寧金

摘要：“三農(nóng)”問題是全黨工作重中之重，要扎實做好新時代“三農(nóng)”工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。文章從“兩聯(lián)兩包”的內(nèi)涵出發(fā)，進(jìn)一步分析了“兩聯(lián)兩包”模式推行的背景，并創(chuàng)造性地提出“兩聯(lián)兩包”基層社會治理模式，通過“五個融合”“六項制度”“七個促進(jìn)”將治理效能發(fā)揮最大化，以期為其它地區(qū)的基層社會治理提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；基層社會治理；兩聯(lián)兩包；石門縣

文章編號：1674-7437-（2023）02-0055-04? ? ? 中國圖書分類號：D422.6? ? ?文章標(biāo)識碼：A

黨的二十大報告指出全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村[1]。2023年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》指出要扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等重點工作，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局起好步打下堅實基礎(chǔ)[2]。但我國鄉(xiāng)村基層組織能力薄弱、群眾參與意識不強，在推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中需要突破的瓶頸還很多，而加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，“把黨支部建在片區(qū)上”就是破題的一把金鑰匙。

位于湘西北的石門縣，曾經(jīng)是一個省級貧困縣。2018年，該縣成功脫貧摘帽；2019年底，該縣入選“全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)首批試點縣”；2020年9月，“兩聯(lián)兩包”“石門樣本”在浙江省建德市成功進(jìn)入人們的視野；同年12月11日，石門縣再一次展示了“兩聯(lián)兩包”鄉(xiāng)村治理模式的“石門智慧”，使“兩聯(lián)兩包”新模式走到了全國人民的面前。

1? ?內(nèi)涵：“民為邦本”，本在固邦

2020年，習(xí)近平總書記在湖南考察時說過，“要把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分激發(fā)人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性”[3]。“兩聯(lián)兩包”就是對習(xí)近平總書記這一指示的生動詮釋。

“兩聯(lián)兩包”是指黨組織、自治組織聯(lián)動包片區(qū)，黨員、屋場員聯(lián)戶包屋場，做到“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)、任務(wù)不落空、矛盾不上交”，實現(xiàn)服務(wù)群眾“零距離”，讓鄉(xiāng)村社會更有朝氣、更有秩序[4]?！皟陕?lián)兩包”概念中的“黨組織”指的是農(nóng)村基層黨組織；“自治組織”則是相關(guān)部門將原來各式各樣的農(nóng)村協(xié)會進(jìn)行整合，設(shè)立治理聯(lián)合會，下設(shè)各分支協(xié)會。第一個“聯(lián)”和“包”就是黨組織、治理聯(lián)合會聯(lián)動包片區(qū)。“片區(qū)”是按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、風(fēng)俗相近、規(guī)模適度、群眾認(rèn)同”的原則[5]，在原來自然村、網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，每個村根據(jù)實際情況劃分的一個個片區(qū)。在片區(qū)里，把一定數(shù)量的農(nóng)戶劃分成若干個“屋場”，為完成相關(guān)的治理任務(wù)，在本屋場內(nèi)選出“屋場長”“屋場員”，結(jié)對聯(lián)系農(nóng)戶，這樣就形成以黨員為核心的治理隊伍和以屋場為單位的微治理單元，在此基礎(chǔ)上就有了第二個“聯(lián)”和“包”，即“黨員、屋場員聯(lián)戶包屋場”。

2? ? 緣起：“安邦治國”，國在夯基

“兩聯(lián)兩包”模式推行的背景源自于兩方面，一是現(xiàn)實的呼喚，二是理性的思考。

2.1? ?現(xiàn)實的呼喚

石門縣白云鎮(zhèn)北峪灣村是有名的治理難點村，上訪群眾非常多，常年上訪者近百人，基層治理工作人員面臨較大治理壓力，但這還只是當(dāng)?shù)卮寮壷卫砻媾R困難的一個很小的方面。在合村并組之后，村“兩委”的工作量增多，治理的范圍、服務(wù)的群眾不斷增加，而工作人員卻并未相應(yīng)增多，村“兩委”的成員一般只有5人左右，加上1名黨建聯(lián)絡(luò)員，也僅6人。由此可見，基層工作量大，人員配備不合理。

在重重困難下，白云鎮(zhèn)北峪灣村迎難而上， 2018年，該村率先摸索“網(wǎng)格+黨建”的基層社會治理模式，工作做法受到了新華社和中組部的關(guān)注，發(fā)表在新華社《高管信息》專欄的一篇題為《湘西北土家山鎮(zhèn)的蹲點報告》的文章，詳細(xì)介紹了該村基層社會治理模式，向大眾展示了“兩聯(lián)兩包”的開展方式。

由于智能化、多樣化、信息化背景下日益復(fù)雜的村級事務(wù)，村級治理普遍面臨三大突出問題：一是組織結(jié)構(gòu)缺乏合理性，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力到達(dá)基層不徹底；二是工作任務(wù)難落實，組織體系運轉(zhuǎn)不自如；三是治理任務(wù)不明晰，鄉(xiāng)村治理難以疏通問題的堵點、痛點。如何加強黨組織對基層的全面領(lǐng)導(dǎo)、如何打破基層黨組織在村民小組層面沒有扎根延伸的局面，消除黨的領(lǐng)導(dǎo)盲區(qū)、如何讓黨員聯(lián)系群眾機制落實落細(xì)落到位、如何在基層治理中充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力與組織力，推進(jìn)治理與服務(wù)工作下沉到基層等一系列現(xiàn)實問題亟待解決。

2.2? ?理性的思考

二十世紀(jì)六十年代，毛澤東同志親筆批示“諸暨的經(jīng)驗”（即“楓橋經(jīng)驗”）要“各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。黨的十六大以后，楓橋堅持發(fā)展與穩(wěn)定并重，形成了黨政動手、依靠群眾、源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進(jìn)和諧的新格局，努力做到“家庭瑣事不出戶、鄰里糾紛不出組、小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”[6]。

自黨的十九大以后，社會矛盾有了深刻轉(zhuǎn)變。2020年9月，習(xí)近平總書記在湖南長沙主持召開基層代表座談會時提到，“要想穩(wěn)固中國特色社會主義根基，就一定要加強基層黨組織的建設(shè)，要穩(wěn)固基層政權(quán)。只有繼續(xù)學(xué)習(xí)新時代的‘楓橋經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的方式，做到將矛盾第一時間解決，才能擁有穩(wěn)定的社會秩序[7]”。

如何維護(hù)好新時代的社會穩(wěn)定，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力在基層落地生根，服務(wù)群眾“零距離”，打牢黨的執(zhí)政根基。這一系列的思慮就是“兩聯(lián)兩包”的緣起。

3? ?開局：“上下用心”，心在圖治

為了改變組織架構(gòu)缺乏合理性、工作保障難落實、治理任務(wù)不明確的狀況，石門縣進(jìn)一步探索了“兩聯(lián)兩包”基層治理模式— “五六七”的工作法，即五個融合、六項制度和七個促進(jìn)。

3.1? ?切入點：“五個融合”重建組織架構(gòu)

2020年，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷咸岬剑訌姾蛣?chuàng)新基層社會治理，使每個社會細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層[8]。要做到這一點，就要懂團(tuán)結(jié)，善于利用各方力量，統(tǒng)籌多方力量，調(diào)動其積極性，使其直接或間接地融入到基層社會治理中來，于是就有了五個融合。

一是村（社區(qū)）、片區(qū)、屋場融合，即按照村（社區(qū)）-片區(qū)-屋場-戶-人的結(jié)構(gòu)，將19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)331個村（社區(qū)）劃分為864個片區(qū)，7 964個屋場，將每個屋場作為一個微治理網(wǎng)格單元。石門縣一直在基層治理方法上尋找新路子。為了讓治理成效更充分，更顯著，石門縣嘗試摸索精細(xì)化治理的方式方法，其中“微治理”就是方法之一。這種治理模式能夠放大鄉(xiāng)村社會治理的治理成效，使社會秩序更安寧，能夠真真正正、實實在在地為本村百姓謀幸福、謀未來。

二是黨小組組長、片區(qū)長、屋場長融合，這正是“把黨支部建在片區(qū)上”的由來，在“兩聯(lián)兩包”治理模式中，設(shè)置片區(qū)長、屋場長及屋場員。片區(qū)長由村“兩委”班子成員兼任，屋場長、屋場員則從黨員、村民代表、鄉(xiāng)賢等人群中選出，由他們對農(nóng)戶進(jìn)行包聯(lián)。

三是在職黨員、兼職黨員、無職黨員融合。習(xí)近平總書記在湖南考察時說，“黨員、干部要充分發(fā)揮先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)凝聚廣大基層群眾為創(chuàng)造更加美好的新生活而努力奮斗[4]”。這一融合調(diào)動了在職、兼職、無職黨員的工作積極性，特別是為無職黨員創(chuàng)建了參與鄉(xiāng)村治理的合法平臺。

四是黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)融合。為了讓基層治理工作開展的更充分更有序，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，石門縣各村以村為單位成立治理聯(lián)合會，參與協(xié)助村內(nèi)人居環(huán)境整治、紅黃黑榜管理、倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)等村級事務(wù)。

五是自治、法治、德治融合。石門縣夯實基層黨建，完善基層黨組織管理模式，實現(xiàn)基層自治共商、基層法治共建、基層德治共享。畫好同心圓，形成多方共同參與治理的新格局。

通過五個融合，解決了以往組織架構(gòu)缺乏合理性等問題，在重建組織架構(gòu)后，還面臨著如何讓這個組織體系有效運轉(zhuǎn)的問題，為此“六項制度”應(yīng)運而生。

3.2? ?著力點：“六項制度”夯實工作保障

制度可以管長遠(yuǎn)、管根本。制度建設(shè)要始終貫穿在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施全過程中?！皟陕?lián)兩包”基層社會治理模式一共有六項制度以保障基層治理工作順利進(jìn)行。

一是聯(lián)系服務(wù)群眾制度。制度規(guī)定片區(qū)長等每個月要到結(jié)對聯(lián)系戶家中走訪1次以上，做到“五聯(lián)十上門”：聯(lián)發(fā)展、穩(wěn)定、民生、環(huán)境、民風(fēng)，政策法規(guī)上門宣講、意見建議上門收集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上門指導(dǎo)、不便事項上門幫辦、大小困難上門協(xié)助、矛盾糾紛上門勸解、群眾有病上門看望、環(huán)境衛(wèi)生上門督促、突發(fā)事件上門應(yīng)對、美德新風(fēng)上門贊揚。

二是屋場協(xié)商制度?！拔輬鰰本褪谴蚱圃袝h室開會的做法，將會議地點改為屋場、田間地頭，不拘泥于某種特定形式，對開會時間、內(nèi)容不做要求，用大白話同老百姓談?wù)摺⒄劶沂?、議事務(wù)。各屋場每月至少召開一次及以上屋場會，開展解讀政策法規(guī)、宣傳先進(jìn)典型、共謀發(fā)展方法、耐心傾聽意見等活動，對村內(nèi)的各項治理事務(wù)，如產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、人才隊伍建設(shè)、民俗文化傳承等進(jìn)行協(xié)商。

三是議事決策制度。村級重大事項按照“收、議、辦、評”程序處置。確定固定時限，收集該時間段內(nèi)屋場會協(xié)商會議內(nèi)容，由村“兩委”共同開會商討該內(nèi)容是否為本村重大事項，事項的處理過程、最終結(jié)果要受到群眾的監(jiān)督。

四是應(yīng)急處理制度。組建村級“黨員先鋒隊”、片區(qū)“應(yīng)急救援隊”和屋場“鄰里互助隊”[9]，在村內(nèi)進(jìn)行安全知識宣講、巡查、演練等工作。遇到突發(fā)情況時，三隊及時進(jìn)行人員疏散和救援。

五是信息共享制度。石門縣實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)在村內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋，充分運用各類信息平臺。一是在平臺上發(fā)布并解讀政策信息、用大白話讓村民能夠更直觀和形象地了解國家政策；二是及時更新村務(wù)信息，方便村民能夠在網(wǎng)上辦理各項事務(wù)。

六是考核激勵制度。開展“最美屋場”“星級屋場長”“優(yōu)秀黨員戶”“文明家庭”等評選活動，為“兩聯(lián)兩包”模式長效推進(jìn)提供考核激勵制度支撐。

以這“六項制度”為支撐點，將人、事都納入到制度的統(tǒng)籌范圍內(nèi)，打牢工作根基。

3.3? ?落腳點：“七個促進(jìn)”完成治理任務(wù)

通過“五個融合”改善組織體系缺乏合理性等問題后，再以“六項制度”為支撐點打牢工作根基，面對治理任務(wù)不夠精細(xì)、缺乏針對性、鄉(xiāng)村社會治理難以發(fā)揮真正成效的問題，石門縣從實際出發(fā)，最大限度考慮群眾想法，堅持問題導(dǎo)向，又探索出了“七個促進(jìn)”的治理要求。

一是促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。鄉(xiāng)村振興要奠定基石，文化是根和魂，傳統(tǒng)文化因繼承而鮮活，石門縣優(yōu)秀民俗文化因傳承而發(fā)展，文化興，鄉(xiāng)村興。

二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。石門縣推出實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興新舉措，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上拓寬新路子，農(nóng)民增收上下好功夫。

三是促進(jìn)環(huán)境整治。保護(hù)生態(tài)環(huán)境與每一位村民息息相關(guān)，為此，石門縣出臺政策、開辦宣傳活動促進(jìn)環(huán)保意識入腦、入心，讓老百姓積極參與到環(huán)境整治中。

四是促進(jìn)安全穩(wěn)定。石門縣維護(hù)老百姓真真切切的利益，維持良好社會秩序，夯實黨的執(zhí)政根基，拓寬基層治理思路，維護(hù)基層安全穩(wěn)定。

五是促進(jìn)政務(wù)便民。在互聯(lián)網(wǎng)時代，石門縣為黨建工作插上科技的翅膀，搭建相關(guān)服務(wù)平臺，讓每個老百姓都囊括在基層公共服務(wù)覆蓋面中。

六是促進(jìn)民生改善。石門縣不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，讓各項惠民政策落到實處，堅持農(nóng)民主體，利用慈善機構(gòu)、龍頭企業(yè)等社會力量，統(tǒng)籌利用好各項資源，提高民生服務(wù)質(zhì)感。

七是促進(jìn)微權(quán)力監(jiān)督。石門縣落實監(jiān)察、督察機制，各項微權(quán)力運行在陽光之下。

4? ?石門縣“兩聯(lián)兩包”基層社會治理模式經(jīng)驗啟示

筆者通過研究石門縣”兩聯(lián)兩包”基層社會治理模式的實踐路徑，得到以下三方面的經(jīng)驗啟示。

4.1? ?立足切入點，充分發(fā)揮多方合力

黨的十九屆五中全會強調(diào)，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[10]”。這就要求在基層社會治理實踐中，要堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的原則，同時，充分發(fā)揮各類社會主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成基層治理合力。

4.2? ?找好著力點，用制度夯實工作保障

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，“完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度”的重大命題，并提出工作思路和具體要求，對于新時代加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、提升基層治理效能具有重大戰(zhàn)略意義[11]。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，只有加強基層治理制度化建設(shè)，才能從根本上解決基層治理過程中的突出矛盾和問題，提升基層治理變革的整體性、協(xié)調(diào)性和有效性。

4.3? ?站穩(wěn)落腳點，全方位完成治理任務(wù)

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，石門縣以“七個促進(jìn)”為落腳點，從促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、安全穩(wěn)定、政務(wù)便民、民生改善、微權(quán)力監(jiān)督七個方面完成治理任務(wù)。由此可見，站穩(wěn)落腳點，全方位完成治理任務(wù)是共繪基層治理同心圓的必修課題。

5? ?結(jié)束語

基層社會治理是推動國家治理體系和治理能力的關(guān)鍵一環(huán)。石門縣“兩聯(lián)兩包”基層社會治理模式，發(fā)揮了黨員的帶頭示范作用和人民群眾的主體作用，建成了權(quán)責(zé)一致的治理共同體，通過“聯(lián)”與“包”讓基層社會治理更加精細(xì)化，通過“五六七”的工作方法讓基層社會治理成效更為顯著，是對基層治理模式實踐路徑的豐富與補充，也為其他學(xué)者研究基層治理模式提供了借鑒經(jīng)驗。

參考文獻(xiàn)：

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[3]新華社.習(xí)近平：在基層座談會上的講話[EB/OL].（2020-09-19）[2020-09-19].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=16782502014661576-80&wfr=spider&for=pc.

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[5]澎湃新聞.周德睿赴石門縣白云鎮(zhèn)北峪灣村調(diào)研基層黨建工作[EB/OL].（2020-10-21）[2020-10-21].https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_9668078.

[6]宜賓市退役軍人事務(wù)局.解讀：新時代“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)涵與啟示[EB/OL].（2020-11-10）[2020-11-10].http：//tyjrswj.yibin.gov.cn/djzx/dfjn/202011/t20201110_1378043.html.

[7]人民網(wǎng).在推動高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子（沿著總書記的足跡·湖南篇）[EB/OL].（2022-06-14）[2022-06-14].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1735555915394671868&wfr=spider&for=pc.

[8]中國人民政治協(xié)商會議全國委員會.習(xí)近平：在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷系闹v話[EB/OL].（2020-08-25）[2020-08-25].http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2020/08/25/ARTI1598313384117107.shtml.

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[10]人民網(wǎng).發(fā)揮多方作用 形成共治合力[EB/OL].（2021-03-26）[2021-03-26].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2021-03/26/nw.D110000renmrb_20210326_4-14.htm.

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