文_林珊珊

立法協(xié)商是黨的十八大后黨中央基于立法的客觀規(guī)律和我國立法的現(xiàn)實情況對立法工作提出的重要要求。作為一種具體立法制度，立法協(xié)商是指立法機關在立法過程中通過多種形式與社會各界進行溝通、協(xié)商的活動?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025）》指出，加強立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。在2021年的中央人大工作會議上，習近平總書記強調(diào)，要“推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”。在此之前，關于推進立法協(xié)商，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也作出明確要求。近年來，中央和地方層面在立法協(xié)商方面不斷探索，立法協(xié)商機制正在走向成熟。

一、準確把握立法協(xié)商的價值與意義

任何一部法律都根植于一定的社會環(huán)境中，強調(diào)立法與社會各層次的互動是制定良法的應有之義。立法協(xié)商為立法機關與社會公眾的溝通開辟了一條有效渠道，也為立法調(diào)整重大利益、凝聚社會共識提供了一條切實可行的路徑。

立法協(xié)商對提高立法質(zhì)量有積極價值。立法的過程實質(zhì)上是對涉及的相關利益進行認識、選擇、權衡的過程。一方面，法律要充分反映社會的現(xiàn)實需求、反映最廣大人民群眾的需要，廣開言路、集思廣益，為立法決策提供更多信息和資源，找到利益訴求的最大公約數(shù)，在此基礎上確定立什么法、如何立法，最大限度緩解法律“規(guī)范性”與“有效性”之間的張力，實現(xiàn)立法的實質(zhì)正義；另一方面，要確保立法的程序正義，應給予所有主體充分和平等的表達機會，使各利益主體在一定平臺上平等、充分地協(xié)商，使立法過程公開透明。廣泛深入開展立法協(xié)商，可以最大限度地集中社會各界對立法的智力支持，防止決策失誤，提高立法的科學性；以豐富多樣的方式開展協(xié)商，在立法過程中引入平等的對話和深度的爭辯，是民主立法的突出表現(xiàn)；同時，立法協(xié)商的參與主體多元化特點，能夠克服法律法規(guī)的部門化傾向，增強對立法機關的監(jiān)督，從而促進依法立法?？梢哉f，立法協(xié)商體現(xiàn)了科學立法、民主立法、依法立法的有機統(tǒng)一，對提高立法質(zhì)量有積極價值。

開展立法協(xié)商對監(jiān)督立法權運行有重要作用?，F(xiàn)代立法理論認為，國家的一切權力來自人民，人民管理國家的主要制度方式是代議民主制，即通過選舉自己的代表組成立法機關，由立法機關制定法律，再由行政機關和司法機關執(zhí)行法律，以此實現(xiàn)主權在民、人民至上原則。立法權屬于人民，但直接行使立法權的仍是國家機關。因此，對于立法權的制約是權力制約中極為重要的環(huán)節(jié)。通過立法協(xié)商，公眾在知情、互動、跟蹤落實的基礎上，以善意、協(xié)商、討論的態(tài)度對立法予以監(jiān)督，提出可行性的意見和建議，直接參與立法過程，能夠對立法權的規(guī)范運行發(fā)揮強大的監(jiān)督作用。

立法協(xié)商對培育社會法治信仰有獨特優(yōu)勢。法律被公眾理解并認可，是全民守法的重要前提，而有效的協(xié)商活動對于公民的教育意義同樣不容低估。人民群眾通過參與立法協(xié)商，對法律進行關注和討論，與社會各方面充分溝通交流，可以使社會各方面充分了解法律法規(guī)的立法精神和制度設計，提高社會各方面對法律法規(guī)的知曉度和支持率，可以使公眾感受到法律法規(guī)是包括自身意見在內(nèi)的各界人民群眾的共同意志，從而增強守法的自覺性和責任感。

二、全面理解立法協(xié)商的內(nèi)容

立法協(xié)商的基本內(nèi)容可重點從兩個方面來理解。一是開展立法協(xié)商的法律依據(jù)。在我國，針對立法協(xié)商，除黨的文件作出部署以外，在法律法規(guī)中也有相應的規(guī)定。首先是憲法依據(jù)。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”這是開展立法協(xié)商的根本依據(jù)。其次是立法法依據(jù)。我國立法法第6條第2款規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！迸c此同時，立法法還專門就立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度作出規(guī)定。盡管立法法并未直接采用“立法協(xié)商”的表述，但其規(guī)定基本涵蓋立法協(xié)商的內(nèi)容，這也是我國目前開展立法協(xié)商最主要的法律依據(jù)和制度淵源。最后是各地針對立法協(xié)商的制度化探索。在地方立法層面，我國多個省市近年來對立法協(xié)商的機制進行了深入探索與實踐，并針對立法協(xié)商出臺了諸多規(guī)范性文件。例如，2014年，安徽省出臺《安徽省人民代表大會常務委員會關于加強立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作的意見》；2015年，北京市出臺《北京市人民政府立法協(xié)商工作程序規(guī)定》；2021年，江蘇省出臺《江蘇省人大常委會立法協(xié)商辦法》，等等。這些制度針對性強、具備地方特色，在許多方面也具有可復制、可推廣的價值，但各地的規(guī)范性文件在制定主體方面存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有的以地方人大作為發(fā)文主體，有的以政協(xié)作為發(fā)文主體，還有雙方聯(lián)合發(fā)文的情形，這也使得相關規(guī)范的適用范圍及效力尚存模糊之處。

二是立法協(xié)商的基本原則和要求。立法協(xié)商應遵循平等參與、充分表達、理性討論等協(xié)商的共性原則。在立法協(xié)商中，盡管發(fā)揮主導作用的是立法機關，但是這種主導作用主要體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)、整合意見、解釋反饋上，應秉持依法有序、平等溝通、公開公正、積極穩(wěn)妥的原則。立法涉及的問題和領域很多，而立法資源是有效的，立法協(xié)商不能漫無目的，要結合立法前評估，抓住重點，關注焦點和難點問題，使立法協(xié)商能夠適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要、能夠回應人民群眾對法治的期盼。

三、明確立法協(xié)商的主體及其定位

深入推進立法協(xié)商，首先需要回答“誰與誰協(xié)商”的問題。結合我國法律規(guī)定和實踐情況，立法協(xié)商應當堅持黨的領導，由人大主導，由人民政協(xié)作為主要載體，充分吸納社會各界的參與協(xié)商，使立法真正反映人民的意見。

中國共產(chǎn)黨是立法協(xié)商的領導力量。黨領導立法協(xié)商是黨領導立法原則的具體體現(xiàn)，是做好立法協(xié)商工作的根本原則。在這里要重點說明兩個問題。第一，準確把握“黨的領導”的內(nèi)涵。根據(jù)《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》等黨內(nèi)法規(guī)的要求，黨對立法工作的領導，根本上是政治領導，在立法協(xié)商中主要體現(xiàn)為確定工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、審定立法規(guī)劃等。第二，處理好黨的領導與立法機關依法履職的關系。黨領導立法工作不是事無巨細地主導立法，而是必須在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)，尊重并支持立法機關依法行使職權，不能隨意干預更不能替代立法活動；要加強黨領導立法工作程序與立法程序的銜接，不能以黨內(nèi)程序替代立法程序。

人大是立法協(xié)商的主導機關。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大是我國的立法機關?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式”。作為立法活動的環(huán)節(jié)之一，立法協(xié)商的主導權理當屬于人大。人大應在立法協(xié)商過程中充分發(fā)揮主導者和組織者的作用，在協(xié)商過程中遵循有效引導、適當介入的原則，做好全程統(tǒng)籌。其他國家機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織和公民雖然參與立法協(xié)商，但這并不意味著他們也享有立法權，協(xié)商所產(chǎn)生的意見建議是否被采納、最終是否產(chǎn)生法律效力，仍然需要人大及其常委會通過法定程序進行審議并予以確定。

人民政協(xié)是立法協(xié)商的重要平臺?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制?！蓖ㄟ^人民政協(xié)這一平臺開展立法協(xié)商，是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政職能的重要形式，且具有高效、便利、覆蓋范圍廣、協(xié)商能力強等優(yōu)勢。但是，我們不能據(jù)此認為立法協(xié)商就是人大與政協(xié)的協(xié)商，也不能把通過人民政協(xié)進行立法協(xié)商看作人大與政協(xié)共同立法。首先，立法協(xié)商的形式和渠道是多樣的，包括公開征集立法建議項目、立法計劃和法規(guī)草案公開征求社會意見、具體立法項目的聽證會、立法協(xié)商座談會等，以政協(xié)為平臺聽取意見和建議只是其中一種。其次，人民政協(xié)不是立法機關，不享有立法權，而是為人民群眾參與立法協(xié)商搭建橋梁，通過人民政協(xié)進行立法協(xié)商，是一種“柔性”的、咨詢性的協(xié)商。

四、完善立法協(xié)商的具體制度機制

立法協(xié)商的深入推進，需要成熟的制度予以保障。目前關于立法協(xié)商，盡管我國在頂層設計上有了宏觀定位與總體部署，不過制度設計不夠精細、協(xié)商程序不夠規(guī)范等問題較為突出，缺乏針對立法協(xié)商的形式、效力和程序等問題的統(tǒng)一安排。完善立法協(xié)商的具體制度機制，可從以下五個方面著手。

豐富立法協(xié)商的形式。要達到良好的協(xié)商效果，離不開適合、多樣的協(xié)商方式和表達渠道。當前的立法協(xié)商多采用會議協(xié)商、書面協(xié)商、立法調(diào)研、征求意見等形式，且實踐中以會議協(xié)商為主。在此基礎上，下一步，一方面要在考慮成本、效益的基礎上，根據(jù)不同的立法內(nèi)容來確定相應的協(xié)商形式，如立法涉及有重大分歧的事項時，可通過座談會、聽證會、網(wǎng)絡、公共媒體等多種渠道，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的作用，重在通過廣泛的意見聽取、確保溝通的充分性；而針對專業(yè)性、技術性較強的法律進行立法協(xié)商時，則應充分利用好專家論證的形式，重在提高針對性。另一方面，要與時俱進，充分把握互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的機遇，在實踐中不斷豐富行之有效的網(wǎng)絡協(xié)商的形式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

完善立法協(xié)商的程序制度。程序是法治的“標配”，立法程序應當被高度重視。要解決當前立法協(xié)商中存在的問題，使立法協(xié)商機制順暢有序運作，公正、具體、完備、穩(wěn)定的程序必不可少。根據(jù)立法活動的推進，立法協(xié)商基本上遵循如下程序：確定協(xié)商議題、擬定協(xié)商計劃、開展協(xié)商調(diào)研、組織協(xié)商交流、提交協(xié)商意見、反饋協(xié)商成果等。以人民政協(xié)作為平臺的立法協(xié)商，應當遵循人民政協(xié)的章程進行，其他主體參與的立法協(xié)商，則應根據(jù)立法的具體內(nèi)容和階段，制定與之相適應的操作流程和規(guī)范。通過對程序的改進和完善，建立起一個能夠反映公民的實際意愿、進行多方利益平衡互動的平臺渠道，力求在有限的協(xié)商時間內(nèi)進行充分的表達和意見匯集，保障立法協(xié)商的質(zhì)量和效率。

強化重大利益調(diào)整的論證咨詢機制。探索對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制是立法協(xié)商的一項重要內(nèi)容。近年來，全國人大常委會辦公廳發(fā)布《關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，我國許多地方在實際運作中也積累了寶貴經(jīng)驗。一是精心遴選參加論證咨詢的人員。參與論證咨詢，關鍵是要選取利益相關方的代表，關注特殊利益群體的代表是否被邀請，以及來自不同利益方的代表數(shù)量、比例是否保持均衡。同時，應有熟悉相關法律法規(guī)的專家、人民團體等參與。二是注重論證咨詢內(nèi)容的全面性。論證咨詢重在討論立法是否合憲合法、是否能有效保障人民群眾利益、是否時機成熟、是否有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展等，應當盡可能地精細。三是強調(diào)論證過程的民主性。論證在集中多數(shù)人意見的同時，不能輕視少數(shù)人的意見，更不能對其輕易否定，應慎重對待、充分討論。

優(yōu)化互動和辯論機制?！坝邪l(fā)聲、無爭論”不是真正意義的協(xié)商。協(xié)商民主理論強調(diào)“反復互動”，這對于增進協(xié)商各方互相的尊重、理解與信任有十分重要的價值，有利于緩解各方之間的分歧和沖突，確保協(xié)商過程順暢進行。如果協(xié)商“一團和氣”，各種主張無法得到充分碰撞，那么協(xié)商就會流于形式。當前我國立法協(xié)商存在的突出問題之一，就是單向度發(fā)表和聽取意見多，互動式討論協(xié)商比較缺乏。深入?yún)f(xié)商、立法協(xié)商，就要通過機制的完善，打消公眾的顧慮，讓大家能說真話、能諫諍言，強化協(xié)商各方的溝通，有效引導協(xié)商主體通過充分對話、理性表達、相互博弈、思想交鋒，形成良性互動機制，進而更好地達成共識，紓解不同主體間的利益分歧，提高立法協(xié)商的質(zhì)量。

完善意見采納運用反饋機制。對立法協(xié)商產(chǎn)生的意見建議的采納、運用、反饋狀況，不僅關系立法協(xié)商的實際效果，也直接影響人民群眾的知情權和參與立法協(xié)商的熱情。缺乏有效的意見采納運用反饋機制，是當前立法協(xié)商工作的短板之一，應對意見采納的原則、標準、反饋渠道予以明確。對于立法協(xié)商過程中人民群眾提出的意見和建議，立法機關應當認真對待、整理歸納，對于人民群眾意見集中、反映強烈、分歧明顯的問題，應當進一步研究。對于可以公開的意見內(nèi)容，可以在法律起草說明、修改情況說明以及草案對照稿中予以公開反饋、解釋和說明；對于不宜公開的內(nèi)容，則應單獨形成反饋報告，及時送達相關人。在反饋的渠道方面，可以采取書面反饋和網(wǎng)絡反饋相結合的形式，既能免于逐個反饋的巨大工作量，又能保障人民群眾的知情權，提升人民群眾的參與感。

通過對立法過程的完善，確保法律科學、民主、依法產(chǎn)生，這是立法協(xié)商的要義所在。經(jīng)過包容、公平、充分的立法協(xié)商，能讓人民群眾的意見得到尊重，提煉民智、凝聚共識；能讓立法活動置于最廣泛的監(jiān)督之下，增強認同、保障民主，這些都為制定良法提供了重要保障。