楊 慧

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)院,湖北 武漢 430074)

引言

產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)全面“鄉(xiāng)村振興”的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村振興背景下,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)已不再單一論農(nóng)業(yè),而是指向全面推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合。其中,打通產(chǎn)業(yè)鏈、通過制度和組織創(chuàng)新培育合作社和社會組織等利益共同體是關(guān)鍵步驟。讓農(nóng)村社會組織以合法路徑參與到鄉(xiāng)村振興中,成為鄉(xiāng)村振興共建共治主體之一,是習(xí)近平總書記“共建共治共享”理念引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的題中之義。

農(nóng)村社會組織被認(rèn)為是應(yīng)對村莊瑣碎事務(wù)的扁平化治理機(jī)制,可以通過精英吸納、村莊內(nèi)部資源調(diào)動(dòng)和民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)村莊良治[1]。農(nóng)村社會組織功能的發(fā)揮必須建立在其主體合法性的基礎(chǔ)上,只有以承認(rèn)其合法性和規(guī)范其合法開展活動(dòng)的制度作保障,農(nóng)村社會組織的功能才可持續(xù)。從現(xiàn)實(shí)來看,合法性問題仍然是一個(gè)限制農(nóng)村社會組織持續(xù)參與鄉(xiāng)村振興的瓶頸問題。

農(nóng)村社會組織的合法性問題是我國社會組織管理末端的一個(gè)問題。我國政府根據(jù)社會組織提供公共物品的能力,對不同的社會組織采取“分類控制”的管理方式[2]?；鶎诱前l(fā)展還是控制社會組織取決于其對社會組織公共服務(wù)功能與治理風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡[3]。這種情況下,許多社會組織在“機(jī)會結(jié)構(gòu)”[4]或“權(quán)宜共生”[5]的關(guān)系中謀生存。這種關(guān)系意味著政府允許非正式團(tuán)體公開運(yùn)作,幫助國家解決社會問題,輔助政府執(zhí)行政策。當(dāng)前,農(nóng)村社會組織以建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)營商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等多種方式參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中,謀得了市場生存的機(jī)會,但也常常面臨組織管理、資質(zhì)認(rèn)證等無法滿足官方取用的正式制度要求的情況,導(dǎo)致其在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中無法持續(xù)參與項(xiàng)目,更有甚者在同一個(gè)項(xiàng)目過程中經(jīng)歷了先被認(rèn)定為合法主體、后被認(rèn)定為非法主體的窘境。而這并沒有得到充分的學(xué)術(shù)討論。農(nóng)村社會組織的合法性問題如何出現(xiàn)、有何表現(xiàn)、原因是什么還未被回答。結(jié)合具體項(xiàng)目實(shí)踐探索合法性問題的表現(xiàn)和根源以尋求該問題的突破口是必要的。筆者結(jié)合一個(gè)農(nóng)村社會組織參與所在村莊內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目過程,試分析社會組織合法性困境問題。本文中的社會組織指的是人們?yōu)榱擞行У剡_(dá)到特定目標(biāo),按照一定的宗旨、制度建立起來的共同活動(dòng)集體,它靠社會參與和利益協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作,提供企業(yè)不愿做、政府顧不上做或成本太高難以做的公共服務(wù)[6]。

一、案例簡介

柏楊村理事會是T縣村鎮(zhèn)一級的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)團(tuán)隊(duì),縣政府通過2014-2020年的村民搬遷安置項(xiàng)目將其培育起來。該理事會從2014年以來持續(xù)參與T縣的脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,2018年以后參與到鄉(xiāng)村振興類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中,參建項(xiàng)目包括:房屋建筑、村組路、電商中心及旅游設(shè)施建設(shè)等等。理事會有組織章程,也參與項(xiàng)目建設(shè),但政府部門并沒有正式出臺與其組織管理和運(yùn)營模式匹配的管理制度,所以理事會的項(xiàng)目主體身份常常在合法與非法之間切換:政府臨時(shí)承認(rèn)其合法性,它就被項(xiàng)目參與的其他主體認(rèn)為合法;政府沒有宣布承認(rèn)的環(huán)節(jié),它均被認(rèn)為不合法。T縣政府通過長期項(xiàng)目實(shí)踐培育的同類社會組織也面臨同樣的問題。筆者要分析的正是這類社會組織合法性不持續(xù)的現(xiàn)象。

筆者選取理事會建立初期承接的、于2014-2020年間完成的村民搬遷安置項(xiàng)目為案例。這一階段的項(xiàng)目實(shí)踐能夠較好地呈現(xiàn)組織合法性由有到無的過程。此后,理事會均以被默許的非法途徑參與項(xiàng)目。在合法性從有到無的過程中,理事會及政府對于理事會合法化的努力能夠得到充分表現(xiàn),也能夠較客觀地反映制度建設(shè)的困境所在,這是在默許理事會非法運(yùn)作的階段看不到的景象。

搬遷安置項(xiàng)目旨在通過集中搬遷安置和產(chǎn)業(yè)扶持創(chuàng)造新社區(qū),初期幫扶貧困農(nóng)民脫貧,后期通過產(chǎn)業(yè)投入促進(jìn)新社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。項(xiàng)目內(nèi)容包括集中建房、集中提供基礎(chǔ)設(shè)施、搬遷安置和產(chǎn)業(yè)扶持,理事會從頭到尾均參與其中,從初期的人口核定、搬遷建房動(dòng)員和資金補(bǔ)償說明等直接與村民接觸的工作,到基礎(chǔ)設(shè)施、村民搬遷和產(chǎn)業(yè)扶持等。上述項(xiàng)目中的房屋和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施均由理事會自建,也是在這兩項(xiàng)任務(wù)的建設(shè)中,理事會先被啟用為項(xiàng)目建設(shè)方,后因推出項(xiàng)目流程規(guī)定,失去了項(xiàng)目建設(shè)方資格,由此理事會參與項(xiàng)目建設(shè)的合法性經(jīng)歷了從賦予到取消的過程。

二、社會組織合法性的賦予與取消

基層政府通常基于提供公共服務(wù)的需要和社會組織提供公共服務(wù)的能力,以考慮是否要發(fā)展農(nóng)村社會組織的問題。柏楊村理事會正是T縣政府基于搬遷安置項(xiàng)目的需求和對理事會公共性的考量而培育的社會組織。為了使理事會更好地服務(wù)于項(xiàng)目,T縣政府通過出臺維系理事會公共性和合法性的制度來支持理事會的組織和項(xiàng)目參與。不過,由于理事會承接建設(shè)項(xiàng)目還受約束于項(xiàng)目資金管理制度,在項(xiàng)目報(bào)賬階段理事會的合法性被質(zhì)疑、被剝奪。公共性指公眾以公開、開放和公平的程序理性、批判地參與到關(guān)乎特定空間范圍內(nèi)共同利益和價(jià)值的公共活動(dòng)中,維護(hù)公共利益和價(jià)值取向[7]。通常意義上合法性包括政府認(rèn)可、行業(yè)認(rèn)可和村民認(rèn)可,強(qiáng)調(diào)的是一種社會信念資源,本文的合法性更強(qiáng)調(diào)對組織的認(rèn)可應(yīng)有正式的、獨(dú)立的制度體系的支撐。

(一)合法性的賦予

搬遷安置項(xiàng)目的推進(jìn)以村民搬遷安置意愿的明確為開端,涉及逐門逐戶逐人解釋政策內(nèi)容的工作。為便于項(xiàng)目開展,T縣縣委縣政府構(gòu)思出理事會自建的項(xiàng)目建設(shè)方式。理事會自建可以發(fā)揮社會組織的天然優(yōu)勢,利用村民內(nèi)部的情感和信任關(guān)系來更好地完成項(xiàng)目信息傳達(dá)、搬遷安置動(dòng)員、資金補(bǔ)償解釋以及突發(fā)事件化解等復(fù)雜問題。這對村民理事會的公共性和成員的素質(zhì)、能力、聲望等提出要求。T縣政府通過出臺《搬遷安置理事會章程》將前述要求明確為制度,以維系理事會的公共性。章程規(guī)定了理事會的規(guī)模、成員素質(zhì)和公共事務(wù)述職要求等。

柏楊村理事會在公共價(jià)值基礎(chǔ)和組織架構(gòu)兩方面都滿足了T縣政府的期待。柏楊村是同姓宗族村,柏楊村宗族活動(dòng)隨時(shí)節(jié)開展,村里祠堂修建、紅白喜事等均由全體家族籌錢、捐款、義務(wù)出工共同完成,村組成員既是血緣和地緣共同體,更是儀式共同體和價(jià)值觀共同體。理事會由村民代表會選舉誕生,延續(xù)了以村民公共利益為取向的宗族價(jià)值觀。依據(jù)T縣出臺的《搬遷安置理事會章程》要求,柏楊村組建理事會并設(shè)立理事長1名,副理事長1名,理事5名,理事會成員通過村民代表會選舉產(chǎn)生。理事長和副理事長從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人中選出,參與理事會的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督理事會的組織、運(yùn)作、人員選用。理事會的組織架構(gòu)良好地實(shí)現(xiàn)了組織公共性與政府管理的銜接。

為便于理事會開展項(xiàng)目,T縣成立兩套領(lǐng)導(dǎo)體系來合力推進(jìn)搬遷安置項(xiàng)目,并都明確了T縣搬遷安置項(xiàng)目中理事會參與的具體事項(xiàng)。政府成立搬遷安置辦公室和領(lǐng)導(dǎo)小組,整合了縣級各部門的資金和財(cái)力資源,明確任職和權(quán)責(zé),為搬遷安置的項(xiàng)目推進(jìn)做準(zhǔn)備。T縣縣委在開展全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員領(lǐng)銜推進(jìn)重大改革項(xiàng)目的工作中,將搬遷安置定位為制度改革任務(wù),由農(nóng)業(yè)、農(nóng)村專項(xiàng)改革小組負(fù)責(zé)。理事會的任務(wù)被整合到了兩套領(lǐng)導(dǎo)體系的工作業(yè)績考核中。理事會參與項(xiàng)目的合法性得到了無形的認(rèn)可。

理事會在項(xiàng)目過程中的表現(xiàn),更使其公共性得到了彰顯,并因此獲得了正式制度認(rèn)可。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,地基建設(shè)環(huán)節(jié)由村民自行支付費(fèi)用。由于大部分村民無力承擔(dān),理事會成員采取個(gè)人從銀行借貸的方式,幫助村民支付地基建設(shè)費(fèi)用,使房屋和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以順利推進(jìn)。項(xiàng)目建設(shè)期間,理事會組織村民自建、自管、自用,降低了項(xiàng)目建設(shè)和管理成本,保證了項(xiàng)目質(zhì)量。項(xiàng)目完工后,柏楊村安置點(diǎn)的搬遷入住率達(dá)100%,政府在該安置點(diǎn)的搬遷安置工作如期完成。在項(xiàng)目過程中,政府、村委會和村民均表達(dá)了對理事會的認(rèn)可,柏楊村理事會也一度得到F省委省政府的關(guān)注。最終省、縣兩級地方政府參照中央于2015年出臺的《項(xiàng)目民主化建設(shè)管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》出臺制度,承認(rèn)了理事會的承建責(zé)任主體地位,并依照指導(dǎo)意見明確了項(xiàng)目責(zé)任、項(xiàng)目支出方式和理事會成員的勞務(wù)工資出處,柏楊村理事會的合法性邁進(jìn)了一大步。

(二)合法性的取消

柏楊村理事會承建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由理事會墊資完成,項(xiàng)目完工后,理事會以項(xiàng)目和資金管理相關(guān)辦法中的報(bào)賬流程為依據(jù)準(zhǔn)備報(bào)賬材料,報(bào)賬材料通過主管部門審核后提交縣財(cái)政,財(cái)政審核資料,而后向施工方撥付項(xiàng)目資金。T縣的項(xiàng)目管理可參照的辦法包括:《項(xiàng)目民主化建設(shè)管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(下稱“指導(dǎo)意見”)、《大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》(下稱“細(xì)則”)和《T縣村級權(quán)責(zé)清單三十條》(下稱“權(quán)責(zé)清單”)。三個(gè)管理辦法出現(xiàn)了抵牾,對理事會作為建設(shè)主體的認(rèn)可結(jié)果存在差異。

《指導(dǎo)意見》于2015年出臺,承認(rèn)理事會作為組織方、施工方的責(zé)任主體地位,并對理事會的組織管理責(zé)任、項(xiàng)目支出和勞工工資出處給出了建議。T縣的《細(xì)則》于2007年出臺,其依據(jù)是中央于2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》《F省大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法(試行)》,由T縣政府簽批,實(shí)施年限最長?！稒?quán)責(zé)清單》于2017年出臺,2017年T縣成為F省農(nóng)村“小微權(quán)力”改革試點(diǎn)縣,在省紀(jì)委工作指導(dǎo)下,T縣縣委于同年出臺《中共T縣縣委關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的意見》試行本,意見明確附件《權(quán)責(zé)清單》作為指導(dǎo)全縣農(nóng)村項(xiàng)目管理的規(guī)范性文件。

按照《細(xì)則》和《權(quán)責(zé)清單》的規(guī)定,柏楊村搬遷安置項(xiàng)目需通過公開招投標(biāo)方式確定施工企業(yè),實(shí)施監(jiān)理制,兩部辦法均規(guī)定項(xiàng)目資金支付方式為“資金直達(dá)施工企業(yè)賬戶”。而搬遷安置項(xiàng)目由理事會自建的優(yōu)勢在于通過減省招投標(biāo)和監(jiān)理等非必要第三方環(huán)節(jié),用“自建、自管、自用”的模式降低成本、保障工程質(zhì)量。這與上述兩部管理辦法的要求相悖。如果按照《細(xì)則》和《權(quán)責(zé)清單》規(guī)定管理柏楊村搬遷安置項(xiàng)目,理事會自建將被認(rèn)定為違規(guī)行為。因?yàn)槔硎聲瞧髽I(yè),沒有企業(yè)資質(zhì),沒有企業(yè)賬戶。但最終被作為全縣農(nóng)村項(xiàng)目管理流程的是《權(quán)責(zé)清單》。理事會無法合規(guī)報(bào)賬,T縣當(dāng)年由理事會自建的項(xiàng)目均陷入推進(jìn)難、結(jié)項(xiàng)難的困境,多數(shù)立項(xiàng)的農(nóng)村小微項(xiàng)目一度停滯。由此,理事會作為施工方責(zé)任主體的合法性被取消。

理事會不得不通過租賃企業(yè)資質(zhì)(即掛靠)和企業(yè)賬戶的方式完成項(xiàng)目資金報(bào)賬,并以長期租借資質(zhì)的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。因租賃資質(zhì)帶來的高成本的報(bào)賬方式將理事會置于非常不利的境地,項(xiàng)目推進(jìn)和資金安全無法得到保障,這一度打擊了理事會持續(xù)參與項(xiàng)目的積極性。對此,筆者認(rèn)為,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)土社會的治理資源,須考慮解決村民理事會等社會組織合法化的問題。

三、社會組織合法性困境的原因

理想的農(nóng)村社會組織應(yīng)從村民、行業(yè)和政府三方面獲得認(rèn)可。村民認(rèn)可基于農(nóng)村社會組織的服務(wù)能力和公共性。行業(yè)認(rèn)可基于農(nóng)村社會組織在組織管理和服務(wù)提供方面的專業(yè)性。政府認(rèn)可是指各級政府通過出臺并執(zhí)行政策意見、法律規(guī)范或管理辦法等具備行政效力的制度文本,承認(rèn)農(nóng)村社會組織在參與公共服務(wù)供給程序中的主體性,保障其參與行為和報(bào)酬獲取的正當(dāng)性。行業(yè)認(rèn)可和政府認(rèn)可通常需要正式制度支持,農(nóng)村社會組織在這兩方面的制度支持不足帶來了其合法性困境。

(一)行業(yè)規(guī)范不適用于理事會

在我國,社會組織相關(guān)的行業(yè)規(guī)范首先以政府引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的文件為依據(jù)。2013年9月26日,國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,2014年12月15日,民政部、工商總局、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》。兩份文件指出政府購買服務(wù)是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān),并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。文件指出的“方式和程序”通常涉及購買服務(wù)的管理程序和社會組織的資質(zhì)。項(xiàng)目背景下,社會組織的合法性指的是社會組織是否滿足既定管理程序和資質(zhì)要求。

關(guān)于政府購買服務(wù)的項(xiàng)目管理模式,學(xué)者曾提出社會力量參與政府購買的項(xiàng)目管理模式應(yīng)包涵以下程序內(nèi)容:一是制定規(guī)劃、啟動(dòng)購買;二是立項(xiàng)評審、簽訂合同;三是項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理;四是驗(yàn)收評估、后續(xù)跟進(jìn)。制定規(guī)劃、啟動(dòng)購買階段的主要工作包括征集購買服務(wù)需求、確定購買方式及第三方機(jī)構(gòu)、編制申報(bào)公告/招標(biāo)文件(分申請購買、定向購買);立項(xiàng)評審、簽訂合同階段的主要工作包括申報(bào)/招標(biāo)公告發(fā)布、說明會及申報(bào)培訓(xùn)、項(xiàng)目單位申報(bào)、項(xiàng)目評審、立項(xiàng)裝甲評審、審批并公示,進(jìn)一步確定方案和簽訂合同;項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理階段的主要內(nèi)容包括召開項(xiàng)目啟動(dòng)說明會、明確過程管理內(nèi)容(項(xiàng)目內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)使用、項(xiàng)目實(shí)施效果、項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題)、明確過程管理方式(日常監(jiān)督、中期評估)、支持性培訓(xùn)、項(xiàng)目變更調(diào)整管理(項(xiàng)目延期、變更、中止、取消);項(xiàng)目驗(yàn)收評估、后續(xù)跟進(jìn)的工作內(nèi)容包括驗(yàn)收前準(zhǔn)備、項(xiàng)目驗(yàn)收評估(驗(yàn)收評估標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收評估形式、專家構(gòu)成、驗(yàn)收結(jié)果運(yùn)用)、工作總結(jié)。另外,項(xiàng)目管理過程中還包括對于各階段的風(fēng)險(xiǎn)識別和控制工作[8]。

2018年6月,財(cái)政部公布的《政府購買服務(wù)管理辦法(征求意見稿)》明確承接主體的資質(zhì)包括:(一)依法在民政部門登記成立的社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會組織,以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予以登記但不由財(cái)政撥款保障的社會組織……;(二)治理結(jié)構(gòu)健全,內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善;(三)具有獨(dú)立、健全的財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理制度,會計(jì)核算符合國家統(tǒng)一的會計(jì)制度要求;(四)具備提供服務(wù)所必須的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力;(五)前三年內(nèi)在依法繳納稅收和社會保障資金、按要求履行信息公示義務(wù)方面無不良記錄……。部分地方還提出應(yīng)符合購買服務(wù)主體提出的其他專業(yè)方面的合理資質(zhì)要求,還有地方要求社會組織的評估等級、資歷和榮譽(yù)[9]等。

以上管理程序和資質(zhì)要求是社會組織合法參與政府購買需要具備的基礎(chǔ)條件,不過理事會這類社會組織無法滿足,因?yàn)槔硎聲慕M織現(xiàn)狀與上述要求相去甚遠(yuǎn)。首先,中西部農(nóng)村的人力資本匱乏,參與農(nóng)村項(xiàng)目的群體大多是有經(jīng)驗(yàn)但沒學(xué)歷、職稱等正式人力資本證明的群體,由村民組成的理事會短期內(nèi)很難滿足注冊登記、財(cái)務(wù)管理、人員技能認(rèn)證、稅收、社保、資質(zhì)登記、資歷和榮譽(yù)等方面的要求。其次,政府利用理事會本就是為了結(jié)合自我管理、自我建設(shè)、自我監(jiān)督、自我使用帶來的便利低成本行政,免去出臺從制定計(jì)劃、啟動(dòng)采購到驗(yàn)收評估的一系列程序。而政府一旦制定程序必然產(chǎn)生程序管理成本,為理事會運(yùn)作帶來不便。在T縣的案例中,理事會無法滿足注冊等級、人員技能認(rèn)證等要求,政府也并未制定上述程序。若依據(jù)行業(yè)規(guī)范執(zhí)行,將限制理事會的優(yōu)越性發(fā)揮。因此,理事會無法援引行業(yè)規(guī)范來支撐其合法性。

(二)行政制度的持續(xù)性不足

理事會合法性困境的直接原因是基層政府選擇性地制定和執(zhí)行項(xiàng)目管理的相關(guān)制度,政府的這種制度選擇行為反映了行政制度不持續(xù)的三種面向。

第一,具體制度不持續(xù)。從案例來看,具體制度不持續(xù)表現(xiàn)在項(xiàng)目管理制度的不持續(xù)。項(xiàng)目管理辦法在某種程度上類似于一種“流程法”,縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織、項(xiàng)目施工單位依據(jù)這一“流程法”來參與項(xiàng)目管理;檢查、審計(jì)、評估機(jī)構(gòu)都依據(jù)這種“流程法”來開展資金管理和項(xiàng)目管理的合規(guī)性審查,形成的歷時(shí)性數(shù)據(jù)被用來審計(jì)政府部門和官員的行政行為,這類“法”的持續(xù)性對于維持以上工作的秩序尤其重要。從《細(xì)則》和《指導(dǎo)意見》退出制度管理舞臺、《權(quán)責(zé)清單》被貫徹執(zhí)行的實(shí)踐看,“流程法”不具備持續(xù)性。

第二,制度生產(chǎn)空間不穩(wěn)定。制度生產(chǎn)空間不穩(wěn)定表現(xiàn)在理事會啟用和退出的切換場景中。理事會啟用意味著人們圍繞理事會的組織、管理和業(yè)務(wù)發(fā)生對話,與理事會相關(guān)的制度生產(chǎn)空間被打開。理事會退出管理流程,意味著理事會的經(jīng)驗(yàn)將不再進(jìn)入制度討論范疇。理事會的啟用和退出在制度層面代表著制度生產(chǎn)空間的開放和關(guān)閉,制度生產(chǎn)空間的不穩(wěn)定得窺一斑。

第三,制度的穩(wěn)定性期待不足。制度的功能是通過其穩(wěn)定性規(guī)定人的行為,使行為可預(yù)期。因此,穩(wěn)定性是制度的本質(zhì)特征。制度的穩(wěn)定性不足導(dǎo)致人們對制度無充分的期待,這種情況的出現(xiàn)與指令治理環(huán)境有關(guān)。在理論研究中,法律確定的事項(xiàng)讓位于通過行政指令確定的事項(xiàng)的治理環(huán)境被稱為“指令治理”?！爸噶钪卫怼蓖怀隽酥噶钍马?xiàng)的優(yōu)先性,表現(xiàn)為“指令”代替“法”、近期“指令”代替過去“指令”。本文案例中,《細(xì)則》《指導(dǎo)意見》和《權(quán)責(zé)清單》的不同結(jié)果與指令治理分不開。這種治理方式下,政府部門以應(yīng)對上級指令為優(yōu)先,保護(hù)地方經(jīng)驗(yàn)顯得相對次要。長期的指令治理容易弱化人對制度穩(wěn)定性的依賴和對穩(wěn)定制度的需求,并建構(gòu)起人們對新指令的持續(xù)期待。

行政制度不持續(xù)的三種面向意味著行政制度雖然可以暫時(shí)賦予理事會合法性,但卻不能夠作為持續(xù)維護(hù)理事會合法性的直接工具。另外,行業(yè)規(guī)范和行政制度不能支持理事會合法性,跟理事會本身的特征也有密切關(guān)系。當(dāng)前理事會的組織和運(yùn)作依靠的是節(jié)省溝通成本、交易成本的情感和信任因素,這本身與依靠權(quán)威控制的科層結(jié)構(gòu)和以價(jià)格協(xié)調(diào)的市場不同。理事會這樣的社會組織作為一種社會治理主體也好、營利性的組織也罷,都需要就其根本的組織、管理和運(yùn)營特征形成一種獨(dú)立的制度體系來支撐其合法性。這種制度體系可能既須與行業(yè)規(guī)范和行政制度相互支持,又可自成一體。

結(jié)論與討論

當(dāng)前,各類農(nóng)村社會組織以多種多樣的形式參與鄉(xiāng)村振興,合法性問題是限制農(nóng)村社會組織持續(xù)深入?yún)⑴c鄉(xiāng)村“共建共治共享”的瓶頸問題。農(nóng)村社會組織合法性問題的表現(xiàn)形式和原因在現(xiàn)有研究中未被揭示出來。本文呈現(xiàn)了社會組織在參與項(xiàng)目過程中合法性無法持續(xù)的困境,認(rèn)為這一合法性困境的存在與兩方面制度因素有關(guān),首先是行業(yè)規(guī)范不適用于理事會。如理事會這種具有自建、自用、自我管理功能的農(nóng)村社會組織,其核心優(yōu)勢就在于減省了建設(shè)和管理的外包程序,而行業(yè)規(guī)范中與社會組織參與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的管理流程則預(yù)設(shè)了項(xiàng)目外包的前提,流程設(shè)定與理事會的核心組織特征沖突,這意味著行業(yè)規(guī)范無法支持理事會合法性。其次,行政制度不具備持續(xù)性。行政制度的不持續(xù)與我國自上而下的指令治理模式相關(guān)。這不僅意味著具體的制度不可持續(xù),更意味著制度生產(chǎn)空間的不穩(wěn)定以及人們對制度穩(wěn)定性的不期待。當(dāng)前,理事會之類的社會組織可以依托行政制度供給來建立暫時(shí)的合法性,但不可依賴行政制度本身持久維系其合法性,而沒有可以支持其持久合法性的制度體系則是理事會合法性困境的原因所在。這引發(fā)了一個(gè)值得討論的問題,即鄉(xiāng)村振興背景下,如何為理事會此類容納了鄉(xiāng)土治理資源的社會組織開辟合法性的制度體系建設(shè)空間?

不同于依托市場的行業(yè)規(guī)范,也不同于依托政府的行政制度,農(nóng)村社會組織相關(guān)的制度依托于具有共同體意義的鄉(xiāng)土社會。在鄉(xiāng)土社會,對社會組織內(nèi)部有效性和外部合法性的考量多依賴內(nèi)部人評價(jià),而非外部人的制度設(shè)定。這意味著在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,在政府、企業(yè)和社會組織圍繞鄉(xiāng)土資源配置的互動(dòng)過程中,對關(guān)于社會組織合法性的制度建設(shè)不能以強(qiáng)制推行既有行業(yè)規(guī)范或行政制度的方式展開,而社會組織也不能再單方面地依靠短暫的政府關(guān)聯(lián)開展市場活動(dòng),必須考慮建設(shè)獨(dú)立的、長遠(yuǎn)的和體系化的制度以發(fā)展自身合法性。在政府積極發(fā)展鄉(xiāng)村治理資源的鄉(xiāng)村振興背景下,或許可以嘗試在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)鏈布局規(guī)劃的一些具體工作中添加制度建設(shè)任務(wù),將社會組織和村民等相關(guān)利益群體的意志作為落實(shí)規(guī)劃和制度建設(shè)任務(wù)的依據(jù)之一,來強(qiáng)化社會組織相關(guān)制度的重要性。同時(shí),在具體實(shí)施過程中開辟協(xié)商空間,將各類社會組織的合法性訴求在產(chǎn)業(yè)協(xié)商空間中文本化,并逐漸積累使之體系化,而后在適當(dāng)節(jié)點(diǎn)引入法律工具使之正式化,那么持續(xù)引導(dǎo)社會組織發(fā)展的穩(wěn)定的制度體系或許有望建成。