羅師

立法法作為對(duì)憲法的續(xù)造，是規(guī)定立法體制和立法權(quán)限等基本問(wèn)題的憲法性法律，因此亦被稱(chēng)為“小憲法”。2022年，立法法的修改被列入全國(guó)人大年度立法工作計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了相關(guān)修改工作，在經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)和深入調(diào)研之后，形成了立法法修正草案，正式提請(qǐng)第十四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議。一部法律的修改，交由全國(guó)人民代表大會(huì)審議決定，就足以說(shuō)明這部法律的地位和重要性。筆者有幸參與服務(wù)和保障本次全國(guó)代表大會(huì)，見(jiàn)證了從立法法修正草案到公布施行的全過(guò)程。以下是筆者對(duì)本次立法法修改的一些認(rèn)識(shí)和思考，闡芻蕘之見(jiàn)，期伏候卓裁。

立法法修改的意義重大

立法法的價(jià)值和意義不僅在于它是“管法的法”，更在于它是法律制定之“母法”，是規(guī)制國(guó)家最高權(quán)力的頂層設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)“良法善治”的源頭所在。因此，立法法的修改關(guān)系每個(gè)公民的切身利益，意義重大，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶顝V泛的關(guān)注。從時(shí)機(jī)上看，立法法的修改正當(dāng)其時(shí)。自2015年修訂以來(lái)，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生了一系列巨大變化，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，對(duì)立法提出了更高更廣泛更深刻的需求。立法法的修改，旨在把立法實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果上升為立法規(guī)范，從而更好發(fā)揮立法法的規(guī)范、引領(lǐng)作用。從動(dòng)機(jī)上看，立法法的修改適逢其勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)全面依法治國(guó)作出了一系列重要部署，2021年則首次召開(kāi)中央人大工作會(huì)議，對(duì)新時(shí)代立法工作提出具體任務(wù)和要求。在黨的二十大報(bào)告中，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系成為推進(jìn)立法制度改革的新要求。因此，修改立法法，是順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求、與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)全面依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然結(jié)果。從實(shí)踐上看，立法法的修改是全過(guò)程人民民主的邏輯呈現(xiàn)。立法法修正草案提出“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義”，要求在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)彰顯和發(fā)揚(yáng)民主，促進(jìn)社會(huì)公眾更廣泛、更深入地參與國(guó)家立法活動(dòng)，體現(xiàn)了“過(guò)程”的全面性和豐富性。貫徹和落實(shí)全過(guò)程人民民主，要求立法必須深入現(xiàn)實(shí)并獲取社會(huì)的正向反饋。不論是此前的向全社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)建議，還是大會(huì)期間代表的集中審議和提出議案建議，無(wú)不體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

立法法修改的主要內(nèi)容

從篇幅上看，本次立法法修改的內(nèi)容并不算多，故不能稱(chēng)之為脫胎換骨；但從內(nèi)容上看，所修之處皆可謂取熔經(jīng)意、自鑄偉辭之典范，其意義遠(yuǎn)甚于滌故更新。立法法修改的主要內(nèi)容有：

一是完善立法的指導(dǎo)思想和原則，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。包括貫徹落實(shí)黨的二十大精神和修改后的憲法規(guī)定，完善依憲立法、依法立法原則，完善民主立法原則，貫徹黨中央關(guān)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的部署要求，以及明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則要求。

二是明確合憲性審查相關(guān)要求。在修改的相關(guān)部分中，對(duì)合憲性審查作了較為詳盡的規(guī)定，包括明確了公眾向全國(guó)人大及其常委會(huì)反映行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等存在合憲性疑慮的渠道，明確了對(duì)合憲性審查具有最終決定權(quán)和裁決權(quán)的機(jī)關(guān)為全國(guó)人大及其常委會(huì)，明確了合憲性審查的程序和期限等。

三是完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機(jī)制。包括完善了全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)的相關(guān)表述，以及根據(jù)立法實(shí)踐，對(duì)相關(guān)授權(quán)決定的規(guī)定作了進(jìn)一步的完善和細(xì)化。

四是完善全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限、立法程序和工作機(jī)制。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法，明確了全國(guó)人大可以授權(quán)其常委會(huì)制定法律，補(bǔ)充了特殊情況下的緊急立法程序相關(guān)內(nèi)容，并完善了法律案的終止審議程序等。此外，還進(jìn)一步明確提出相關(guān)法律案的主體范圍，規(guī)定國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院以及全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員可以向全國(guó)人大提出法律案。

五是適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容。明確了監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由法律加以規(guī)定，明確了監(jiān)察委員會(huì)制定的相關(guān)監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大備案。

六是完善地方性法規(guī)、規(guī)則的權(quán)限和程序。在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法的事項(xiàng)范圍，正式確立了協(xié)調(diào)立法機(jī)制，以及擴(kuò)大了規(guī)章的制定主體范圍。

七是完善備案審查程序。完善了主動(dòng)審查制度，明確了專(zhuān)項(xiàng)審查相關(guān)內(nèi)容；結(jié)合備案審查實(shí)踐，建立健全了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制；貫徹黨中央精神，明確了法規(guī)清理制度等。

對(duì)立法法修改的一些思考

隨著對(duì)相關(guān)資料學(xué)習(xí)的進(jìn)一步深入，引發(fā)了筆者對(duì)立法法修改的一些思考。本次立法法修改的許多內(nèi)容是對(duì)行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的吸收和轉(zhuǎn)化，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的正式入法便是舉措之一。然而，撇開(kāi)制度設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步完善細(xì)化以外，相關(guān)條文只規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，卻沒(méi)有對(duì)地方人大設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)作出規(guī)定，而后者在地方立法實(shí)踐中已經(jīng)廣泛開(kāi)展。如此規(guī)定，反而有可能會(huì)使地方人大開(kāi)展立法聯(lián)系點(diǎn)的工作陷入某種尷尬。這是因?yàn)樽鳛楣ǖ牧⒎ǚ?，其底層邏輯在于“法無(wú)授權(quán)即禁止”，即法律沒(méi)有明確規(guī)定某一行為可為，就不得為之。這與奉行“法無(wú)禁止皆自由”的私法完全不同。換言之，在立法法沒(méi)有明確授權(quán)地方人大常委會(huì)可以設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的情況下，各個(gè)地方已經(jīng)開(kāi)展的相關(guān)工作，實(shí)際上是一種先于法律規(guī)定的實(shí)踐操作，其性質(zhì)和定位還值得進(jìn)一步探討。

此外，立法法修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容是規(guī)定國(guó)務(wù)院“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要”，決定暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。這是根據(jù)改革發(fā)展客觀需要作出的重大修改。然而，行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，或者最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法定權(quán)限和法定程序，并需要報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案。允許國(guó)務(wù)院以“決定”的形式改變行政法規(guī)的適用，邏輯上似有不周。這反映出立法理論和立法實(shí)踐之間仍存在無(wú)法完全平滑過(guò)渡的溝壑，需要做進(jìn)一步的銜接和協(xié)調(diào)。

2023年3月13日，《中華人民共和國(guó)立法法》在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上表決通過(guò)，并于3月15日起正式施行。這標(biāo)志著關(guān)于立法法修改的爭(zhēng)辯暫告一段落，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)立法法的研究也將由立法論轉(zhuǎn)向解釋論作業(yè)，即從“怎么寫(xiě)”轉(zhuǎn)向“如何做”。這意味著我們立法人需要主動(dòng)承擔(dān)起“一線工人”的職責(zé)，不僅要吃透立法法的精神要義、通悉立法法的條文架構(gòu)，還需進(jìn)一步提升理論修為和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，以扎實(shí)的立法理論構(gòu)建更為科學(xué)完備的法解釋體系，進(jìn)而更好地推進(jìn)立法實(shí)踐朝著科學(xué)、正確的軌道行進(jìn)。

（作者單位：清華大學(xué)法學(xué)院、江西省人大常委會(huì)法工委）