孟蕊

[摘 要] 平臺(tái)用工作為新型用工形態(tài)的代表，既帶動(dòng)了就業(yè)增長(zhǎng)，也對(duì)現(xiàn)有的勞動(dòng)保障監(jiān)察模式提出了挑戰(zhàn)。平臺(tái)時(shí)代下，線下傳統(tǒng)監(jiān)察模式存在著具體執(zhí)行性規(guī)范缺失、執(zhí)法效能有待提升、線上監(jiān)管缺位等問題。為積極應(yīng)對(duì)新型用工形式所帶來的挑戰(zhàn)，新型勞動(dòng)保障監(jiān)察模式亟需建立。首先，地方人民代表大會(huì)和政府部門需完善地方性法規(guī)和規(guī)章體系；其次，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)建立數(shù)字化的線上監(jiān)管模式，著力提高執(zhí)法水平，厘清勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁的關(guān)系；最后，要充分發(fā)揮勞動(dòng)監(jiān)察部門的協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建多元主體共治的勞動(dòng)保障監(jiān)察體系。

[關(guān)鍵詞] 平臺(tái)用工；勞動(dòng)保障監(jiān)察；勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)

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一、引言

根據(jù)國家信息中心發(fā)布的中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告，2018年至2019年，共享經(jīng)濟(jì)服務(wù)提供者從7500萬人逐步增加至8400萬人，其中通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就業(yè)的人員從598萬人增漲至623萬人;2021年網(wǎng)約車客運(yùn)量占總出租車客運(yùn)量的比重約為31．9%，在線外賣收入占全國餐飲業(yè)收入比重約為21.4%①。由此可見，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，平臺(tái)就業(yè)模式也在“穩(wěn)就業(yè)”和“保就業(yè)”中發(fā)揮著積極作用[1]。依托于算法控制和數(shù)據(jù)共享，平臺(tái)就業(yè)模式的用工更具靈活性，這在弱化勞動(dòng)者從屬性的同時(shí)[2]，也導(dǎo)致了勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定障礙、社保制度運(yùn)行不暢和賠償責(zé)任承擔(dān)主體不明等諸多問題，對(duì)勞動(dòng)權(quán)益保障帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

現(xiàn)今，學(xué)界的研究多聚焦于平臺(tái)用工法律關(guān)系的定性，即平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者至間是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，而較少關(guān)注勞動(dòng)監(jiān)察部門在平臺(tái)用工領(lǐng)域所起的監(jiān)管作用。因此，本文旨在行政法與勞動(dòng)法交叉視野下，主張推動(dòng)公權(quán)力介入以平衡勞資雙方關(guān)系，進(jìn)而通過豐富勞動(dòng)監(jiān)察手段、建立線上監(jiān)管平臺(tái)等方式，不斷完善傳統(tǒng)勞動(dòng)監(jiān)察模式。

二、平臺(tái)用工模式下勞動(dòng)保障問題分析

（一）平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系不明

根據(jù)平臺(tái)企業(yè)的功能與角色，既有文獻(xiàn)將其分為兩類：一是自治型平臺(tái)。此類平臺(tái)為勞資雙方提供虛擬交易場(chǎng)所和交易規(guī)則，主要起到居間作用?！?8同城”、“智聯(lián)招聘”等求職軟件均為自治型平臺(tái)，勞務(wù)需求者通過此類平臺(tái)發(fā)布崗位信息，勞務(wù)提供者選取崗位，雙方在自行洽談后訂立勞務(wù)合同。自治型平臺(tái)不參與締約過程，也不參與到勞務(wù)關(guān)系中，僅在交易成功后收取一定費(fèi)用。二是組織型平臺(tái)。與自治型平臺(tái)的雙方勞務(wù)關(guān)系不同，組織型平臺(tái)實(shí)際上是三方主體[3]。勞務(wù)需求者先與平臺(tái)簽訂合同，再由平臺(tái)為其指派勞務(wù)提供者，平臺(tái)深度介入整個(gè)過程，扮演交易組織者的角色，因此，組織型平臺(tái)是違法用工的監(jiān)察重點(diǎn)。

根據(jù)各地法院公布的典型案例，平臺(tái)企業(yè)大多不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，僅通過簽訂民事合同掩蓋雙方勞動(dòng)關(guān)系。典型案例如江蘇省高院2021年發(fā)布的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，該案中網(wǎng)絡(luò)主播與平臺(tái)企業(yè)形式上簽訂了“合作協(xié)議”，但由于該協(xié)議具有較強(qiáng)的從屬性，勞動(dòng)者必須遵守平臺(tái)要求，從事規(guī)定的工作，故雙方實(shí)際上構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系②。更有甚者，要求勞動(dòng)者需注冊(cè)為個(gè)體工商戶才能在平臺(tái)接單，以此掩蓋雙方事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，規(guī)避用工風(fēng)險(xiǎn)③。多樣化的用工模式疊加種種掩蓋措施，使得勞資雙方的法律關(guān)系在民事合同關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系間搖擺不定，為法院裁判帶來了困難?？梢姡幱诒O(jiān)管盲區(qū)的平臺(tái)企業(yè)以苛刻的算法剝削員工的剩余價(jià)值，肆意延長(zhǎng)工作時(shí)間，提高勞動(dòng)強(qiáng)度，導(dǎo)致工傷糾紛、勞動(dòng)關(guān)系糾紛案件層出不窮，勞資關(guān)系空前緊張。究其緣由，各種亂象叢生的背后既是資本逐利的表現(xiàn)，也是平臺(tái)就業(yè)模式下勞動(dòng)保障部門應(yīng)對(duì)不足的結(jié)果。

（二）社會(huì)保障措施滯后，保險(xiǎn)制度無法落實(shí)

社會(huì)保險(xiǎn)制度是勞動(dòng)者的兜托底保護(hù)制度，能夠有效降低勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，形成社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。平臺(tái)用工與傳統(tǒng)的線下用工方式相比，更具有靈活性。在此模式下，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度存在覆蓋率低、社會(huì)保險(xiǎn)措施不完善的問題。以工傷保險(xiǎn)為例，雖然我國醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)不斷增長(zhǎng)，但截至2020年，工傷保險(xiǎn)的覆蓋率依然不足40%④。外賣配送員、網(wǎng)絡(luò)主播、快遞員等平臺(tái)勞動(dòng)者由于用工形式靈活，通常被排除在工傷保險(xiǎn)范圍外。在醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，《中華人民共和國保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）第十條和第二十一條允許未在用人單位參加保險(xiǎn)的非全日制員工自行繳納這兩類保險(xiǎn)，該規(guī)定旨在賦予除勞動(dòng)關(guān)系以外的人員參保權(quán)利，但并非將原先應(yīng)由用人單位承擔(dān)的保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于勞動(dòng)者。而從用工情況來看，平臺(tái)企業(yè)往往以沒有建立勞動(dòng)關(guān)系為由而拒絕承擔(dān)繳納社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，轉(zhuǎn)而要求員工自行繳納社會(huì)保險(xiǎn)和購買商業(yè)保險(xiǎn)，以此降低用工成本，轉(zhuǎn)嫁勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。2019年針對(duì)青年快遞員的調(diào)研報(bào)告顯示，該群體中，安全保護(hù)未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的比例為41.3%，雇主未繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的比例為64.1%，無任何社會(huì)保障者比例為48.4%[4]。

當(dāng)然，共享經(jīng)濟(jì)飛速崛起帶來的社會(huì)保障問題也得到了各級(jí)政府部門的關(guān)注。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》提出，我國應(yīng)當(dāng)探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險(xiǎn)保障方式?！吨袊蚕斫?jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2022年）》顯示，為加強(qiáng)靈活就業(yè)群體就業(yè)保障，濰坊市、南通市、太倉市等地區(qū)正在探索新型的就業(yè)保障制度⑤。

（三）對(duì)平臺(tái)企業(yè)用工情況監(jiān)管不力

由于現(xiàn)有的監(jiān)察措施存在一定的局限性，使得勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)平臺(tái)企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)管。依據(jù)《勞動(dòng)監(jiān)察法》第十一條和第十四條的規(guī)定，勞動(dòng)監(jiān)察部門可以通過日常巡視、審查企業(yè)報(bào)批材料等方式對(duì)企業(yè)的規(guī)章執(zhí)行、勞動(dòng)合同簽訂和社會(huì)保險(xiǎn)繳納等方面進(jìn)行監(jiān)督。日常巡視工作通常是由用人單位填寫自查表，相關(guān)部門在遵守相關(guān)程序規(guī)定并填寫檢察記錄的條件下入企巡查，這有助于政府部門直觀了解企業(yè)的用工情況，起到宣傳和威懾作用。但以線下為主的勞動(dòng)保障監(jiān)察措施與線上用工的流動(dòng)性和共享性已經(jīng)不相適應(yīng)，無法進(jìn)行有效監(jiān)管。

首先，從用工模式來看，平臺(tái)企業(yè)用工有勞動(dòng)用工與勞務(wù)外包兩種方式。勞動(dòng)用工是指由平臺(tái)企業(yè)直接雇傭勞動(dòng)者。該種模式不涉及多方關(guān)系，便于監(jiān)管。勞務(wù)外包是指平臺(tái)企業(yè)聯(lián)合合作企業(yè)，由合作企業(yè)為其提供勞動(dòng)者的用工模式。勞務(wù)外包不僅涉及平臺(tái)企業(yè)、勞動(dòng)者，還涉及第三方合作企業(yè)，其性質(zhì)類似于勞務(wù)派遣。由于涉及多方主體，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不夠明晰，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察的難度更高[5]。其次，從工作方式來看，平臺(tái)企業(yè)的員工往往在線上接單，根據(jù)不同的線上任務(wù)進(jìn)行工作，而無需到達(dá)固定地點(diǎn)，具有極強(qiáng)的流動(dòng)性。最后，從管理方式來看，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展使得平臺(tái)企業(yè)不再通過傳統(tǒng)的人員架構(gòu)安排來實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者的控制，而是通過大數(shù)據(jù)和遠(yuǎn)程定位來掌握員工的情況。綜上所述，局限于實(shí)地考察和材料審核的傳統(tǒng)監(jiān)察措施顯然已經(jīng)無法適應(yīng)新的用工方式。

三、傳統(tǒng)勞動(dòng)保障監(jiān)察模式應(yīng)對(duì)不足

前已述及，平臺(tái)從業(yè)者勞動(dòng)權(quán)益保障問題突出，亟待解決。而我國傳統(tǒng)的勞動(dòng)監(jiān)察模式存在一定的滯后性，已無法應(yīng)對(duì)平臺(tái)用工的發(fā)展。

（一）現(xiàn)行規(guī)范缺乏可執(zhí)行性

除《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》外，現(xiàn)行規(guī)范大多是指導(dǎo)性意見，缺乏可操作性，導(dǎo)致監(jiān)管部門在勞動(dòng)執(zhí)法過程中無法具體適用?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》指出，政府職能體系建設(shè)必須堅(jiān)持邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效、法治保障五點(diǎn)要求⑥。其中，邊界清晰應(yīng)當(dāng)擺在突出地位，這既是簡(jiǎn)政放權(quán)的首要任務(wù)，也是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。

依職權(quán)法定原則的要求和控權(quán)論的觀點(diǎn)，“邊界清晰”要求政府的職權(quán)必須來源于法，也即政府只能在法律權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)。這樣的理論在嚴(yán)格限制政府權(quán)力的同時(shí)，存在著適應(yīng)性不足的缺點(diǎn)，即當(dāng)面臨法律從未規(guī)定的新情況時(shí)，行政主體沒有權(quán)力干預(yù)和介入。這在一定程度上造成了政府缺乏應(yīng)對(duì)措施的問題。具體而言，在勞動(dòng)監(jiān)察領(lǐng)域，勞動(dòng)監(jiān)察部門行使職權(quán)的主要依據(jù)是《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》。該條例自制定迄今已過去十八年，無法為新的監(jiān)管方式提供職權(quán)依據(jù)。例如，《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》第十五條前五款對(duì)于勞動(dòng)保障部門進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)察的方式作出了規(guī)定。但當(dāng)傳統(tǒng)的巡視、詢問、錄音錄像、委托審計(jì)等方式已經(jīng)不能滿足勞動(dòng)監(jiān)管需要時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察部門完全可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索新的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式，在線上實(shí)現(xiàn)對(duì)于平臺(tái)用工數(shù)據(jù)的監(jiān)管。但需要注意的是，勞動(dòng)監(jiān)察部門是否有權(quán)進(jìn)行監(jiān)察方式的創(chuàng)新。換言之，這種監(jiān)管措施的創(chuàng)新是否還屬于《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》規(guī)定的方式？如果答案是肯定的，那么就需要對(duì)法律規(guī)定的方式進(jìn)行解釋和論證；如果答案是否定的，就需要法律、法規(guī)創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)管方式。

當(dāng)然，目前平臺(tái)時(shí)代下的新型用工問題已經(jīng)引起了相關(guān)部門重視，2021年人社部、發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），為新形勢(shì)下的勞動(dòng)監(jiān)察提出了新要求和新思路，但《指導(dǎo)意見》只是提綱挈領(lǐng)地從四個(gè)方向進(jìn)行了部署，具有宏觀性和抽象性，仍需其他配套規(guī)范予以落實(shí)⑦。因此，在勞動(dòng)行政執(zhí)法過程中，應(yīng)對(duì)《指導(dǎo)意見》進(jìn)行補(bǔ)充性和執(zhí)行性立法。由于各地情況不同，當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)和相關(guān)部門可以結(jié)合實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)和規(guī)章。此類規(guī)范性文件能夠?yàn)閯趧?dòng)行政執(zhí)法提供更細(xì)致的指導(dǎo)，也能夠避免不當(dāng)?shù)男姓昧啃袨?，有效控制行政?quán)擴(kuò)張。

（二）勞動(dòng)行政執(zhí)法趨于保守

在進(jìn)入訴訟程序以前，我國《勞動(dòng)法》還規(guī)定了兩套救濟(jì)方式：一是以勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解、仲裁為內(nèi)容的處理程序；二是以勞動(dòng)監(jiān)察為核心的勞動(dòng)法監(jiān)督檢查制度[6]。勞動(dòng)仲裁制度以解決爭(zhēng)議為目的，具有一定私法性；而勞動(dòng)監(jiān)察部門以解決爭(zhēng)議和國家懲戒為目的，行使傳統(tǒng)行政權(quán)力，故勞動(dòng)監(jiān)察制度具有公法性。由于兩者在制度屬性和構(gòu)造目的上均有所不同，因此本文僅討論具有公法屬性的勞動(dòng)監(jiān)察模式。

從法律規(guī)范角度看，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第九條第一款賦予了公民舉報(bào)的權(quán)利。公民對(duì)于任何違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，可以向勞動(dòng)監(jiān)察部門舉報(bào)并有權(quán)獲得獎(jiǎng)勵(lì)。該條第二款賦予了勞動(dòng)者投訴的權(quán)利：勞動(dòng)者對(duì)任何侵犯其勞動(dòng)權(quán)益、違反勞動(dòng)法規(guī)范的行為有權(quán)向監(jiān)察部門投訴。監(jiān)察部門對(duì)于勞動(dòng)者的投訴需要作出受理與否的決定，受理后應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查并作出處理。理論來講，勞動(dòng)仲裁、勞動(dòng)監(jiān)察和司法訴訟已經(jīng)為勞動(dòng)者提供了多種救濟(jì)渠道，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利的周延性保護(hù)。但天下之事，不難于立法，而難于法之必行[7]。勞動(dòng)行政執(zhí)法過程中，相關(guān)部門處理勞動(dòng)者投訴情況趨于保守，導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)察公信力降低，難以發(fā)揮其救濟(jì)功能。

典型案例如“張新云訴北京市朝陽區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱“朝陽區(qū)勞動(dòng)局”）要求履行勞動(dòng)監(jiān)察職責(zé)案”，張新云向朝陽區(qū)勞動(dòng)局投訴其所在單位（北京市先知律師事務(wù)所）自2006年4月1日起未為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)。而后，朝陽區(qū)勞動(dòng)局以律師事務(wù)所不屬于《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定的監(jiān)察范圍，亦不屬于《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳范圍而拒絕處理。此后，原告又通過網(wǎng)上投訴和書面舉報(bào)的方式向朝陽區(qū)勞動(dòng)局多次反應(yīng)問題，但其仍拒絕處理⑧。在該案中，朝陽區(qū)勞動(dòng)局無論是作出受理決定還是告知張某不予處理都嚴(yán)格遵守了法定的期限和程序，儼然不存在程序違法。而在2006年，對(duì)合伙制律師事務(wù)所是否屬于《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中規(guī)定的用人單位這一問題的確頗有爭(zhēng)議，似乎朝陽區(qū)勞動(dòng)局拒絕處理的決定無可厚非。誠然，恪守法律規(guī)定是行政決定的原則和底線，但更值得深思的是，行政決定的目的是什么？英國法學(xué)家洛克的政治哲學(xué)理論認(rèn)為：政府的一切目的是為人民提供福利。我國《憲法》第四十二條第二款亦規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)通過各種途徑加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)。故而可知，若行政決定不能真正保護(hù)公民的利益，不僅無法被認(rèn)同，更無法獲得公信力。就目前的平臺(tái)用工監(jiān)管而言，勞動(dòng)監(jiān)察部門在沒有恰當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件指引下，能否主動(dòng)解釋和適用現(xiàn)有規(guī)定來處理勞動(dòng)者的投訴，彰顯了新時(shí)代下勞動(dòng)監(jiān)察部門的作為和擔(dān)當(dāng)。

（三）以算法監(jiān)管為主的線上監(jiān)察缺位

平臺(tái)企業(yè)的運(yùn)作核心是通過算法和GPS定位對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行工作分配和遠(yuǎn)程監(jiān)管。以外賣騎手為例，平臺(tái)算法為騎手規(guī)劃用時(shí)最短的送餐路程，并通過GPS定位掌握其位置。由于平臺(tái)企業(yè)用工都是在線上完成，故以線下監(jiān)察為主的勞動(dòng)監(jiān)察已經(jīng)無法對(duì)平臺(tái)企業(yè)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，這也進(jìn)一步導(dǎo)致我國基層勞動(dòng)保障監(jiān)察工作強(qiáng)度大但效率不高的問題，而這歸根結(jié)底都是因?yàn)闆]有建立起數(shù)據(jù)互聯(lián)共享的精準(zhǔn)化監(jiān)管模式。

當(dāng)前，我國正著力推進(jìn)數(shù)字政府的建設(shè)。數(shù)字政府的建設(shè)也從政府信息化的籌備、普及階段、電子政務(wù)階段，快速發(fā)展至數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期[8]。數(shù)字政府建設(shè)的核心一直圍繞著“政府服務(wù)”，重點(diǎn)在如何落實(shí)便民高效原則，但對(duì)于建立線上的行政監(jiān)管模式關(guān)注不夠。即使是對(duì)線上監(jiān)管模式有所探討，也集中于市場(chǎng)監(jiān)管體制的創(chuàng)新，而非勞動(dòng)監(jiān)察領(lǐng)域。由此可見，勞動(dòng)監(jiān)察領(lǐng)域的線上監(jiān)察平臺(tái)搭建長(zhǎng)期被忽視。除此以外，線上平臺(tái)搭建過程中，還存在著一系列信息技術(shù)問題，如缺乏相應(yīng)的技術(shù)設(shè)置規(guī)范、關(guān)鍵核心技術(shù)發(fā)展滯后，技術(shù)防護(hù)風(fēng)險(xiǎn)高等。

四、勞動(dòng)保障監(jiān)察模式變革路徑

面對(duì)以數(shù)字化管理為基礎(chǔ)，人身依附性不強(qiáng)，勞動(dòng)場(chǎng)所不固定的平臺(tái)用工形式，各級(jí)勞動(dòng)保障部門應(yīng)提高應(yīng)對(duì)能力，促進(jìn)勞動(dòng)監(jiān)察模式與時(shí)俱進(jìn)。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)體系

第一，提高《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的效力層級(jí)。從法的權(quán)威性看，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》具有體系完備、適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。因此，各級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察部門通常據(jù)此制定地方性法規(guī)，而后進(jìn)行執(zhí)法。由此可見，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》已形成極強(qiáng)的穩(wěn)定性，可以上升為法律。從法的效力位階看，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》是由國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，效力次于法律。從該條例的作用上看，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》是我國目前勞動(dòng)監(jiān)察體系中效力位階最高的規(guī)范性文件，對(duì)我國的勞動(dòng)監(jiān)察起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。從法律體系的統(tǒng)一性看，勞動(dòng)法領(lǐng)域已有調(diào)整私法關(guān)系的《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》兩部法律，但還缺乏調(diào)整公法關(guān)系的法律。故為實(shí)現(xiàn)公私法領(lǐng)域的統(tǒng)一，應(yīng)提高《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的效力層級(jí)，將其由行政法規(guī)提升為法律。除此以外，自《民法典》出臺(tái)后，勞動(dòng)法和行政法領(lǐng)域的學(xué)者們都在呼吁《勞動(dòng)法典》與《行政法典》的建立。法典的編纂歷時(shí)久，工作量大，需要從長(zhǎng)計(jì)議，徐徐圖之，但立法機(jī)關(guān)或許可以考慮將提高《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的法律位階作為走向法典化的第一步。

第二，各地方政府應(yīng)進(jìn)行執(zhí)行性立法和補(bǔ)充性立法。為應(yīng)對(duì)新的就業(yè)形式，各部頒布了《指導(dǎo)意見》、《關(guān)于做好快遞員群體合法權(quán)益保障工作的意見》、《關(guān)于落實(shí)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)責(zé)任切實(shí)維護(hù)外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》等部門規(guī)章。上述部門規(guī)章均要求各地方相關(guān)部門盡快制定實(shí)施方案，出臺(tái)配套政策，細(xì)化任務(wù)措施。換言之，各級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察部門出臺(tái)制定相應(yīng)地方規(guī)章時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：首先，地方規(guī)章性質(zhì)上屬于執(zhí)行性立法和補(bǔ)充性立法。因此，不得超過上位法的權(quán)限，也即不得與《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和上述部門規(guī)章相抵觸。其次，在制定地方規(guī)章時(shí)要堅(jiān)持人民性的行政立法原則，及時(shí)公開，征集意見。尤其是要充分聽取平臺(tái)勞動(dòng)者的建議，必要時(shí)也可召開聽證會(huì)。除此以外，還要做好調(diào)研，著力解決當(dāng)前監(jiān)管的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。最后，在制定過程中應(yīng)注意法律體系的統(tǒng)一性。在考慮地方實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，可以參考其他地區(qū)關(guān)于同一事項(xiàng)的規(guī)定。

（二）著力建設(shè)數(shù)字化的監(jiān)管模式，提高自身執(zhí)法水平

近年來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)數(shù)字政府的重要性。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”[9]。2022年6月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，再次強(qiáng)調(diào)了貫徹落實(shí)數(shù)字政府的要求。數(shù)字政府建設(shè)是提高行政效能的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐?！?021年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全年全國各級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)共主動(dòng)檢查用人單位116.3萬戶次，涉及勞動(dòng)者4298.9萬人次；書面審查用人單位107.1萬戶次，涉及勞動(dòng)者4484.21萬人次?？傮w而言，勞動(dòng)監(jiān)察的頻率和總量逐年提升，但就覆蓋率而言，我國目前就業(yè)人員共74652萬，勞動(dòng)監(jiān)察覆蓋率僅為11.76%⑨。由此可見，基層勞動(dòng)監(jiān)察覆蓋率不足，執(zhí)法效率低下現(xiàn)象突出。在政策要求和實(shí)踐需要的雙重背景下，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)監(jiān)察模式的數(shù)字平臺(tái)構(gòu)建刻不容緩。

勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)數(shù)字化的監(jiān)管模式，將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到線上。比如，對(duì)平臺(tái)用工的勞動(dòng)者建立電子信息檔案。檔案中可以登記必要的信息，如工作單位和時(shí)長(zhǎng)，是否簽訂勞動(dòng)合同，是否繳納社保等。針對(duì)非全日制的外包用工，應(yīng)登記勞動(dòng)者的兼職單位，以便掌握勞動(dòng)者的工作狀況，避免違法違規(guī)用工。應(yīng)注意的是，收集信息過程中應(yīng)遵循比例原則的要求。就合目的性而言，收集信息必須是為了勞動(dòng)監(jiān)察和勞權(quán)保障；就合比例性而言，只能收集必要的信息，不能過分侵犯勞動(dòng)者的隱私[10]。除此以外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)的監(jiān)管，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府的后臺(tái)數(shù)據(jù)共享。共享數(shù)據(jù)的范圍包括勞動(dòng)者的工時(shí)、工資。針對(duì)企業(yè)共享的數(shù)據(jù)，監(jiān)察部門無需時(shí)刻監(jiān)管，可以采取定時(shí)監(jiān)管與不定時(shí)抽查相結(jié)合的模式，避免造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)，也防止政府監(jiān)管過度而限制企業(yè)和勞動(dòng)者的自主決定權(quán)。最后，要重視信息技術(shù)在數(shù)字化監(jiān)管模式中的重要地位，做好技術(shù)防護(hù)措施。勞動(dòng)監(jiān)察部門的線上監(jiān)管模式掌握了大量的勞動(dòng)者資料和用人單位信息，作為信息的收集者，理應(yīng)履行保密義務(wù)，防止信息泄露，避免造成隱私權(quán)受侵犯和商業(yè)秘密泄露的后果。

（三）理順勞動(dòng)救濟(jì)機(jī)制間的關(guān)系，建立良好的勞動(dòng)行政執(zhí)法體系

勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁都是保障勞動(dòng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式。如何厘清兩者的范圍、理順兩者的關(guān)系對(duì)構(gòu)建完備的勞動(dòng)救濟(jì)體制具有深遠(yuǎn)意義。長(zhǎng)期以來，學(xué)界研究的重點(diǎn)都是勞動(dòng)仲裁與訴訟程序的關(guān)系和銜接，而缺乏對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁兩者關(guān)系的研究。在實(shí)踐中，勞動(dòng)監(jiān)察部門一般直接引用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》第二十一條，來拒絕處理勞動(dòng)者的投訴。但細(xì)思之，兩者并非涇渭分明，處理方式也不應(yīng)是簡(jiǎn)單地排除勞動(dòng)監(jiān)察適用，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)厘清兩者不同的功能和管轄范圍。針對(duì)兩者共同管轄的范圍，如涉及勞動(dòng)合同、勞動(dòng)者基本權(quán)益和勞動(dòng)保護(hù)等相關(guān)爭(zhēng)議，在勞動(dòng)仲裁已經(jīng)受理后，勞動(dòng)監(jiān)察部門可以有選擇的介入。如前所述，勞動(dòng)仲裁是一種行政司法行為，仲裁委扮演的是中立角色，主要解決的是用人單位與勞動(dòng)者之間的爭(zhēng)議，其功能和目的是使勞動(dòng)者的受損權(quán)益得到賠償或補(bǔ)償。而勞動(dòng)監(jiān)察是一種行政管理行為，其功能和目的不僅是使受損權(quán)益得到救濟(jì)，還是為了懲戒違法行為，確立勞動(dòng)秩序。如果用人單位的行為屬于《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中“責(zé)令改正”的行為，而不屬于需要行政處罰的情形，勞動(dòng)監(jiān)察部門在管轄競(jìng)合的情況下可以拒絕受理，其原因在于無論是勞動(dòng)監(jiān)察還是仲裁對(duì)于該類行為的處置結(jié)果是相同的，勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益能夠得到充分救濟(jì)，勞動(dòng)秩序也能夠恢復(fù)。但針對(duì)企業(yè)多次違反《勞動(dòng)法》或?qū)嵤┝恕秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》第二十三條規(guī)定應(yīng)予行政處罰的行為，勞動(dòng)監(jiān)察部門接到舉報(bào)或投訴后，應(yīng)當(dāng)介入。因?yàn)榇藭r(shí)用人單位不僅侵害了員工的勞動(dòng)權(quán)益，還破壞了社會(huì)勞動(dòng)秩序，所承擔(dān)的不應(yīng)僅是私法責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)包括公法責(zé)任。綜上，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)厘清勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁的關(guān)系，做到權(quán)利保護(hù)和公共秩序維護(hù)并重。

（四）構(gòu)建以勞動(dòng)監(jiān)察為核心的多元共治體系

我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)活躍，從業(yè)人員基數(shù)大，增長(zhǎng)迅速。新崛起的平臺(tái)用工對(duì)基層勞動(dòng)監(jiān)察提出了更高的要求，但當(dāng)前基層勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法資源不足等現(xiàn)象突出。為緩解基層壓力、全方位把控勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和保障勞動(dòng)者權(quán)益，應(yīng)建立多元主體協(xié)同參與的勞動(dòng)保障體系。

首先，勞動(dòng)保障監(jiān)察主體應(yīng)扮演好“領(lǐng)頭人”的角色。勞動(dòng)保障監(jiān)察部門除了履行傳統(tǒng)的公權(quán)力對(duì)用工行為的管制職能外，還要處理好政府、用人單位、勞動(dòng)者之間的關(guān)系。因此，監(jiān)察部門應(yīng)及時(shí)開展以“平臺(tái)用工”為主題的宣講活動(dòng)，督促企業(yè)認(rèn)真遵守相關(guān)法律規(guī)定，提升勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)，呼吁其他社會(huì)保險(xiǎn)和工會(huì)管理部門盡快完善保險(xiǎn)體系和工會(huì)制度。

其次，地方各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)部門應(yīng)貫徹《指導(dǎo)意見》的要求，在落實(shí)現(xiàn)有的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度外，探索適應(yīng)平臺(tái)靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)制度。就基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)而言，社會(huì)保險(xiǎn)部門應(yīng)積極組織轄區(qū)內(nèi)靈活就業(yè)人員自行參保；就工傷保險(xiǎn)而言，杭州市頒布了《關(guān)于印發(fā)部分特定人員參加工傷保險(xiǎn)辦法（試行）的通知》，規(guī)定已在杭辦理工商注冊(cè)登記的平臺(tái)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)通過平臺(tái)接單并在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)，以平臺(tái)企業(yè)名義提供送餐、網(wǎng)約車、即時(shí)遞送（快遞）勞務(wù)，但未與平臺(tái)企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系的從業(yè)人員辦理單險(xiǎn)種保險(xiǎn)。此類特種保險(xiǎn)在工傷費(fèi)用計(jì)算上與傳統(tǒng)保險(xiǎn)不同，能夠有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，防止企業(yè)用工成本過高。試行規(guī)定的出臺(tái)意味著我國新的工傷保險(xiǎn)制度正在加快建立，更為完善的勞動(dòng)權(quán)益保障體系飛速發(fā)展。

最后，工會(huì)組織應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)普及集體合同。當(dāng)前，我國的工會(huì)組織在勞資關(guān)系中存在感較低，監(jiān)督用人單位、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的作用較弱。在靈活性更高的平臺(tái)用工模式下，工會(huì)組織更應(yīng)切實(shí)履行《中華人民共和國工會(huì)法》賦予的職責(zé)?；鶎庸?huì)組織應(yīng)當(dāng)積極與平臺(tái)企業(yè)協(xié)商并經(jīng)職工大會(huì)同意后，簽訂集體合同。同時(shí)，應(yīng)對(duì)平臺(tái)勞動(dòng)者簽訂的用工合同進(jìn)行備案，確保用工合同不低于集體合同的待遇。除此以外，還要積極調(diào)研平臺(tái)員工相關(guān)勞動(dòng)情況，定期召開會(huì)議解決突出問題。

五、結(jié)語

平臺(tái)用工形式使得傳統(tǒng)監(jiān)察模式暴露出可操作性規(guī)范欠缺、勞動(dòng)執(zhí)法保守、線上監(jiān)管缺位等問題。為有效解決上述問題，緩解勞資關(guān)系，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)積極探索新的監(jiān)察措施。一方面應(yīng)通過完善相關(guān)法律法規(guī)，提高《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的效力層級(jí)，積極制定與平臺(tái)用工政策有關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章；另一方面，應(yīng)建立線上與線下并重的監(jiān)管制度，大力提高執(zhí)法效率。此外，勞動(dòng)監(jiān)察部門還需充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建以勞動(dòng)監(jiān)察部門為核心的多元共治體系，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察模式的時(shí)代變革。

注釋

①根據(jù)《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2018）》《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告（2019）》《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告（2022）》統(tǒng)計(jì)得出。

②《江蘇省高級(jí)人民法院發(fā)布2021年度勞動(dòng)人事爭(zhēng)議十大典型案例之四：某供應(yīng)鏈公司與胡某確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系糾紛案——網(wǎng)絡(luò)主播與用人單位具有明顯人身與經(jīng)濟(jì)從屬性的，應(yīng)認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系 》，載《江蘇省高級(jí)人民法院發(fā)布2021年度勞動(dòng)人事爭(zhēng)議十大典型案例》，https：//www.pkulaw.com/pal/a3ecfd5d734f711daab81d2b838afaaf57c53892561fa677bdfb.html，最后訪問日期2022年10月20日.

③江蘇省無錫市錫山區(qū)（2021）訴0205民 初4177號(hào)民事判決書。

④根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的各年度社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

⑤國家信息中心：《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2022）》，2022年2月發(fā)布。

⑥ 中共中央 國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》。

⑦《人力資源社會(huì)保障部、國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部等關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)，2021年7月16號(hào)發(fā)布。

⑧北京市朝陽區(qū)人民法院（2007）朝行初字第122號(hào)判決書。

⑨中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障局：《2021年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[EB＼OL]，http：//www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202206/t20220607_452104.html，最后訪問日期2022年10月20日.

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Research on the improvement path of labor security supervision mode

under algorithm platform

Meng Rui

（School of Law， Yantai University， Yantai 264005， China）

Abstract： As a representative of new employment forms， platform employment not only drives employment growth， but also challenges the existing labor security supervision mode. In the platform era， there are some problems in the traditional offline supervision mode， such as the lack of specific implementation norms， the effectiveness of law enforcement needs to be improved， and the absence of online supervision. In order to actively respond to the challenges brought by new forms of employment， it is urgent to establish a new mode of labor security supervision. Firstly， local people's congresses and government departments need to improve the system of local laws and regulations. Secondly， labor supervision departments should establish a digital online supervision mode， focus on improving the level of law enforcement， and clarify the relationship between labor supervision and labor arbitration. Finally， we should give full play to the coordination role of labor supervision departments and build a labor security supervision system governed by multiple subjects.

Key words： platform employment; Labor security supervision; Protection of workers' rights and interests