黎志云 萬怡國 盧江海 鄧 升

（作者單位：1.江西省水利科學(xué)院；2.江西省鄱陽湖流域生態(tài)水利技術(shù)創(chuàng)新中心）

我國水資源短缺、時空分布不均，水資源供需矛盾和水安全問題凸顯。長期以來，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，運行維護(hù)經(jīng)費不足，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的60%以上，節(jié)水潛力巨大[1]。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，旨在通過改革建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制、工程建設(shè)與管護(hù)機制、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制、農(nóng)業(yè)用水管理機制，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程持續(xù)良性運行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，保障國家糧食安全和水安全[2-3]。

農(nóng)業(yè)水價形成機制是改革工作的核心，通過健全該項機制，發(fā)揮價格的杠桿作用，能為工程運行提供經(jīng)費保障，為農(nóng)業(yè)節(jié)水提供促進(jìn)手段，為吸引社會資本投入工程建設(shè)提供內(nèi)生動力。農(nóng)業(yè)水價形成機制的合理性是其中的關(guān)鍵，影響因素較多且復(fù)雜，與當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟和歷史遺留問題息息相關(guān)[4]。本文以江西省建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制為例，從價格影響因素、模型構(gòu)建、形成流程、實例分析等方面闡述江西省農(nóng)業(yè)水價的形成過程，并為水價執(zhí)行提供建議。

一、基本情況

江西省水資源相對充沛，2021 年全省用水總量為249.36 億m3，農(nóng)田灌溉用水量為167.32 億m3[5]，有效灌溉面積203.7 萬hm2。近些年，江西省開展了大量農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)灌排體系逐步完善，但仍有部分工程年久失修、管護(hù)不到位，存在農(nóng)業(yè)用水粗放的現(xiàn)象。2016 年以前，江西省開展多次農(nóng)業(yè)水價改革[6-7]，多數(shù)區(qū)域開展供水成本核算、監(jiān)審及定價工作，基本建立了具有南方特色的以畝計價、區(qū)分自流和提水的價格模式，但是與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制尚未完全建立[8]。原因主要有4 個。一是現(xiàn)有農(nóng)田用水基本以畝為單元定價，促進(jìn)節(jié)水的抓手不夠。江西省自有定價歷史以來，農(nóng)業(yè)用水基本未實行按方計量，農(nóng)業(yè)用水方式粗放，漫灌串灌的現(xiàn)象較嚴(yán)重。二是價格水平偏低。據(jù)統(tǒng)計，全省317 座中型灌區(qū)中，約82%的灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水水價未達(dá)到運行成本水平。例如，某大型灌區(qū)1991 年核算成本水價為每666.7 m238 元，實際執(zhí)行為每666.7 m222.87 元，提灌減半[9]。三是水費收取率低。全省96 個農(nóng)業(yè)建制縣中，約68%的縣未收取水費，約23%的縣水費收取率不足50%。四是水費收取面積覆蓋率低。全省農(nóng)業(yè)用水區(qū)域中約60%未收取水費，317 個大中型灌區(qū)約55%未收取水費。國家開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作以來，江西積極探索建立合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制[10]。江西省已完成農(nóng)業(yè)供水價格測算、監(jiān)審和定價工作，目前各地終端運行成本平均水價為0.072 元/m3，各灌區(qū)骨干工程運行成本平均水價為0.08 元/m3。

二、農(nóng)業(yè)用水的定價

（一）價格影響因素

農(nóng)業(yè)用水價格影響因素是構(gòu)建定價模型的關(guān)鍵，本文結(jié)合江西實際，主要從區(qū)域水資源條件、用水戶承受能力、供水工程功能分?jǐn)偧肮こ坛杀? 個方面展開探討。

1.水資源稟賦條件

水資源稟賦條件對水價定價影響較大，豐水地區(qū)由于降雨量大、農(nóng)業(yè)灌溉取水便捷，用水邊際成本小，水價相對偏低；缺水地區(qū)用水邊際成本大，水價相對偏高[11-12]。江西省地處長江中下游，多年平均年降水量為1 646 mm，多年平均水資源總量為1 569 億 m3，水資源相對充足，農(nóng)業(yè)用水條件好。以2021 年為例，全省地表水資源量為1 400.56 億 m3，地下水資源量為332.02 億 m3，水資源總量為1 419.73 億 m3，全省33 座大型水庫和262 座中型水庫蓄水總量為118.90 億 m3[3]。

2.用水戶承受能力

用水戶能承受是農(nóng)業(yè)水價定價的根本遵循。如果農(nóng)業(yè)水價定價超出用水戶的承受能力，既會增加用水戶種糧負(fù)擔(dān)，也不利于水價的執(zhí)行[13-14]。目前，國內(nèi)用水戶承載能力一般將農(nóng)業(yè)水費額度作為評價指標(biāo)，通常認(rèn)為農(nóng)業(yè)水費占畝均產(chǎn)值比重的5%～15%較合理，占畝均成本的20%～30%較適宜[7]。根據(jù)江西省價格成本監(jiān)審局成本數(shù)據(jù)，水稻畝均產(chǎn)值為1 998 元，畝均成本為1 213 元。通過計算，江西省水稻種植用水戶承載能力理論值為每畝99.9～363.9 元。

3.供水工程功能分?jǐn)?/p>

根據(jù)灌溉供水工程公益性的特點，農(nóng)業(yè)水價成本應(yīng)緊扣農(nóng)業(yè)灌溉產(chǎn)生的成本。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》中針對具有多功能的水利工程開展農(nóng)業(yè)灌溉，要求按照水庫庫容分?jǐn)偝杀净蚪?jīng)營性收入核減成本，減輕農(nóng)業(yè)用水戶水費負(fù)擔(dān)[15]。

4.供水工程成本

供水工程成本包括工程建設(shè)成本和運行成本。其中，工程建設(shè)成本是指工程使用過程中的年損耗，體現(xiàn)固定資產(chǎn)折舊費，一般按規(guī)定的折舊年限和方法計提。工程運行成本包括材料費、修理費、大修理費、職工薪酬、管理費用、銷售費用以及其他運行維護(hù)費[16]。

（二）構(gòu)建定價模型

根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》和《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》，結(jié)合農(nóng)業(yè)用水的影響因素，本文提出農(nóng)業(yè)水價定價模型[17]：

式（1）中，P為農(nóng)業(yè)供水水價；α為水資源稟賦系數(shù)；β為用水戶承受能力系數(shù)；C為供水成本。計算全成本時，包括工程建設(shè)成本和工程運行成本，即含固定資產(chǎn)折舊費；計算運行成本時，僅為工程運行成本。γ1為供水工程公益性分?jǐn)傁禂?shù)，一般為防洪分?jǐn)偅沪?為供水工程其他業(yè)務(wù)收入沖減，一般為發(fā)電業(yè)務(wù)；A為測算區(qū)域的有效灌溉面積；w為農(nóng)業(yè)用水灌溉定額。

江西省水資源條件較好，價格定價以實際反映供水成本、保障工程良性運行為依據(jù)，水資源稟賦系數(shù)α和用水戶承受能力系數(shù)β一般取1[18-19]。

（三）價格形成過程

1.定價方式

江西省是國家糧食主產(chǎn)區(qū)，大中小型灌區(qū)類型齊全，蓄水工程、引水工程、提水工程均有，價格體系復(fù)雜，為使制定過程合理、有序，提出“一區(qū)一價”和“一縣一價”的定價方式，具體分類如表1 所示。

表1 江西省縣級農(nóng)業(yè)水價定價模式

2.定價程序

為規(guī)范定價程序，按照價格制定要求的步驟開展定價工作，具體如圖1 所示。

圖1 江西省農(nóng)業(yè)水價形成流程圖

3.戴明環(huán)（PDCA）動態(tài)調(diào)價機制

為使農(nóng)業(yè)用水價格與社會發(fā)展相適應(yīng)，可建立戴明環(huán)（PDCA 循環(huán)，原指Plan 計劃、Do 執(zhí)行、Check 檢查和Act 處理，本文指定價、執(zhí)行、反饋和調(diào)整）動態(tài)調(diào)價機制。在具體執(zhí)行過程中，價格定價部門可根據(jù)水費收繳率、政府精準(zhǔn)補貼資金到位情況、工程管護(hù)效果等反饋信息，結(jié)合社會發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟水平、水資源稟賦、農(nóng)村土地經(jīng)營方式等因素，適時進(jìn)行價格調(diào)整[20]。

三、實例應(yīng)用

（一）“一區(qū)一價”供水水價測算

1.灌區(qū)概況

某大型灌區(qū)有效灌溉面積2.22 萬 hm2，有大（2）型水庫2 座，中型水庫7 座，?。?）型水庫1 座，引水控制閘5 座，總干渠2 條，干渠25 條，支渠34 條，渠系總長493.32 km，各類渠系建筑物1 516 座。灌區(qū)有全額撥款的事業(yè)單位專職管護(hù)，管理人員181 人，主要收入為財政撥款、收取的水費、上級撥付的維養(yǎng)經(jīng)費和其他收入，近三年平均值為1 674.29 萬元；主要支出為工資福利、維養(yǎng)費、管理費、銷售費等，近三年平均值為1 932.05 萬元。1997年開展了農(nóng)業(yè)用水定價，成本水價為38 元/m3，實際執(zhí)行為每666.7 m222.87 元，至今未調(diào)價。因水費未執(zhí)行到位，工程維修資金、人員工資不足，工程破損、銹蝕較嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水效率不高。

2.分?jǐn)傁禂?shù)

灌區(qū)的大中型水庫有防洪功能，需要進(jìn)行成本分?jǐn)?，各水庫分?jǐn)傁禂?shù)如表2 所示。

表2 灌區(qū)各水庫分?jǐn)傁禂?shù)

3.供水成本

工資薪酬是人員工資成本，重點復(fù)核工資水平和人員數(shù)量。經(jīng)復(fù)核，灌區(qū)實際工資水平高于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，取當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)作為基數(shù)，人員數(shù)量根據(jù)2004 年水利部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)（試點）》，復(fù)核應(yīng)為111 人。直接材料費主要為消耗的原材料等，按三年實際發(fā)生計。大維理費按《水利工程供水價格核算規(guī)范（試行）》的要求，按固定資產(chǎn)的1.4%計算。日常維修養(yǎng)根據(jù)水利部、財政部2004 年5 月頒布的《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)（試點）》確定。其他支出主要考慮水質(zhì)檢測費用，銷售費用取三年平均值，管理人員費用按定編人數(shù)確定，具體情況如表3 所示。

表3 灌區(qū)各項成本匯總表

通過計算，灌區(qū)運行成本為1 727.14 萬元。

4.水價測算

灌區(qū)有效灌溉面積為2.22 萬 hm2，農(nóng)業(yè)用水灌溉畝均定額為453 m3[21]，r1取0.82，該灌區(qū)無其他業(yè)務(wù)；r2取0，C運為2 214.29 萬元，根據(jù)公式（1）：P=1×1×[2 214.29×0.78×(1-0)]/2.22×453×15=0.11 (元/m3)

通過測算，灌區(qū)運行成本水價為0.11 元/m3。

（二）“一縣一價”供水水價測算

某縣位于江西省西北部，為山區(qū)縣，有中型水庫2 座，?。?）型水庫34 座，?。?）型水庫115 座，10座一般中型灌區(qū)，其余均為小型灌區(qū)，有效灌溉面積2.67 萬 hm2。農(nóng)業(yè)水價綜合改革以前，該縣未開展過農(nóng)業(yè)水價的定價工作，僅1 個小型灌區(qū)通過協(xié)商定價，收取了部分水費，農(nóng)田水利工程多數(shù)是“以建代管”模式，農(nóng)業(yè)用水矛盾較突出。

結(jié)合當(dāng)?shù)厣絽^(qū)特點，全縣無重點中型灌區(qū)、大型灌區(qū)，均為自流灌溉，無收取、定價歷史，采取“一縣一價”的方式定價，水庫工程均為農(nóng)業(yè)灌溉，無其他功能。

測算按照典型灌片選擇、現(xiàn)場調(diào)研、收集查閱相關(guān)資料、核定相關(guān)數(shù)據(jù)以及進(jìn)行水價測算的步驟開展，各灌片工程情況如表4 所示，各灌片運行成本如表5 所示。

表4 各典型灌片基本情況

表5 各典型灌片運行成本水價測算表 單位：元

各典型灌片有效灌溉面積1 103.3 hm2，農(nóng)業(yè)用水灌溉畝均定額取453 m3[21]，r1取1，該灌區(qū)無其他業(yè)務(wù)；r2取0；C運按配水人員工資、水庫工程維養(yǎng)費、渠道工程維養(yǎng)費和管理費用組成，根據(jù)公式（1）：

P=1×1×[759 297×1×(1-0)]/1 103.3×453×15=0.101 (元/m3)

通過測算，全縣運行成本終端水價為0.101 元/m3。

四、結(jié)論與建議

建立健全與當(dāng)?shù)貙嶋H相符的農(nóng)業(yè)水價形成機制是保障工程良性運行、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的關(guān)鍵手段，也是農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的核心。本文以江西省為例，結(jié)合國家發(fā)展改革委出臺的相關(guān)辦法，構(gòu)建定價模型，梳理江西農(nóng)業(yè)水價定價程序，詳細(xì)地闡述定價形成全過程。通過實例反映，與北方嚴(yán)重缺水地區(qū)相比，江西省農(nóng)業(yè)用水水價偏低，但江西省作為全國糧食主產(chǎn)區(qū)，水資源稟賦條件較好，以運行成本為決定價格的主要因素，符合江西省實際。

根據(jù)以上研究，本文提出幾點政策建議：首先，進(jìn)一步完善全省計量體系，以達(dá)到農(nóng)業(yè)用水能計量的要求，推進(jìn)江西省農(nóng)業(yè)用水灌溉由不控制向按方控制轉(zhuǎn)變；其次，推進(jìn)實施按方計量實際用水量和區(qū)分作物種類明確畝均用水量，探索農(nóng)業(yè)用水水權(quán)交易，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提升節(jié)水理念；再次，根據(jù)2022 年國家發(fā)展改革委出臺的《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》，按照“準(zhǔn)許成本+微利”的模式，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟作物用水水價的制定；最后，進(jìn)一步利用好農(nóng)業(yè)水價水費“現(xiàn)金流”，引入金融和社會資金投入現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)，加大政策支持力度，逐步做到灌區(qū)從建設(shè)到運營的內(nèi)生循環(huán)。