陳紫漪

[摘要]政策落實跟蹤審計是國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計推動共同富裕政策在銀行有效落實的重要手段，本文以浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計為例，對國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展政策落實跟蹤審計的實施路徑進行分析和思考。

[關(guān)鍵詞]國有商業(yè)銀行 ? 內(nèi)部審計 ? 政策落實跟蹤審計 ? 共同富裕

一、引言

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計作為重要監(jiān)督力量，要主動把黨和國家的重大政策落實跟蹤審計作為審計工作的重中之重，著力探尋制約政策落實的難點、痛點，努力在推進落實黨和國家決策部署落地見效、提升精細化管理、預防制度性腐敗等方面發(fā)揮作用。

當前，國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計領(lǐng)域關(guān)于政策落實跟蹤審計的實踐仍處于初期階段。相較于傳統(tǒng)“事后”審計，政策落實跟蹤審計通過將審計關(guān)口前移，審計成果更具時效性和前瞻性。政策落實跟蹤審計不僅要從業(yè)務視角看問題，更要從政治層面看問題；不僅要算清經(jīng)濟賬，更要關(guān)注政治賬；不僅要揭示風險，更要深度剖析問題背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲區(qū)和各層級政策執(zhí)行者的責任擔當。

二、開展浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計的背景

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是一個長期的歷史過程。2021年6月，《中共中央 國務院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》賦予浙江重要示范改革任務。同年7月，《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)實施方案（2021—2025年）》圍繞示范區(qū)“四大戰(zhàn)略定位”，提出“四率先三美”主要目標。圍繞黨中央和國家、省委省政府有關(guān)共同富裕的決策部署，浙江金融監(jiān)管單位相繼出臺配套政策，并對浙江金融機構(gòu)賦能共同富裕作出具體要求。

（一）國有商業(yè)銀行為推動共同富裕政策落地提供有力支持

扎實推動共同富裕是一項長期任務，既要做大做好“蛋糕”，夯實共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，也要切好分好“蛋糕”，縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，促進整體協(xié)調(diào)發(fā)展。國有商業(yè)銀行作為現(xiàn)代金融體系重要組成部分，是扎實推動共同富裕政策落實的重要力量。一方面，銀行機構(gòu)可以運用信貸、理財、儲蓄等產(chǎn)品，通過調(diào)節(jié)資金流向、提高回報率等方式，實現(xiàn)資產(chǎn)保值、增值，加快社會財富積累；另一方面，也可以通過內(nèi)部資金流動、差異化金融服務等方式，促進資源在不同區(qū)域間、行業(yè)間、群體間轉(zhuǎn)移和再分配。近年來，在黨和國家的領(lǐng)導下，國有商業(yè)銀行配套制定多項政策措施支持普惠金融、綠色金融、科技金融等與共同富裕政策密切相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，并取得實質(zhì)性成效，探索出一條金融賦能共同富裕的有效路徑。

（二）內(nèi)部審計為促進銀行高質(zhì)量發(fā)展提供保障

在“國內(nèi)國際雙循環(huán)”新格局下，高質(zhì)量發(fā)展是國有商業(yè)銀行的必然趨勢，也是共同富裕取得實質(zhì)性進展的具體表現(xiàn)。當前，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢錯綜復雜，國有商業(yè)銀行要保持高質(zhì)量穩(wěn)健運行并非易事。面對發(fā)展困境，內(nèi)部審計要主動適應新形勢，加快轉(zhuǎn)型升級，提升審計質(zhì)效，以高質(zhì)量審計為銀行高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。開展浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計是檢驗省內(nèi)銀行業(yè)有效落實共同富裕政策的重要手段，也是助力銀行實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標的強力保障。通過將審計關(guān)口前移，審計成果能為銀行管理層、制度制定和執(zhí)行相關(guān)部門，提供更全面客觀的政策落實情況、更及時有效的建議參考，體現(xiàn)內(nèi)部審計價值。

三、共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計的實踐探索

為有效助力浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)建設，浙江省內(nèi)某國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計首次嘗試開展政策落實跟蹤審計，對行內(nèi)共同富裕政策落實階段性進展進行監(jiān)督評價。面對審計標準模糊、審計內(nèi)容寬泛、人員經(jīng)驗不足等難題，項目組創(chuàng)新審計流程，通過調(diào)閱資料、數(shù)據(jù)分析、調(diào)查問卷、現(xiàn)場訪談等方式，初步探索了內(nèi)部審計開展政策落實跟蹤審計的實施路徑。相關(guān)審計成果為被審計單位下一階段工作開展提供了支持和引導，并得到地方監(jiān)管部門的肯定。

（一）創(chuàng)新組織形式，克服資源短板

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計通常以“針對一個被審計單位或某項特定業(yè)務組建一個項目組”的形式開展審計項目，審計對象較為明確，審計資源投入相對固定。而浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計涉及體制建設、業(yè)務合規(guī)、考核評價、風險管控等多個維度，是對被審計單位的綜合評價監(jiān)督，因此對審計資源的需求大、要求高。同時，內(nèi)部審計層面開展政策落實跟蹤審計處于初期探索階段，內(nèi)部審計人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗。因此，在實施浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計時，項目組面臨著審計資源短缺、審計質(zhì)量難以保障的難題。

為保障審計項目有效開展，項目組在開展浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計時，探索采用了“1+N”嵌套審計模式，通過對計劃內(nèi)審計項目統(tǒng)籌安排、科學配置，突破項目組間界限，達到了“一審多項”“一審多果”“一果多用”的效果。一是提高審計資源利用率，將共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計與日常審計項目有機結(jié)合，通過“一次進場、兩個通知”的方式，同一項目組人員同時開展兩項審計項目。二是提升審計監(jiān)督的廣度和深度，在日常審計項目中增加共同富裕政策落實情況的評價維度，同時在共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計項目中融入適當?shù)臉I(yè)務合規(guī)性檢查。三是加強審計成果運用，將內(nèi)部審計成果在審計項目之間共享，根據(jù)審計目標、審計內(nèi)容及呈報對象的不同，同一審計發(fā)現(xiàn)以不同形式進行呈現(xiàn)?！?+N”嵌套審計模式有效避免了審計內(nèi)容重疊，最大限度優(yōu)化審計資源配置、減輕基層檢查負擔，進一步提高內(nèi)部審計服務質(zhì)效。

（二）圍繞政策要點，確定審計重點

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計項目的審計范圍通常包含公司金融業(yè)務、個人金融業(yè)務、財務運營管理、員工行為管控等領(lǐng)域，審計重點根據(jù)審計對象所處區(qū)域、業(yè)務特點和風險特征進行確定。而共同富裕政策體系復雜、內(nèi)容豐富，為保障審計工作質(zhì)量，項目組需緊密圍繞共同富裕政策要點，緊盯銀行推進共同富裕政策落地的路徑手段，從而梳理確定審計范圍。對于國有商業(yè)銀行來說，要走好共同富裕道路，關(guān)鍵在于平衡好“共”和“富”這對矛盾關(guān)系，項目組從“創(chuàng)富”和“共享”兩個維度展開，確定本次項目審計重點。

在“創(chuàng)富”方面，國有商業(yè)銀行主要通過助力基礎(chǔ)設施建設、加大科技領(lǐng)域和綠色領(lǐng)域信貸投放、防范化解重大風險等方式促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，加快社會財富積累，體現(xiàn)金融工作的“政治性”。在“共享”方面，國有商業(yè)銀行主要通過服務實體經(jīng)濟、發(fā)展普惠金融、推進鄉(xiāng)村振興、促進合理消費等方式縮小“三大差距”，助力“擴中提低”，體現(xiàn)金融工作的“人民性”。

項目組實施浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計時，從服務國家戰(zhàn)略發(fā)展角度，重點關(guān)注銀行在支持民營企業(yè)及制造業(yè)、服務戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、服務生態(tài)文明戰(zhàn)略等方面的情況；從增強人民獲得感、幸福感、安全感角度，重點關(guān)注銀行在支持小微企業(yè)發(fā)展、助力農(nóng)村現(xiàn)代化建設、保護金融消費者權(quán)益等方面的情況。

（三）梳理政策要求，框定評價要素

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計實施日常審計項目時，一般圍繞業(yè)務關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)開展，通過發(fā)現(xiàn)業(yè)務敘做及操作中的合規(guī)缺漏，提出改進建議，促進業(yè)務高質(zhì)量發(fā)展，而共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計則需要圍繞政策制度具體要求展開。黨中央提出共同富裕目標以來，相關(guān)部門出臺了配套政策，并設置了定性、定量兩類評價指標，對銀行業(yè)賦能共同富裕作出具體要求。項目組從組織保障機制建立、政策制度傳導執(zhí)行、評估督導體系建設等三個維度，對共同富裕政策進行梳理，將政策要求與落實情況進行對照評價（見表1）。

一是組織保障機制的建立情況，項目組主要從組織架構(gòu)、配套措施兩個方面進行評價：組織架構(gòu)方面，從國有商業(yè)銀行內(nèi)部是否建立共同富裕工作專班、制訂專項工作方案、明確牽頭部門以及開展內(nèi)外部協(xié)同聯(lián)動等內(nèi)容進行評價監(jiān)督。配套措施方面，從人、財、物三個維度評價國有商業(yè)銀行對共同富裕政策的支持力度，包括專業(yè)人才交流、專業(yè)知識培訓、市場費用支持、信貸資源傾斜、重點領(lǐng)域創(chuàng)新、網(wǎng)點布局優(yōu)化、固定資產(chǎn)配備等方面。

二是政策制度的傳導執(zhí)行情況，項目組主要從共同富裕政策傳導落實的準確性和有效性兩個方面進行評價：政策傳導準確性方面，通過調(diào)查問卷、調(diào)研訪談等方式進行定性評價，包括：細化措施制定過程是否經(jīng)過必要流程審批；細化措施是否與政策整體要求相符、充分考慮各類風險且具有可行性；政策傳達路徑是否合理且覆蓋各層級機構(gòu)及員工；各級員工對政策的理解是否一致等。政策落實有效性方面，從目標實現(xiàn)、制度執(zhí)行、產(chǎn)品創(chuàng)新等三個維度進行定量、定性綜合評價，如國有商業(yè)銀行在科技金融、綠色金融、普惠金融、鄉(xiāng)村振興等重要領(lǐng)域的信貸規(guī)模及增量增速是否達標；中長期貸款占比、信用貸款占比、小微企業(yè)首貸戶占比等信貸結(jié)構(gòu)指標是否完成；小微企業(yè)、科技企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)、個體工商戶等重要主體的融資便利度是否提高、融資成本是否下降；數(shù)字化場景建設是否完善；金融產(chǎn)品服務、抵質(zhì)押融資模式是否創(chuàng)新；金融知識宣傳普及是否到位等。

三是評估督導體系建設情況，項目組主要從績效考核設置和建議反饋兩個方面進行評價：績效考核設置方面，從合理性、靈活性兩個維度進行定性評估，包括國有商業(yè)銀行內(nèi)部是否將共同富裕相關(guān)指標納入評價范圍，是否對關(guān)鍵領(lǐng)域投入設置合理的考核權(quán)重；各級機構(gòu)分解績效考核指標時是否結(jié)合下級行履職情況設置差異化考核方案，是否對考核指標進行動態(tài)調(diào)整等。建議反饋方面，從國有商業(yè)銀行內(nèi)部是否建立共同富裕相關(guān)指標的專項統(tǒng)計制度并對指標進行持續(xù)監(jiān)測分析，是否及時收集政策執(zhí)行過程中的難點并向上總結(jié)報告落實情況等角度進行評價監(jiān)督。

通過本次浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計，項目組總結(jié)提煉了被審計機構(gòu)現(xiàn)階段的政策落實成效：共同富裕政策相關(guān)組織架構(gòu)和機制建設已基本完成，結(jié)合共同富裕政策制定的細化制度及配套措施已逐步落地并取得一定成效，部分重點領(lǐng)域業(yè)務規(guī)模取得新突破。同時，項目組也提出了被審計單位在政策落地執(zhí)行中仍存在有待完善優(yōu)化的地方，如數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能未能與業(yè)務發(fā)展同步、重點領(lǐng)域及地區(qū)資源傾斜程度不足、績效考核方案特色化程度不高等。

四、國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展政策落實跟蹤審計的思考

（一）搭建重大政策資源庫，建立長效工作機制

內(nèi)部審計開展政策落實跟蹤審計的難點之一，在于對政策制度的及時跟進和準確把握。一方面，國家政策作為頂層設計，總體框架留有較大的執(zhí)行空間，對應地方政策則更具實踐性和可操作性，內(nèi)部審計難以在短時間對政策進行全方位的收集梳理和深層次的學習掌握。另一方面，內(nèi)部審計集中在政策執(zhí)行的前期階段開展審計，審計結(jié)論較難客觀評判政策落實的最終效果。

對此，建議內(nèi)部審計部門建立重大政策資源庫，按文件重要程度、相關(guān)程度、風險程度等維度，收集、梳理、更新并持續(xù)分析各項重大政策制度，為后續(xù)審計項目實施提供重要參考依據(jù)。內(nèi)部審計人員要持續(xù)學習資源庫內(nèi)重大政策，不斷提高自身專業(yè)素養(yǎng)，保持對政策的敏感性。同時，內(nèi)部審計要充分融合全流程跟蹤要求，及時發(fā)現(xiàn)政策落實過程中的苗頭性問題、理解性偏差，并督促被審計單位落實整改。

（二）構(gòu)建特色化審計流程，提高審計工作質(zhì)效

政策落實跟蹤審計在審計目標、審計對象、審計范圍、審計重點、審計方法、審計成果運用等多個方面都與傳統(tǒng)內(nèi)部審計有較大區(qū)別。政策落實跟蹤審計需要更高的政治站位、更宏觀的審計視角，要能抓住政策落實的重點環(huán)節(jié)、重點內(nèi)容，從配套機制、政策傳導、評價體系等多角度揭示基層政策執(zhí)行不到位的問題，深入思考問題產(chǎn)生的根本性原因，同時也要向上反映政策執(zhí)行過程中的痛點、難點。

為保證政策落實跟蹤審計工作質(zhì)效，建議內(nèi)部審計改進審計方法，創(chuàng)新審計流程。一要制定與政策落實跟蹤審計相匹配的標準化審計程序，有效避免內(nèi)部審計人員由于審計經(jīng)驗不足、操作不規(guī)范所帶來的審計風險。二要不斷探索、豐富以非現(xiàn)場監(jiān)測為主要手段的全流程跟蹤的方式方法，努力實現(xiàn)審計全覆蓋。三要精確把握審計介入時點，兼顧審計效率和審計效果，內(nèi)部審計可結(jié)合政策特點，在前期及時跟進，或是保持全過程、持續(xù)性介入。四要構(gòu)建評價體系框架，可從配套機制建立、政策執(zhí)行傳導、后續(xù)評估督導等多維度，統(tǒng)一制定內(nèi)部審計對政策執(zhí)行效果的評價標準。

（三）強化內(nèi)外部合作交流，發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動效應

政策落實跟蹤審計的工作模式較傳統(tǒng)審計有所不同，國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展相關(guān)項目時不可避免會遇到新的困難和挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計要及時收集審計項目開展過程中遇到的問題，并通過內(nèi)外部溝通、學習、借鑒，解決審計難點。對內(nèi)，要加強與兄弟機構(gòu)間的技術(shù)交流與共享，通過開展聯(lián)合檢查行動、“結(jié)對子”交流會等方式，優(yōu)化項目開展形式，強化審計成果運用。對外，要強化與審計機關(guān)、銀保監(jiān)局、內(nèi)部審計協(xié)會等單位的業(yè)務溝通，堅持同向發(fā)力，構(gòu)建監(jiān)審聯(lián)動、聯(lián)合監(jiān)督新格局；保持與先進同業(yè)、國有金融企業(yè)、社會審計等機構(gòu)的交流分享，學習借鑒開展政策落實跟蹤審計的優(yōu)秀經(jīng)驗。

（作者單位：中國銀行審計部浙江分部，郵政編碼：310005，電子郵箱：chenziyi_zj@163.com）

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