徐愛(ài)國(guó)

目前，我國(guó)已初步建立起公共衛(wèi)生法律保障框架，共計(jì)涉及30余部法律，其中有基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等骨干法律，還有10余部與公共衛(wèi)生相關(guān)的專門法律，包括藥品管理法、疫苗管理法、職業(yè)病防治法、獻(xiàn)血法、漁業(yè)法、食品安全法等。此外，還包括其他法律中所涉及的公共衛(wèi)生法律條款。

公共衛(wèi)生與公共衛(wèi)生立法

公共衛(wèi)生體現(xiàn)了一種共同的價(jià)值觀，那就是減少疾病、拯救生命和促進(jìn)健康。公共衛(wèi)生是人類共同利益的一部分，是一種共同的善。公共衛(wèi)生法則指國(guó)家通過(guò)各種層次的立法活動(dòng)，協(xié)調(diào)個(gè)體和群體之間的利益關(guān)系。換言之，即國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力和法律職權(quán)，以法律的形式防止流行病、保護(hù)環(huán)境免受危害、促進(jìn)健康生活方式、應(yīng)對(duì)災(zāi)難、幫助社區(qū)恢復(fù)和提升公共的健康。

公共衛(wèi)生的法律規(guī)制，歷來(lái)有新舊二義。傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生法，僅指?jìng)魅静】刂品?。?qiáng)制接種和治療、隔離檢疫以及健康數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，是傳統(tǒng)公共衛(wèi)生法的主要主題。新興的公共衛(wèi)生法，則更關(guān)注慢性病和急性傳染病的暴發(fā)，特別關(guān)注社會(huì)流行病學(xué)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素對(duì)公共衛(wèi)生的影響。[1]

我國(guó)的衛(wèi)生立法文件，對(duì)公共衛(wèi)生也有法律上的界定。國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，界定“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”為“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”。這是從公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施的角度，對(duì)公共衛(wèi)生事件的定義。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》則為公共衛(wèi)生確立了基本的框架。法律規(guī)定，公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是公共衛(wèi)生服務(wù)，二是基本醫(yī)療服務(wù)?！靶l(wèi)生”涉及公民與公共權(quán)力之間的公共健康關(guān)系，大多屬于公法調(diào)整的范圍；“醫(yī)療”涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)與患者之間的關(guān)系，同時(shí)具有私法和公法的性質(zhì)。當(dāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為公民提供“基本醫(yī)療服務(wù)”的時(shí)候，屬于公共衛(wèi)生的一部分。

公共衛(wèi)生具有公益性特征。所謂公益性至少包括兩個(gè)方面的含義，一是指社會(huì)福利的性質(zhì)，提供服務(wù)者不能以營(yíng)利為目的；二是指服務(wù)的提供者為政府或者政府的代理機(jī)構(gòu)。法律明確規(guī)定，國(guó)家和各級(jí)政府都有義務(wù)提供公共衛(wèi)生服務(wù)，建立突發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急體系、傳染病防治體系、預(yù)防接種體系、慢性病防控體系、職業(yè)健康保護(hù)體系、婦幼和老年保健體系，以及殘疾人康復(fù)，建立急救體系和精神衛(wèi)生服務(wù)體系。

2020年4月，新冠疫情背景下，我國(guó)在傳染病防治方面加快了公共衛(wèi)生立法。立法機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”?！白ゾo補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評(píng)估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善”。[2]

立法報(bào)告稱，我國(guó)已初步建立起公共衛(wèi)生法律保障框架，共計(jì)涉及30余部法律，其中有基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等骨干法律，還有10余部與公共衛(wèi)生相關(guān)的專門法律，包括藥品管理法、疫苗管理法、職業(yè)病防治法、獻(xiàn)血法、漁業(yè)法、食品安全法等。此外，還包括其他法律中所涉及的公共衛(wèi)生法律條款。

傳染病防治法的立法史

公共衛(wèi)生法，首要的法律是傳染病防治法?！秱魅静》乐畏ā烽_宗明義地提及傳染病防治法的國(guó)家責(zé)任。法律規(guī)定，立法的目的就是預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生。傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主，防治結(jié)合、分類管理、依靠科學(xué)、依靠群眾。

我國(guó)傳染病防治法首創(chuàng)于1989年。后經(jīng)2004年和2013年兩次修改，一直延續(xù)至今。早在1988年，國(guó)務(wù)院總理向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議傳染病防治法草案。時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)做了草案的說(shuō)明[3]，介紹了傳染病的背景和立法的意義。

衛(wèi)生部長(zhǎng)說(shuō)，傳染病歷來(lái)是危害人民身體健康、威脅人民生命安全最嚴(yán)重的因素之一。新中國(guó)成立后，黨和政府為了防治傳染病，提出“預(yù)防為主”的方針，組建各類衛(wèi)生防病機(jī)構(gòu)，為預(yù)防、控制和消除傳染病，在全國(guó)范圍內(nèi)做了大量工作，取得顯著成績(jī)。天花已經(jīng)被消滅，鼠疫、霍亂、性病、麻疹、百日咳、黑熱病、回歸熱、瘧疾、流行性乙型腦炎、流行性腦脊髓膜炎等傳染病，已得到較好控制。

但傳染病的危害依然存在。乙肝病毒、肺結(jié)核的威脅還在，一些原已趨于消除的傳染病又有復(fù)發(fā)，某些已經(jīng)控制的傳染病又在活化，傳染病的暴發(fā)流行時(shí)有發(fā)生。1986年山東省鼠害引起出血熱病、1987年四川省洪澇災(zāi)害引起鉤端螺旋體病暴發(fā)、新疆飲用水污染引起非甲非乙肝炎流行、1988年上海市毛蚶引起甲型肝炎暴發(fā)、江蘇省傷寒暴發(fā)、新疆霍亂暴發(fā)……傳染病防治工作的形勢(shì)仍是十分嚴(yán)峻。草案報(bào)告人稱，加強(qiáng)衛(wèi)生法制建設(shè)，使傳染病的防治工作由依靠行政手段向依靠法律手段過(guò)渡，才能取得持久成效。由此，傳染病法草案將35種急性和慢性傳染病，列為法定管理的傳染病。傳染病分為甲、乙、丙三類，實(shí)行分類管理。對(duì)甲類傳染病實(shí)行強(qiáng)制管理，對(duì)乙類傳染病實(shí)行嚴(yán)格管理。

2003年，“非典”暴發(fā)。次年3月，全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議傳染病防治法修訂草案。時(shí)任衛(wèi)生部常務(wù)副部長(zhǎng)高強(qiáng)做了修訂草案的說(shuō)明。[4] 高強(qiáng)說(shuō)，1989年傳染病防治法對(duì)奪取抗擊“非典”的勝利，發(fā)揮了重要作用。但也出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，如監(jiān)測(cè)預(yù)警能力較弱，信息渠道不暢，救治能力和交叉感染控制能力薄弱，緊急控制措施不完善，財(cái)政保障不足等。由此，需要傳染病防治法予以修訂。

修訂草案規(guī)定了有關(guān)傳染病預(yù)防，疫情報(bào)告、通報(bào)、公布、控制以及醫(yī)療救治和保障措施等制度。在傳染病控制措施方面，修訂草案分別不同情況作出規(guī)定。其中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)可以采取醫(yī)學(xué)觀察、隔離治療、醫(yī)學(xué)干預(yù)和嚴(yán)格衛(wèi)生處理等措施。縣級(jí)以上人民政府有權(quán)組織對(duì)病人進(jìn)行隔離治療、保護(hù)飲用水源、封閉有關(guān)場(chǎng)所。政府及其有關(guān)主管部門在緊急狀態(tài)下有權(quán)限制公民權(quán)利。在醫(yī)療救治方面，縣級(jí)以上人民政府建立救治服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)、建筑設(shè)計(jì)和服務(wù)流程。醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)傳染病病人提供醫(yī)療救護(hù)和現(xiàn)場(chǎng)救援，及時(shí)救治和轉(zhuǎn)診。修訂草案的特殊規(guī)定，是將傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感列入乙類傳染病，但是按照甲類傳染病管理。

傳染病防治法修訂通過(guò)后，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》《艾滋病防治條例》和《血吸蟲病防治條例》等配套行政法規(guī)。

2013年，立法機(jī)關(guān)對(duì)傳染病防治法做了微調(diào)，授權(quán)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種的權(quán)力，解除甲類傳染病預(yù)防和控制措施的權(quán)力。接下來(lái)的5年，全國(guó)人大組織執(zhí)法檢查組檢查傳染病防治法實(shí)施情況。2018年的檢查報(bào)告稱[5]，傳染病防治法部分條款已不能適應(yīng)傳染病防治工作的實(shí)際需要。新突發(fā)傳染病密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據(jù)，不能依法采取強(qiáng)制隔離措施，義務(wù)規(guī)定沒(méi)有法律后果，法律責(zé)任過(guò)輕、違法成本低、警示作用不強(qiáng)、操作性弱。國(guó)境衛(wèi)生檢疫法及其實(shí)施細(xì)則修訂滯后，學(xué)校衛(wèi)生工作條例近30年未修改。

2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，傳染病防治法再度成為法律的熱點(diǎn)。傳染病預(yù)警發(fā)布的事權(quán)也隨之成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，究竟是在國(guó)家衛(wèi)生行政部門，還是在省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門？法律規(guī)定不明確。省會(huì)城市的市長(zhǎng)是否有權(quán)力發(fā)布傳染病預(yù)警信息？法律也沒(méi)有明確規(guī)定。人大代表、政協(xié)委員和法學(xué)家們紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提議修改《傳染病防治法》。

動(dòng)物防疫和公共衛(wèi)生

《動(dòng)物防疫法》是涉農(nóng)法律制度中帶有基礎(chǔ)性的重要法律。養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全和動(dòng)物源性食品安全，都與公共衛(wèi)生安全密切相關(guān)。我國(guó)飼養(yǎng)動(dòng)物量大面廣，養(yǎng)殖方式相對(duì)落后，動(dòng)物及產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易增多，基層動(dòng)物防疫體系薄弱。2003年后，突發(fā)衛(wèi)生公共事件頻發(fā)。傳染病來(lái)源不明，有說(shuō)法與野生動(dòng)物相關(guān)。于是，動(dòng)物防疫與公共衛(wèi)生議題呈現(xiàn)在立法層面上。

爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在野生動(dòng)物造成公共健康隱患方面。人類對(duì)野生動(dòng)物攜帶的高致病性病原體、宿主、傳播路徑認(rèn)識(shí)甚少，疫苗和有效藥物研究開發(fā)滯后，病原體不斷變異又增加了防控的不確定性和難度，公共衛(wèi)生體系薄弱環(huán)節(jié)多，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件多為“被動(dòng)式”應(yīng)對(duì)。

根據(jù)公開的資料[6]，1988年，上海市因人食用毛蚶發(fā)生甲肝疫情，歷時(shí)5個(gè)月，共30萬(wàn)人染病，最高日確診感染超過(guò)萬(wàn)人。2003年發(fā)生的SARS疫情，涉及24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的266個(gè)縣市，累計(jì)報(bào)告臨床診斷病例5327例，死亡349例。2004年，我國(guó)10多個(gè)省份發(fā)生高致病性禽流感（H5N1）疫情。2013年，出現(xiàn)人感染H7N9禽流感病例。

動(dòng)物傳染病的公共健康問(wèn)題，涉及人畜共患傳染病。人畜共患傳染病是指脊椎動(dòng)物與人類之間自然傳播的傳染病、寄生蟲病，病原體包括病毒、細(xì)菌、衣原體、立克次體、支原體、螺旋體、真菌、原蟲和蠕蟲等?，F(xiàn)在已知并且命名的動(dòng)物疫病有1000多種，常見(jiàn)傳染病200多種，其中70%以上屬于人畜共患傳染病，其中危害程度大的有90多種。全世界每年有1700萬(wàn)人死于傳染病，其中因人畜共患傳染病死亡的占大多數(shù)。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件，疫情的病原體均與動(dòng)物有關(guān)。在這種情況下，動(dòng)物防疫法的立法和修訂列入了議事日程。立法禁止非法野生動(dòng)物交易、禁止食用陸生野生動(dòng)物、水生保護(hù)動(dòng)物、規(guī)范非食用性利用、都是立法和修法需要解決的問(wèn)題。

1985年，國(guó)務(wù)院制定《家畜家禽防疫條例》。原農(nóng)業(yè)部自1988年起，總結(jié)《條例》施行經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合實(shí)際，于1994年6月擬訂了《動(dòng)物防疫法（送審稿）》，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)，形成了《動(dòng)物防疫法（草案）》。這個(gè)草案于1997年1月31日經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。同年7月3日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，1998年1月1日開始施行。此后，經(jīng)過(guò)2007年、2013年、2015年和2021年四次修訂，成為現(xiàn)行的《動(dòng)物防疫法》。

法律所稱的動(dòng)物疫病，指動(dòng)物傳染病包括寄生蟲病等。動(dòng)物防疫，則是指動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制、診療、消滅和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫，以及病死動(dòng)物、病害動(dòng)物產(chǎn)品的無(wú)害化處理?！秳?dòng)物防疫法》將動(dòng)物疫病分為下列三類：一類疫病是指口蹄疫、非洲豬瘟、高致病性禽流感等；二類疫病是指狂犬病、布魯氏菌病、草魚出血病等；三類疫病是指大腸桿菌病、禽結(jié)核病、鱉腮腺炎病等。三類動(dòng)物疫病具體病種名錄由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定并公布。其中，人畜共患傳染病名錄則由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、野生動(dòng)物保護(hù)等主管部門制定并公布。動(dòng)物防疫實(shí)行預(yù)防為主，預(yù)防與控制、凈化、消滅相結(jié)合的方針。

2021年最新修訂的《動(dòng)物防疫法》，完善了人畜共患傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。新法規(guī)定，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)國(guó)內(nèi)外動(dòng)物疫情以及保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的需要，及時(shí)會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康等有關(guān)部門對(duì)動(dòng)物疫病進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定并公布動(dòng)物疫病預(yù)防、控制、凈化、消滅措施和技術(shù)規(guī)范，省級(jí)相關(guān)部門開展本行政區(qū)域的動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并落實(shí)相關(guān)措施。

《動(dòng)物防疫法》修訂后，后繼的立法任務(wù)是適時(shí)修改重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例、獸藥管理?xiàng)l例、飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例、生豬屠宰管理?xiàng)l例、動(dòng)物防疫條件審查辦法、動(dòng)物檢疫管理辦法等配套法規(guī)、規(guī)章，完善動(dòng)物防疫制度體系。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》中的公共衛(wèi)生

我國(guó)地域遼闊，自然環(huán)境多種多樣，分布著種類繁多、資源豐富的野生動(dòng)物。共計(jì)有鳥類1186種、獸類450多種、爬行類320多種、兩棲類210種左右、魚類2000多種，是世界上野生動(dòng)物種類最多的國(guó)家之一。[7]

《野生動(dòng)物保護(hù)法》的初衷，是為了保護(hù)野生動(dòng)物、保持生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡。1988年11月，《野生動(dòng)物保護(hù)法》通過(guò)，2004年、2009年和2016年，做過(guò)三次修改。現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂于2018年。

在2016年的修訂中，《野生動(dòng)物保護(hù)法》將野生動(dòng)物保護(hù)與公共安全結(jié)合起來(lái)。2016年7月1日，第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)，提出了修訂草案三次審議稿。常委委員們提出，本法對(duì)野生動(dòng)物傳播人畜共患疾病的監(jiān)測(cè)和防治應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議依據(jù)傳染病防治法的有關(guān)規(guī)定，在修訂草案三次審議稿第十六條中增加一款規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門、獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生主管部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)與人畜共患傳染病有關(guān)的動(dòng)物傳染病的防治管理工作。

依據(jù)現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》關(guān)于公共衛(wèi)生的規(guī)定，在主體職責(zé)方面，縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門、獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生主管部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)與人畜共患傳染病有關(guān)的動(dòng)物傳染病的防治管理工作。地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，預(yù)防、控制野生動(dòng)物可能造成的危害，保障人畜安全和農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)。

法律禁止出售、購(gòu)買、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品。出售相關(guān)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)依法附有檢疫證明。禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品，或者使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品。禁止食用非法購(gòu)買國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品。從境外引進(jìn)野生動(dòng)物物種的，應(yīng)當(dāng)采取安全可靠的防范措施，防止其進(jìn)入野外環(huán)境，避免對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成危害。確需將其放歸野外的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

野生動(dòng)物與公共衛(wèi)生的關(guān)系，學(xué)者們多有研究。特別是2019年新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，科學(xué)界有說(shuō)法稱病毒與野生動(dòng)物有關(guān)。野生動(dòng)物與病毒的關(guān)系，與人類健康的關(guān)系，進(jìn)入學(xué)者討論的視野。

有學(xué)者分析，在實(shí)踐中，進(jìn)入市場(chǎng)的野生動(dòng)物缺乏檢驗(yàn)檢疫方面的有力監(jiān)管，導(dǎo)致未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫、未獲得合法來(lái)源證明的野生動(dòng)物及其制品進(jìn)入市場(chǎng)交易，增加了社會(huì)公眾接觸和食用不符合檢疫標(biāo)準(zhǔn)的野生動(dòng)物及其制品的可能性，對(duì)公眾健康安全造成了極大的威脅。因此，建議在法律新的修改過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中寫入“公眾健康安全”的內(nèi)容，將其作為立法目的之一。[8]

也有學(xué)者分析，野生動(dòng)物帶來(lái)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)為與人畜共患傳染病有關(guān)的野生動(dòng)物，極有可能攜帶傳染病病原體，如不采取措施，有可能傳播人畜共患傳染病。[9]還有學(xué)者歷史考察了野生動(dòng)物與流行病的關(guān)系，認(rèn)為瘟疫與人類捕食旱獺有關(guān)。我國(guó)部分省份的鼠疫防控還面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。2010年6月，甘肅酒泉市阿克塞縣發(fā)生維修工人食旱獺而感染鼠疫死亡的事件；2012年9月，四川甘孜州理塘縣發(fā)生因食用死旱獺而感染鼠疫死亡事件；2019年11月，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗發(fā)生食野兔而感染鼠疫的事件。世界流行的傳染病，例如口蹄疫、禽流感、布魯氏菌病等均與動(dòng)物有關(guān)。2003年SARS-CoV與果子貍和中華菊頭蝠有關(guān)。2012年中東呼吸綜合征與單峰駱駝和蝙蝠有關(guān)。高致病性禽流感甲型H5N1病毒起源于禽類，可感染老虎、家貓和人類。[10]

早在2020年1月28日，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心就發(fā)布了《2019新型冠狀病毒疫情進(jìn)展和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，報(bào)告說(shuō)明了食用野生動(dòng)物與公共衛(wèi)生及人體健康的關(guān)系并得出結(jié)論：新冠病毒來(lái)源于野生動(dòng)物具有高度可能性。該報(bào)告引發(fā)了人們反對(duì)食用野生動(dòng)物的輿論熱潮，專家建議國(guó)家修改完善立法，全面禁止食用野生動(dòng)物。在此背景下，2020年2月，全國(guó)人大常委會(huì)迅速通過(guò)了《全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。同年10月，全國(guó)人大常委會(huì)在網(wǎng)上公布《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》，擬全面規(guī)定禁止食用野生動(dòng)物。2022年12月，新修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》將《決定》的內(nèi)容納入其中。

實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理中的公共衛(wèi)生

2019年新冠疫情暴發(fā)，實(shí)驗(yàn)室病毒泄露也曾經(jīng)被懷疑是病毒來(lái)源之一。在研究野生動(dòng)物與新冠病毒關(guān)聯(lián)性的時(shí)候，實(shí)驗(yàn)室導(dǎo)致的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的話題，重新進(jìn)入到人們的視線。動(dòng)物實(shí)驗(yàn)中的公共衛(wèi)生，法律規(guī)定簡(jiǎn)略，學(xué)者討論也少。

實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，是指經(jīng)人工飼育，對(duì)其攜帶的微生物實(shí)行控制，遺傳背景明確或者來(lái)源清楚的，用于科學(xué)研究、教學(xué)、生產(chǎn)、檢定以及其他科學(xué)實(shí)驗(yàn)的動(dòng)物。國(guó)務(wù)院1988年制定了《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》，2011年、2013年和2017年分別做出了修訂。

該《條例》專章規(guī)定了“實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的檢疫和傳染病控制”。其中，第16條規(guī)定，對(duì)引入的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，必須進(jìn)行隔離檢疫。為補(bǔ)充種源或開發(fā)新品種而捕捉的野生動(dòng)物，必須在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行隔離檢疫，并取得動(dòng)物檢疫部門出具的證明。野生動(dòng)物運(yùn)抵實(shí)驗(yàn)動(dòng)物處所，需經(jīng)再次檢疫，方可進(jìn)入實(shí)驗(yàn)動(dòng)物飼育室。

第17條規(guī)定，對(duì)必須進(jìn)行預(yù)防接種的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)驗(yàn)要求或者按照《動(dòng)物防疫法》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行預(yù)防接種，但用作生物制品原料的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物除外。

第18條規(guī)定，實(shí)驗(yàn)動(dòng)物患病死亡的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，妥善處理，并記錄在案。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物患有傳染性疾病的，必須立即視情況分別予以銷毀或者隔離治療。對(duì)可能被傳染的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，進(jìn)行緊急預(yù)防接種，對(duì)飼育室內(nèi)外可能被污染的區(qū)域采取嚴(yán)格消毒措施，并報(bào)告上級(jí)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理部門和當(dāng)?shù)貏?dòng)物檢疫、衛(wèi)生防疫單位，采取緊急預(yù)防措施，防止疫病蔓延。

第26條規(guī)定，實(shí)驗(yàn)動(dòng)物工作單位對(duì)直接接觸實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的工作人員，必須定期組織體格檢查。對(duì)患有傳染性疾病，不宜承擔(dān)所做工作的人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)換工作。

學(xué)者的分析和評(píng)論是，動(dòng)物實(shí)驗(yàn)有悠久的歷史，對(duì)醫(yī)學(xué)、生物學(xué)和心理學(xué)的研究進(jìn)展有著重大貢獻(xiàn)。英國(guó)皇家學(xué)會(huì)指出，20世紀(jì)的每一項(xiàng)醫(yī)學(xué)成就都依賴于某種形式的動(dòng)物使用。中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，進(jìn)入實(shí)驗(yàn)室的動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)比普通動(dòng)物更高。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物不僅有更多機(jī)會(huì)接觸和感染致病因子，也可能由于與轉(zhuǎn)基因等生物工程技術(shù)的結(jié)合而形成新的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。[11]作者以中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)生物技術(shù)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室所發(fā)生的案件為例，稱實(shí)驗(yàn)淘汰的豬、牛和牛奶打著相關(guān)公司和豬場(chǎng)的招牌流入市場(chǎng)，蘊(yùn)含多重風(fēng)險(xiǎn)，其中就包含實(shí)驗(yàn)動(dòng)物對(duì)消費(fèi)者的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)內(nèi)鮮有實(shí)驗(yàn)室泄漏和人身傷害案件的報(bào)道。有些實(shí)驗(yàn)室衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的案件，是通過(guò)其他案件的披露而展現(xiàn)到人們面前的。原工程院院士、農(nóng)業(yè)大學(xué)生物學(xué)院某教授的貪污案件，就是一個(gè)典型。檢察院公訴方指控被告人出售實(shí)驗(yàn)所淘汰的實(shí)驗(yàn)受體。自2008年7月至2012年2月，課題組在研究過(guò)程中利用科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)買了實(shí)驗(yàn)所需的豬、牛，而后出售課題研究所淘汰的實(shí)驗(yàn)受體豬、牛、牛奶，金額達(dá)到人民幣千萬(wàn)元。[12]

結(jié)語(yǔ)

1.公共衛(wèi)生法的歷史，可以追溯到新中國(guó)成立之后的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，也可以追溯到清末民初移植而來(lái)的公共警察和公共衛(wèi)生制度。但通過(guò)國(guó)家層面的立法規(guī)制公共衛(wèi)生，還是歸功于21世紀(jì)以來(lái)的幾場(chǎng)突發(fā)傳染病暴發(fā)事件。2003年的非典型性肺炎和2019年的新冠病毒疫情，促進(jìn)了公共衛(wèi)生的立法。我國(guó)開始以系統(tǒng)的法律治理改變?cè)瓉?lái)單一性的行政管理。

2.我國(guó)公共衛(wèi)生立法的重點(diǎn)，還在于傳統(tǒng)意義上的強(qiáng)制接種和治療、隔離檢疫以及健康數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。2003年后兩次疫情的暴發(fā)，突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)對(duì)法出臺(tái)，監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件，成為公共衛(wèi)生立法的熱點(diǎn)。對(duì)于慢性病、職業(yè)病、環(huán)境污染的法律應(yīng)對(duì)，法律尚處于萌芽的單行法散立的狀態(tài)，未能納入公共衛(wèi)生立法的體系之中。

3.公共衛(wèi)生的規(guī)制有各種層次。地方立法、國(guó)家立法和國(guó)際公約，法律效力各不相同。我國(guó)是一個(gè)法律上單一制的國(guó)家，衛(wèi)生立法以國(guó)家法律為主干，適當(dāng)參照國(guó)際公約和慣例，地方法規(guī)則以貫徹實(shí)施國(guó)家法律為立足點(diǎn)。社會(huì)團(tuán)體和民間團(tuán)體的公共衛(wèi)生規(guī)制，尚未納入公共衛(wèi)生立法規(guī)制的體系之中。

4.公共衛(wèi)生源自個(gè)體疾病與社區(qū)群體患病的分離。從醫(yī)患關(guān)系到公共衛(wèi)生，法律介入從私法調(diào)整過(guò)渡到公法的規(guī)制。歷史上講，我國(guó)公共權(quán)力發(fā)達(dá)，私權(quán)和社會(huì)權(quán)相對(duì)薄弱。這個(gè)特點(diǎn)決定了我國(guó)的公共衛(wèi)生立法，都以國(guó)家權(quán)威為主導(dǎo)，強(qiáng)制性法律重于選擇性法律，多數(shù)法律都以行政法規(guī)的形式呈現(xiàn)。

5.公共衛(wèi)生的管理模式，經(jīng)過(guò)了社會(huì)醫(yī)療管理模式到生物權(quán)力管理模式的發(fā)展歷程。前者強(qiáng)調(diào)對(duì)于疾病的控制，后者源自對(duì)人的控制。前者是集中處理流感、空氣流通、墓地的選址，后者則是國(guó)家通過(guò)管理人口來(lái)管理公共健康。疾病需要醫(yī)學(xué)和科技，城市化關(guān)心的是人口管理。對(duì)疾病之物的管理，到對(duì)生物之人的管理，伴隨著國(guó)家管理模式的變遷。與之伴隨的現(xiàn)象是，醫(yī)師由個(gè)體職業(yè)者承擔(dān)醫(yī)療過(guò)失責(zé)任，發(fā)展成為公共事業(yè)的一個(gè)環(huán)節(jié)、依附于大的官僚機(jī)器。這也是醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生學(xué)發(fā)展史的一個(gè)側(cè)面。

注釋：

[1]Lindsay Wiley， Rethinking the New Public Health， 69 Wash & Lee L. Rev. 207， 2012; Richard Epstein， In Defense of the Old Public Health： The Legal Framework for the Regulation of Public Health， 69 Brooklyn L. Rev. 1421， 2004.

[2]2020年4月26日，沈春耀在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上做《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計(jì)劃的報(bào)告》。

[3]1988年12月23日，陳敏章在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上作關(guān)于《中華人民共和國(guó)傳染病防治法（草案）》的說(shuō)明。

[4]2004年4月2日，高強(qiáng)在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上做關(guān)于《中華人民共和國(guó)傳染病防治法（修訂草案）》的說(shuō)明。

[5]2018年8月28日，王晨在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上做“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》實(shí)施情況的報(bào)告”。

[6]2021年2月17日，全國(guó)人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉做“構(gòu)建科學(xué)合理健全的動(dòng)物防疫法律制度——關(guān)于動(dòng)物防疫法第二次修訂”的說(shuō)明。

[7]1988年8月29日，林業(yè)部部長(zhǎng)高德占在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物法（草案）》的說(shuō)明。

[8]白洋、胡鋒：《生態(tài)整體主義視域下野生動(dòng)物保護(hù)的法理審視與制度完善》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第4期。

[9]劉志鑫：《野生動(dòng)物保護(hù)法的原則重塑》，《行政法學(xué)研究》，2020年第4期；宋華琳：《野生動(dòng)物保護(hù)治理的法律改革之道》，《浙江學(xué)刊》，2020年第3期。

[10]魏德紅：《論公共健康視野下野生動(dòng)物保護(hù)法的修改完善》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。

[11]莫菲：《比較法視野中的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物倫理與安全法治模式——兼談實(shí)驗(yàn)動(dòng)物法與中國(guó)特色動(dòng)物保護(hù)法體系建設(shè)的關(guān)系》，《法學(xué)評(píng)論》，2021年第6期。

[12]本案以“李寧等貪污案”刑事案告終，判決書未披露實(shí)驗(yàn)室動(dòng)物倫理與公眾安全的話題。見(jiàn)吉林省松原市中級(jí)人民法院刑事判決書，（2015）松刑初字第15號(hào)。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：孫蕊