古小東 張文麗

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東廣州，510420）

一、問(wèn)題的提出

為解決傳統(tǒng)捕撈業(yè)養(yǎng)殖業(yè)帶來(lái)的近海漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退、養(yǎng)殖病害、水產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量下降、局部水域生態(tài)環(huán)境惡化和荒漠化等問(wèn)題，海洋牧場(chǎng)成為海洋漁業(yè)的重要發(fā)展方向之一。海洋牧場(chǎng)（Marine Ranching，又譯為Marine Pasture）是指基于海洋生態(tài)學(xué)原理，以現(xiàn)代海洋信息技術(shù)與工程裝備為支撐，充分利用自然生產(chǎn)力，運(yùn)用人工魚(yú)礁（Artificial Reef）、漁業(yè)資源增殖放流、海上綜合性管理平臺(tái)、大型養(yǎng)殖工船、深水網(wǎng)箱和物聯(lián)網(wǎng)智能技術(shù)等手段，在特定海域科學(xué)培育和管理漁業(yè)資源的人工漁場(chǎng)。海洋牧場(chǎng)包含增殖放流和人工魚(yú)礁，且需要注重苗種繁殖、初級(jí)生產(chǎn)力提升、生境修復(fù)、全過(guò)程管理等問(wèn)題，是繼捕撈、養(yǎng)殖以及單純的人工放流和人工魚(yú)礁之后，集漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、游釣產(chǎn)業(yè)和景觀生態(tài)建設(shè)于一體的新業(yè)態(tài)新模式[1]，有“海洋糧倉(cāng)”之稱。海洋牧場(chǎng)的建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)漁業(yè)發(fā)展有積極的意義。一是可以提高某些經(jīng)濟(jì)魚(yú)類品種的產(chǎn)量和整個(gè)海域的魚(yú)類產(chǎn)量，增殖海洋漁業(yè)資源。二是有利于解決傳統(tǒng)的漁業(yè)生產(chǎn)過(guò)程存在的種群衰退、環(huán)境惡化以及病害泛濫等問(wèn)題，修復(fù)海洋資源、改善海洋生態(tài)環(huán)境、保護(hù)海洋生物多樣性。換言之，其能夠在利用海洋資源的同時(shí)保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)漁業(yè)。三是帶動(dòng)海洋旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全是海洋牧場(chǎng)人工生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，能夠支持環(huán)境修復(fù)、資源節(jié)約和可持續(xù)生產(chǎn)[2]。然而，目前我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)更多關(guān)注漁業(yè)資源的增殖等經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)其建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中存在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注和研究相對(duì)不足。有學(xué)者對(duì)山東煙臺(tái)的七家國(guó)家海洋牧場(chǎng)和四家省級(jí)海洋牧場(chǎng)的生態(tài)安全進(jìn)行研究，結(jié)果顯示山東煙臺(tái)海洋牧場(chǎng)的生態(tài)安全總體處于相對(duì)較低的水平；在11家海洋牧場(chǎng)企業(yè)中，18%處于安全狀態(tài)，18%處于相對(duì)不安全狀態(tài)，64%處于極端不安全狀態(tài)[3]?；诖耍疚臄M對(duì)我國(guó)海洋牧場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行類型化分析，進(jìn)而研究我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的現(xiàn)狀與不足，并提出相應(yīng)的法律規(guī)制路徑，以期促進(jìn)我國(guó)海洋牧場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的類型化分析

海洋牧場(chǎng)基于不同的依據(jù)有不同的分類。依據(jù)設(shè)置區(qū)域的不同，可以分為近岸海灣型、灘涂河口型、遠(yuǎn)岸島礁型和離岸深水型海洋牧場(chǎng)。依據(jù)功能的不同，可以分為養(yǎng)護(hù)型、增殖型和休閑型海洋牧場(chǎng)。依據(jù)建設(shè)主體與目的的不同，可以分為公益性海洋牧場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)性海洋牧場(chǎng)。根據(jù)建設(shè)手段方式以及功能核心特色的不同，可以分為投礁型、底播型、游釣型、田園型和裝備型海洋牧場(chǎng)。不同類型的海洋牧場(chǎng)可能會(huì)引發(fā)不同的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（一）海洋環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)

海洋牧場(chǎng)面臨的海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)主要有水質(zhì)污染、沉積物重金屬污染和海洋垃圾污染。投礁型海洋牧場(chǎng)、底播型海洋牧場(chǎng)、田園型海洋牧場(chǎng)可能會(huì)引起水質(zhì)污染，造成水域富營(yíng)養(yǎng)化。生態(tài)環(huán)境部近年發(fā)布的《中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，重度富營(yíng)養(yǎng)化海域主要集中在遼東灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、珠江口、黃河口、江蘇沿岸等近岸海域。而這些近岸海域也是海洋牧場(chǎng)的主要選址地，海域水質(zhì)可能會(huì)受到海洋牧場(chǎng)建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的影響，從而產(chǎn)生水質(zhì)污染、富營(yíng)養(yǎng)化、沉積物重金屬污染的問(wèn)題。浙江省象山港海洋牧場(chǎng)示范區(qū)海域2010年春、夏兩季的調(diào)查研究表明，多數(shù)站點(diǎn)屬于中度污染水平，個(gè)別站點(diǎn)污染水平稍嚴(yán)重[4]。

海洋牧場(chǎng)在建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中還可能產(chǎn)生海洋垃圾污染。游釣型海洋牧場(chǎng)由于以休閑海釣為核心特色，游客在游覽垂釣的過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生垃圾，運(yùn)送游客游覽的船舶也能會(huì)產(chǎn)生船舶垃圾，經(jīng)營(yíng)者和游客將漁網(wǎng)漁具拋棄到海中也會(huì)造成海洋垃圾污染，從而污染海域環(huán)境。馬鞍群島國(guó)家海洋牧場(chǎng)附近人工魚(yú)礁中微塑料的研究結(jié)果表明，微塑料在馬鞍群島周圍人工魚(yú)礁的水、沉積物和生物群中廣泛存在，人工魚(yú)礁周圍出現(xiàn)的微塑料污染可能主要?dú)w因于該地區(qū)的漁業(yè)活動(dòng)[5]。

（二）海洋生物多樣性威脅的風(fēng)險(xiǎn)

海洋牧場(chǎng)面臨的海洋生物多樣性威脅風(fēng)險(xiǎn)主要有外來(lái)物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)、原食物鏈結(jié)構(gòu)破壞導(dǎo)致生物多樣性減少的風(fēng)險(xiǎn)以及遺傳基因污染的風(fēng)險(xiǎn)。外來(lái)物種入侵是生物多樣性喪失的最重要的直接驅(qū)動(dòng)力之一[6]。海洋牧場(chǎng)是一個(gè)自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及人類活動(dòng)相互作用而構(gòu)成的有機(jī)整體。其中，人類活動(dòng)對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)起重要調(diào)控作用。2019年生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(tái)（IPBES）發(fā)布的《生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)全球評(píng)估報(bào)告》指出，全球大部分地區(qū)的自然界現(xiàn)在已經(jīng)被人類的多種因素大大改變，絕大多數(shù)的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性指標(biāo)快速下降[7]。

投礁型海洋牧場(chǎng)、底播型海洋牧場(chǎng)、田園型海洋牧場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)外來(lái)物種入侵的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致傳播疾病、危害原有野生物種棲息地以及生物多樣性下降。外來(lái)海洋生物的入侵會(huì)降低區(qū)域生物的獨(dú)特性，打破維持全球生物多樣性的地理隔離，破壞原生態(tài)系統(tǒng)食物鏈結(jié)構(gòu)，改變生態(tài)位點(diǎn)均勢(shì)，并可能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)缺損和組分改變，造成本土物種數(shù)量的減少或者滅絕[8]。外來(lái)物種還有可能通過(guò)與本地物種雜交或競(jìng)爭(zhēng)，破壞遺傳多樣性，造成遺傳基因污染[9]。

（三）海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值降低的風(fēng)險(xiǎn)

海洋牧場(chǎng)影響并改變了區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值結(jié)構(gòu)，可能會(huì)導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的降低。但不同類型的人工礁體和海洋牧場(chǎng)對(duì)不同魚(yú)類的影響不完全相同，不同階段產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值也存在一些差異[10]。有學(xué)者利用生態(tài)系統(tǒng)模型對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)前后的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行了研究，結(jié)果表明海洋牧場(chǎng)在建設(shè)后有兩個(gè)目標(biāo)物種的生物量增加了，而其他大多數(shù)魚(yú)類種群的生物量減少了，證實(shí)了海洋牧場(chǎng)會(huì)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)造成影響[11]。此外，海洋牧場(chǎng)建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能產(chǎn)生塑料垃圾，這些塑料垃圾經(jīng)過(guò)海水分解成微塑料，容易被各種生物意外攝取，并導(dǎo)致有害的生理和行為反應(yīng)，影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性[12]，從而可能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值降低。

三、我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的現(xiàn)狀與不足

（一）我國(guó)海洋牧場(chǎng)法律規(guī)制的現(xiàn)狀

在國(guó)家層面，海洋牧場(chǎng)除了適用《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律外，還適用一些行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件。法律規(guī)制的對(duì)象從人工魚(yú)礁擴(kuò)大到海洋牧場(chǎng)，規(guī)制的內(nèi)容從漁業(yè)資源增殖擴(kuò)大到海洋牧場(chǎng)的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。例如，《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第二十二條對(duì)人工魚(yú)礁的建造提出了相關(guān)的要求。2017年9月，原農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)管理工作規(guī)范（試行）》規(guī)定了示范區(qū)的類型、申報(bào)創(chuàng)建、監(jiān)督管理、考核評(píng)價(jià)、調(diào)整等內(nèi)容。2017年10月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025 年）》要求對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)進(jìn)行生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益分析。2018年10月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)年度評(píng)價(jià)及復(fù)查辦法（試行）》規(guī)定了“示范區(qū)建設(shè)可視化、智能化、信息化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，開(kāi)展在線觀測(cè)、跟蹤監(jiān)測(cè)、年度監(jiān)測(cè)”等內(nèi)容。2021年11月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)共同發(fā)布了我國(guó)首個(gè)海洋牧場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)域國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)《海洋牧場(chǎng)建設(shè)技術(shù)指南》（GB/T 40946—2021）。

在地方層面，江蘇省、山東省、廣東省、河北省、海南省、遼寧省等沿海省以及部分沿海市對(duì)人工魚(yú)礁或海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和管理制定了一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。2016年通過(guò)，2018年修正的《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》是我國(guó)首個(gè)海洋牧場(chǎng)地方性法規(guī)。山東省的青島市、煙臺(tái)市、濰坊市和威海市于2021年12月分別通過(guò)了海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例，日照市于2022年1月通過(guò)了海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例。地方政府規(guī)章有2004年8月廣東省人民政府通過(guò)的《廣東省人工魚(yú)礁管理規(guī)定》等。規(guī)范性文件有2017年11月原山東省海洋與漁業(yè)廳印發(fā)的《海洋牧場(chǎng)平臺(tái)試點(diǎn)管理暫行辦法》以及2021年9月海南省?？谑腥嗣裾k公室印發(fā)的《?？谑泻Ｑ竽翀?chǎng)管理辦法》等。

（二）我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的不足

1.國(guó)家層面尚未針對(duì)海洋牧場(chǎng)制定專項(xiàng)立法，對(duì)其生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重視不足

國(guó)家對(duì)海洋牧場(chǎng)的現(xiàn)有規(guī)定主要為規(guī)范性文件或政策性文件，權(quán)威性和約束力不足；且內(nèi)容多為規(guī)劃建設(shè)的管理性規(guī)定，涉及生態(tài)環(huán)境的規(guī)定較少。針對(duì)海洋牧場(chǎng)這一新的業(yè)態(tài)模式，相關(guān)規(guī)定分散、不全面，無(wú)法滿足海洋牧場(chǎng)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的新要求。例如，《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)管理工作規(guī)范（試行）》主要規(guī)定了申報(bào)創(chuàng)建、監(jiān)督管理等規(guī)劃建設(shè)層面的內(nèi)容，但對(duì)于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并未作出規(guī)定；《海洋牧場(chǎng)建設(shè)技術(shù)指南》主要對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的規(guī)劃布局、生境營(yíng)造、增殖放流、設(shè)施裝備、工程驗(yàn)收等方面提出了推薦性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見(jiàn)，雖在基本原則中提及“將生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)理念置于首位并貫穿于海洋牧場(chǎng)建設(shè)的全過(guò)程”，但沒(méi)有對(duì)海洋牧場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題作出具體規(guī)定。

2.地方層面缺乏上位法的直接支撐，規(guī)制的形式和規(guī)制的對(duì)象內(nèi)容不一致

首先，在規(guī)制的形式方面，部分屬于地方性法規(guī)例如《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》，部分屬于地方政府規(guī)章例如《廣東省人工魚(yú)礁管理規(guī)定》，大部分屬于行政規(guī)范性文件或政策性文件。第二，在規(guī)制的對(duì)象方面，有的是海洋牧場(chǎng)，有的是人工魚(yú)礁。海洋牧場(chǎng)包含但不限于人工魚(yú)礁的形式，兩者不能等同。第三，在規(guī)制內(nèi)容的重點(diǎn)方面，大部分文件側(cè)重于海洋牧場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、管理，關(guān)注的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制內(nèi)容較少。例如，山東榮成等一些縣級(jí)政府已經(jīng)制定了以“海洋牧場(chǎng)”為主題的建設(shè)規(guī)劃，但大多以“漁業(yè)安全”和“漁業(yè)生產(chǎn)”為主要的決策方向，沒(méi)有足夠的前瞻性規(guī)劃[13]。第四，即使對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)有所提及，規(guī)制的內(nèi)容也不盡相同。例如，《三亞市海洋牧場(chǎng)管理暫行辦法》對(duì)于外來(lái)海洋生物物種入侵的問(wèn)題并未作出規(guī)定；《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面則針對(duì)海洋牧場(chǎng)的環(huán)境污染損害、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、外來(lái)海洋生物物種入侵的問(wèn)題作了規(guī)制。

3.海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管制度需進(jìn)一步健全

我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)存在生態(tài)安全監(jiān)管體系不完善、生態(tài)安全保障法律體系不健全等問(wèn)題[14]，需要對(duì)監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管投入予以完善。

首先，監(jiān)管主體方面需要完善多元協(xié)同治理機(jī)制。海洋牧場(chǎng)的監(jiān)管往往涉及政府的多個(gè)部門(mén)，例如發(fā)展和改革、自然資源（海洋）、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)。為解決監(jiān)督不力、爭(zhēng)權(quán)、推諉、扯皮等問(wèn)題，需要明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)職權(quán)并建立政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。青島、煙臺(tái)、威海、日照和濰坊分別制定的海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例均規(guī)定了“建立海洋牧場(chǎng)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制”，但《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》沒(méi)有規(guī)定政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。除政府監(jiān)管外，還需構(gòu)建包括非政府組織和社會(huì)公眾在內(nèi)的多元協(xié)同治理機(jī)制。我國(guó)海洋牧場(chǎng)缺乏不同參與者之間的協(xié)作，“合作”“聯(lián)系”“組合”等類似的關(guān)鍵詞沒(méi)有出現(xiàn)在政策文本的實(shí)證分析中，因此對(duì)參與海洋牧場(chǎng)建設(shè)的合作積極性有待提高[15]。

其次，監(jiān)管內(nèi)容方面需要進(jìn)一步明確具體指標(biāo)和要求。2018年10月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)年度評(píng)價(jià)及復(fù)查辦法（試行）》在附件1“國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)年度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”規(guī)定了“海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)生物資源量、生物多樣性指數(shù)”三項(xiàng)生態(tài)效益指標(biāo)，但是對(duì)于沉積物重金屬、海洋垃圾的問(wèn)題及其指標(biāo)并未作出規(guī)定。就地方性法規(guī)而言，《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》在外來(lái)物種入侵的問(wèn)題上盡管規(guī)定要求對(duì)增殖放流外來(lái)海洋生物物種進(jìn)行科學(xué)論證，但沒(méi)有明確海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能等生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管指標(biāo)和具體的要求。

第三，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管投入?？茖W(xué)技術(shù)水平對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)起著重要作用，人員和機(jī)構(gòu)也可以加強(qiáng)海洋牧場(chǎng)技術(shù)支持信息的發(fā)布和示范。為保障對(duì)海洋牧場(chǎng)實(shí)施正常持續(xù)的監(jiān)管，需要加強(qiáng)海洋牧場(chǎng)的科技投入、資金投入和人員投入。

4.海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制需進(jìn)一步規(guī)范

首先，《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)年度評(píng)價(jià)及復(fù)查辦法（試行）》是目前海洋牧場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制的重要依據(jù)，但其僅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件，位階較低，權(quán)威性和執(zhí)行力不足。其次，海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在線監(jiān)測(cè)體系不完善，需要建立對(duì)海水污染、海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。第三，需要提高海洋牧場(chǎng)生態(tài)效益評(píng)估考核機(jī)制的科學(xué)性。不同海域的生物承載力因地理環(huán)境和生產(chǎn)方式等條件的不同而存在差異，只對(duì)增殖放流苗種數(shù)量、人工魚(yú)礁規(guī)模和海洋牧場(chǎng)面積進(jìn)行考核的做法不科學(xué)[16]。第四，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估。根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，科學(xué)分析和評(píng)估海洋牧場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，包括海水污染、海洋生物多樣性減少、外來(lái)物種入侵、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能破壞等。

5.海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制有待完善

海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制主要體現(xiàn)為法律責(zé)任，具體分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。國(guó)家層面，關(guān)于海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定很少，在《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中的規(guī)定主要為行政責(zé)任。在地方層面，《三亞市海洋牧場(chǎng)管理暫行辦法》規(guī)定了海洋牧場(chǎng)海域使用權(quán)人在無(wú)正當(dāng)理由不按照出讓規(guī)定的期限進(jìn)行投資建設(shè)、非法開(kāi)展海洋牧場(chǎng)建設(shè)經(jīng)營(yíng)、破壞海洋牧場(chǎng)水體和設(shè)施等情形的行政責(zé)任，但對(duì)于外來(lái)物種入侵、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)破壞等情形的法律責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定；《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定了對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)施不合格、未按照規(guī)定設(shè)置排污口等行為的行政責(zé)任，但對(duì)外來(lái)物種入侵、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)破壞等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也沒(méi)有明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制路徑

（一）制定海洋牧場(chǎng)管理專項(xiàng)立法

盡管我國(guó)已有《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律，但海洋牧場(chǎng)屬于新業(yè)態(tài)新模式、有其特殊性，相關(guān)法律法規(guī)涉及海洋牧場(chǎng)的規(guī)定較為分散且存在一定的立法空白，不利于海洋牧場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。在國(guó)家立法資源相對(duì)緊張的情形下，可以采用由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)《海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》的專項(xiàng)立法形式對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行規(guī)制。這樣既可以解決國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)海洋牧場(chǎng)管理的立法空白問(wèn)題，也可以解決地方海洋牧場(chǎng)建設(shè)管理欠缺上位法直接支撐以及地方性法規(guī)的規(guī)制內(nèi)容差異較大的問(wèn)題。

海洋牧場(chǎng)管理專項(xiàng)立法的主要內(nèi)容包括管理機(jī)制、規(guī)劃與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任等。為保障海洋牧場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制作出詳細(xì)規(guī)定。海洋牧場(chǎng)管理專項(xiàng)立法還應(yīng)加強(qiáng)與《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的銜接配合。在有上位法支撐的基礎(chǔ)上，地方可以結(jié)合當(dāng)?shù)睾Ｑ竽翀?chǎng)的特點(diǎn)及其生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的具體情況，因地制宜制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

（二）健全海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管制度

首先，監(jiān)管主體方面，國(guó)家和沿海地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋牧場(chǎng)發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)劃和監(jiān)管。海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的特殊性對(duì)傳統(tǒng)的治理方式造成挑戰(zhàn)，應(yīng)開(kāi)展基于生態(tài)系統(tǒng)的管理并重視建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制[17]。政府在海洋牧場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，全面和具體的政策是確保海洋牧場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，在政策的制定過(guò)程中關(guān)鍵還是要避免對(duì)抗、鼓勵(lì)合作和參與[18]。發(fā)展與改革、自然資源（海洋）、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、科技、交通運(yùn)輸、文化和旅游、應(yīng)急管理、公安、海事、海警、氣象等部門(mén)和單位應(yīng)根據(jù)“三定方案”的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。多元共治還要求充分發(fā)揮人大、政協(xié)、專家學(xué)者、環(huán)境組織、社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。

其次，監(jiān)管內(nèi)容方面，明確海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的大類指標(biāo)和具體指標(biāo)。大類指標(biāo)可以包括海水水文、水質(zhì)、生物、沉積物重金屬、海洋垃圾等。在具體指標(biāo)方面，海水水文、水質(zhì)指標(biāo)可以包括溫度、鹽度、濁度、pH、葉綠素、溶解氧、總氮、總磷、化學(xué)耗氧量、營(yíng)養(yǎng)鹽等；沉積物重金屬指標(biāo)可以包括常見(jiàn)重金屬（Hg、Cd、Cr、Pb、As、Cu、Zn）、總有機(jī)碳（TOC）、硫化物、石油烴、大腸菌群、多氯聯(lián)苯等；生物指標(biāo)可以包括生物種類、生物資源量、生物行為、生物多樣性指數(shù)、物種豐富度指數(shù)、生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)等；海洋垃圾指標(biāo)可以包括垃圾數(shù)量、垃圾種類等。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)具體的監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)程序、監(jiān)測(cè)平臺(tái)等作出明確規(guī)定，例如利用浮標(biāo)、無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星遙感技術(shù)、高頻地波雷達(dá)等方法進(jìn)行監(jiān)測(cè)，建設(shè)可視化、智能化、信息化的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)平臺(tái)，以便監(jiān)管工作的順利開(kāi)展和運(yùn)行。

第三，監(jiān)管投入方面，應(yīng)明確規(guī)定科技、人員和資金的投入。就科技投入而言，應(yīng)規(guī)定國(guó)家通過(guò)財(cái)政稅收等手段支持采用和推廣先進(jìn)的海洋牧場(chǎng)科學(xué)技術(shù)和監(jiān)管技術(shù)，開(kāi)展交叉融合創(chuàng)新研究，并建立信息共享機(jī)制來(lái)開(kāi)展監(jiān)管工作。人員投入方面，應(yīng)規(guī)定國(guó)家組織協(xié)調(diào)并鼓勵(lì)各相關(guān)部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)參與海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和監(jiān)管，對(duì)海洋牧場(chǎng)監(jiān)管工作作出卓越貢獻(xiàn)的個(gè)人和單位給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)[19]。資金投入方面，應(yīng)規(guī)定為監(jiān)管工作設(shè)立專項(xiàng)資金，保障其順利進(jìn)行。

（三）規(guī)范海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制

一是構(gòu)建海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)體系。將海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)體系分為海水水文、水質(zhì)、生物、沉積物重金屬、海洋垃圾等一級(jí)指標(biāo)和相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建多層次分析結(jié)構(gòu)來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。

二是建立并規(guī)范海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)海洋牧場(chǎng)的水質(zhì)、生物多樣性等指標(biāo)進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)獲取，并對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、全面性以及生態(tài)環(huán)境的變化進(jìn)行評(píng)估。分析海洋牧場(chǎng)是否存在水質(zhì)污染、生物多樣性減少、外來(lái)物種入侵、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能破壞等問(wèn)題，研究海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)制，對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行綜合考核評(píng)估。

（四）完善海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制

海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制主要體現(xiàn)為法律責(zé)任。責(zé)任制度作為一種政策工具，能夠促使人們?nèi)タ紤]他們的決策和行為對(duì)環(huán)境的潛在影響，并設(shè)法去改變這些決策和行為[20]。現(xiàn)有的法律法規(guī)大多只是對(duì)相關(guān)主體的玩忽職守、不按規(guī)定建設(shè)經(jīng)營(yíng)、破壞海洋牧場(chǎng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施等行為規(guī)定了一些行政責(zé)任或行政處理措施，由相關(guān)行政主管部門(mén)對(duì)違反規(guī)定的行為依法進(jìn)行處分、罰款、責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)、責(zé)令恢復(fù)原狀、注銷等。

進(jìn)一步完善和明確相關(guān)主體對(duì)海水水質(zhì)污染、海洋垃圾、海洋生物多樣性減少、海洋外來(lái)物種入侵、海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞等海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。此外，可以通過(guò)援引性規(guī)定明確如有環(huán)境污染侵權(quán)、生態(tài)破壞等環(huán)境侵權(quán)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，以及如有構(gòu)成玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪、環(huán)境污染罪等犯罪的應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。通過(guò)這些規(guī)定，加強(qiáng)海洋牧場(chǎng)管理專項(xiàng)立法與《民法典》《刑法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的銜接配合。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)已初具規(guī)模，并將成為未來(lái)近海漁業(yè)的重要發(fā)展方向。海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展可以帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，同時(shí)也存在一些潛在的、不確定的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，包括海洋環(huán)境污染、生物多樣性威脅、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)破壞等。為此，尚需在國(guó)家層面高度重視，通過(guò)制定專項(xiàng)立法對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)管理以及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出規(guī)制，明確海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管投入，規(guī)范海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，完善海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制，從而促進(jìn)我國(guó)海洋牧場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理也有裨益。