北京市黨的建設(shè)研究所

[摘要] 首都基層治理的改革實踐，是一場從治理理念、結(jié)構(gòu)功能、制度機制到方法路徑的全方位變革。以黨建引領(lǐng)城市基層治理是首都“大城善治”的鮮明特色和成功經(jīng)驗。新時代新征程，全面推進城市基層治理現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮黨的組織在城市基層治理中的引領(lǐng)作用，切實把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，全面打造黨建引領(lǐng)超大城市基層治理的首都樣板。

[關(guān)鍵詞] 黨建引領(lǐng)；? 超大城市；? 基層治理

[中圖分類號] D267.2； C916? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）07-0078-04

黨的二十大作出“推進以黨建引領(lǐng)基層治理”重大部署。1首都基層治理是首都治理的重要基石和關(guān)鍵支撐，關(guān)乎“國之大者”。當前，隨著城市化進程深入推進、社會急劇變遷、利益日益分化，以及國家治理理念、機制和方式的變革，城市基層治理面臨一系列新機遇新挑戰(zhàn)?；卮鸷檬锥肌按蟪巧浦巍钡臅r代課題，必須堅持以黨的建設(shè)貫穿、保障和引領(lǐng)基層治理，全力打造黨建引領(lǐng)超大城市基層治理首都樣板。

強化黨建引領(lǐng)是首都基層治理現(xiàn)代化必然選擇

習近平總書記指出，把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。北京作為具有大國首都功能的超大城市，基層治理中需要解決的問題跨界性、復(fù)雜性更強，需要凝聚發(fā)動的治理主體、利益主體更加多元多樣，迫切需要綱舉目張，把黨的建設(shè)放在首位，一以貫之堅持以黨建引領(lǐng)基層治理。

強化黨建引領(lǐng)是超大城市基層治理的內(nèi)在需要。與一般的中小城市相比，超大城市作為生產(chǎn)要素高度集聚的復(fù)雜巨系統(tǒng)，人口空間分布更為密集，社會結(jié)構(gòu)異質(zhì)化特征更加明顯，利益訴求更為多元多變，社會矛盾風險更易累積疊加，這客觀上為基層治理帶來了更大的風險挑戰(zhàn)。北京作為首都，既有超大城市基層治理的共性特點，又有城市功能高度集中、治理主體更加多元、治理中的風險系數(shù)更大等個性特征，在基層治理中更需要發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。

強化黨建引領(lǐng)是推進基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。推進基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在體制機制創(chuàng)新。近年來，北京以吹哨報到、接訴即辦改革為牽引，建立健全群眾訴求快速響應(yīng)、“每月一題”重點督辦、黨建協(xié)調(diào)委員會等制度機制，有效解決了一大批基層治理難題，群眾的獲得感幸福感安全感顯著提升?？梢哉f，近幾年首都基層治理的改革實踐，是一場從治理理念、結(jié)構(gòu)功能、制度機制到方法路徑的全方位變革重塑。改革之所以取得明顯成效，關(guān)鍵就在于始終堅持黨建引領(lǐng)，強化治理資源和力量的統(tǒng)籌整合，打通了基層治理的“血脈經(jīng)絡(luò)”。

強化黨建引領(lǐng)是應(yīng)對首都基層治理挑戰(zhàn)的必然選擇。黨的二十屆二中全會審議通過《黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出組建中央社會工作部，統(tǒng)籌推進黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)。這一制度設(shè)計，將進一步提升基層治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性，為城市基層治理帶來了重大機遇。同時，隨著北京邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，首都基層治理出現(xiàn)了諸多新情況新挑戰(zhàn)。比如，老齡化、少子化引發(fā)的養(yǎng)老問題日益凸顯，如何加快調(diào)整社會保障體系、公共服務(wù)設(shè)施等以應(yīng)對老齡化趨勢？比如，隨著數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展，北京聚集了大量新就業(yè)群體，如何加強對這類群體的政治引領(lǐng)，讓最大變量變?yōu)樽畲笤隽?？面對這些新的形勢任務(wù)，迫切需要進一步突出黨建引領(lǐng)，有效協(xié)調(diào)多元主體共同行動、良性互動，凝聚起首都基層治理“最大公約數(shù)”。

從黨建引領(lǐng)視角看首都超大城市基層治理之困

對標首都基層治理現(xiàn)代化的目標要求，對比廣大市民群眾對美好生活的新期待，目前黨建引領(lǐng)首都基層治理還有一些難題需要破解。

對黨建引領(lǐng)基層治理的認識還不到位，權(quán)責平衡、成本效益等現(xiàn)代治理理念尚未完全確立。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前“黨建引領(lǐng)基層治理”已成普遍共識，但對于“誰來引領(lǐng)、怎么引領(lǐng)”等問題還存在不同程度的認知偏差。有的認為黨建引領(lǐng)就是 “基層黨組織‘一把抓”；有的在工作中生搬硬套， “黨建引領(lǐng)”存在被泛化、虛化的傾向。同時，一些基層干部“重投入、輕管理、少問效”的粗放思維還未扭轉(zhuǎn)，導(dǎo)致個別地區(qū)、領(lǐng)域基層治理的經(jīng)濟社會成本偏高。另外，受傳統(tǒng)社會管理思維定勢影響，一些基層干部對維持秩序不遺余力，對激發(fā)活力體會不深，如何把握好秩序和活力辯證法、最大限度激發(fā)共治活力仍需破題。

黨建引領(lǐng)基層治理的組織領(lǐng)導(dǎo)體系需進一步健全，條塊分割、碎片運行等問題在一定范圍內(nèi)依然存在。近年來，北京市大力推進基層治理體制機制創(chuàng)新，形成了一系列補短板、強基礎(chǔ)、利長遠的制度成果和實踐成果。但也有同志反映，前期的街鄉(xiāng)“大部制”改革等舉措實現(xiàn)了物理上的切割重組，化學反應(yīng)還未完全激發(fā)，改革的系統(tǒng)性協(xié)同性有待增強。同時，由于缺乏實體化的基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，部門間權(quán)責邊界還不夠清晰，治理中缺位、錯位、越位現(xiàn)象仍有發(fā)生。此外，目前對基層治理的考核、主動治理的導(dǎo)向還不夠突出，一定程度上造成基層干部忙于“滅火苗”，忽略了“尋火源”“撲火種”。

黨建引領(lǐng)基層治理存在傳統(tǒng)路徑依賴，治理的社會化、精準化、法治化、智慧化水平還不夠高。目前北京市社區(qū)層面已建立3400余個黨建協(xié)調(diào)委員會，吸納1.7萬余家單位參與治理，引導(dǎo)超70萬在職黨員、25萬新就業(yè)群體向?qū)俚貓蟮?，但現(xiàn)有這些平臺載體作用發(fā)揮還不夠均衡，不少區(qū)域在引領(lǐng)多元共治上辦法不多。同時，從精治角度看，有的地區(qū)工作方式較為粗放，“一刀切”式執(zhí)行時有發(fā)生；個別社區(qū)盲目追求劃細劃小治理單元，實際上形式大于內(nèi)容。從法治角度看，基層治理一些專業(yè)法規(guī)缺乏具體的實施細則，還有一些深層難題仍需加大法治創(chuàng)新力度。從智治角度看，不同部門、領(lǐng)域信息系統(tǒng)建設(shè)標準不一，“信息孤島”效應(yīng)依然突出。

黨建引領(lǐng)基層治理的基礎(chǔ)保障還有短板，治理的整體效能有待進一步提升。從隊伍建設(shè)情況看，近幾年北京市下大力擴充編制、提高待遇，有效穩(wěn)定壯大了社工隊伍，但也有基層同志反映，“目前采取的定向招錄社工進公務(wù)員隊伍等措施，受惠面較窄，社工職業(yè)‘天花板效應(yīng)依然突出”。從經(jīng)費保障看，市區(qū)財政每年為社區(qū)安排了服務(wù)群眾專項經(jīng)費，但一些社區(qū)不會用、不敢用，“錢沒花在刀刃上”。從陣地建設(shè)情況看，北京基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)的黨群服務(wù)陣地體系，但目前黨群中心分布還不夠均衡，功能設(shè)置 “群”味不足，總體利用率還不夠高。

以黨建引領(lǐng)激活首都超大城市基層治理新動能

超大城市基層治理是一項紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程。加快推進首都基層治理現(xiàn)代化，必須進一步突出黨建引領(lǐng)，以深化吹哨報到、接訴即辦改革為牽引，健全完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度機制，全面提升基層治理系統(tǒng)化、社會化、精準化、專業(yè)化、法治化、智慧化水平。

堅持高位統(tǒng)籌、高效聯(lián)動，健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系，不斷提升基層治理系統(tǒng)化水平。推進基層治理現(xiàn)代化，最根本的是要加強黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動形成“一把手”高位推動、“一盤棋”上下聯(lián)動、“一條心”條塊協(xié)同、“一張網(wǎng)”高效融合的“四個一”工作格局。建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制。落實中央統(tǒng)一部署，在市、區(qū)兩級建立由黨組織負責人任組長的黨建引領(lǐng)基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，進一步強化對基層治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)調(diào)度和督促指導(dǎo)。深化吹哨報到改革。完善“吹哨”“報到”事項清單和運行流程，推廣“社區(qū)治理綜合服務(wù)站”建設(shè)，推動資源力量進一步向社區(qū)下沉，實現(xiàn)行業(yè)治理和屬地治理在“最后一米”交匯。完善網(wǎng)格化治理體系。推廣“熱線+網(wǎng)格”模式，完善網(wǎng)格問題發(fā)現(xiàn)、任務(wù)分辦、協(xié)同處置、結(jié)果反饋工作機制，打造解決群眾身邊問題的全自動鏈條。

堅持創(chuàng)新驅(qū)動、良性互動，完善工作運行機制，不斷提升基層治理精準化水平。制度機制更帶有根本性穩(wěn)定性長期性，應(yīng)堅持頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，進一步健全黨建引領(lǐng)基層治理長效制度機制。強化主動治理機制。持續(xù)深化接訴即辦，針對高頻共性訴求，探索建立一套集解決辦法、工作流程、典型案例為一體的辦理標準體系。借鑒“回天”模式，對于城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點區(qū)域，以片區(qū)為單位開展專項治理。完善社會動員機制。大力開展“先鋒行動”，持續(xù)深化“雙報到”，由黨組織發(fā)起志愿服務(wù)事項，黨員就近集結(jié)領(lǐng)辦，推動黨員參與基層治理常態(tài)化。健全重大活動、重大任務(wù)中臨時黨組織運行機制，完善重大突發(fā)事件平急轉(zhuǎn)換機制，探索多樣化的組織動員模式，最大限度凝聚群防群治合力。做實議事協(xié)商機制。積極探索黨建協(xié)調(diào)委員會成員單位輪值、專委會運行等制度，高效落實區(qū)域協(xié)商共治。出臺基層議事協(xié)商工作指引，指導(dǎo)基層創(chuàng)新推進微協(xié)商、微治理。優(yōu)化考核評價機制。堅持定量考核與定性評價相結(jié)合，構(gòu)建一套集接訴即辦考核、“七有”“五性”監(jiān)測評價、群眾滿意度調(diào)查為一體的基層治理綜合考評體系，進一步樹立主動治理、系統(tǒng)治理的考核導(dǎo)向。

堅持開放融合、協(xié)同共治，激活多元主體力量，不斷提升基層治理社會化水平。基層治理責任在政府，主體在居民，活力在社會，潛力在市場。必須堅持“一核多元”，以黨委政府為核心，充分調(diào)動多元主體共同發(fā)力、同向而行。優(yōu)化完善政府治理。深化“賦權(quán)明責”，厘清多元主體權(quán)責邊界，由政府提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，做好普惠性、兜底性工作，守住基層民生底線。健全基層群眾自治機制。推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”城市版，用好社區(qū)議事廳等載體，創(chuàng)新社區(qū)鄰里互助平臺，充分發(fā)揮居民公約、社區(qū)公約規(guī)范作用，將矛盾糾紛化解在基層。充分發(fā)揮市場機制作用。健全政府購買公共服務(wù)制度，發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管部門作用，運用“紅色合伙人”等形式，引導(dǎo)相關(guān)市場主體將技術(shù)、人才等優(yōu)勢與基層治理需求對接，創(chuàng)新應(yīng)用場景，提升治理效能。鼓勵支持公益性社會組織規(guī)范發(fā)展。做實社區(qū)社會組織聯(lián)合會，創(chuàng)新社會組織與基層資源融合發(fā)展、聯(lián)動服務(wù)新模式，鼓勵社會組織帶動成員、服務(wù)對象參與基層治理。

堅持固本強基、聚力增能，強化治理基礎(chǔ)保障，不斷提升基層治理專業(yè)化水平。強化黨建引領(lǐng)基層治理，關(guān)鍵是要做實工作保障，確?；鶎印坝腥烁墒?，有陣地做事，有錢辦事”。加強社區(qū)工作隊伍建設(shè)?？偨Y(jié)推廣“治理書記”等經(jīng)驗做法，建好用好書記工作室，加大從優(yōu)秀社區(qū)書記中招錄公務(wù)員和事業(yè)編人員力度。健全社工專業(yè)人才職業(yè)體系，鼓勵引導(dǎo)退役軍人等優(yōu)秀人才到社區(qū)任職，探索建立城市社區(qū)學院，不斷提升社工專業(yè)能力。分類推進黨群服務(wù)中心建設(shè)。突出親民實用，探索引入社會力量參與運營，差異化配置托幼、養(yǎng)老等高頻生活服務(wù)。探索建立 “人氣指數(shù)”評估機制，把“群眾愿不愿來、滿不滿意”作為衡量運行質(zhì)效的重要標準。抓實專項經(jīng)費保障。拓寬基層治理資金籌集渠道，鼓勵通過組建社區(qū)基金會、成立社區(qū)公益微基金等方式，引導(dǎo)社會資金投向基層治理領(lǐng)域。

堅持依法施治、良法善治，培育優(yōu)良法治環(huán)境，不斷提升基層治理法治化水平。法治是基層治理現(xiàn)代化的重要標志，必須堅持立法、執(zhí)法、普法全鏈條發(fā)力，把良法善治要求貫穿到基層治理的全過程和各方面。健全基層治理制度法規(guī)體系。著眼標本兼治，聚焦物業(yè)費收取等痛點難點，堅持小切口破題，開展“小快靈”立法，著力構(gòu)建更加系統(tǒng)完備的法規(guī)制度體系。提升依法治理能力。經(jīng)常性開展法治教育培訓(xùn)，著力提升黨員干部運用法治思維和法治方式推動治理的能力。完善基層公共法律服務(wù)體系，健全“穿警服的社區(qū)副書記”工作機制，規(guī)范社區(qū)法律顧問工作。積極培育法治文化。加大普法宣傳力度，推進民主法治示范社區(qū)創(chuàng)建活動，探索推行“個人誠信分”工程，使循法而行成為自覺行動。

堅持數(shù)字治理、科技賦能，加快應(yīng)用場景建設(shè)，不斷提升基層治理智慧化水平?？萍歼M步是提高基層治理效能的重要推動力，必須堅持向科技要治理力，著力打造數(shù)據(jù)驅(qū)動、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智慧化治理模式。強化智治統(tǒng)籌規(guī)劃。加強頂層規(guī)劃設(shè)計，健全基層智治標準體系，構(gòu)建市級總體規(guī)劃、區(qū)級統(tǒng)籌建設(shè)、部門橫向協(xié)同、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)使用的基層智治格局。積極推動數(shù)據(jù)賦能。依托“京通、京智、京辦”大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一智慧終端入口，全量匯聚基層治理數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)籌建設(shè)適宜基層治理的通用工具。深挖民生數(shù)據(jù)富礦，高效識別結(jié)構(gòu)性問題、預(yù)判周期性問題、預(yù)警風險性問題，進一步為基層治理提質(zhì)增效。深入推進智慧社區(qū)建設(shè)。推廣“回天”數(shù)字化社區(qū)試點經(jīng)驗，加快推進“房屋碼”優(yōu)化人房管理、物聯(lián)感知精準防范火災(zāi)等應(yīng)用場景建設(shè)，著力打造社區(qū)智治新模式。

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責任編輯 / 王曉霞