摘要：英國養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了20世紀(jì)初期的實踐探索和20世紀(jì)30、40年代的理論完善，至二戰(zhàn)后艾德禮政府時期正式確立。艾德禮政府養(yǎng)老保障制度改革，推動了社會的穩(wěn)定發(fā)展，制定了養(yǎng)老保障原則，使英國成為真正意義上的福利國家。但養(yǎng)老保障金的高額需求和老年人口數(shù)量不斷增加，加重了養(yǎng)老保障支出，導(dǎo)致政府不得不實行高稅收政策；同時定額養(yǎng)老金制忽略了貧富差異，引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿，最終導(dǎo)致工黨政府垮臺。養(yǎng)老保障制度建設(shè)是一個復(fù)雜過程，必須基于國情內(nèi)生養(yǎng)老保障戰(zhàn)略，注重頂層設(shè)計，既要與國家發(fā)展相協(xié)調(diào)，也要避免因人口老齡化而導(dǎo)致國家二次改革的風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：英國；艾德禮；養(yǎng)老金；保障制度

中圖分類號：K505文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2023）14-0073-04

The British Pension Security System in the Administration of Attlee

Yang Xu

（School of History and Culture， Shandong Normal University， Jinan? 250358）

Abstract： The British pension security system underwent practical exploration in the early 20th century and theoretical refining in the 1930s and 1940s， and was formally established after World War II by the Attlee administration. The Attlee governments pension reform promoted the stable social growth and formulated the principle of pension security， making Britain a true welfare state. However， the high demand for old-age pension and the growing of the elderly population have exacerbated the expenditure on old-age pension， prompting the government to implement a high tax policy; at the same time， the flat-rate pension system ignored the difference between the rich and the poor， causing strong public dissatisfaction and eventually leading to the Labor governments demise. The construction of pension security system is a complex process that must be based on an endogenous strategy for pension security in the national context， with attention paid to the top-level design， in order not only to harmonize with national development， but also to avoid the risk of secondary reforms of the State as a result of population aging.

Keywords： Britain; Attlee; pension; security system

1945年英國舉行了首次全國大選。出人意料的是，工黨政府取得了壓倒性的勝利，以艾德禮為首的工黨上臺執(zhí)政。此時英國老齡化問題日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老保障制度改革顯得尤為重要。養(yǎng)老保障制度建設(shè)作為社會保障建設(shè)的重要一環(huán)，主要包括養(yǎng)老金、醫(yī)療保健和社會保險等，這都對提升人民的幸福感有重要的意義。因而，橫向剖析英國艾德禮政府養(yǎng)老保障制度的嬗變，不僅有助于認(rèn)識和掌握英國養(yǎng)老制度的歷史軌跡，而且對中國養(yǎng)老保障建設(shè)也提供了較強(qiáng)的借鑒意義。

一、二戰(zhàn)后英國養(yǎng)老保障制度的歷史邏輯

進(jìn)入20世紀(jì)以來，英國人口老齡化趨勢加劇，老年人口比例不斷增長，老年人面臨收入風(fēng)險、醫(yī)療保健制度等一系列社會問題，養(yǎng)老保障制度急需建設(shè)。但養(yǎng)老保障建設(shè)不是一蹴而就的，這需要客觀的歷史條件和工黨政府的主觀努力共同來促成。

（一）英國養(yǎng)老保障體制的歷史淵源

早在1908年，英國政府就著手對養(yǎng)老金制度進(jìn)行變革，出臺了《1908年老年養(yǎng)老金法》（《Old Age Pensions-English Act of 1908》），此法案為英國歷史上首個獨立于綜合性社會保障制度的正式養(yǎng)老金法案，在英國社會保障發(fā)展史上具有里程碑式意義。該法案規(guī)定，“向所有70歲以上、年收入不超過31英鎊的人支付養(yǎng)老金。”［1］英國政府主動地承擔(dān)起贍養(yǎng)老年人的社會責(zé)任，并且實行免費發(fā)放養(yǎng)恤金的準(zhǔn)則。1925年，英國政府通過了《寡婦、孤兒、老年人納款養(yǎng)老金法》（《the Widows，Orphans and Old Age Contributory Pensions Act》）。該法案不僅為老年人提供養(yǎng)老金，并考慮為寡婦和孤兒弱勢群體提供金錢補(bǔ)助，這是英國養(yǎng)老金改革史上的一大進(jìn)步。

20世紀(jì)30年代，由于工業(yè)化和戰(zhàn)爭造成了社會結(jié)構(gòu)的惡化，基督教會進(jìn)一步關(guān)注社會福利問題，代表人物是威廉·坦普爾（William Temple）。他闡述了基督教、國家和社會福利的關(guān)系，國家要加強(qiáng)和教會之間的合作，充分考慮廣大民眾的社會福利，可以說，他的思想與后來威廉·貝弗里奇（William Beveridge）不謀而合。1942年，威廉·貝弗里奇提出了《貝弗里奇報告》（《Beveridge Report》），詳細(xì)分析了老年人對房租、食物等生活用品的需求狀況，統(tǒng)一養(yǎng)老金的福利標(biāo)準(zhǔn)作為報告的核心。其制定的福利標(biāo)準(zhǔn)基于兩個考慮：“一是維持失業(yè)、病人或退休老人的條件，二是社會保險的繳費者和國家能夠承擔(dān)的費用。”［2］這為英國工黨政府上臺后建立養(yǎng)老保障制度提供了可參考的藍(lán)圖。

（二）英國養(yǎng)老保障制度發(fā)展的現(xiàn)實因素

一方面，英國人民的訴求推動了養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)給英國經(jīng)濟(jì)造成的損失是毋庸置疑的，此刻人們殷切期盼的是能有一套完善的社會福利制度來保障他們過上美好的新生活。原有的養(yǎng)老保障制度漏洞百出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢的變化，老年人生活困難也讓青壯年群體產(chǎn)生了巨大不安，他們展開了一系列斗爭推動養(yǎng)老保障制度改革；而一向以公平標(biāo)榜的工黨更能獲得民眾的支持，因為工黨主張實行計劃管理，實現(xiàn)社會資源的公平分配。

另一方面，執(zhí)政壓力推動了工黨對自身的改革。在戰(zhàn)爭的中后期，工黨著手壯大組織規(guī)模，其中一個重要的變化便是中產(chǎn)階級議員的增加，“僅個人黨員就由1941年23萬增加到1945年的49萬名”［3］。這使得工黨獲得了廣泛的社會基礎(chǔ)。此外，工黨進(jìn)行了有效的政治宣傳。以艾德禮為首的工黨政府將《貝弗里奇報告》奉為圭臬，艾德禮提出了《讓我們面對未來》（《Let us Face the Future》）的競選宣言，他承諾工黨將建立全面的社會保障制度，吸引了大量的下層民眾。此外，美國對英國的經(jīng)濟(jì)援助也至關(guān)重要，在客觀上促進(jìn)了英國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。通過分析艾德禮政府養(yǎng)老保障制度形成發(fā)展的內(nèi)外因素，我們不難發(fā)現(xiàn)，不論從哪個角度入手，這都為英國大刀闊斧地建設(shè)養(yǎng)老保障制度改革創(chuàng)造了極為有利的條件。

二、艾德禮政府養(yǎng)老保障制度的發(fā)展進(jìn)程

正因為艾德禮政府在福利國家建設(shè)方面取得了非凡成就，“1945—1951年通常被認(rèn)為是工黨在英國社會上留下最清晰印記的時期?！保?］這得益于艾德禮在福利國家建設(shè)上的突出成就，而養(yǎng)老保障制度作為福利國家建設(shè)的重要一環(huán)，在英國歷史上留下了深刻的烙印。艾德禮政府的養(yǎng)老金保障制度建設(shè)可以劃分為兩個階段，即改革過渡期和鞏固期。

（一）改革過渡期

1946年，英國政府組建社會保險部，以《貝弗里奇報告》為藍(lán)本，頒布了《國民保險法》（《National Insurance Act》），艾德禮政府試圖通過該法案建立一個統(tǒng)一而全面的國民保險計劃，與之前的養(yǎng)老金法案相比，新法案體現(xiàn)了兩個原則：一是提升性原則，二是普遍性原則。

在提升性原則方面，集中體現(xiàn)為老年人領(lǐng)取的養(yǎng)老金額增多，法案對已繳納保險的人員規(guī)定，供款的被保險人將獲得一周26先令的終身退休養(yǎng)老金［5］6。艾德禮的養(yǎng)老金計劃與以往政策相比，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)明顯提升，對于個體來說，養(yǎng)老金額從每周20先令上升到26先令；對于夫妻而言，養(yǎng)老金金額從每周35先令提高到42先令；推遲退休者的養(yǎng)老金將從一周1先令增加到2先令。在非繳費型養(yǎng)老金方面，“任何人在新養(yǎng)老金開始支付時已年滿55歲，如果他或她不符合領(lǐng)取退休金的資格，在達(dá)到70歲時，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況，將有資格領(lǐng)取非供款養(yǎng)老金?！保?］8普遍性原則，即讓更多的人享受養(yǎng)老福利，一方面，降低領(lǐng)取退休金的年齡（男性65歲，女性60歲），這與以往的法案相比，使更多的民眾更早享受到了養(yǎng)老福利；另一方面，保障了已婚婦女的權(quán)益，已婚婦女按自己的權(quán)利投保；在丈夫尚未退休的情況下，也可以根據(jù)自己的保險領(lǐng)取退休金。若她的丈夫不幸去世，她將有資格享受已故丈夫的保險，享受每周26先令的退休金，并可以享受多項社會救濟(jì)福利。

（二）改革鞏固期

此后，英國政府進(jìn)一步貫徹普遍性和提升性原則。國民保健服務(wù)系統(tǒng)是養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的重要一環(huán)，因為醫(yī)療服務(wù)水平是福利國家的重要標(biāo)志。1945年，安奈林·比萬（Aneurin Bevan）就任衛(wèi)生部部長，他在就任之初便進(jìn)行了廣泛的社會調(diào)研，想要在英格蘭和威爾士建立一個綜合性的衛(wèi)生服務(wù)體系，以確保人民的身心健康得到改善。

為建立全面的保健制度，輔助《國民保險法》的實施，英國國會于1946年通過了《國民保健服務(wù)法》（《National Health Service Act》），其中的條款進(jìn)一步貫徹普遍性原則，主要包括五部分：中央行政機(jī)構(gòu)職責(zé)、醫(yī)院和專家服務(wù)、當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門提供的衛(wèi)生服務(wù)、一般醫(yī)療和牙科服務(wù)以及精神衛(wèi)生服務(wù)的特別規(guī)定。法案針對老年人的資金短缺、看病難等問題，規(guī)定要積極推動醫(yī)院的國有化轉(zhuǎn)型，由國家管控醫(yī)院捐贈基金，進(jìn)一步改善醫(yī)院住宿狀況，提升醫(yī)療人員水平，報銷病人差旅費，這為老年醫(yī)療提供了保障。

為了保障老年人的身體健康，政府還采取了諸多措施。一方面，注重提升地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平，加強(qiáng)與高校的合作。政府指定相關(guān)大學(xué)為教學(xué)醫(yī)院，專門為本科生或研究生的臨床教學(xué)提供大量設(shè)施；此外，注意保障老年人的合法權(quán)利，英國所有地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)人員，應(yīng)提供有效的藥品和處方器具，確保老年人享受高水平的個人醫(yī)療，授予老年人按照規(guī)定的程序選擇其所需的醫(yī)生的權(quán)利。另一方面，加大財政補(bǔ)貼，根據(jù)財政部部長制定的條例，議會提供一筆按規(guī)定方式估算的支出補(bǔ)助金。當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門為老年人提供醫(yī)療幫助，尤其注重精神疾病的治療，政府批準(zhǔn)養(yǎng)老院接收精神病患者，認(rèn)證相關(guān)機(jī)構(gòu)和提供特定的房屋，以此作為接收精神缺陷患者的院所，幫助他們得到規(guī)范化診療，營造一個良好的社會氛圍，增強(qiáng)老年人戰(zhàn)勝疾病的信念。此外，政府支付牙科醫(yī)生進(jìn)修的費用，更好地為老年人的牙科健康服務(wù)。1948年7月，各類型的醫(yī)院共2688所實現(xiàn)了國有化，統(tǒng)一接受衛(wèi)生部的監(jiān)督管理，國民保健服務(wù)體系正式建立。

英國政府為了進(jìn)一步貫徹提升性原則，1948年頒布了《國家救助法案》（《National Assistance Act》），該法案的誕生標(biāo)志著英國反社會貧困的保障式法律制度走向成熟和完備。國家援助委員會和地方當(dāng)局加大對貧困者的援助，對老年人的福利政策作出進(jìn)一步規(guī)定，提出有義務(wù)為英國境內(nèi)沒有滿足生活保障標(biāo)準(zhǔn)的老年人提供幫助的要求，這主要是對1946年《國民保險法》中未涉及的相關(guān)人員福利待遇的補(bǔ)充。

艾德禮政府通過頒布《國民保險法》《國民保健服務(wù)法》《國家救助法案》，對政府的養(yǎng)老保障運行機(jī)制進(jìn)行改革，改變了英國社會福利的形式和面貌，養(yǎng)老金、醫(yī)療保健和家庭補(bǔ)貼等穩(wěn)定性的生活保障收入持續(xù)性上升，建立起了以養(yǎng)老保障制度為核心的社會福利制度，政府成為真正意義上福利國家的主體和核心，實現(xiàn)了從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜窀＠?，為整個20世紀(jì)英國的社會改革提供了一份可供參考的藍(lán)圖。

三、艾德禮政府養(yǎng)老保障制度改革的成效與缺陷

英國養(yǎng)老制度的初步建立，對社會的公平起到了積極作用，穩(wěn)定了二戰(zhàn)后的社會局面，但限于當(dāng)時的條件，英國政府過高的養(yǎng)老保障制度支出，致使國家財政負(fù)擔(dān)過重，最終導(dǎo)致了工黨的垮臺。在工黨下臺后，保守黨延續(xù)了工黨確立的養(yǎng)老保障制度，推動了英國現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的進(jìn)一步發(fā)展。

艾德禮政府養(yǎng)老制度改革產(chǎn)生了一些積極的效果。一方面，推動了社會的穩(wěn)定發(fā)展。1948年，英國首相艾德禮宣布英國第一個建成了福利國家，建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ现贫?。隨著英國養(yǎng)老金制度的推行，受益人數(shù)不斷上升，政府為老年人提供了可靠的經(jīng)濟(jì)支持，為其生活需求提供了穩(wěn)定保障，實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”的局面。這也為正在步入社會的青年人提供了一針強(qiáng)心劑，提高了他們的工作積極性，進(jìn)而促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。艾德禮政府養(yǎng)老制度改革實行的初期，推動了社會公平，贏得了當(dāng)時大部分民眾的支持。另一方面，制定了養(yǎng)老保障原則。它確定了現(xiàn)代養(yǎng)老金制度的基本原則，即普遍性原則和提升性原則。1951年保守黨重新上臺，但養(yǎng)老保障政策已經(jīng)深入人心，以丘吉爾為首的保守黨政府進(jìn)一步完善了原有的養(yǎng)老保障制度。盡管此后英國養(yǎng)老金制度建設(shè)面臨過各種困境，但此后的英國政府均是在艾德禮政府確立的養(yǎng)老福利原則上，不斷根據(jù)時代的需求進(jìn)行完善，使得養(yǎng)老保障的規(guī)則越來越詳細(xì)。

作為先行者，艾德禮政府養(yǎng)老保障制度改革也存在不足之處。從其改革過程和措施來看，如果沒有足夠的經(jīng)濟(jì)支持，養(yǎng)老保障建設(shè)寸步難行。英國在二戰(zhàn)中損失了大量的物質(zhì)財富，經(jīng)濟(jì)大幅度衰退。隨著國有化改革的深入，英國出現(xiàn)了企業(yè)效率降低、缺乏活力等諸多問題。為了支付國民保健服務(wù)系統(tǒng)的費用，政府大幅增加了邊際稅率以增加自身收入。但是，政府不得不采取各種措施來補(bǔ)償由于高稅收造成的損失。此外，艾德禮政府未能準(zhǔn)確估計供給與需求之間的關(guān)系。限于此前的承諾，艾德禮政府仍舊大幅提高養(yǎng)老金發(fā)放的金額，隨著人口中老年人數(shù)量占比的增加，養(yǎng)老保障支出也在不斷增多?！?900年社會保障總支出為324.4百萬英鎊，占據(jù)國民生產(chǎn)總值的0.2%，到了1950年總支出為6.57億英鎊，占據(jù)國民生產(chǎn)總值的5.6%。”［6］在國民健康醫(yī)療方面，預(yù)估的年度服務(wù)成本低于實際需求，“1948年至1949年的預(yù)算為176百萬英鎊。然而，在國民醫(yī)療保健制度形成僅僅四個月后，看起來這一年的實際成本可能比這個數(shù)字還要多5 000萬英鎊?！保?］此外，艾德禮政府建立的養(yǎng)老金制度實行的是定額養(yǎng)老金制，即公民以相同的標(biāo)準(zhǔn)繳納和領(lǐng)取金額，沒有充分考慮社會階層間的貧富差異，導(dǎo)致社會低收入民眾產(chǎn)生了不滿情緒。

在1951年艾德禮下臺之前，他已經(jīng)完成了自身的歷史使命，初步實現(xiàn)了歷屆英國政府建設(shè)福利國家的奮斗目標(biāo)。盡管改革過程并非一帆風(fēng)順，但他已經(jīng)向世界宣告，工黨是養(yǎng)老保障最主要的支持者，是福利大廈最主要的設(shè)計師，其改革奠定了現(xiàn)代英國福利制度的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

英國養(yǎng)老保障制度是全球社會保障制度的典范之一，養(yǎng)老保障制度對國家的發(fā)展至關(guān)重要，通過探究英國艾德禮時期的養(yǎng)老保障改革可知，養(yǎng)老保障制度建設(shè)是一個復(fù)雜的過程。正如英國社會學(xué)家理查德·莫里斯·泰特穆斯（Richard Morris Titmuss）認(rèn)為的那樣，“社會服務(wù)建設(shè)是一個動態(tài)過程，社會服務(wù)結(jié)構(gòu)的靈活性與經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的靈活性同等重要。”［8］國家在建設(shè)養(yǎng)老制度時，要基于國情內(nèi)生養(yǎng)老保障戰(zhàn)略，注重養(yǎng)老保障建設(shè)的頂層設(shè)計問題，充分考慮養(yǎng)老金共擔(dān)機(jī)制問題，避免不顧及總體國家的發(fā)展，同時也避免因人口迅速進(jìn)入老齡化而導(dǎo)致國家面臨老齡化二次改革的風(fēng)險。唯有如此，才有可能糾正養(yǎng)老保障建設(shè)的偏差，形成健康、富有智慧與活力的現(xiàn)代化老齡社會。

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作者簡介：楊旭（1997—），男，漢族，山東濰坊人，單位為山東師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，研究方向為英國史。

（責(zé)任編輯：張震）