華 明

（福建省新國地土地規(guī)劃設(shè)計有限公司 福建，福州 350000）

1 前言

隨著國家對于耕地占補平衡問題的重視，我國在1998 年就對耕地的占補平衡制度進行了確立，通過修訂《土地管理法》來為我國保護耕地的措施建立相應(yīng)的法律法規(guī)，其在保護我國的耕地數(shù)量以及耕地糧食的產(chǎn)量有著十分重要的作用和影響。耕地占補平衡政策的原則是當(dāng)非農(nóng)建設(shè)通過審批來占用耕地時，要補償與被占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相等的土地，通過補償從而達到一個占補平衡的狀態(tài)。

隨著國家城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，對于建設(shè)用地的使用情況也在逐漸增加，同時對于后備耕地的開墾比例也在逐漸上升。隨著土地資源的不斷利用，目前補充耕地的數(shù)量不斷減少，以及耕地所處的區(qū)域位置等問題，有關(guān)耕地占補平衡仍然存在一些問題需要解決。

2 耕地占補平衡的積極作用

通過將用地報批的占比平衡，并對耕地的占補平衡實施動態(tài)的監(jiān)測，從而使得占用耕地得到有效的考量。在補足建設(shè)用地的同時，還使得盲目占用耕地的情況得到了一定的抑制，從而實現(xiàn)耕地的占補平衡。

2.1 抑制耕地減少

通過對現(xiàn)有的耕地占補平衡政策實施的執(zhí)行情況進行綜合分析可以得知，自從耕地占補平衡的政策實施以來，耕地基本實現(xiàn)了占補平衡。通過對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進行分析，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了每年補充耕地的總面積超過建設(shè)占用量的總面積。通過耕地的占補平衡政策，我國的糧食年產(chǎn)量開始實現(xiàn)逐年遞增，這也反映出耕地占補平衡的政策有效的抑制了我國耕地減少的問題，對于國家的糧食安全和產(chǎn)量有著極為積極的作用。

2.2 保障科學(xué)用地

我國作為宏觀調(diào)控用地的管理模式，耕地占補平衡的政策對于我國的科學(xué)用地有著重要的保障，科學(xué)的政策實施使得我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得到了較快的發(fā)展，通過保障科學(xué)用地，進一步促進了我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

2.3 影響社會結(jié)構(gòu)

作為直接影響土地類型的政策，耕地的占補平衡在動態(tài)的過程中實現(xiàn)了耕地數(shù)量和質(zhì)量的平衡狀態(tài)，通過將耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，又或是增加耕地的有效面積。同時，作為和民眾的生產(chǎn)生活方式息息相關(guān)的土地，耕地的占補平衡政策對于土地使用者也有著很大的影響。在實施耕地占補平衡政策時，和耕地相關(guān)的農(nóng)民也會隨著耕地被征用的過程，逐漸由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙?、三產(chǎn)業(yè)，因此其生活方式也會隨著生產(chǎn)模式的改變而發(fā)生變化，開始逐漸走向土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。耕地占補平衡政策會逐漸隨著時間繼續(xù)影響著我國未來的社會結(jié)構(gòu)。

2.4 影響土地管理的深刻變革

隨著政府首次提出耕地占補平衡的概念后，該政策就開始對我國的土地管理產(chǎn)生深刻的影響，從政策的出臺、執(zhí)行、調(diào)整和實施機構(gòu)四個方面產(chǎn)生了深刻的變革：

一是隨著《土地管理法》的提出和修訂，我國開始逐漸確認耕地占補平衡的政策立法的合理性和政策性；二是作為一項長期性和全國性的政策，其執(zhí)行也是一個較為龐大和復(fù)雜的過程，需要從國家層面逐層傳達至政策的具體落實層面；三是在政策調(diào)整的過程中，通過將耕地占補平衡政策確立為我國土地政策的基本國策，從而使得耕地政策和經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展政策相結(jié)合起來，使得在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新政策和新特征得到逐步的發(fā)現(xiàn)和確立，從而進一步根據(jù)現(xiàn)實情況來進行政策的調(diào)整。例如逐漸將市場運作融入到整個過程中；四是建立了專門的實施機構(gòu)來管理我國的土地問題，即國土資源部，通過采用專門的機構(gòu)進行管理，從而使得管理人員更為專業(yè)，從而為耕地占補平衡政策的實施提供更為充足的人才和資源保障。

2.5 影響土地觀念

作為一個幅員遼闊、國土面積大的國家，民眾大部分認為我國的土地資源豐富到可以得到無限利用的地步，從而使得民眾在對耕地土地與資源的利用上不太珍惜，存在一定的浪費情況。長期的土地資浪費使得我國的耕地資源面臨很嚴峻的考驗。隨著我國開始逐漸將耕地占補平衡政策進行開展，從而使得民眾對耕地的使用更為的科學(xué)，使得合理開發(fā)耕地的理念深入人心。通過開展符合我國耕地發(fā)展的政策，從而使得我國在土地文化的理念可以逐漸滲透到社會生活的各個領(lǐng)域。

3 耕地占補平衡的相關(guān)問題

盡管我國開展的耕地占補政策已經(jīng)取得了很多的進展和成效，但是目前仍然還存在一定的問題和不足之處。我國的相關(guān)政策明確規(guī)定了對于耕地占補平衡政策時要遵循占多少，開墾多少的原則，同時在進行補償時要補償質(zhì)量和數(shù)量相匹配的土地資源。但是在政策實施的過程中，卻仍然存在一些違法用地的現(xiàn)象，例如盡管案件生物數(shù)量在逐漸下降，但是仍然存在一些土地面積的違法案例，可見即使在如此嚴格的立法和監(jiān)查下，仍然有很多的違法用地的面積沒有被有效的減少。

3.1 生態(tài)惡化

在耕地的占補平衡政策中，占優(yōu)補劣的現(xiàn)象層出不窮。一是大多數(shù)的建設(shè)占用耕地都是占用的土地質(zhì)量高且位置條件好的土壤，但是補充耕地大部分卻是之前沒有進行過長期耕地的土地。隨著不斷的占優(yōu)補劣，會使得耕地的質(zhì)量不斷下降。而作為生態(tài)環(huán)境中的重要組成部分，耕地的質(zhì)量和土壤、水文、小氣候和環(huán)境息息相關(guān)，因此不斷的占優(yōu)補劣會使得生態(tài)環(huán)境不斷惡化。二是當(dāng)補償機制多是注重于經(jīng)濟領(lǐng)域的占補平衡時，對生態(tài)環(huán)境的補償機制和效益就會存在一定的忽視。再加上一些政策的具體實施部門在執(zhí)行耕地占補平衡政策時，為了獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，不顧生態(tài)環(huán)境的平衡，將自己轄區(qū)內(nèi)的原有林地、牧草地和保護用地開墾為耕地，來進行更多的生產(chǎn)作業(yè)活動，從而使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞，嚴重的還會導(dǎo)致水土流失和其他的自然災(zāi)害，使得耕地的質(zhì)量受到破壞，長此以往使得整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡化。

3.2 先占后補所導(dǎo)致的公平現(xiàn)象

作為耕地資源分配的核心，耕地的占補平衡對于社會分配公平有著很大的影響。我國的土地政策使得其不僅僅是一個經(jīng)濟問題，還是一個更為深刻的社會現(xiàn)象。因此在耕地的占補平衡中，很有可能會產(chǎn)生一定的先占后補和先占卻拖著不補等現(xiàn)象。這類現(xiàn)象會使得國家政策在實施過程中，一些弱勢群體的利益會受到侵害。因此在實施的過程中，如果不嚴厲處置這類嚴重損害社會公平的現(xiàn)象來保證政策的有效實施，就會使得階層的兩極分化更為嚴重，城鄉(xiāng)之間的差距進一步擴大，使得耕地占補平衡的政策合理性被嚴重破壞。

3.3 后備資源匱乏

目前耕地的占補平衡政策的實時監(jiān)測系統(tǒng)在數(shù)量的統(tǒng)計上，還沒有將一部分基于生態(tài)環(huán)境的保護上，應(yīng)該被統(tǒng)計排除在外，執(zhí)行退耕還林的土地面積進行實時更新，因此隨著土地使用方式的改變，耕地的后備數(shù)量還需要得到進一步的更新和補充。同時由于目前的土地整改的補充耕地還沒有得到正式的啟動和使用，因此后備土地資源的實際資源還需要得到進一步的確定和評估。

4 解決方案

4.1 協(xié)調(diào)多元化的政策目標(biāo)

作為土地政策，耕地的占補平衡不僅僅關(guān)乎著土地利用方式，同時還關(guān)乎著社會中成員利益合理分配，進一步影響著社會中的各種結(jié)構(gòu)分級的關(guān)系變化，因此，為了進一步優(yōu)化土地的占補平衡政策，就要從多個方向進行綜合考量，通過多元化的政策目標(biāo)的方式進行協(xié)調(diào)，從而使得系統(tǒng)在經(jīng)濟、社會，生態(tài)和文化等多個方面進行搭建，從而使其以一種綜合的效應(yīng)角度進行相應(yīng)的改革，從而找到一種在各個方面可以得到平衡的改革點。同時對原有的計劃進行科學(xué)的調(diào)整，從而使得政策的目標(biāo)逐漸由模糊變?yōu)楦鼮榍逦囊?guī)范化目標(biāo)，在政策的實施過程中，將各類目標(biāo)進行進一步的精細化分工，從而使得在政府各部門執(zhí)行政策的時候可以做到有理可依，避免因政策下達不準(zhǔn)確而產(chǎn)生的相關(guān)錯誤和矛盾。

4.2 優(yōu)化政策內(nèi)容

隨著政策的不斷變化，政策的內(nèi)容也要得到進一步的優(yōu)化，通過對我國目前的經(jīng)濟發(fā)展的新特點和新發(fā)展趨勢進一步的考察和分析，從而優(yōu)化耕地占補平衡政策的內(nèi)容，使得其能夠做到與時俱進。

任何政策的實施都會與其他的政策產(chǎn)生相應(yīng)的聯(lián)系，因此在優(yōu)化政策的時候，要充分考慮整個政策體系，從而使得優(yōu)化不僅僅是單獨的土地政策優(yōu)化，而是從更深的層面和體系進行相互的聯(lián)系，使得各部分可以做到有機聯(lián)合，互相補充，互相促進。

4.3 地方政府角色的轉(zhuǎn)變

作為耕地占補平衡政策中具體的實施方，地方政府在進行耕地占補平衡政策中的自主性較大。因此在某些土地資源相關(guān)的利益方面上，會使得某些地方政府對于具體實施中央政府的政策存在一定的行政偏差，使得行政初衷是好的耕地占補政策成為了某些人進行土地腐敗內(nèi)容的基礎(chǔ)。因此在接下來的改革中，要使得地方政府的角色逐漸由政策的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩氖鑼?dǎo)者，從而使得地方政府的行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦卣佳a平衡政策中的規(guī)范化的實施途徑。

4.4 加大公眾的參與和監(jiān)督制度

作為一項和土地以及社會公平息息相關(guān)的政策，耕地占補平衡政策應(yīng)該始終在公眾的參與和監(jiān)督下進行，但是隨著耕地占補平衡政策實施的過程中，民眾的參與度始終比例較低，和政策的執(zhí)行主體相比，公眾高度分散，因此使得公眾對于政策中的公平會產(chǎn)生一定的疑問。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代政策的網(wǎng)絡(luò)機構(gòu)化開始逐漸呈現(xiàn)互惠共贏的特點。因此在政策的實施中，為了贏得民眾的信任，相關(guān)部門可以逐漸開展公眾參與和監(jiān)督機制，使得民眾也可以為我國的民生制度提出一定的建議，進一步推動耕地占補平衡政策的科學(xué)化，從而使得政策的實施過程中可以受到良好的社會監(jiān)督。一方面加大政府的政策調(diào)試，另一方面促進公眾參與機制，從而使得政策的實施過程中可以達到一個互利共贏的平衡狀態(tài)。

4.5 搭建指標(biāo)信息化平臺

可以在各省、市和縣之間搭建跨區(qū)域的指標(biāo)調(diào)劑信息化的平臺，使在耕地的占補平衡之間的指標(biāo)得到信息化的管理，通過對耕地指標(biāo)調(diào)劑進行優(yōu)化，使得指標(biāo)的分類得到合理的交易和指導(dǎo)，從而使相關(guān)的耕地資源可以優(yōu)先照顧國家重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時對后備資源相對匱乏的地區(qū)進行耕地補充。

通過建立信息化的系統(tǒng)，從而使得耕地的補充指標(biāo)可以始終得到公開公正的交易過程，使相關(guān)的耕地資源可以優(yōu)先向耕地資源的地區(qū)進行相關(guān)的流動，幫助較為貧困的地區(qū)，規(guī)范化的進行占補平衡制度的工作。

4.6 進一步加強信息化的監(jiān)管制度

針對目前部分有關(guān)林地與耕地的劃分不清楚的問題，相關(guān)部門要進一步確立明確的政策和界定標(biāo)準(zhǔn)，從而明確耕地和林地之間的邊界。針對目前一些有關(guān)林地和耕地之間責(zé)權(quán)不明的問題中，加強對相關(guān)監(jiān)管制度的建立和實施，同時探索林地與耕地之間的互動機制，從而在“退耕還林”和“退林還耕”兩者之間找到動態(tài)平衡，從而在保證生態(tài)環(huán)境的同時，增加耕地的后備資源儲備區(qū)，在兩者之間做到有機聯(lián)合。針對不同土地的特點，從而使得土地可以做到宜耕則耕的同時，也可以最大限度的保護大自然。同時對土地之間的類型加強監(jiān)管，從而使得內(nèi)部的林地、耕地和牧草地之間的轉(zhuǎn)換可以得到有效的監(jiān)管，防止耕地之間互相蠶食現(xiàn)象的發(fā)生。

5 結(jié)論

作為我國已經(jīng)實施了十余年的土地政策，耕地的占補平衡已經(jīng)開始逐漸以數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡的方向進行發(fā)展。耕地占補平衡政策有著其積極的作用：一是抑制耕地減少；二是保障科學(xué)用地；三是影響社會結(jié)構(gòu)；四是對土地管理的深刻變革有著深刻影響；五是影響民眾的土地觀念。但是隨著社會工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進展，我國現(xiàn)有的耕地數(shù)量和后備土地質(zhì)量也在逐漸面臨著嚴峻的考驗，例如生態(tài)環(huán)境惡化、后備資源匱乏以及社會公平現(xiàn)象等問題層出不窮，主要解決方案包括以下六個方面：一是通過多元化的政策目標(biāo)進行協(xié)調(diào)；二是優(yōu)化土地政策的內(nèi)容；三是進一步轉(zhuǎn)變地方政府的角色；四是加大政策的修訂和實施過程中公眾的參與和監(jiān)督；五是搭建指標(biāo)信息化的平臺；六是進一步加強信息化的動態(tài)監(jiān)管制度。通過對耕地占補平衡進行不斷的完善和改革，具體問題具體分析，實行差別化的管理方式從而使得我國目前的土地問題得到進一步的改進，使得政策得到更完善的落實，在保障耕地占補平衡的同時，還可以有效的保障耕地各區(qū)域的發(fā)展，使得各地區(qū)的耕地資源和經(jīng)濟可以得到均衡發(fā)展。