馮 奎

應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)單一、資源依賴型大城市可能出現(xiàn)的“人口流失—企業(yè)倒閉—產(chǎn)業(yè)蕭條—人口再流失”趨勢(shì)，提前出臺(tái)金融、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等政策，盡早培育新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，增加就業(yè)、穩(wěn)定人口

從已公布的15個(gè)省會(huì)城市2022年的人口數(shù)據(jù)來(lái)看，只有合肥、蘭州等幾個(gè)城市的人口相比2021年的增量有所上升，流向絕大多數(shù)省會(huì)城市的人口速度放緩。如杭州、寧波、南京、廈門(mén)這幾個(gè)城市，2022年增加人口分別為17.2萬(wàn)、7.4萬(wàn)、6.77萬(wàn)、2.8萬(wàn)人，而2021年則比上年增加23.9萬(wàn)、12.4萬(wàn)、10.37萬(wàn)、11.6萬(wàn)人。成都市2022年人口增量降到10萬(wàn)人以下，創(chuàng)本世紀(jì)以來(lái)年度人口增長(zhǎng)最低。西安全市常住人口2022年增加12.29萬(wàn)人，而2021年增長(zhǎng)21.01萬(wàn)人。從特大城市來(lái)看，前幾年，北京、上海主動(dòng)“疏解”人口，流向這兩個(gè)城市的人口減少，同時(shí)從這兩個(gè)城市“流出”的人口較多。總體來(lái)看，多數(shù)大城市進(jìn)入人口增長(zhǎng)放緩的新階段。

流向大城市人口增長(zhǎng)放緩將是一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種趨勢(shì)呢？

一是人口總量不增反降。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2023年年初公布的數(shù)據(jù)，2022年末全國(guó)人口141175萬(wàn)人，較上年末減少85萬(wàn)人。中國(guó)人口自1962年以來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。從目前已經(jīng)公布2022年人口數(shù)據(jù)的25個(gè)省份來(lái)看，18個(gè)省份人口自然增長(zhǎng)率為負(fù)。

二是城鎮(zhèn)化進(jìn)入后期階段，進(jìn)城人口總體趨緩。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示，2022年年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，比上年末提高0.50個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化率30%～70%一般被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。1996年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到30.48%，首次邁入這一區(qū)間，經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，正逐步接近70%。即使中國(guó)城鎮(zhèn)化率將來(lái)超過(guò)70%，但城鎮(zhèn)化的速度也會(huì)越來(lái)越慢，這就意味著進(jìn)城人口會(huì)越來(lái)越少。

三是城鄉(xiāng)融合帶來(lái)人口在城鄉(xiāng)間出現(xiàn)新的分布特征。城鄉(xiāng)融合中一個(gè)新的現(xiàn)象是：鄉(xiāng)村對(duì)人口的吸引力在顯著增強(qiáng)，由于各種原因一些地方返鄉(xiāng)人口在增加。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展司的數(shù)據(jù)，2012年至2022年底，全國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量累計(jì)達(dá)到1220萬(wàn)人。隨著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的不斷深入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板加快補(bǔ)齊，大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)等預(yù)計(jì)將在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)增加。

四是城市群、都市圈的建設(shè)使中小城市（包括縣城）分流了一部分人口。其中一些中小城市，如昆山、慈溪、義烏、晉江，城區(qū)人口增加迅速，超過(guò)百萬(wàn)，晉級(jí)成為“大城市”。顯然，這些“新秀”分流了一部分本該進(jìn)入其他老牌大城市的人口。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要推動(dòng)農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。

進(jìn)入大城市的人口增長(zhǎng)放緩，除了上面提到的總量以及結(jié)構(gòu)性的原因之外，還有其他一些原因。有的原因背后還有層層嵌套的更深層次原因。例如為什么出現(xiàn)人口“返鄉(xiāng)”？除了鄉(xiāng)村振興的政策構(gòu)成“引力”之外，大城市落戶難、就業(yè)難、養(yǎng)老難等也是重要的“推力”因素，而在不同力量因素的背后則涉及農(nóng)民工市民化等制度內(nèi)容。2022年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》，要求推進(jìn)超大特大城市瘦身健體，嚴(yán)控中心城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張；完善大中城市宜居宜業(yè)功能，支持培育新生中小城市；健全城鎮(zhèn)體系，依法依規(guī)加強(qiáng)城市生態(tài)修復(fù)和功能完善，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，等等?？傮w而言，進(jìn)入大城市的人口增長(zhǎng)放緩，有利于推動(dòng)上述規(guī)劃綱要的落實(shí)，加快形成高質(zhì)量發(fā)展的空間格局。

在城市層面，要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握這一趨勢(shì)特征，從規(guī)劃、建設(shè)、管理等一系列環(huán)節(jié)予以應(yīng)對(duì)。

首先，對(duì)于人口流入大城市的數(shù)量、速度要有清醒的預(yù)判，以此作為制訂城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國(guó)家歷史來(lái)看，進(jìn)入大城市人口增長(zhǎng)放緩早已有之。中國(guó)大城市人口增量趨緩，其中一部分成為顯著的“收縮型城市”，符合城市人口發(fā)展規(guī)律。展望未來(lái)，應(yīng)對(duì)大城市人口發(fā)展前景有總體評(píng)估，優(yōu)化相關(guān)政策。有的城市在“十四五”規(guī)劃或其他規(guī)劃中，估計(jì)本市人口兩三年內(nèi)即將超千萬(wàn)，或者城市人口年均增長(zhǎng)率超過(guò)百分之幾等，可能并不完全能夠做到。建議這些城市再充分考慮人口流動(dòng)趨勢(shì)，進(jìn)行科學(xué)測(cè)算。一些政策應(yīng)作優(yōu)化，如公共服務(wù)配置要結(jié)合大城市人口增長(zhǎng)放緩這一基本情況，適當(dāng)進(jìn)行壓減。

其次，充分認(rèn)識(shí)到大城市人口增長(zhǎng)放緩給房地產(chǎn)等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的“收縮效應(yīng)”。人口是房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，決定房地產(chǎn)發(fā)展的規(guī)模與方向。城市新建住房應(yīng)充分考慮人口增量空間，科學(xué)預(yù)測(cè)住房需求，避免出現(xiàn)住宅供給大量過(guò)剩。應(yīng)加緊盤(pán)活存量，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，改建小而精美的住宅，使年輕人、新畢業(yè)大學(xué)生等人群的住房問(wèn)題得到較好解決，這樣才能把人留住。結(jié)合城市更新，提升居住品質(zhì)，發(fā)展居住相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)。預(yù)判養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老公寓等。

再次，優(yōu)化資源配置，更好滿足人口空間活動(dòng)的需要。以道路交通建設(shè)為例，此前階段，各地紛紛在城區(qū)規(guī)劃建設(shè)地鐵項(xiàng)目，認(rèn)為這些地鐵項(xiàng)目將完全符合年度GDP、年度財(cái)政收入、城區(qū)常住人口等。在具體的測(cè)算中，對(duì)擬建地鐵鐵路初期客運(yùn)強(qiáng)度、遠(yuǎn)期客流規(guī)模等都有樂(lè)觀估計(jì)。結(jié)合大城市人口增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，這些指標(biāo)要不要調(diào)整？如果不調(diào)整，未來(lái)能否達(dá)到？更為關(guān)鍵的是，當(dāng)我們考慮人口在“城市—鄉(xiāng)村”“城區(qū)—郊區(qū)”“中心城市—周邊城市”的流動(dòng)性大大增強(qiáng)這一情況，是否應(yīng)從投入上作結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化調(diào)整，加大對(duì)城鄉(xiāng)公共交通、城市群及都市圈交通的投入？

最后，積極轉(zhuǎn)型，避免多種因素疊加，在短時(shí)間形成過(guò)于強(qiáng)大的“收縮效應(yīng)”。從世界范圍看，一些城市產(chǎn)業(yè)與人口相互影響，在一段時(shí)間內(nèi)形成“螺旋式收縮”的情況。以美國(guó)汽車城底特律為例，20世紀(jì)50年代該城人口達(dá)到185萬(wàn)。而現(xiàn)在，底特律人口已不足70萬(wàn)，曾經(jīng)的汽車城將制造業(yè)向郊區(qū)、小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，又逐漸向加拿大、墨西哥和海外更遙遠(yuǎn)的地方轉(zhuǎn)移。中國(guó)人口基數(shù)大，城鎮(zhèn)化仍處于發(fā)展進(jìn)程中，大城市的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)仍在發(fā)揮重要作用。但不同大城市人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相差較大。應(yīng)重點(diǎn)分析一些產(chǎn)業(yè)單一型、資源依賴型大城市的發(fā)展變化趨勢(shì)，尤其要注意一些大城市有可能存在“人口流失—企業(yè)倒閉—產(chǎn)業(yè)蕭條—人口再流失”的負(fù)向反饋。這種負(fù)向反饋如果拉長(zhǎng)時(shí)間予以消化，其帶來(lái)的負(fù)面影響會(huì)相應(yīng)“平緩”一些。為此應(yīng)超前出臺(tái)金融、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等政策，盡早培育新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，增加就業(yè)、穩(wěn)定人口。