨立”，從而弱化了其對其他部門協(xié)同辦公的需求，成為部門間“業(yè)務(wù)隔離”局面出現(xiàn)的原因之一。除此之外，數(shù)據(jù)應(yīng)用是信息化發(fā)展的特有產(chǎn)物，但與信息時代開放、包容等氛圍不同，部分政務(wù)部門仍停留在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理觀念中，秉持求穩(wěn)與不出錯的謹慎態(tài)度，同時在問責機制的監(jiān)督下，出于對數(shù)據(jù)共享中的安全、質(zhì)量等問題的顧慮，甚至抱著不共享就不會出現(xiàn)問題的消極態(tài)度拒絕參與到政務(wù)數(shù)據(jù)共享的時代要求中，進一步加劇了部門間的“業(yè)務(wù)隔離”，一定程度上造成“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”等不合理現(xiàn)象屢禁不止。另一方面，數(shù)據(jù)基數(shù)大、更新快、價值分散等特點決定了其只有在高密度匯聚之下才可能發(fā)揮資源性價值。申言之，占據(jù)數(shù)據(jù)總量一半以上的政務(wù)數(shù)據(jù)［11］要發(fā)揮其應(yīng)用價值，關(guān)鍵在于實現(xiàn)其在政務(wù)部門間的流通共享。此外，正如鎖利銘所述“數(shù)據(jù)之所以需要共享，其根本原因在于行政系統(tǒng)的碎片化導(dǎo)致的部門信息不對稱，進而帶來數(shù)據(jù)獲取、掌握和分析能力的分散，不能有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的價值，也不利于行政效率的提升”［12］。

對于政務(wù)部門間數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中業(yè)務(wù)不協(xié)同現(xiàn)狀的原因與解決路徑，理論界較多學(xué)者對其進行了深入研究和討論，已較為成熟。領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者分別從服務(wù)理念、權(quán)責不清、技術(shù)限制等方面指出政務(wù)部門共享協(xié)同難的原因，建議從頂層設(shè)計、政策激勵等方面鼓勵和促進政務(wù)部門協(xié)同應(yīng)用其在履行職責過程中產(chǎn)生和獲取的數(shù)據(jù)［1，13-15］。從現(xiàn)有的理論研究成果來看，有效解決“業(yè)務(wù)割據(jù)”問題，促進政務(wù)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同，除了從理念、技術(shù)等層面進行改善，更需要頂層設(shè)計的支持與推動。筆者看來，各省市應(yīng)適時抓住政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”的契機，一方面，在立法文本中引入對共享活動的激勵機制，可以借鑒貴陽市做法，對在政務(wù)數(shù)據(jù)共享中有突出貢獻的單位和個人進行表彰或者獎勵，以調(diào)動各部門各單位的共享積極性、培養(yǎng)其共享意愿，從而從立法高度給予共享動力，調(diào)動各部門共享數(shù)據(jù)的熱情，逐步消除部門壁壘；另一方面，在“立法”文件中構(gòu)建完備的權(quán)責體系，明確政務(wù)部門參與數(shù)據(jù)共享的義務(wù)及消極共享的責任，以促使政務(wù)部門履行職能的觀念從傳統(tǒng)的權(quán)利本位向責任本位轉(zhuǎn)變，從而從法律層面為其設(shè)定數(shù)據(jù)共享的職能責任，監(jiān)督其與其他部門協(xié)同高效參與數(shù)據(jù)共享活動。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)共享的安全保障

政務(wù)數(shù)據(jù)的共享流通是大數(shù)據(jù)時代推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)在政務(wù)部門間的“聚”“通”“用”，在提高行政效率的同時，還可以最大程度地便民利企，方便社會公眾。但在有效推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享的同時，也應(yīng)時刻關(guān)注政務(wù)數(shù)據(jù)共享過程中的安全問題，提防共享活動中可能出現(xiàn)的影響數(shù)據(jù)安全和共享安全的情形。拋開數(shù)據(jù)自身價值，其社會效用更多體現(xiàn)在使用價值之中，時間地點的更換、使用方式、使用內(nèi)容的改變都可以使數(shù)據(jù)的使用價值發(fā)生變化。換言之，政務(wù)數(shù)據(jù)的價值并非一成不變，政務(wù)部門使用時間、使用方式的改變既可能使本無價值的數(shù)據(jù)變?yōu)檎鋵殻部赡苁怪鞍l(fā)揮巨大效用的數(shù)據(jù)成為一堆毫無用處的數(shù)字符號。保證數(shù)據(jù)的真實、準確是數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提，但與數(shù)據(jù)來源的廣泛性與數(shù)據(jù)追溯的繁瑣性相伴而來的是參差不齊的數(shù)據(jù)質(zhì)量，如何在海量數(shù)據(jù)中抓取真實可靠的數(shù)據(jù)、保障數(shù)據(jù)應(yīng)用安全是數(shù)據(jù)共享必須面對的重要問題。此外，網(wǎng)絡(luò)的宜進入等特點使得數(shù)據(jù)泄漏、丟失、被篡改等事件時有發(fā)生，如何兼顧政務(wù)數(shù)據(jù)安全防范與數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變速率之間的關(guān)系也是政務(wù)數(shù)據(jù)共享中不應(yīng)忽視的焦點［16］。另外，在數(shù)據(jù)使用過程中，若政務(wù)部門未按照事先約定方式合理使用數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的不合理使用致使出現(xiàn)侵害行政相對人或者其他主體權(quán)利等情形也是維護數(shù)據(jù)安全需要考慮的問題，在此基礎(chǔ)上引發(fā)的對數(shù)據(jù)使用邊界的思考，構(gòu)成數(shù)據(jù)安全的重要一環(huán)?？梢?，對數(shù)據(jù)安全的追求與維護，一方面，應(yīng)綜合事前預(yù)防、事中管理和事后治理，顧及到數(shù)據(jù)生命的全周期。另一方面，數(shù)據(jù)共享的開放式狀態(tài)與數(shù)據(jù)保護的閉合要求間的矛盾是數(shù)據(jù)共享無法繞過的問題。實現(xiàn)數(shù)據(jù)紅利與數(shù)據(jù)安全之間的平衡，避免出現(xiàn)公地悲劇的同時也要有效預(yù)防反公地悲劇的出現(xiàn)，這也是保障政務(wù)數(shù)據(jù)共享安全的時代需求。

具體來說，有效保障政務(wù)數(shù)據(jù)共享的安全不僅需要引起政務(wù)部門對數(shù)據(jù)共享的足夠重視，轉(zhuǎn)變其履行職能的傳統(tǒng)理念和方式，更應(yīng)通過一定的制度安排，使得政務(wù)部門在數(shù)據(jù)共享中實現(xiàn)對數(shù)據(jù)安全的主動保護、積極保護、嚴格保護等。就數(shù)據(jù)安全而言，應(yīng)在立法文本中明確數(shù)據(jù)標準，按照國家標準或行業(yè)標準統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，解決數(shù)據(jù)流通不暢的現(xiàn)狀。另外，還應(yīng)通過監(jiān)督管理和法律責任提高政務(wù)部門對數(shù)據(jù)安全的重視程度，從罰則上督促其在數(shù)據(jù)共享中積極履行相關(guān)職能。為實現(xiàn)共享安全，需要設(shè)立專門的機構(gòu)和人員管理數(shù)據(jù)共享全過程，保證管理部門的專業(yè)性。同時，考慮到數(shù)據(jù)共享目標和價值的實現(xiàn)與參與人員具有較高關(guān)聯(lián)性［17］，故建議在專業(yè)性的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)共享參與人員的結(jié)構(gòu)，以提高數(shù)據(jù)共享效率。此外，還應(yīng)引入評估機制定期對數(shù)據(jù)內(nèi)容和共享活動進行風險評估，強化政務(wù)部門的責任意識，以有序?qū)崿F(xiàn)和維護政務(wù)數(shù)據(jù)共享全過程的安全。

政務(wù)數(shù)據(jù)立法過程中除了上述提到的權(quán)屬界定、部門協(xié)同、安全保障等難題外，還有諸如數(shù)據(jù)采集、平臺建設(shè)、資金支持等諸多問題需要考量，數(shù)據(jù)共享“立法”宜貫穿數(shù)據(jù)應(yīng)用的全過程，以更好發(fā)揮規(guī)范數(shù)據(jù)共享活動的法治作用。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)共享的立法進路

政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法是對大數(shù)據(jù)時代的回應(yīng)，更是進行數(shù)字化治理的必然要求。其既能夠指引政務(wù)部門實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用、督促相關(guān)部門轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、提高行政效率，又可在一定程度上緩解因法律滯后帶來的頂層設(shè)計缺位、政務(wù)部門無法可依不敢共享不愿共享的尷尬局面。但如何有效利用政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”實現(xiàn)既定目的和發(fā)揮其應(yīng)有的社會價值是政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”過程中必須考慮的問題。通過上文分析，結(jié)合已有相關(guān)法律文本的“立法”經(jīng)驗，筆者從體系架構(gòu)和內(nèi)容安排兩個層面概括政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”的建構(gòu)路徑，以期為之后的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”活動提供有用參考。

（一）構(gòu)建全面、專業(yè)、體系化的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”框架

就立法文本而言，一套合理的框架結(jié)構(gòu)不可或缺。申言之，如果立法內(nèi)容關(guān)涉具體問題的調(diào)治和相關(guān)舉措的實施，那么立法文本的框架結(jié)構(gòu)則是保證立法實踐有效進行的關(guān)鍵要素。一方面，立法框架直接關(guān)系相關(guān)問題的解決效率及成效，在對象約束和舉措提出方面起著地基搭建的重要作用；另一方面，合理的框架結(jié)構(gòu)是立法文本規(guī)范化、完備性的試金石，只有建立完善的立法框架，才能夠在某種程度上較為全面地顧及希圖調(diào)治領(lǐng)域的各種問題。但完善的立法框架并不意味“一籮筐”式不加思索的囊括所有問題，其一定是全面性、專業(yè)性及體系性的體現(xiàn)。就政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”而言，高效有力的共享活動的開展前提在于“立法”框架的完善，即需設(shè)立全面、專業(yè)、體系化的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”框架。

首先，立法框架應(yīng)涉及平臺建設(shè)、目錄編制、數(shù)據(jù)采集、共享應(yīng)用、安全管理、監(jiān)督保障和法律責任等全過程。具體而言，包括政務(wù)數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)共享活動不僅在于數(shù)據(jù)應(yīng)用等核心環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)共享的發(fā)生場所、可共享數(shù)據(jù)的統(tǒng)計收集、以及共享過程中的安全問題等均是數(shù)據(jù)共享能夠順利開展和有效進行的關(guān)鍵。為此，政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”應(yīng)從場所搭建、可共享數(shù)據(jù)匯編、數(shù)據(jù)獲取、共享活動開展、數(shù)據(jù)安全、共享活動監(jiān)督和對未能合理合法進行數(shù)據(jù)共享的部門及個人的責任設(shè)置等全過程出發(fā)，設(shè)立一套囊括數(shù)據(jù)共享各個環(huán)節(jié)的全方面框架。申言之，即政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”宜分別從技術(shù)支撐、數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面對數(shù)據(jù)共享活動作出引導(dǎo)和規(guī)制，明晰數(shù)據(jù)共享中的技術(shù)等實際操作問題。在數(shù)據(jù)安全和共享行為的安全性方面，通過安全管理和監(jiān)督保障規(guī)則的設(shè)置，囊括數(shù)據(jù)共享事前、事中、事后全過程，以保證數(shù)據(jù)共享活動的安全高效。同時明確法律責任，強調(diào)違反數(shù)據(jù)共享規(guī)范的法律后果，以發(fā)揮一定的震懾作用。另外，隨著數(shù)字時代的到來和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，包括數(shù)據(jù)共享在內(nèi)的各類信息活動對專業(yè)性人才的需求不斷增長。在數(shù)據(jù)共享活動管理方面設(shè)立數(shù)據(jù)應(yīng)用管理的專門機構(gòu)和配備專門人員，并于立法中體現(xiàn)。在便于數(shù)據(jù)應(yīng)用活動開展的同時，也可培養(yǎng)數(shù)據(jù)應(yīng)用專業(yè)人員以提高數(shù)據(jù)應(yīng)用隊伍的專業(yè)性，還可將權(quán)責落實到具體部門具體人員，從而使高效監(jiān)督數(shù)據(jù)應(yīng)用工作成為可能。

其次，政務(wù)數(shù)據(jù)開放與政務(wù)數(shù)據(jù)共享雖同屬數(shù)據(jù)應(yīng)用活動，但其本質(zhì)存在差異，政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”宜聚焦于數(shù)據(jù)共享活動本身。如前文所述，政務(wù)數(shù)據(jù)開放是政務(wù)部門與社會公眾之間的活動往來，即將可以向社會公開的政務(wù)數(shù)據(jù)面向社會公眾予以公開，以便利社會公眾相關(guān)活動的開展和進行。而政務(wù)數(shù)據(jù)共享僅是在不同政務(wù)部門之間展開的數(shù)據(jù)應(yīng)用活動，其旨在便利不同部門間工作的開展，在減輕相對人提供相關(guān)信息的宿累的同時，也可打通不同部門間的壁壘阻隔，實現(xiàn)行政效率的再一次提高?，F(xiàn)在我們正處于數(shù)據(jù)價值釋放的初始階段，有關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用活動的開展仍未成熟，尚在摸著石頭過河。如何最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在市場中的核心價值和關(guān)鍵競爭力，仍需不斷摸索。而相較于政務(wù)數(shù)據(jù)開放，一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)共享所涉及的參與主體及來往關(guān)系較為明晰，具有更強的可操作性。此外，政務(wù)數(shù)據(jù)共享絕大多數(shù)情況下在政務(wù)部門內(nèi)部開展，在國家公權(quán)力的約束下能夠較為順利地進行；另一方面，雖然政務(wù)數(shù)據(jù)開放和共享的客體均為政務(wù)數(shù)據(jù)，但其因“開放”和“共享”的行為性質(zhì)不同而存在本質(zhì)差異，即因其相對主體的不同決定了其活動內(nèi)容和性質(zhì)等方面的不同，進而所涉及的數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié)及規(guī)制手段也不盡相同。故筆者認為，不宜將政務(wù)數(shù)據(jù)共享和開放放置于同一“立法”文本中進行規(guī)制，政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”宜選擇“共享”單一主題，避免同時調(diào)整開放共享活動。

最后，“立法”文本中表述“政務(wù)數(shù)據(jù)”較“政府”與“信息”間的組合更為適宜。通過對36個“立法”文本的梳理和分析可知，各省市在已經(jīng)出臺的關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本中，對共享對象和共享主體的稱呼存在一定差異。共享對象存在“數(shù)據(jù)”“信息”兩種稱呼；共享主體主要涉及“政府”“政務(wù)”“城市”三種類別。其中，“立法”文本中以“政務(wù)信息”為指稱的地區(qū)最多，共19個；以“政務(wù)數(shù)據(jù)”為指稱的地區(qū)有13個。在筆者看來，一方面，就“信息”和“數(shù)據(jù)”而言，兩者并非完全等同的關(guān)系。具體而言，信息指向社會生活中能夠為人類客觀感知的一切內(nèi)容，其中較少融入人類的干預(yù)痕跡。而數(shù)據(jù)與此不同，雖與信息一樣同屬于人類可感知的社會內(nèi)容范疇，但數(shù)據(jù)是經(jīng)過人類行為的二次整理而蘊含強烈人類“過問”痕跡的信息。換言之，數(shù)據(jù)包含于信息，其外延較信息而言相對較小。另外，“信息”多指對元數(shù)據(jù)進行處理與篩選后有選擇地保留的具有一定主觀色彩的實用性數(shù)據(jù)。但數(shù)據(jù)共享更強調(diào)對元數(shù)據(jù)或?qū)υ獢?shù)據(jù)作出技術(shù)處理（如非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)向結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化）后的應(yīng)用。故筆者認為，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”中以“數(shù)據(jù)”一詞作為調(diào)整客體的稱謂要比“信息”一詞更為適宜。另一方面，“政府”“政務(wù)”和“城市”三類稱呼中，筆者以為“政務(wù)”更為合適。原因在于，“政府”一詞有將數(shù)據(jù)來源僅僅限于政府部門，而把法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位和社會組織排除在外的嫌疑，不符合我國具有公共服務(wù)職能部門安排的現(xiàn)狀。換言之，“政務(wù)”一詞相較于“政府”一詞，其所能概括的享有公共事務(wù)職能的部門及可囊括的有關(guān)數(shù)據(jù)更為廣泛和全面，在一定程度上更為適應(yīng)信息時代對數(shù)據(jù)廣泛共享的要求。而“城市”一詞若應(yīng)用于非自治區(qū)、直轄市的常規(guī)省市則略顯無力，在地域范圍適用上易造成語義上的誤會。

（二）以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)保護的動態(tài)平衡為“立法”內(nèi)容制定的指導(dǎo)方針

數(shù)字時代，在包括政務(wù)數(shù)據(jù)共享在內(nèi)的數(shù)據(jù)共享活動中，既要充分激發(fā)相關(guān)主體參與數(shù)據(jù)共享的積極性，以最大程度釋放數(shù)據(jù)的市場價值，彰顯數(shù)據(jù)要素在信息社會的特有內(nèi)涵，又要兼顧數(shù)據(jù)安全，做好數(shù)據(jù)保護相關(guān)工作。只有關(guān)注數(shù)據(jù)保護在數(shù)據(jù)共享中的基礎(chǔ)性地位，才能更好地開展數(shù)據(jù)共享活動，而數(shù)據(jù)共享的縱深發(fā)展也需要高水平數(shù)據(jù)保護的保駕護航。正如陳兵所言，數(shù)據(jù)保護是推進高質(zhì)量數(shù)據(jù)共享的前提，而數(shù)據(jù)共享又反過來激勵著高水平的數(shù)據(jù)保護，數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)保護同步同頻，唇齒相依［18］。政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”的內(nèi)容設(shè)計，應(yīng)以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)保護的動態(tài)平衡為指導(dǎo)方針，堅持實現(xiàn)并維持數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)保護間的平衡、規(guī)范數(shù)據(jù)使用以保證數(shù)據(jù)安全。通過對各省市已經(jīng)出臺的36個政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”內(nèi)容的分析和研探，筆者認為，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”內(nèi)容設(shè)置上應(yīng)堅持數(shù)據(jù)共享與保護并行的原則，以發(fā)揮公權(quán)力在數(shù)據(jù)應(yīng)用活動中的監(jiān)督和管理職責，同時采取激勵措施鼓勵各相關(guān)部門積極主動參與數(shù)據(jù)應(yīng)用活動，具體而言，圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”中的三大實質(zhì)性問題，即數(shù)據(jù)權(quán)屬、相關(guān)部門業(yè)務(wù)協(xié)同及數(shù)據(jù)安全等展開，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)保護動態(tài)平衡是其根本性指導(dǎo)原則。

首先，就政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬而言，因其中數(shù)據(jù)來源并不單一，因此在權(quán)利歸屬的討論上也應(yīng)避免陷入一元論困境之中。申言之，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動的具體實踐中，不僅涉及公權(quán)力主體的職能和職責，同時也會觸及私主體的私權(quán)利享有和利益回饋問題。如前文所述，能夠為政務(wù)部門加以利用的數(shù)據(jù)部分來自于相對人信息的提供，其中不可避免存在私主體的相關(guān)權(quán)益。而私主體相關(guān)信息經(jīng)過政務(wù)部門的二次利用得以在原始價值之上衍生再生價值，故而在政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬問題上我們應(yīng)以類型化思維為指導(dǎo)，對不同場景不同情景下的政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬予以區(qū)分，在適應(yīng)信息社會發(fā)展需求的前提下，最大程度化解政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬中私主體與公權(quán)力之間的阻隔。在筆者看來，相關(guān)“立法”文本中宜對數(shù)據(jù)權(quán)益作出規(guī)定，以回應(yīng)政務(wù)部門及社會公眾的疑慮。但囿于政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬尚具爭議，可暫遵循責任規(guī)則在立法文本中賦予相關(guān)政務(wù)部門采集權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)，助力政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動的高效進行。其次，在政務(wù)部門業(yè)務(wù)協(xié)同問題上，既要鼓勵數(shù)據(jù)共享，又應(yīng)強調(diào)數(shù)據(jù)保護。一方面，通過采取激勵措施鼓勵相關(guān)部門積極主動參與數(shù)據(jù)共享活動，以激勵機制激發(fā)政務(wù)部門加入數(shù)據(jù)共享的熱情，增加其開展數(shù)據(jù)共享的意愿。換言之，從數(shù)據(jù)共享活動性質(zhì)來看，其本身是在相關(guān)部門共同參與的前提下開展和進行的，隨著政務(wù)部門數(shù)據(jù)共享積極性的提高，能夠在一定程度上帶動業(yè)務(wù)聯(lián)動的相關(guān)部門共同參與到數(shù)據(jù)共享活動中來，從而進一步擴大數(shù)據(jù)共享的范圍，最終實現(xiàn)各個部門間的互聯(lián)互通；另一方面，充分發(fā)揮公權(quán)力在數(shù)據(jù)應(yīng)用活動中的監(jiān)督和管理職責，設(shè)立嚴格可行的權(quán)責體系，在授予相關(guān)部門行使公共職能的同時，督導(dǎo)其參與到數(shù)據(jù)共享活動中，以公權(quán)力的絕對要求從外部對有關(guān)部門施予壓力，將其納入到數(shù)據(jù)共享的權(quán)責體系之中。同時，借鑒《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》中“法律責任”這一章的規(guī)定引入容錯機制（16），規(guī)定政務(wù)部門按照規(guī)定進行政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動，在已經(jīng)履行相應(yīng)職責的情況下，不承擔或免予承擔因共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量等問題產(chǎn)生的相應(yīng)責任，以鼓勵政務(wù)部門在法律限度內(nèi)大膽、積極地開展政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動。最后，政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享的前提是建立一套有效可行的數(shù)據(jù)安全保障機制。在對已有的36個省市出臺的政務(wù)數(shù)據(jù)共享有關(guān)“立法”內(nèi)容分析的基礎(chǔ)上，筆者認為，政務(wù)數(shù)據(jù)共享安全的保障機制可以分別從以下幾個方面予以保障：其一，鑒于數(shù)據(jù)形式的多樣復(fù)雜及數(shù)據(jù)共享活動的統(tǒng)一性等要求，在立法中應(yīng)明確兩類標準：一是可供共享的數(shù)據(jù)標準，原因在于只有各部門提供的可供共享的數(shù)據(jù)基于同一標準收集和呈現(xiàn)，才能夠滿足數(shù)據(jù)在各部門間無阻礙流動和利用的要求；二是共享數(shù)據(jù)的標準，此類標準旨在規(guī)范共享活動，以明確符合數(shù)據(jù)共享的情形，利于政務(wù)部門開展數(shù)據(jù)共享活動。其二，在數(shù)據(jù)保護及數(shù)據(jù)共享過程中的安全維護問題上可以考慮引入評估機制，對政務(wù)部門數(shù)據(jù)共享活動實踐進行評估，既可以培養(yǎng)其共享意愿、提高其共享能力，促使其關(guān)注和重視數(shù)據(jù)安全問題，也能夠在一定程度上對其參與共享活動起到一定的推動作用。

四、結(jié)語

政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法既可指引政務(wù)部門對數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用、轉(zhuǎn)變其服務(wù)方式、提高行政效率，又可在一定程度上緩解因數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域頂層設(shè)計缺位而造成的政務(wù)部門無法可依、不敢共享、不愿共享的尷尬局面。國內(nèi)已有的政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”文本中的制度安排及創(chuàng)新，對政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、部門協(xié)同、安全保障等焦點問題的解決提供了一定的指引，為今后將要進行政務(wù)數(shù)據(jù)共享“立法”的省市提供了高價值藍本。進一步而言，信息技術(shù)時代，我們在看到紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)在應(yīng)用中所產(chǎn)生的各種問題的同時，更應(yīng)看到其背后所暗含的時代力量，在立法活動中既要遵循維護社會安全的要義，也要契合時代特征抓住歷史機遇推進社會發(fā)展，于法律文本之中實現(xiàn)數(shù)據(jù)紅利與數(shù)據(jù)安全之間的平衡。

［責任編輯：張思軍］

注釋：

① 根據(jù)各地區(qū)出臺的立法文本，對“政務(wù)數(shù)據(jù)”的稱呼因地區(qū)不同而存在差異，本文除對此問題的詳述部分外，其余均統(tǒng)稱“政務(wù)數(shù)據(jù)”。

② 如2016年3月，政府工作報告中提到：“大力推進‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵”；《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》中提到：“加強政務(wù)信息資源跨部門、跨層級胡同和協(xié)同共享，發(fā)揮信息共享支撐多部門協(xié)同服務(wù)的作用”；2016年5月，全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議中提到：“打通數(shù)據(jù)壁壘，拆除‘隔離墻，實現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享，最大程度地便民利民”；2016年9月國務(wù)院常務(wù)會議上提到：“變‘群眾跑腿為‘信息跑路”；《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》中提到：“推動服務(wù)事項跨地區(qū)遠程辦理、跨層級聯(lián)動辦理、跨部門協(xié)同辦理。推進政務(wù)信息共享”；2017年3月，政府工作報告中提到：“加快國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通”；2016年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，意在從制度層面推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享。

③ 因本文主要研究和分析政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法中的問題，故將研究對象限縮在“政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法”領(lǐng)域，或有“政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理”等立法文件中涉及政務(wù)數(shù)據(jù)共享問題，但因不是專門的政務(wù)數(shù)據(jù)共享類立法，所以未在研究之列。

④ 具體即《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《福建省政務(wù)信息網(wǎng)信息共享管理辦法（試行）》《福建省政務(wù)信息共享管理辦法》《廈門市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《杭州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)信息資源共享管理暫行辦法》《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》《武漢市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》《山東省政務(wù)信息資源共享管理辦法》。

⑤ 具體即《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《陜西省政務(wù)信息資源共享管理辦法》《安徽省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《巢湖市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理暫行辦法》《合肥市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理辦法》《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》《廣州市政務(wù)信息共享管理規(guī)定》《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法（2019修改）》《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》《黔南州政府數(shù)據(jù)共享開放管理辦法（試行）》《江蘇省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《吉安市政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理暫行辦法》《南昌市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法》《拉薩市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》《遼寧省政務(wù)信息資源共共享管理暫行辦法》《遼寧省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《寧夏回族自治區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《銀川市城市數(shù)據(jù)共享開放管理辦法》《石家莊市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理規(guī)定》《湖北省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《湖北省政務(wù)信息資源共享管理辦法》《湖南省政務(wù)信息資源共享管理辦法（試行）》《廣西政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《河南省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》。

⑥ 具體即《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《巢湖市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理暫行辦法》《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》《吉安市政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理暫行辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《寧夏回族自治區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《銀川市城市數(shù)據(jù)共享開放管理辦法》《湖北省政務(wù)信息資源共享管理辦法》《河南省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》。

⑦ 從理論與立法實務(wù)來看，政務(wù)數(shù)據(jù)共享專指政務(wù)數(shù)據(jù)在政務(wù)部門內(nèi)部的流動與共通性使用，而政務(wù)數(shù)據(jù)開放則指政務(wù)部門向自然人、法人和其他組織提供政務(wù)數(shù)據(jù)的行為。

⑧ 具體見沈陽市、銀川市、合肥市、巢湖市、貴陽市、黔南州和南昌市的政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法。

⑨ 具體見國務(wù)院、浙江省、廣東省、廣州市、杭州市、廈門市、福建省、上海市、陜西省、武漢市、石家莊市、遼寧省、吉安市和寧夏回族自治區(qū)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享立法。

⑩ 《黔南州政府數(shù)據(jù)共享開放管理辦法（試行）》僅對立法內(nèi)容作出章節(jié)劃分，并未標注條文序列，筆者根據(jù)條文內(nèi)容標注為48條。

（11） 《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》。

（12） 《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法（2019年修改）》。

（13） 《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》。

（14） 貴陽市《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》中對政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬問題作出回應(yīng)，其《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法（2019修改）》未規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。

（15） 《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》。

（16） 《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》第100條。

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The Practice and Approach of Government Data Sharing Legislation

MI Jing

（School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001 China）

Abstract：The fusion of virtual space and the real world gradually leads the society to a new era filled with massive data.The efficient use of government data is not only a direct support for “more data operation，less errands for the masses”，but also a driving factor for promoting the construction of a digital government and realizing the modernization of governance systems and governance capabilities.The “l(fā)egislation” text of government data sharing that has been introduced in China provides a high-value blueprint for the provinces and cities that will carry out the “l(fā)egislation” on government data sharing in the future，but it has deficiencies in the framework construction and content arrangement.The author suggests building a comprehensive and professional systematic “l(fā)egislative” framework for government data sharing centering on issues such as the definition of government data ownership，departmental coordination and security guarantee and taking it as guidelines for the content of “l(fā)egislation” to achieve a dynamic balance between data sharing and data protection.

Key words：data ownership；standards；fair use；departmental coordination；data security