邱 波 朱一鴻 任曉航

（作者單位：1.寧波大學商學院；2.浦發(fā)銀行鄭州分行）

巨災風險準備金是巨災保險制度建設的核心機制，是確保巨災保險償付能力充足的重要制度保障。一般情況下，巨災風險由于具有系統(tǒng)性風險特征，投保個體之間存在部分正相關或完全正相關關系，無法通過大量人群參保來分攤風險，甚至隨著參保人群的增加而增加損失的賠付，導致大數(shù)法則失效。當巨災風險在地域空間上無法分散時，盡快建立起一定規(guī)模的穩(wěn)定的巨災風險準備金制度，從時間上進行巨災風險分散就顯得尤為重要。由于巨災保險具有天然的準公共屬性，政府在巨災保險制度建設中發(fā)揮著至關重要的作用[1]。政府設立巨災準備金可以改善巨災事件發(fā)生對承保機構經(jīng)營帶來的理賠困境，維護巨災保險制度的持續(xù)性，防范巨災保險制度破產(chǎn)風險。同時，巨災風險準備金也是保險公司應對巨災風險不確定性的主要方式。

一、寧波公共巨災保險準備金制度演進現(xiàn)狀

寧波公共巨災保險設立于2014 年11 月，是繼深圳巨災保險制度后民生救助型巨災保險實踐的典范，被譽為巨災保險的“寧波模式”。公共巨災保險由政府出資，為全體市民投保以災害救助為目的的綜合性政策性保險，承保標的涵蓋財產(chǎn)類和人身安全類，保障范圍包括因災害和突發(fā)公共安全事件造成的人身傷亡、見義勇為人員撫恤費用、災民家庭財產(chǎn)損失救助費用等。

（一）寧波市公共巨災保險準備金制度內(nèi)容

在巨災救援中，政府無疑擔負著最關鍵的領導者角色[2]。寧波公共巨災保險制度設立以來，隨著合約的重新簽訂，先后實施了三種不同的準備金提取方式，經(jīng)歷兩次準備金提取方式的調(diào)整，體現(xiàn)出政府在不同時期對巨災風險不同的管理思考（見表1）。

表1 三輪公共巨災保險準備金提取方式

（二）寧波市公共巨災保險準備金政策變遷

1.事后計提準備金改為事先計提準備金

2014—2017 年寧波巨災保險合約采取事后準備金計提辦法，經(jīng)營期結束后扣除承保機構預定利潤后的余額作為準備金積累。這種準備金計提方式保護了承保機構提供巨災保險保障的積極性，但難以保證準備金及時足額提取。事后計提方式受災害發(fā)生頻率、災害嚴重性后果以及巨災保險經(jīng)營結果的影響較大，不利于準備金的積累。

首輪承保期內(nèi)，巨災準備金計提方式有了重大變化。巨災風險準備金每年根據(jù)公共巨災保險經(jīng)費實時計提，每年從公共巨災保險經(jīng)費中提取1 020 萬元，3 年累計計提3 060 萬元，作為大災年份承保機構的賠款儲備。事先計提保費準備金的制度安排不受后期巨災保險經(jīng)營影響，也不受承保期間災害事故發(fā)生概率的影響，有利于在短時間內(nèi)迅速達到需要的準備金規(guī)模，建立穩(wěn)定的巨災保險準備金制度。

2.保費準備金基礎上增加盈余回調(diào)機制

第二輪承保周期推出了盈余回調(diào)機制。盈余回調(diào)機制的設計初衷是平抑承保機構過高經(jīng)營結余，從少災平災年份的經(jīng)營結余中提取部分盈余作為準備金的積累并長期滾存使用，有利于巨災保險制度的“商業(yè)可持續(xù)”發(fā)展。具體操作安排是，承保機構每年年末經(jīng)營出現(xiàn)盈余的，若當年賠付支出低于保費的20%，承保機構將預提經(jīng)營盈余的20%作為防災防損服務費用和巨災風險準備金的補充，其中，70%計入巨災風險準備金，30%計入防災防損服務費用。承保期滿后，盈余回調(diào)準備金部分結轉進入下一輪的巨災風險準備金賬戶。

盈余回調(diào)機制的實質是建立市場化準備金積累制度，在承保盈余較高的年份按比例計提部分盈余資金進入準備金賬戶，以盈余準備金的形式滾存累計。這一機制有利于抑制巨災保險利潤過高，掃除財政資金使用效率低巨災保險定價過高的錯覺，增加巨災準備金的籌資渠道，同時有利于平衡共保體年度經(jīng)營數(shù)據(jù)，對完善巨災保險準備金制度有積極意義。

二、準備金制度演進解釋：制度變遷理論框架

（一）制度變遷主導：政府力量在公共巨災保險準備金計提方式調(diào)整中起主導作用

制度變遷實質上是制度結構從舊穩(wěn)態(tài)向新穩(wěn)態(tài)轉變的過程。制度構建者雙方基于不同的立場和選擇會產(chǎn)生沖突，制度運行機制和效果也會經(jīng)過一段時間的磨合、調(diào)整與檢驗，面對追求新目標過程中出現(xiàn)的不確定性，重新調(diào)整制度規(guī)則和變遷路徑。在制度變遷過程中，制度規(guī)則和變遷方向是由主要談判力量決定的[3]。

公共巨災保險是政府部門和保險機構合作開展巨災風險管理的制度創(chuàng)新形式之一，也是市場機構參與提供社會公共產(chǎn)品的互補、共贏新型合作伙伴關系體現(xiàn)[4]。巨災的公共屬性決定了巨災保險必須由公共事務管理者政府介入，以矯正和彌補完全交由保險公司商業(yè)化運營的弊端和不足，同時為保證公共巨災保險的實施效果和長期持續(xù)，政府必須成為巨災保險制度的主導者和主要推動者。在政府主導制度變遷趨勢下，政府對巨災治理的認知觀念以及政府行為約束對準備金調(diào)整方式產(chǎn)生關鍵性影響。

（二）制度變遷原因：財政資金使用效率決定了準備金的計提方式變化

制度變遷是通過組織的知識發(fā)展和組織與制度間的持續(xù)互動來實現(xiàn)的[5]。歷史制度主義認為，歷史進程中形成的制度具有穩(wěn)定性、持續(xù)性特征，制度一旦形成就會賦予特定個人或組織特權，特權者在難以預測新制度帶來積極效果的情況下，會有維持現(xiàn)有制度的傾向。而制度發(fā)生變遷關鍵在于外部沖擊帶來重塑制度形態(tài)進而改變制度走向的動力[6]?；仡檶幉ň逓谋ｋU準備金計提方式的調(diào)整可知，外部災害天氣的發(fā)生與否以及隨之帶來的巨災保險經(jīng)營結果差異直接影響財政資金使用效率的評價，從而導致巨災準備金計提方式的變化。

1.財政資金使用效率不明顯

由表2 可知，截至2020 年底寧波公共巨災保險共賠付了1.28 億元。2015 年兩次臺風“燦鴻”“杜鵑”共賠付7 922 萬元，制度設立首年即出現(xiàn)較大經(jīng)營虧損。此外，除2015 年以外，其余各年賠款額支出平穩(wěn)，2017 年、2020 年的賠付額更是低位運行，首輪承保期累計賠款額更是低至保費收入額的22%，這為積累巨災風險準備金提供時間窗口的同時，也形成了懸殊的財政資金收支差距?？鄢黜椊?jīng)營費用后，首輪承保期共保體經(jīng)營結余達到6 898.57 萬元，給財政資金績效評價帶來不利影響。

表2 2015—2020 年寧波市公共巨災保險保費收入與賠付支出情況（單位：萬元）

2.巨災準備金計提調(diào)整

準備金政策在第二輪承保合約中出現(xiàn)兩大變化。首先，盈余回調(diào)機制客觀上增加了巨災保險準備金的新增渠道。其次，年初計提的保費準備金僅用于應對本輪合約期間保障責任的履行和賠付，準備金使用僅以本輪承保期為限。這一規(guī)定對巨災保險準備金積累有不利影響。這一安排下的保費準備金事實上已經(jīng)成為政府預支的短期應急借款，巨災保險準備金的資金性質不再清晰。由此可見，從試點期首年虧損后政府追加保費，到首輪承保期出現(xiàn)較高盈余后保費準備金“限本輪合約承保期使用”的政策調(diào)整，公共巨災保險準備金制度始終堅持政府在巨災保險制度中的最終兜底責任，市場化巨災風險分散機制發(fā)揮的作用有限。

（三）制度變遷機制：“制度重組”決定了準備金制度調(diào)整的漸進式路徑依賴

在制度變遷理論中，這種將已有的制度要素進行重新組合的制度創(chuàng)新稱作“制度重組”，有利于制度通過路徑依賴的方式進行演化，新構建的制度也易于被廣泛接受[7]。潛移默化形成的認知習慣和思維模式，是制度變遷產(chǎn)生路徑依賴的主要原因。政府承擔的公共責任意味著承擔更大的風險[8]，故調(diào)整措施時要謹慎?！爸贫戎亟M”是在原有制度基礎上的適度調(diào)整，一項制度創(chuàng)新很少“是從廢除舊制度開始，而往往是對一些既有制度要素進行重組”，“制度常常被裁剪而不是完全取代”，這種漸進式變遷才是現(xiàn)實中制度變遷的常態(tài)。

寧波公共巨災保險準備金從完全的事后利潤準備金到事先保費準備金，再到當前的保費準備金和盈余準備金同時計提，且將保費準備金的使用期限壓縮至合約承保期內(nèi)的這些做法，都是在既有的準備金制度構成要素框架內(nèi)實行的制度重組。這種制度重組是在原有制度基礎上的適度調(diào)整，遵循一貫的“財政資金使用績效優(yōu)先”制度主導規(guī)則，體現(xiàn)出明顯的制度變遷路徑依賴。

三、結語

巨災保險準備金的建立是一個長期的資金積聚和管理過程，也是巨災保險穩(wěn)定健康發(fā)展的必要條件。一般來說，當巨災風險準備金積累到一定程度時，承保機構才停止計提準備金，同時調(diào)整巨災保險費率水平[9]。相比盈余準備金而言，保費準備金更是巨災保險準備金制度的基礎。保險公司承擔的風險越大，保費收入越高，計提的準備金也應越高。

寧波模式下的巨災準備金制度演變歷程表明，在政府市場合作模式探索中，寧波公共巨災保險更傾向政府調(diào)控和兜底的財政屬性，市場化屬性有待加強。因此，應保留以保費為基礎的準備金計提途徑，將政府設立的按年撥付、逐年滾存的保費準備金繼續(xù)作為準備金計提的基本方式，逐步減少對政府財政資金的依賴，建立保險公司自身穩(wěn)定的償付資金池，不斷完善長期有效的巨災保險準備金制度。