劉 丹

（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、問題的提出

一個(gè)強(qiáng)大的法治國家、對公民權(quán)利有足夠充分的保障以及一個(gè)繁榮的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義國家建設(shè)的主題，也是新時(shí)代中國立法制度變革的立場。新時(shí)代我國正在推進(jìn)實(shí)施法治國家、法治社會(huì)、法治政府的三位一體建設(shè)，完善中國特色社會(huì)主義法治體系，實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的道路上需要良善的法律制度和法律規(guī)范，旨在保障法治道路建設(shè)的順利進(jìn)行，由此實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)過程中最核心、最關(guān)鍵的一環(huán)就是立法。作為立法活動(dòng)中核心技術(shù)角色的立法者無疑是最重要的，這是因?yàn)槿魏紊鐣?huì)法律創(chuàng)制活動(dòng)都是通過立法程序由立法者完成的，立法者為所有受法律調(diào)整的個(gè)體行為制定法律。在制定法律的過程中，立法者不僅要遵循法律活動(dòng)的客觀規(guī)律，也要表達(dá)受法律約束的個(gè)體的主觀意志，在這樣一個(gè)復(fù)雜的過程中，主客觀相互影響，通過立法將法律追求的價(jià)值和意圖表達(dá)出來以規(guī)范個(gè)體行為，建立合理、有效的社會(huì)秩序。

法律在世俗社會(huì)中作為社會(huì)、國家、政府治理的一種手段，發(fā)揮著巨大的作用，那么很多人會(huì)問法律從何而來呢？大多數(shù)人回答說：法律當(dāng)然是由立法者制定的。這個(gè)回答充分顯示立法者在我國法律創(chuàng)制過程中的中心地位和核心作用，但一旦追問究竟誰才是立法者這個(gè)問題好像就不是那么簡單了，畢竟立法是一項(xiàng)涉及眾人的事業(yè)，不論是民主的立法，還是專制的立法，都需要有智慧、有遠(yuǎn)見的立法者為人民立法。立法者角色受政治體制、社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)文化等因素的影響呈現(xiàn)多樣化，而且具有顯著的時(shí)代烙印。歐洲中世紀(jì)基督教神學(xué)認(rèn)為上帝才是真正的立法者，只有一種永恒不變并將對一切民族和一切時(shí)代有效的法，這種法律的創(chuàng)造者、宣告者和執(zhí)行法官就是上帝[1]。隨著霍布斯國家政權(quán)理論的興起，世俗政制的載體國家的創(chuàng)建者——主權(quán)者，即是立法者；到了近現(xiàn)代，民主政治理論的發(fā)展，人民就是立法者。由于人民缺乏整體理性以及人數(shù)眾多等客觀條件的限制，難以直接參與到立法活動(dòng)中去，一種兼具操作性與可行性的替代性方案——代議制民主替代了直接民主，立法的任務(wù)就由立法機(jī)關(guān)來承擔(dān)，立法機(jī)關(guān)便成為了立法者。通過對社會(huì)變遷中幾種主要立法者角色的梳理，發(fā)現(xiàn)立法者角色眾說紛紜，其主要原因有兩個(gè)：其一在現(xiàn)實(shí)層面來看，我國深處改革的轉(zhuǎn)型期，盡管解決了無法可依的局面，但現(xiàn)實(shí)生活中的狀況是有法不依，而且是出現(xiàn)長期、普遍、廣泛的有法不依的情形；其次是世俗立法者對于立法權(quán)的濫用現(xiàn)象頻繁發(fā)生，表現(xiàn)出法律本身是否具備合理性與合法性，以此影響法律是否能發(fā)揮有效性和實(shí)效性的功能，或者能否揭示在立法活動(dòng)中立法程序可能存在問題等。這些問題表明我國的法治建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，要解決阻礙我國法治建設(shè)的諸多問題，首先要解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問題是“立法者是誰”。

二、立法者：基于理性選擇制度主義的解讀

立法者在古典政治哲學(xué)中頻繁被提及，它被賦予一種特別的內(nèi)涵，甚至等同于“立國者”。基于政治哲學(xué)視角下的立法者有智者、德者或者哲學(xué)家，如梭倫、盧梭、霍布斯等都被視為偉大的立法者，他們憑借著自己的智識與威嚴(yán)開創(chuàng)了屬于他們所處時(shí)代的政治制度的典范。20世紀(jì)中葉以來，隨著政治科學(xué)研究的深入以及人們對行為主義的批判，制度研究引起了人們的關(guān)注，重新回到人們研究的重點(diǎn)，形成了一種新制度主義，它包括歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)主義制度主義[2]。作為國家機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的立法機(jī)關(guān)，其本身也是一種制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，占據(jù)立法制度中重要技術(shù)組成部分的立法者便成為立法制度研究的核心?；谛轮贫戎髁x中理性選擇制度主義視角，立法者是代表著追求自身利益最大化以及受制于立法制度約束的人，內(nèi)部受制于利益偏好的約束，外部受制于立法制度設(shè)計(jì)的約束。

理性選擇制度主義關(guān)注行動(dòng)者作出的行為以實(shí)現(xiàn)自身利益或偏好最大化，通過個(gè)體理性分析選擇的能力來達(dá)致個(gè)體理性利己主義之間的均衡。該制度最顯著的特征是相關(guān)的行動(dòng)者為了個(gè)體效用最大化而依據(jù)理性行動(dòng)，行動(dòng)者的行動(dòng)便成為實(shí)現(xiàn)偏好或利益最大化的工具，并且借助算計(jì)產(chǎn)生高度策略性的決策來滿足行動(dòng)者偏好的實(shí)現(xiàn)，從而基于理性的行動(dòng)者的行為中產(chǎn)生集體理性的能力[3]24。這種算計(jì)會(huì)使行動(dòng)者作出的行為受到其他行動(dòng)者行為期望的深刻影響，行動(dòng)者依此作出的行為是選擇的結(jié)果，選擇的目的是為了有效達(dá)成既定的目標(biāo)，這就是理性選擇的過程。作為社會(huì)行為規(guī)范之一的法律，它的形成過程中鮮明地體現(xiàn)了立法者選擇的結(jié)果，彰顯了立法者之間充分的理性能力。在立法活動(dòng)中，立法者表達(dá)了自己的偏好或利益要求后，通過對利益聚集和利益綜合的分析過程來反映各種利益要求和愿望，并把各種利益要求和愿望通過一定的政治結(jié)構(gòu)、層次和程序轉(zhuǎn)變成重大的政策選擇，從而通過算計(jì)達(dá)成共識產(chǎn)生高度策略性的決策而制定法律規(guī)范，以至實(shí)現(xiàn)個(gè)體自身尋求的偏好或利益，這是基于立法者具有充分的理性選擇能力以及對匯聚的偏好或利益可能出現(xiàn)選擇的結(jié)果進(jìn)行分析與判斷，從而選擇一條最佳路徑來實(shí)現(xiàn)偏好和利益。

然而，立法機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，它是由若干具體肉身組成。若干具體肉身知曉立法目的，制定立法文本，解決世俗生活的糾紛瑣事，服務(wù)于統(tǒng)治者的統(tǒng)治，將統(tǒng)治者的意志轉(zhuǎn)化為立法意志。也正因如此，若干具體肉身是一種受制于統(tǒng)治者的人工物，必然具備善良與邪惡、公利與私心的特點(diǎn)，可能違背統(tǒng)治者的意志，也可能遵從、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的意志，這是因?yàn)榇h制民主體制體現(xiàn)了服務(wù)于公共利益基礎(chǔ)之上的各自為戰(zhàn)的情形，其通過自己的代表在政治場域上爭取自己的利益，實(shí)則是一場為各自利益廝殺的戰(zhàn)斗。理性選擇的行動(dòng)者往往是以維護(hù)自身利益為中心去實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，滿足自身偏好而采取行動(dòng)，由此形成了一般不會(huì)在集體層面產(chǎn)生最優(yōu)解而是較大可能在集體層面產(chǎn)生次優(yōu)的結(jié)果[3]24。雖然在此選擇的過程中，尚未造就集體行動(dòng)獲取最優(yōu)的結(jié)果，但是行動(dòng)者的各種行為是在充分的理性能力之下實(shí)施的，對于各種選擇的路徑他們能夠基于理性能力的基礎(chǔ)上對各種選擇可能造就的結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確比較與判斷而選出最佳行動(dòng)路徑去實(shí)施行為，因此行動(dòng)者的偏好能夠經(jīng)過有效的利益聚集機(jī)制呈現(xiàn)最佳的行為效果。但行動(dòng)者表現(xiàn)的行為未必是個(gè)體的真正偏好，這是因?yàn)槔硇岳盒袆?dòng)者之間選擇利益均衡而產(chǎn)生集體理性能力，從而作出集體決策，它是集中在個(gè)體偏好或利益集中表達(dá)的基礎(chǔ)上，通過算計(jì)而產(chǎn)生的高度集中的決策性戰(zhàn)略，因而不能還原為每個(gè)個(gè)體的偏好。同時(shí)，集體決策達(dá)成一致的結(jié)果也是制度約束行動(dòng)者追求效益最大化的呈現(xiàn)，這種約束制度具有能夠保障其他人作出補(bǔ)充性的制度功能，補(bǔ)充性的制度安排為個(gè)體偏好提供了一種外在的約束性機(jī)制。假如沒有這種約束性的機(jī)制，個(gè)體最大程度地追求自身的利益，侵害或剝奪集體行動(dòng)的利益，正如亞里士多德所言：凡是涉及最多數(shù)人的公共事務(wù)是最少受到人們關(guān)注的事務(wù)，人們只在乎涉及自己所有的而忽視公共事務(wù)，對于公共事務(wù)的一切東西，人們至多只關(guān)懷著與自己有些相關(guān)的事務(wù)[4]。

理性選擇制度主義關(guān)注的核心是制度與程序自身的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，憑借外在制度承載的價(jià)值約束行動(dòng)者的行為[5]。理性選擇制度主義主張制度等同于規(guī)則，規(guī)則指導(dǎo)著行動(dòng)者的行動(dòng)，同時(shí)制度約束著行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)自我利益最大化，換言之，個(gè)體在決定什么以及什么包括在決策的環(huán)境之中，信息是如何處理的、將要采取怎樣的行動(dòng)以及按照怎樣的順序采取行動(dòng)、個(gè)體行為如何轉(zhuǎn)換為集體決策的過程[6]。它不僅重視制度構(gòu)成的靜態(tài)層面，而且關(guān)注制度運(yùn)行程序的動(dòng)態(tài)徑向，這在一定程度上影響著議程的其他替代性方案選擇與范圍，亦或提供其他行動(dòng)者行為的信息和減少不確定性的執(zhí)行機(jī)制，指引行動(dòng)者的行為落入算計(jì)的行為之中，從而使得“從交換中獲益”的行為得以順利進(jìn)行，帶來更好的潛在的社會(huì)結(jié)果[3]25。因而制度機(jī)制不僅能夠約束行動(dòng)者的行為和決策，節(jié)約互動(dòng)個(gè)體之間的交易成本，解決集體行動(dòng)困境，而且還為其他行動(dòng)者提供了選擇的信息，呈現(xiàn)了制度創(chuàng)設(shè)的目的以及制度所承載的功能價(jià)值。

作為立法制度重要組成部分的立法者所體現(xiàn)的制度價(jià)值功效在于受到立法制度的約束下去追求自身利益最大化而形成良善的法律規(guī)范。在我國，人民將自己擁有的部分的權(quán)力讓給自己選任的代表，委托代表行使自己賦予的權(quán)力以及維護(hù)自己的利益，由此人民與代表有著同樣的目標(biāo)，這樣的目標(biāo)能夠借助人民與代表之間的契約關(guān)系的創(chuàng)建和信息的分享而實(shí)現(xiàn)，在此制度下人民可以憑借制度機(jī)制有效監(jiān)督代表的服從，這是因?yàn)槿舜蟠碜陨硪灿凶约旱睦嫫?，并不可能完全代表人民的利益。人大代表參與到立法活動(dòng)中，他要受到立法參與的有效程序制度的決定，通過立法程序制度的指引表達(dá)各自的利益訴求與偏好。此時(shí)立法程序制度不僅能使公眾有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)和意見，更重要的是通過一定的機(jī)制使立法者對公眾的意見和建議予以充分考慮，使立法者所做的決定應(yīng)該是基于公眾的建議、主張以及有關(guān)資料的理性認(rèn)識、分析和判斷的基礎(chǔ)上作出的抉擇，而不是立法者先入為主或者在立法過程之外所形成的預(yù)斷和偏見為基礎(chǔ)作出的決策。同時(shí)理性選擇制度主義注重立法的結(jié)果產(chǎn)生來自于正當(dāng)?shù)耐緩?，排除立法過程中的非理性以及立法者的恣意與專制，尋求立法程序制度本身的實(shí)質(zhì)性正義。

三、立法者形象

基于理性選擇制度主義視角下，立法者實(shí)施的行為受自身利益或偏好最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，同時(shí)也受到制度機(jī)制的約束。在這個(gè)過程中，立法者追求自身效用最大化時(shí)常常涉及其他立法者之間的合意，這是因?yàn)榱⒎ㄕ咧\求的利益或偏好并不是社會(huì)大眾個(gè)體利益的簡單相加，也并非簡單地反映各種社會(huì)力量，它是在既定的制度框架下表達(dá)意見、匯集偏好，使各種利益或偏好的確立經(jīng)過了一個(gè)競爭性選擇的過程，從而達(dá)致立法者之間的利益或偏好的均衡而形成法律規(guī)范。法律規(guī)范的形成是立法者基于理性選擇能力下受制于立法制度約束而達(dá)致利益或偏好共識的結(jié)果，那么本文所述的立法者是受所立之法約束并享有最終立法決策權(quán)的“去個(gè)人化”的、民主政治的產(chǎn)物。

（一）立法者受所立之法的約束

霍布斯認(rèn)為立法者既有權(quán)立法，也有權(quán)廢法，因此立法者可以任意廢除妨礙自己的法律并制定新法，便可以讓自己擺脫那種服從關(guān)系的約束，這樣一來他原來就不受任何約束，現(xiàn)在仍然有權(quán)擺脫那種服從關(guān)系的約束，不論立法者是個(gè)人還是立法機(jī)關(guān)都不服從所立之法[7]。這樣會(huì)產(chǎn)生諸多問題，比如權(quán)利得不到很好的限制，權(quán)利一旦得不到限制必定會(huì)產(chǎn)生腐敗，因而這絕不是現(xiàn)代民主制度下的立法者，因?yàn)樵诿裰髦贫认路杀粍?chuàng)建出來的目的就是為了確定世俗生活和個(gè)體行為的準(zhǔn)則與規(guī)定以及限制或約束個(gè)體的行為，就像吉登斯關(guān)于能動(dòng)者與結(jié)構(gòu)相互構(gòu)建的觀念，個(gè)體作為能動(dòng)者參與到制度結(jié)構(gòu)構(gòu)建的過程中，但同時(shí)能動(dòng)者受制度結(jié)構(gòu)的規(guī)制，而且為了形成相關(guān)政策的共識，他們之間相互互動(dòng)，互相影響，行為者不僅利用他們帶入制度內(nèi)的觀念，也利用他們在參與制度構(gòu)建的過程中建立起來的理解，改變自己或者其他參與者的觀點(diǎn)，從而制度一旦被創(chuàng)建出來，就會(huì)在參與者之間產(chǎn)生共同理解，雖然這種理解可能來自參與者之間的爭論或討價(jià)還價(jià)。具體到立法過程中，任何一個(gè)人在參與立法過程之初勢必會(huì)有自己的偏好，他們在立法過程中將自己偏好的意見表達(dá)出來，所有個(gè)體在平等對話的過程中相互互動(dòng)，互相影響，每個(gè)人的意見在立法過程中進(jìn)行碰撞，產(chǎn)生相互理解，從而改變自己或者其他參與者的觀點(diǎn)，最終形成的是每個(gè)人達(dá)成的共識。在作出決定之前，每個(gè)人都知曉自身的具體意見被采納與不被采納的兩種結(jié)果，盡管某個(gè)或某些意見被他人所駁斥，但壓倒的那個(gè)人或那些人也會(huì)感到滿足，因?yàn)樗麄円褜⒆约旱囊庖姳磉_(dá)出來了，其被撇在一旁不是由于單純?nèi)我獾男袨?，而是由于被認(rèn)為是更好的意見得到大多數(shù)的同意，所以即便是對于最終形成的法律持反對意見的人，他的意見也是通過程序被納入在形成的法之中。由于它契合了個(gè)體的情感需要，法律規(guī)制的行動(dòng)者感到自己的意見通過法律得到體現(xiàn)，甚至感到他的個(gè)人利益在法律內(nèi)的運(yùn)行中得到提升，因而個(gè)體獲得了自己的尊嚴(yán)以致于自愿受法律的約束。一旦法律形成后，它就能以全部共同的力量來維護(hù)和保障每個(gè)人的人身和財(cái)富，也能為社會(huì)，甚至是極其混亂的政治生活提供穩(wěn)定性和可預(yù)見性，這種穩(wěn)定性和可預(yù)見性能夠規(guī)制政治生活和社會(huì)?？偠灾?，法律雖然是立法者的創(chuàng)造物，但是他們一旦被制定出來，就會(huì)限定包括在他們范圍之內(nèi)的人的活動(dòng)，也包括制定出他們的人，即立法者。

（二）立法者享有最終立法決策權(quán)

一部法律的頒布需經(jīng)過立法規(guī)劃（計(jì)劃）、法案起草、法案提出、草案審議、草案表決、立法公布組成，在諸多環(huán)節(jié)中涉及眾多立法工作者，例如人大代表、政府部門、全國人大常委會(huì)法工委、專門委員會(huì)等，這些組織、機(jī)關(guān)或個(gè)人對立法進(jìn)程產(chǎn)生巨大的影響，但有些主體卻不能最終決定立法決策，那么誰才是立法決策者呢？對于立法決策者目前有兩種學(xué)說：法定說和功能說。法定說認(rèn)為只有法律確定的主體才是立法決策者。立法決策主體是立法主體，由有權(quán)立法的國家機(jī)關(guān)和這些機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人組成，非法定主體或立法主體人員中的一般人員沒有得到合法的授權(quán)就沒有成為立法決策主體的資格，并沒有就立法問題作出決策的權(quán)利。在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)有些非立法主體也能對立法過程發(fā)揮重要的作用，由于這種情形所體現(xiàn)的是有關(guān)主體對立法的作用，因而也就不是立法決策，因?yàn)榱⒎Q策概念強(qiáng)調(diào)的是一種立法行為而非對立法的作用，盡管出現(xiàn)非立法主體對立法起著決定性的作用，也不算是合法的立法決策[8]。功能說從實(shí)然的角度來研究立法決策者，認(rèn)為立法決策者在立法過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，因而參與上述立法過程的人員都是立法決策者，因其參與立法活動(dòng)的人員眾多，該學(xué)說根據(jù)決策者的重要性程度不同又將立法決策者分為主要決策者和輔助決策者，在我國主要決策者是指全國人大及其常委會(huì)，其他參與立法過程的人員或者組織處于輔助決策者的地位，比如全國人大常委會(huì)法工委、人大代表、政府部門等[9]。不管是依據(jù)法定說還是功能說，立法決策權(quán)始終都屬于立法決策者，立法決策者是重要的立法參與者，他們對法律的語言、結(jié)構(gòu)等方面做了精心的設(shè)計(jì)，乃至于在法律的實(shí)質(zhì)性具體內(nèi)容上起到了決定性的作用，特別是立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)有時(shí)兼具法案的起草者等身份，對法律的形成、適用等方面產(chǎn)生重大影響，甚至在一定程度上決定法律內(nèi)容、形式等某些方面，進(jìn)而我們可否認(rèn)為享有立法決策權(quán)的主體都是立法者呢？從鮑曼的解釋看來，他認(rèn)為立法者的角色是由權(quán)威性話語的建構(gòu)活動(dòng)而生成的，這種“權(quán)威性話語”可以對各種爭執(zhí)不下的意見和糾紛進(jìn)行仲裁并作出選擇，最終決定哪些意見是正確的，被選擇留下的，以及應(yīng)該被人們所遵守的[10]。具體在立法過程中來說，立法參與者對某一具體法案的起草、審議、表決、公布等階段發(fā)表意見，但對這些意見進(jìn)行篩選，哪些意見具有可行性，最終決定哪些意見被采納，他們并非都享有決策的最終決定權(quán)，只有立法者才享有最終的決策權(quán)。換言之，享有立法決策權(quán)的不都是立法者，立法者享有最終立法決策權(quán)。

（三）立法者是“去個(gè)人化”的、民主政治的產(chǎn)物

民主在現(xiàn)代社會(huì)中的表層含義就是人民主權(quán)，即一國之內(nèi)的所有人平等、無差別地參與國家事務(wù)、作出決策、進(jìn)行管理，也就是說人民主權(quán)理論賦予一切權(quán)力屬于人民，其中包括立法權(quán)，立法權(quán)屬于立法者這是無可置疑的，但對于立法者是誰則有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為立法者是代議機(jī)關(guān)的人員，即人民代表或議員?？ㄘ愓f“人民是否有權(quán)行使立法權(quán)？是的，法律都是由人民選出的代表來討論和擬定，之后交由人民批準(zhǔn)”[11]。依據(jù)卡貝的觀點(diǎn)，立法者屬于被人民選出的代表，法律是由被選出的代表所制定的。由于立法機(jī)關(guān)的代表通過人民選舉產(chǎn)生并行使立法權(quán)，因而被選出的代表行使立法權(quán)必須遵循人民的意志，當(dāng)立法者在制定法律的過程中有所偏私，人民的權(quán)益受到侵害時(shí)，人民有權(quán)撤銷委托，收回被授權(quán)的權(quán)利，從而依據(jù)人民主權(quán)原則，重新選出新的立法者。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為立法者是全體人民。馬西利認(rèn)為人民就是立法者，法律是由人民來制定的，最典型的例子是英國實(shí)行的全民公決制度，任何人對國家的每一個(gè)事項(xiàng)直接參與投票，作出選擇，進(jìn)而制定法律、政策等。但在疆域遼闊、人口眾多的國家，以及對立法成本考量，全體公民作為立法者在實(shí)踐中產(chǎn)生了障礙，因此全體人民作為立法者是不切實(shí)際的，由此產(chǎn)生了由人民選舉產(chǎn)生的代表或議員。代表或議員不是一種規(guī)范的個(gè)體，而是實(shí)際存在的一種獨(dú)立的“去個(gè)人化”、非人格化的載體，它既不是代表人本身，也不是官員或特權(quán)者，而是現(xiàn)代民主的一種通道，全體人民通過該通道向由其選出的代表表達(dá)意見來參與公共事務(wù)的治理，進(jìn)而由被選出的代表提出治理的方案。既然代表或議員是“去個(gè)人化”、非人格化的，那么由代表或議員衍生的全國人民代表大會(huì)制度或代議制度也實(shí)現(xiàn)了非人格化的轉(zhuǎn)變，它既不是一種獨(dú)立的政治形式，也不是一種特殊的立法形式，而是將不同的政府形式和立法形式付諸運(yùn)用并加以混合的系統(tǒng)[12]。這其間排除了政府的影響，就如康德所言：一個(gè)政府，作為一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)去行動(dòng)，同時(shí)又像立法權(quán)那樣制定和頒布法規(guī)，它會(huì)成為一個(gè)專制政府[13]。在我國，根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)是國家的立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)由人大代表組成，由于代表具有“去個(gè)人化”、非人格化的特征，那么立法機(jī)關(guān)吸收人大代表的特質(zhì)實(shí)現(xiàn)了非人格化的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，“去個(gè)人化”的代表通過一系列的立法活動(dòng)，發(fā)表意見及看法，力求努力達(dá)成共識、制定法律。不管法律的制定者是誰，但在法律的制定過程中始終體現(xiàn)著民主，因而立法者又是民主政治的產(chǎn)物。

四、結(jié)語

立法者不是上帝、主權(quán)者、人民、立法機(jī)關(guān)等，而是受所立之法約束并享有最終立法決策權(quán)的“去個(gè)人化”的、民主政治的產(chǎn)物，成為政治秩序中立法制度構(gòu)造的一員，占據(jù)了立法技術(shù)的一角?；诶硇赃x擇制度主義視角，立法者受自身利益最大化的動(dòng)機(jī)的驅(qū)使參與到立法活動(dòng)，充分發(fā)揮自己的理性選擇能力，以致實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)，但其自身利益最大化的實(shí)現(xiàn)依賴于立法制度機(jī)制，受制于立法制度的約束，從而實(shí)現(xiàn)理性的個(gè)體行為產(chǎn)生集體理性的能力，達(dá)致形成利益共識而制定法律規(guī)范。通過對立法者清晰地界定，能夠從根源上解決許多問題，比如立法者的意志是什么，從而能夠?yàn)榛跍贤▍f(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行利益博弈而形成的立法決策結(jié)果提供正當(dāng)性與合法性的前提，使社會(huì)個(gè)體自愿遵守法律并自覺受到法律的約束，形成良法善治的局面。