王明高，王岸東

生產(chǎn)安全事故調(diào)查階段性行為性質(zhì)及其應(yīng)用

王明高，王岸東

(湖南工商大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410205)

由于未區(qū)分事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)三種不同行為，現(xiàn)有關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在欠缺。該三種行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)重新討論：事故調(diào)查是包括勘驗(yàn)、鑒定、物證收集、言詞證據(jù)形成、視聽資料制作、檢驗(yàn)檢測、損失認(rèn)定等多種行為在內(nèi)的復(fù)合體，故事故調(diào)查的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為行政綜合執(zhí)法；事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容具有復(fù)合性、結(jié)論具有裁判性、制作具有職權(quán)性，且確定了責(zé)任人員及責(zé)任類型，故事故調(diào)查報(bào)告形成的性質(zhì)屬于制作非規(guī)范性法律文件，且其隨附的材料屬于證據(jù)；事故批復(fù)行為關(guān)涉相關(guān)單位和人員的法律身份及其權(quán)利義務(wù)，故其性質(zhì)屬于具體行政行為。三種行為均涉及行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)，因而都是可訴的。我國現(xiàn)有的生產(chǎn)安全事故調(diào)查法律制度，應(yīng)當(dāng)從“事故調(diào)查主體的中立、專業(yè)、權(quán)威”“規(guī)范事故調(diào)查組證據(jù)收集與采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力”“事故調(diào)查報(bào)告的形成規(guī)則”“設(shè)立事故調(diào)查報(bào)告的公開制度和異議制度”等方面進(jìn)行完善。

生產(chǎn)安全事故調(diào)查；事故調(diào)查報(bào)告形成；事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)；事故調(diào)查制度完善

在理論界與司法界，生產(chǎn)安全事故調(diào)查(以下簡稱“事故調(diào)查”)遭遇著“冰火兩重天”的窘境。一方面，生產(chǎn)安全事故犯罪案件常見多發(fā)①，事故調(diào)查報(bào)告儼然成為事故類刑事案件的“必殺神器”：無報(bào)告不立案(公安機(jī)關(guān)對(duì)于沒有事故調(diào)查報(bào)告的生產(chǎn)安全事故一般不予刑事立案)[1]、有報(bào)告必批捕(檢察機(jī)關(guān)對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告中認(rèn)定需要承擔(dān)刑事責(zé)任的人員一般會(huì)批準(zhǔn)逮捕)[2](695)、質(zhì)疑報(bào)告不支持(法院對(duì)于律師就事故調(diào)查報(bào)告提出的質(zhì)證意見一般不予采納)[3]。另一方面，作為事關(guān)眾多人員前途命運(yùn)、事關(guān)責(zé)任原則、事關(guān)證據(jù)理論、事關(guān)訴訟救濟(jì)、事關(guān)人權(quán)保障等問題的“事故調(diào)查”，在理論界一直被束之高閣、鮮有論及，僅有的討論也是歧論多于共識(shí)，且往往囿于部門法學(xué)之隅?！笆鹿收{(diào)查”的性質(zhì)可謂問題群中的元問題，故而本文擬略陳管見，希冀能為推動(dòng)學(xué)界對(duì)事故調(diào)查的關(guān)注助一己之力。

一、既有事故調(diào)查性質(zhì)學(xué)術(shù)主張?jiān)u析

由于缺乏理論指導(dǎo)，實(shí)務(wù)界在裁斷“事故調(diào)查”的案件時(shí)規(guī)則迥異：就生產(chǎn)安全事故調(diào)查的批復(fù)行為是否可訴，內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院認(rèn)為，涉案的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)行為對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，故可訴；北京市高級(jí)人民法院認(rèn)為，國家煤礦安全監(jiān)察局的批復(fù)行為并未直接侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益，不可訴。對(duì)此，學(xué)術(shù)界亦有“行為論”“性質(zhì)論”“效力論”等不同主張：“行為論”認(rèn)為，如若事故調(diào)查的批復(fù)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際直接影響的，屬于具體行政行為，可訴[4]；“性質(zhì)論”認(rèn)為，政府批復(fù)事故調(diào)查報(bào)告的行為屬于對(duì)事實(shí)的確認(rèn)，而不是對(duì)法律關(guān)系的確認(rèn)，即便認(rèn)定責(zé)任追究，也僅為建議，并不直接影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，不可訴[5]；“效力論”認(rèn)為，事故調(diào)查組系臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)，而非獨(dú)立行政主體，事故調(diào)查報(bào)告并不具有獨(dú)立、直接的法律效力，故不應(yīng)賦以復(fù)議或者訴訟救濟(jì)[6]。細(xì)叩之下，上述分歧實(shí)緣于對(duì)“事故調(diào)查”的性質(zhì)各執(zhí)一端。

關(guān)于“事故調(diào)查”的性質(zhì)有“行政調(diào)查說”[7]和“行政認(rèn)定說”兩種觀點(diǎn)[8]。兩種觀點(diǎn)雖各有其理論貢獻(xiàn)，但也存在弊端：

第一，兩種觀點(diǎn)均未區(qū)分事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)在法律行為、行為主體、法律后果上的差異。事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)在法律行為、行為主體、法律后果方面均存在顯著差異。首先，事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告與事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的法律行為主體不同。事故調(diào)查雖由事故調(diào)查組統(tǒng)一進(jìn)行，但具體的事故調(diào)查法律行為主體為事故調(diào)查組相關(guān)人員，而不是事故調(diào)查組集體，如談話由兩個(gè)以上的調(diào)查組成員實(shí)施，勘察由部分事故調(diào)查組成員實(shí)施。其次，制作事故調(diào)查報(bào)告的行為主體為調(diào)查組集體，而事故批復(fù)的行為主體為人民政府或者人民政府有關(guān)部門。最后，事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成與事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的法律后果不同。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第32條的規(guī)定，有關(guān)人民政府或者政府機(jī)構(gòu)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告做出批復(fù)后，有關(guān)機(jī)關(guān)按照法定的程序和權(quán)限對(duì)相關(guān)單位和人員實(shí)施行政處罰、紀(jì)律處分，對(duì)涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)。因而從法律后果上看，事故調(diào)查是形成事故調(diào)查報(bào)告的事實(shí)基礎(chǔ)，事故調(diào)查報(bào)告是包含證據(jù)、鑒定意見、附生效條件的結(jié)論性意見等多種內(nèi)容的綜合性法律文件，事故批復(fù)是直接實(shí)施行政處罰、紀(jì)律處分以及移送犯罪線索至司法機(jī)關(guān)的法定依據(jù)。

第二，兩種觀點(diǎn)均存在將復(fù)雜問題簡單化的弊端。不論是事故調(diào)查還是事故調(diào)查報(bào)告形成，均具有復(fù)合性特點(diǎn)。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第32條規(guī)定，事故調(diào)查的歸檔資料包括現(xiàn)場勘驗(yàn)材料、鑒定意見、尸檢報(bào)告、物證、證人證言、相關(guān)圖紙、視聽資料、經(jīng)濟(jì)損失認(rèn)定材料。因此事故調(diào)查并非單一行為，而是包括勘驗(yàn)、鑒定、物證收集、言詞證據(jù)形成、視聽資料制作、檢驗(yàn)檢測、損失認(rèn)定等多種行為。事故調(diào)查報(bào)告形成不僅包括基于事故調(diào)查行為收集的證據(jù)對(duì)事故事實(shí)的確定，還包括對(duì)事故原因的分析、事故處置的評(píng)估、事故類型的判斷、整改措施的意見、事故責(zé)任的意見。事故批復(fù)則是針對(duì)事故報(bào)告的行政確認(rèn)。

第三，兩種觀點(diǎn)的認(rèn)識(shí)差異也緣于行政法學(xué)界行政行為理論體系尚未構(gòu)建的現(xiàn)狀。行政行為一直是我國行政法學(xué)理論構(gòu)建的核心，但對(duì)于這一基礎(chǔ)性概念，究竟是繼續(xù)沿襲“行政行為”的概念，還是為適應(yīng)行政任務(wù)的復(fù)雜化與行政活動(dòng)的多樣化而改用“行政決定”“行政處理”或者“行政活動(dòng)”的概念，學(xué)界尚未達(dá)成基本共識(shí)。對(duì)于“行政行為”的功能，究竟是繼續(xù)突出行政行為服務(wù)于行政訴訟的功能，還是強(qiáng)調(diào)行政行為的功能應(yīng)回歸“對(duì)行政活動(dòng)的類型化法律規(guī)制功能”，尚無定論。就某一行為是否可訴的分歧，不僅因?yàn)榇嬖凇斑^程性行政行為”“階段性行政行為”以及“程序性行政行為”等性質(zhì)界定差異，也緣于當(dāng)下不少行政行為存在多主體、多階段、多程序的復(fù)合性特點(diǎn)[9]。

因此，對(duì)于“事故調(diào)查”性質(zhì)的判斷，應(yīng)在區(qū)分事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查批復(fù)三種不同行為的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國行政法學(xué)理論的相關(guān)主張來進(jìn)行。

二、事故調(diào)查三階段行為的性質(zhì)

“事故調(diào)查”包含事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)這三種前后相繼的行為。之所以將“事故調(diào)查”的性質(zhì)分為調(diào)查組的事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)三個(gè)階段性行為進(jìn)行討論，主要基于如下考慮：一是“事故調(diào)查”雖以事故調(diào)查組的名義統(tǒng)一實(shí)施，但事故調(diào)查工作實(shí)則由眾多單個(gè)調(diào)查行為組合而成。如事故調(diào)查組成員違法扣押物品，雖然這一行為可能被認(rèn)定為違法，但這一行為并不影響其他調(diào)查行為的合法性，更不影響事故調(diào)查報(bào)告的合法性。因而事故調(diào)查應(yīng)當(dāng)與事故調(diào)查報(bào)告形成進(jìn)行區(qū)分。二是事故調(diào)查報(bào)告形成與事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的主體及職責(zé)完全不同，因而應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行討論。三是現(xiàn)有法律規(guī)定雖將事故報(bào)告批復(fù)規(guī)定在“事故處理”階段，但由于事故報(bào)告批復(fù)是事故報(bào)告發(fā)生效力的法定條件，而且事故報(bào)告批復(fù)并不直接對(duì)責(zé)任人員和責(zé)任單位進(jìn)行處理，實(shí)質(zhì)上和“事故處理”無關(guān)，因而應(yīng)并入“事故調(diào)查”階段討論。

(一) 事故調(diào)查的性質(zhì)

由于事故調(diào)查是包括勘驗(yàn)、鑒定、物證收集、言詞證據(jù)形成、視聽資料制作、檢驗(yàn)檢測、損失認(rèn)定等多種行為在內(nèi)的復(fù)合體，其具有行政調(diào)查、鑒定、其他行政職權(quán)行為等多重性質(zhì)的復(fù) 合性。

1. 行政調(diào)查

行政調(diào)查是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，依職權(quán)實(shí)施的收集資料、調(diào)取證據(jù)、查明事實(shí)等多種類型行為的復(fù)合活動(dòng)。學(xué)術(shù)界關(guān)于何為行政調(diào)查存在“事實(shí)行為說”“程序行政行為說”和“中間行政行為說”等多種主張。筆者贊同行政調(diào)查是多種類型行為復(fù)合體的主張[10]，或者說是兼具實(shí)體法與程序法意義的行政行為[11]。因此，事故調(diào)查的大部分行為應(yīng)歸于行政調(diào)查，理由如下：

第一，事故調(diào)查源于授權(quán)。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第19條的規(guī)定，特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故由上至國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門，下至縣級(jí)政府組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第22條的規(guī)定，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民檢察院派人參加，事故調(diào)查組可以聘請(qǐng)專家參與調(diào)查。因而事故調(diào)查組的組成、事故調(diào)查行為的啟動(dòng)均源于授權(quán)。

第二，事故調(diào)查行為兼具局部性和獨(dú)立性。一方面，事故調(diào)查是事故調(diào)查報(bào)告形成的基礎(chǔ)，事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)以事故調(diào)查報(bào)告為對(duì)象，三者共同構(gòu)成生產(chǎn)安全事故調(diào)查這一整體，因而事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)相對(duì)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查這一整體而言，均具有局部性。另一方面，事故調(diào)查在現(xiàn)場勘驗(yàn)、收集物證、制作言詞證據(jù)、制作視聽資料等過程中，必然關(guān)涉相關(guān)單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，屬于強(qiáng)制性調(diào)查[12]。例如，進(jìn)入事故現(xiàn)場進(jìn)行勘驗(yàn)，進(jìn)入醫(yī)院、有關(guān)單位談話或者制作視聽資料時(shí)，可能影響或者侵害有關(guān)單位或者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、隱私權(quán)、人身自由權(quán)、住宅安寧權(quán)、隱私權(quán)等，所以又是獨(dú)立行政行為。

第三，事故調(diào)查是集多種行政行為于一體的復(fù)合活動(dòng)。事故調(diào)查所包括的勘驗(yàn)、物證收集、談話、視聽資料制作、檢驗(yàn)檢測等，既有調(diào)查手段、方法上的差異，也涉及有關(guān)單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、隱私權(quán)、人身自由權(quán)、住宅安寧權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利的不同，在行為類型與干預(yù)權(quán)利類型方面均具有復(fù)合性。因而事故調(diào)查是不同類型行政調(diào)查的復(fù)合體。

2. 鑒定

根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定，事故調(diào)查組可以委托具有國家規(guī)定資質(zhì)的單位進(jìn)行技術(shù)鑒定。根據(jù)應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第25條第1款的規(guī)定，依法在事故調(diào)查過程中制作的檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等，可以作為刑事訴訟中的證據(jù)。因而在事故調(diào)查過程中形成的專家技術(shù)鑒定報(bào)告、損失認(rèn)定書等，均屬于鑒定。鑒定由相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員實(shí)施，其雖屬于行政調(diào)查的組成部分，但與狹義的行政調(diào)查在行為主體、行為性質(zhì)及法律后果等方面均存在明顯差異。

3. 其他行政職權(quán)行為

在事故調(diào)查過程中，事故調(diào)查組組長有主持開展事故調(diào)查工作及明確事故調(diào)查小組成員、確定事故調(diào)查組成員分工、批準(zhǔn)發(fā)布事故信息、批準(zhǔn)移送有關(guān)材料至司法機(jī)關(guān)等職權(quán)和職責(zé)；事故調(diào)查組有對(duì)事故中隱瞞過程和隱瞞事故真相的查明、對(duì)事故救援情況的確認(rèn)、提出防范和整改措施的意見等的職權(quán)和職責(zé)。這些均屬行政職權(quán)行為。

綜上所述，“事故調(diào)查”具有多種行為的組合特點(diǎn)，兼具行政調(diào)查、鑒定、其他行政職權(quán)行為等多重性質(zhì)，并且涉及政府有關(guān)部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等諸多部門的權(quán)力運(yùn)行，因而“事故調(diào)查”行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為行政綜合執(zhí)法[13]。

(二) 事故調(diào)查報(bào)告形成的性質(zhì)

根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第30條的規(guī)定，事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容包括“事故發(fā)生單位概況”“事故發(fā)生經(jīng)過和事故救援情況”“事故造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失”“事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)”“事故責(zé)任的認(rèn)定以及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議”“事故防范和整改措施”，此外，事故調(diào)查報(bào)告還應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)證據(jù)材料。因此，事故調(diào)查報(bào)告形成也并非僅具有單一性質(zhì)，而是多種性質(zhì)的復(fù)合體。

承前文所述，在刑事訴訟中，事故調(diào)查報(bào)告所附具的證據(jù)及經(jīng)過批復(fù)的事故調(diào)查報(bào)告，都是證據(jù)。

與此同時(shí)，事故調(diào)查報(bào)告形成還具有行政認(rèn)定的屬性。作為行政確認(rèn)的一種類型，行政認(rèn)定是指“行政主體依法對(duì)管理相對(duì)人的法律地位和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行甄別給予確定或否定并予以宣告的具體行政行為”[14]。基于如下理由，事故調(diào)查報(bào)告中的結(jié)論性意見屬于行政認(rèn)定：

第一，形成事故調(diào)查報(bào)告的結(jié)論性意見需要行使裁量權(quán)。首先，對(duì)事實(shí)的確定需要行使裁量權(quán)。事故調(diào)查報(bào)告確定的事故事實(shí)，不是事故調(diào)查所收集證據(jù)的簡單堆砌，而是需要事故調(diào)查組成員運(yùn)用其所具有的知識(shí)和專長，對(duì)事故調(diào)查收集的證據(jù)進(jìn)行分析加工，并在事故事實(shí)的認(rèn)定方面進(jìn)行甄別，從而包含著事故調(diào)查組成員的主觀加工，并非純粹的事實(shí)描述。其次，對(duì)事故原因的確定需要行使裁量權(quán)。事故原因是確定責(zé)任事故或者意外事件的依據(jù)。事故調(diào)查組成員需要根據(jù)收集的證據(jù)確定事故原因，也體現(xiàn)了事故調(diào)查組成員的知識(shí)運(yùn)用。再次，對(duì)事故責(zé)任的確定需要行使裁量權(quán)。如果事故屬于責(zé)任事故，究竟哪些人的行為(包括作為與不作為)與導(dǎo)致事故發(fā)生具有因果關(guān)系、具有哪種類型的因果關(guān)系等，均需事故調(diào)查組成員作出判斷。該判斷需要事故調(diào)查組成員結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定對(duì)責(zé)任歸屬予以認(rèn)定，因而實(shí)際上屬于適用法律的過程。最后，結(jié)論性意見是議決的。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，事故調(diào)查報(bào)告的結(jié)論性意見是通過開會(huì)討論的方式加以確定的，這也是裁量權(quán)的體現(xiàn)。

第二，事故調(diào)查報(bào)告具有拘束力。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第32條的規(guī)定，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，有關(guān)機(jī)關(guān)按照批復(fù)對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有責(zé)任事故的國家工作人員進(jìn)行處分，事故發(fā)生單位按照批復(fù)對(duì)單位相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處理。在實(shí)踐中，雖然批復(fù)機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行會(huì)審，并且會(huì)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容提出修改、調(diào)整的要求，但一般情況下，批復(fù)機(jī)關(guān)能夠認(rèn)可事故調(diào)查組對(duì)事故原因、事故類型等作出的基礎(chǔ)性判斷，因而事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)本質(zhì)上屬于程序性事項(xiàng)。而且一旦事故調(diào)查報(bào)告確定了行政相對(duì)人或者關(guān)聯(lián)人的法律身份、法律地位，除非事故調(diào)查報(bào)告被推翻，否則就會(huì)發(fā)生一系列的行政行為或者紀(jì)律行為，并由此產(chǎn)生一系列的法律后果。事故調(diào)查報(bào)告確定的行政相對(duì)人會(huì)被予以行政處罰，關(guān)聯(lián)人中的國家工作人員會(huì)被紀(jì)律處分，涉嫌犯罪的人會(huì)被移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行立案調(diào)查。因此，事故調(diào)查報(bào)告雖然在刑事案件中并不必然導(dǎo)致有罪判決，但其能觸發(fā)相關(guān)行政執(zhí)法程序及紀(jì)律處分程序，因而具有拘束力。

第三，形成事故調(diào)查報(bào)告具有權(quán)力的不充分性。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第33條及國家安全監(jiān)管總局《關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關(guān)問題規(guī)定的通知》第11條均設(shè)置了“征求政府意見”的前置程序，而且規(guī)定：“……事故調(diào)查組成員對(duì)事故的原因、性質(zhì)和事故責(zé)任者的處理建議不能取得一致意見時(shí)……經(jīng)協(xié)調(diào)仍不能統(tǒng)一意見的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府裁決?！笨梢?，事故調(diào)查組并不能完全、充分地對(duì)事故調(diào)查報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行獨(dú)立的判斷和取舍，而是一定程度上受到地方政府的影響，而且在事故調(diào)查組成員無法就事故調(diào)查報(bào)告達(dá)成一致意見時(shí)，地方政府擁有裁決權(quán)。此外，批復(fù)機(jī)關(guān)往往在會(huì)審階段對(duì)事故調(diào)查報(bào)告提出修改、調(diào)整等要求。因此，事故調(diào)查組作出事故調(diào)查報(bào)告的權(quán)力具有不充分性的特點(diǎn)。

綜上所述，由于事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定事故類型、責(zé)任人員及責(zé)任類型、責(zé)任大小，事故調(diào)查報(bào)告形成的主要性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為制作非規(guī)范性法律文件的行為。同時(shí)，其隨附的材料屬于證據(jù)。

(三) 事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的性質(zhì)

2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(2012年7月1日起施行)第8條第12項(xiàng)規(guī)定，批復(fù)是適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)的公文。相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行批復(fù)，主要開展如下工作：一是審查，具體包括審查事故調(diào)查工作是否合法，審查事故調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因和事故性質(zhì)的認(rèn)定是否準(zhǔn)確，審查事故調(diào)查報(bào)告對(duì)于責(zé)任人員以及責(zé)任方式的認(rèn)定是否適當(dāng)，審查事故調(diào)查報(bào)告要求的事故防范與整改措施是否科學(xué)；二是確認(rèn)，如果前述審查事項(xiàng)均無問題，即予以確認(rèn)；三是指示，即指示相關(guān)單位依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行行政處罰、行政處分和紀(jì)律處分。

關(guān)于行政批復(fù)究竟是內(nèi)部行政行為還是具體行政行為，學(xué)界存在不同觀點(diǎn)。以往學(xué)界大多認(rèn)為行政批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為，但隨著行政批復(fù)的廣泛適用，行政批復(fù)也呈現(xiàn)出區(qū)別于以往實(shí)踐的諸多特點(diǎn)，特別是行政批復(fù)不僅具有“上令下行”的效果，而且直接影響著有關(guān)單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，因而目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)質(zhì)影響行政事項(xiàng)相對(duì)人權(quán)益的行政批復(fù)屬于具體行政行為[15]。具體到事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的性質(zhì)，觀點(diǎn)也不一致[4?6]。

對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的性質(zhì)，應(yīng)結(jié)合其內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。如前文所述，事故調(diào)查批復(fù)的內(nèi)容有“審查”“確認(rèn)”“指示”三個(gè)方面，其中的“審查”當(dāng)然屬于內(nèi)部行政行為，“確認(rèn)”與“指示”還需針對(duì)不同的類型確定其性質(zhì)。第一種類型是認(rèn)定相關(guān)國家工作人員違法瀆職行為以及由此要求下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)國家工作人員進(jìn)行行政處分、紀(jì)律處分的指示，屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲行為；第二種類型是認(rèn)定相對(duì)人的法律身份并由此要求相關(guān)機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定追究相對(duì)人的法律責(zé)任。

實(shí)際上，第二種類型的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)行為，也屬于具體行政行為，理由在于：

第一，此類批復(fù)行為直接決定了相關(guān)單位和人員的法律身份并影響了其權(quán)利義務(wù)。從形式上看，似乎是其后的立案、處罰等行為單獨(dú)對(duì)相 關(guān)單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，而實(shí)質(zhì)上，行政批復(fù)是隨后的立案、處罰等行政行為的源頭。一方面，批復(fù)是不可逆的，只要批復(fù)作出，就必然發(fā)生立案、處罰等行政行為；另一方面，批復(fù)的內(nèi)容也是不可更改的，批復(fù)對(duì)事故類型、責(zé)任人員、責(zé)任程度、責(zé)任方式等內(nèi)容的確定直接決定著隨后的立案、處罰行為。

第二，此類批復(fù)行為符合“外部化”要件。最高人民法院在指導(dǎo)案例第22號(hào)“魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案”中確定了“外部化”要件，即內(nèi)部行政行為只要實(shí)際影響行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，就已經(jīng)實(shí)際“外部化”，行政相對(duì)人不服批復(fù)提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍[16]。就第二種類型的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)行為而言，確實(shí)并未對(duì)行政相對(duì)人直接予以處罰，但實(shí)際影響行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，符合“外部化”要件[17]。

第三，此類批復(fù)行為有權(quán)利救濟(jì)的需要。如果認(rèn)為第二種類型的批復(fù)不屬于行政行為，必然導(dǎo)致相對(duì)人事實(shí)上無法實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。因?yàn)槿绻麅H允許對(duì)處罰行為進(jìn)行司法審查，卻不對(duì)批復(fù)行為進(jìn)行司法審查，處罰機(jī)關(guān)就會(huì)以批復(fù)系處罰依據(jù)而進(jìn)行抗辯，而如果批復(fù)行為本身無法進(jìn)入司法審查，便無法改變批復(fù)內(nèi)容。由此必將導(dǎo)致只要處罰行為沒有其他程序?qū)嶓w違法，就無法認(rèn)定處罰行為違法，因而權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)生不可逾越的障礙。

第四，批復(fù)行為與處罰行為成立共同行政行為。由于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)行為與隨后的處罰行為共同決定了有關(guān)單位與個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，因而批復(fù)行為與處罰行為本質(zhì)上屬于兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出的行政行為。兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出行政行為不僅包括兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)同時(shí)作出某一行政行為，也應(yīng)包括兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)前后相繼先后作出某一行政行為。根據(jù)《行政訴訟法》第26條第2款“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”的規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)的行政行為是先后實(shí)施的，其本質(zhì)上也屬于共同作出了行政行為。

三、事故調(diào)查階段性行為性質(zhì)在司法中的應(yīng)用

對(duì)事故調(diào)查報(bào)告三種階段性行為性質(zhì)的判斷，涉及司法中的諸多問題，現(xiàn)就爭議較大的三個(gè)主要問題分析如下。

(一) 可訴性問題

前文所述，對(duì)于事故調(diào)查階段性行為是否可訴存在截然相反的觀點(diǎn)?；谇笆鲫P(guān)于事故調(diào)查階段性行為的性質(zhì)界定，事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)均屬于行政行為，因而均應(yīng)納入行政訴訟的范疇，理由在于：第一，三個(gè)階段性行為均為行政行為。一般認(rèn)為，行政權(quán)是行政行為成立的一般要件，其他要件均為特殊要件，如意思要素、法律效果[5]。如前所述，三個(gè)階段性行為均系行政權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式，因而三個(gè)行為均系行政行為。第二，三個(gè)階段性行為均有權(quán)利義務(wù)影響性。三個(gè)階段性行為均可能對(duì)具體單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因而具有成立可訴的權(quán)利義務(wù)影響性要件[18]。第三，三個(gè)階段性行為均在某些方面已然“成熟”。“成熟”意味著某一行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際不利影響，并已適于法院審查[19]。第四，三個(gè)階段性行為均在某些方面具有終局性。雖然事故調(diào)查的三個(gè)階段性行為之于實(shí)現(xiàn)事故調(diào)查的目的而言，均為階段性行為或者過程性行為，但三個(gè)階段性行為并非僅具有階段性、過程性，而是在某些方面均具有終局性。如事故調(diào)查組成員在實(shí)施調(diào)查行為過程中，可能對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、人身自由權(quán)、住宅安寧權(quán)、隱私權(quán)等產(chǎn)生侵害。雖然事故調(diào)查報(bào)告要經(jīng)過批復(fù)機(jī)關(guān)批復(fù)后生效，且批復(fù)機(jī)關(guān)可以對(duì)批復(fù)報(bào)告內(nèi)容提出修改、調(diào)整的要求，但鑒于批復(fù)機(jī)關(guān)不會(huì)改變事 故調(diào)查報(bào)告的基礎(chǔ)性認(rèn)定與判斷，并且事故調(diào)查報(bào)告一經(jīng)作出，隨后的批復(fù)行為、處罰行為均不可逆轉(zhuǎn)，而是必定隨即發(fā)生，因而事故調(diào)查報(bào)告與批復(fù)行為共同影響了相關(guān)單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)。

明確了事故調(diào)查三階段行為的可訴性之后，在制度安排方面還需要考慮針對(duì)三個(gè)階段性行為的司法審查，是通過分別賦予先后連續(xù)行為獨(dú)立的爭訟可能予以實(shí)現(xiàn)，還是通過“行政行為的違法性繼承”予以實(shí)現(xiàn)[20]。鑒于三個(gè)階段性行為均在某些方面具有終局性，而且由于“違法性繼承問題”的根源在于存在權(quán)利救濟(jì)的必要，卻又因某種法律制度被截?cái)嗟姆ǘㄏ群箨P(guān)系行為，因而通過“違法性繼承問題”在審查后續(xù)行為的過程中，一并審查先行行為的合法性。這不僅因?yàn)閮H審查先行行為的違法性無法實(shí)現(xiàn)撤銷具體行政行為所欲達(dá)到的訴訟追求，而且因?yàn)楹暧^層面的評(píng)判與微觀層面的評(píng)判存在評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面的巨大差異，可能導(dǎo)致某些對(duì)相對(duì)人權(quán)利的重大侵害在整個(gè)事故調(diào)查中變得“輕微”而被遮蔽。如事故調(diào)查組成員違法扣押某一自然人的財(cái)物，在整個(gè)事故調(diào)查合法與否的評(píng)判中可能微不足道，但對(duì)于該自然人而言，卻可能屬于重大侵害。如果只允許在事故批復(fù)行為的訴訟中一并審查事故調(diào)查、事故調(diào)查報(bào)告形成的合法性，則這一之于自然人是重大侵害的行為會(huì)因?yàn)樵谡麄€(gè)事故調(diào)查工作中顯得“輕微”，而無法被評(píng)價(jià)為屬于可以撤銷或者部分撤銷的“明顯不當(dāng)”情形，因而并不可行。

具體而言，三個(gè)階段性行為中可訴的具體情形包括事故調(diào)查中，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的單個(gè)具體調(diào)查行為、信息發(fā)布行為[21]等行為。事故調(diào)查報(bào)告形成中的“認(rèn)定”(包括“事實(shí)認(rèn)定”“性質(zhì)認(rèn)定”“責(zé)任認(rèn)定”)以及“要求”(對(duì)相關(guān)單位或個(gè)人在事故防范與整改措施方面提出要求)，都屬于可訴的對(duì)象。對(duì)于與此類似的其他行政認(rèn)定，也有學(xué)者主張可訴，如針對(duì)“恐怖活動(dòng)組織或者人員”的行政認(rèn)定，事實(shí)上確認(rèn)了特定組織或個(gè)人為“恐怖活動(dòng)組織或者人員”的法律身份，不僅會(huì)對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響，如財(cái)產(chǎn)被凍結(jié)，也會(huì)對(duì)其名譽(yù)、聲譽(yù)產(chǎn)生直接影響，因而該行政確認(rèn)是可訴的[22]。事故報(bào)告批復(fù)中的“確認(rèn)”(對(duì)公職人員以外的其他相關(guān)人員法律身份的確認(rèn))與“指示”(要求有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門對(duì)公職人員以外的相關(guān)單位及個(gè)人追究法律責(zé)任)，均屬于可訴的對(duì)象。

(二) 事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)類型及其審查

按照法律規(guī)定，因?yàn)槭鹿识鴨?dòng)了刑事訴訟程序時(shí)，事故調(diào)查的過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，都可以作為刑事訴訟過程中的證據(jù)。經(jīng)依法批復(fù)的事故調(diào)查報(bào)告，也屬于刑事訴訟中的證據(jù)。值得關(guān)注的是，事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)類型及其審查需作更深層次的討論。

1. 事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)類型

理論界關(guān)于事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)類型存在多種主張，有的學(xué)者認(rèn)為包括事故調(diào)查報(bào)告在內(nèi)的行政認(rèn)定是一種司法認(rèn)知[23]，有的學(xué)者認(rèn)為其屬于公文書證[2](693?694)；有的學(xué)者認(rèn)為其屬于鑒定意見[24]，有的學(xué)者認(rèn)為其屬于行政鑒定[25]，有的學(xué)者認(rèn)為其屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)某種犯罪構(gòu)成要件事實(shí)的意見和判斷[26]；有的學(xué)者認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告屬于結(jié)論性行政文書[7]。

關(guān)于事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)類型，應(yīng)當(dāng)考慮如下幾個(gè)方面：首先，事故調(diào)查報(bào)告不是單純的認(rèn)知、意見或判斷。事故調(diào)查報(bào)告不僅內(nèi)含事故調(diào)查組對(duì)事故的認(rèn)識(shí)與判斷，也包括事故調(diào)查過程中事故調(diào)查組收集的證據(jù)所反映的事實(shí)。其次，事故調(diào)查報(bào)告不是書證，因?yàn)闀C應(yīng)當(dāng)以其載明的內(nèi)容來證明案件事實(shí)，且應(yīng)當(dāng)是案件發(fā)生之前或者發(fā)生過程中形成的，而事故調(diào)查報(bào)告是案件發(fā)生之后形成的。再次，結(jié)合前文在事故調(diào)查報(bào)告形成的性質(zhì)中已分析了事故調(diào)查報(bào)告與鑒定意見或者行政鑒定的區(qū)別，事故調(diào)查報(bào)告不是鑒定意見或者行政鑒定。最后，事故調(diào)查報(bào)告的形成過程并不包含鑒定意見必須具備的鑒定過程、鑒定方法等要素，并且事故調(diào)查報(bào)告的形成本就基于既有的鑒定意見，事故調(diào)查報(bào)告不可能是鑒定意見之后的另一個(gè)鑒定意見。

因此，事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)類型應(yīng)當(dāng)歸于行政機(jī)關(guān)制作的非規(guī)范性法律文件，理由如下：

第一，事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容具有復(fù)合性。事故調(diào)查報(bào)告不僅包括了對(duì)事故調(diào)查收集證據(jù)的綜合運(yùn)用，對(duì)事故原因的判斷，對(duì)事故因果關(guān)系的判斷，對(duì)責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任類型、責(zé)任輕重的判斷，對(duì)事故損失的認(rèn)定，還有對(duì)事故防范與整改措施的意見。因而其并不僅僅是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，也有專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，還有對(duì)法律規(guī)定的適用，因此，將其作為單一的證據(jù)類型并不準(zhǔn)確。

第二，事故調(diào)查報(bào)告的結(jié)論具有裁判性。由于事故調(diào)查不僅需要對(duì)是否屬于責(zé)任事故進(jìn)行判斷，而且需要對(duì)責(zé)任人員、責(zé)任類型等進(jìn)行判斷，還需要對(duì)防范事故和整改事項(xiàng)提出意見，因而事故調(diào)查報(bào)告具有裁判性。

第三，事故調(diào)查報(bào)告的制作具有職權(quán)性。由于事故調(diào)查組開展事故調(diào)查工作、形成事故調(diào)查報(bào)告是依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行的，與基于委托而啟動(dòng)的鑒定意見存在區(qū)別，因而事故調(diào)查報(bào)告的制作具有職權(quán)性。

因此，雖然《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》規(guī)定了經(jīng)過批復(fù)的事故調(diào)查報(bào)告可以作為證據(jù)使用，但由于事故調(diào)查報(bào)告并不屬于法定的證據(jù)類型，因而只能作為法定證據(jù)類型之外的其他證據(jù)對(duì)待。

2. 事故調(diào)查報(bào)告的審查

事故調(diào)查報(bào)告作為法定證據(jù)類型之外的其他證據(jù)，判斷其是否值得采信需要區(qū)分報(bào)告中的不同內(nèi)容，分別進(jìn)行審查判斷。

第一，事故調(diào)查報(bào)告中有關(guān)事實(shí)的認(rèn)定，需要結(jié)合案件的其他證據(jù)進(jìn)行審查判斷。一方面，事故調(diào)查報(bào)告中關(guān)于事實(shí)的認(rèn)定部分才屬于認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)，事故調(diào)查組作出的相關(guān)判斷不應(yīng)作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。另一方面，事故調(diào)查報(bào)告關(guān)于事實(shí)認(rèn)定的內(nèi)容能否在刑事案件中采信，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的其他證據(jù)進(jìn)行綜合判斷。比如，由于企業(yè)經(jīng)過多次轉(zhuǎn)讓卻并未在工商部門辦理變更登記，事故調(diào)查報(bào)告對(duì)于事故發(fā)生時(shí)生產(chǎn)單位的哪些人員屬于該單位的實(shí)際控制人、股東、經(jīng)營者的身份認(rèn)定，與公安機(jī)關(guān)偵查查明認(rèn)定的情況存在差異，對(duì)于相關(guān)人員身份的，就應(yīng)當(dāng)按照偵查查明的事實(shí)和證據(jù)來認(rèn)定，而不應(yīng)采信事故調(diào)查報(bào)告中對(duì)相關(guān)人員身份的認(rèn)定。

第二，事故調(diào)查報(bào)告中判斷有關(guān)人員責(zé)任的內(nèi)容，只能作為刑事案件定性量刑的參考。事故調(diào)查報(bào)告雖然確定了有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任類型、責(zé)任大小，而且經(jīng)過批復(fù)后可以直接作為行政處罰、紀(jì)律處分的法定依據(jù)，但不能將事故調(diào)查報(bào)告有關(guān)責(zé)任的認(rèn)定直接作為刑事案件定性、責(zé)任類型、責(zé)任大小的依據(jù)。與經(jīng)過公安機(jī)關(guān)調(diào)查查明的事實(shí)和收集的證據(jù)相比，事故調(diào)查報(bào)告確定的責(zé)任人員可能存在不該追責(zé)的追責(zé)、該追責(zé)的卻并未列入責(zé)任人員名單等情形。在此種情形下，只能依據(jù)查明的事實(shí)和證據(jù)，結(jié)合法律規(guī)定和刑法理論來確定刑事案件中的責(zé)任人員。

(三) 事故調(diào)查組成員的法律身份

事故調(diào)查組成員如果嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或者濫用職權(quán)，也可能涉嫌犯罪，這就需要討論事故調(diào)查組成員的法律身份。在司法實(shí)踐中，對(duì)于事故調(diào)查組成員及關(guān)聯(lián)人員的瀆職行為應(yīng)當(dāng)按照哪一法律身份承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任還存在爭議，如事故調(diào)查組成員在履職過程中違法，究竟是按照鑒定人的身份，還是按照國家機(jī)關(guān)工作人員的身份追究其責(zé)任，實(shí)踐中有不同觀點(diǎn)。鑒于“事故調(diào)查”屬于行政綜合執(zhí)法活動(dòng)，事故調(diào)查組不同組成人員及關(guān)聯(lián)人員的法律身份并不相同，而是分別屬于以下一種類型：

第一，鑒定人。事故調(diào)查過程中需要對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行鑒定，聘請(qǐng)的鑒定人員在鑒定過程中就屬于鑒定人。如果鑒定人有違法行為，其應(yīng)當(dāng)按照鑒定人員的身份承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

第二，行政執(zhí)法人員。在鑒定事項(xiàng)以外的事故調(diào)查活動(dòng)中，調(diào)查組成員屬于行政執(zhí)法人員。即便是聘請(qǐng)的鑒定人員，參與鑒定以外的事故調(diào)查活動(dòng)，如參與談話等證據(jù)收集工作、參與事故調(diào)查報(bào)告的討論等工作時(shí)，也屬于從事公務(wù)的國家機(jī)關(guān)工作人員。如果事故調(diào)查組成員有瀆職行為，其應(yīng)當(dāng)按照國家機(jī)關(guān)工作人員的身份承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

第三，調(diào)查工作的監(jiān)督人員。湖南省人民政府印發(fā)的《湖南省生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理辦法》(湘政發(fā)〔2022〕9號(hào))第10條規(guī)定：“根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)地方人民政府、應(yīng)急管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)邀請(qǐng)同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查工作。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派員列席事故調(diào)查組成立會(huì)議，也可根據(jù)情況自行啟動(dòng)介入事故調(diào)查工作。”因此，紀(jì)檢監(jiān)察人員雖然不屬于事故調(diào)查組成員，但其列席會(huì)議、介入事故調(diào)查工作，本質(zhì)上屬于調(diào)查工作的監(jiān)督人員。

四、事故調(diào)查階段性行為的性質(zhì)在立法完善方面的應(yīng)用

我國現(xiàn)行的事故調(diào)查實(shí)踐中存在利害關(guān)系單位及人員參與調(diào)查、調(diào)查過程不透明、不公開調(diào)查信息等問題[7]，法律制度方面存在行政相對(duì)人與利害關(guān)系人的程序參與權(quán)缺失、信息公開制度缺失、聽證程序缺失等問題[27]。鑒于“事故調(diào)查”屬于行政綜合執(zhí)法活動(dòng)的這一性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)仿照交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》，制作一部完整的《生產(chǎn)安全事故調(diào)查執(zhí)法程序規(guī)定》。在制定執(zhí)法程序規(guī)定的過程中，應(yīng)主要完善如下幾個(gè)方面的規(guī)定。

(一) 完善調(diào)查主體的相關(guān)規(guī)定

事故調(diào)查主體規(guī)定的完善，主要圍繞“主體中立、主體專業(yè)、主體權(quán)威”來構(gòu)建[7]。具體而言：

第一，在“主體中立”方面，雖然《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》和《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》中均有“與所調(diào)查的事故沒有直接利害關(guān)系”的規(guī)定，但并無回避受理機(jī)關(guān)、受理程序以及異議處理等方面的具體規(guī)定，因此，在完善事故調(diào)查法律制度時(shí)，為確保事故調(diào)查主體的中立性，建議至少要規(guī)定調(diào)查組成員身份公開制度和回避受理及處理制度。

第二，在“主體專業(yè)”方面，雖然《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》和《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》中均有“應(yīng)當(dāng)具有事故調(diào)查所需要的知識(shí)和專長”的規(guī)定，但缺少具體的資質(zhì)要求。由于事故調(diào)查系行政綜合執(zhí)法活動(dòng)，在事故調(diào)查工作和形成事故調(diào)查報(bào)告的工作中，既有對(duì)事故類型、事故原因認(rèn)定方面的專業(yè)需求，也有對(duì)證據(jù)收集方面的專業(yè)需求，還有對(duì)確定責(zé)任人員方面的法律適用專業(yè)需求。因此，在確定事故調(diào)查組成員時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面滿足前述三個(gè)方面的需求。

第三，在“主體權(quán)威”方面，目前我國事故調(diào)查組是基于事故等級(jí)的大小來確定組織成立事故調(diào)查組的級(jí)別。不可否認(rèn)，高級(jí)別的國家機(jī)關(guān)組織成立的事故調(diào)查組在一定程度上保證了調(diào)查的權(quán)威。但與此同時(shí)，一方面，事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)的事實(shí)是一個(gè)不斷變化的過程，事故報(bào)告的等級(jí)與調(diào)查查明的等級(jí)并不一定完全相同，事故等級(jí)發(fā)生變化必然引起調(diào)查組級(jí)別的變化，進(jìn)而出現(xiàn)新的調(diào)查組進(jìn)入調(diào)查工作時(shí)的交接與承續(xù)問題；另一方面，事故調(diào)查工作是否“權(quán)威”，實(shí)際上主要取決于事故調(diào)查組成員是否“中立”、是否“專業(yè)”，因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)事故報(bào)告等級(jí)大小以及調(diào)查工作的難易程度，對(duì)事故調(diào)查組成員的安排進(jìn)行全面充分的考慮。

第四，在明確不同人員法定身份的方面，事故調(diào)查組的組成人員具有多元性，相關(guān)人員之所以參與事故調(diào)查，是因?yàn)槠渌趩挝痪哂胁榍迨鹿试?、認(rèn)定事故責(zé)任的法定職責(zé)或者對(duì)相關(guān)單位的執(zhí)法活動(dòng)有監(jiān)督職責(zé)，因而不僅應(yīng)當(dāng)分類明確相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員的法定身份，而且應(yīng)當(dāng)明確不同單位來源人員的具體工作職權(quán)與職責(zé)。此外，事故調(diào)查過程中聘請(qǐng)的專業(yè)技術(shù)人員并非國家機(jī)關(guān)工作人員，而是專業(yè)技術(shù)人員，其權(quán)利和義務(wù)應(yīng)按照中立的第三方機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行明確。

(二) 完善調(diào)查權(quán)力的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》及《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》對(duì)于事故調(diào)查組行使事故調(diào)查權(quán)力方面的規(guī)定還有欠缺，需要從行使權(quán)力的規(guī)范與措施類型的規(guī)范兩個(gè)方面予以完善。

具體而言，主要涉及以下四個(gè)方面：一是事故調(diào)查組行使特定調(diào)查職責(zé)的主體資格方面。由于事故調(diào)查組調(diào)查職責(zé)涉及多種職責(zé)的行使，需要明確每一種事故調(diào)查職責(zé)應(yīng)當(dāng)由事故調(diào)查組中的哪些成員行使。例如，勘驗(yàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)由具備事故勘驗(yàn)技術(shù)與資質(zhì)的人員行使相關(guān)職權(quán)；檢查身體時(shí)應(yīng)當(dāng)由具備醫(yī)學(xué)知識(shí)的人員行使相關(guān)職權(quán)；移送監(jiān)察司法相關(guān)時(shí)應(yīng)當(dāng)由具備專業(yè)法律知識(shí)的人員行使相關(guān)職權(quán)。二是調(diào)查措施的實(shí)施規(guī)則方面。事故調(diào)查組需要運(yùn)用多種調(diào)查措施，但每一種調(diào)查措施的實(shí)施均需要特定的規(guī)則予以規(guī)范。比如，詢問應(yīng)當(dāng)由二人以上的事故調(diào)查人員實(shí)施，并且進(jìn)行詢問的地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)予以專門規(guī)定；傳喚應(yīng)當(dāng)明確被傳喚者的范圍、被傳喚方式以及被傳喚者拒不配合傳喚工作時(shí)的處理方法。三是調(diào)查工作實(shí)施方面。調(diào)查工作實(shí)施主要包括事故調(diào)查組的分工與合作、事故調(diào)查方案的制定、事故調(diào)查過程中重要事項(xiàng)的決定等。四是事故調(diào)查的期限方面。事故調(diào)查的期限包括事故調(diào)查的整體期限、事故調(diào)查行為的起始時(shí)間及終結(jié)時(shí)間的確定、事故調(diào)查的中止、事故調(diào)查的恢復(fù)、事故調(diào)查的終結(jié)等。就事故措施類型的規(guī)范而言，事故調(diào)查措施至少應(yīng)當(dāng)包括傳喚、查驗(yàn)證件、詢問、勘驗(yàn)、檢查、查封場所、扣押財(cái)物物品、資料收集調(diào)取、公告、通知、送達(dá)、行政建議、移送監(jiān)察司法等內(nèi)容。其中傳喚適用于當(dāng)事人；查驗(yàn)證件適用于當(dāng)事單位、當(dāng)事人及與案件密切關(guān)聯(lián)的證人；詢問適用于當(dāng)事人、證人；勘驗(yàn)適用于事故現(xiàn)場及關(guān)聯(lián)場所；檢查適用于事故關(guān)聯(lián)場所、物品及人身；查封場所適用于事故現(xiàn)場及關(guān)聯(lián)場所；扣押財(cái)物物品適用于與事故密切關(guān)聯(lián)的當(dāng)事人的財(cái)物物品；資料收集調(diào)取適用于與事故密切關(guān)聯(lián)的資料、文件；公告適用于事故調(diào)查組組成人員信息、相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)及線索收集等信息的發(fā)布；通知適用于與事故調(diào)查有關(guān)的人員與單位；送達(dá)適用于相關(guān)法律文書的交付；行政建議適用于為保障事故調(diào)查順利進(jìn)行而對(duì)關(guān)聯(lián)機(jī)關(guān)、單位提出要求；移送司法機(jī)關(guān)是指事故調(diào)查組將涉嫌犯罪的線索及材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。

(三) 完善事故調(diào)查報(bào)告形成的相關(guān)規(guī)定

誠如學(xué)者所言，行政行為法條款以程序條款為核心[28]，事故調(diào)查報(bào)告形成的程序性規(guī)定應(yīng)進(jìn)行重大調(diào)整。關(guān)于事故調(diào)查報(bào)告的形成，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》和《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》雖已有較為全面的規(guī)定，但仍存在如下問題需要予以解決：

第一，事故調(diào)查報(bào)告的議事規(guī)則方面?！蛾P(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關(guān)問題規(guī)定的通知》第11條“……事故調(diào)查組成員對(duì)事故的原因、性質(zhì)和事故責(zé)任者的處理建議不能取得一致意見時(shí)，事故調(diào)查組組長有權(quán)提出結(jié)論性意見；仍有不同意見的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)仍不能統(tǒng)一意見的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府裁決”的規(guī)定，并未充分考慮事故調(diào)查報(bào)告內(nèi)容的復(fù)合性及專業(yè)性。建議修改時(shí)考慮如下方面：首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)分事故報(bào)告內(nèi)容的不同專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)特定專業(yè)領(lǐng)域的事故報(bào)告內(nèi)容只能由專業(yè)人員表決，非專業(yè)人員不得對(duì)該特定專業(yè)領(lǐng)域的問題進(jìn)行表決；其次，對(duì)特定專業(yè)領(lǐng)域的問題不能取得一致意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)由該特定專業(yè)領(lǐng)域的成員投票決定，并按照得票半數(shù)以上的決議內(nèi)容確定最終意見與結(jié)論。

第二，事故調(diào)查報(bào)告的公開制度和異議制度方面。在事故調(diào)查結(jié)論形成之前，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人和利害關(guān)系人可能涉及其權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)和依據(jù)，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人的意見和建議。在事故調(diào)查結(jié)論形成之后，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)將事故調(diào)查報(bào)告中與行政相對(duì)人和利害關(guān)系人有關(guān)的事實(shí)和處理意見部分，及時(shí)送達(dá)行政相對(duì)人和利害關(guān)系人。若行政相對(duì)人和利害關(guān)系人對(duì)事故調(diào)查報(bào)告不服，可以申請(qǐng)聽證、提起復(fù)議或者訴訟。

第三，事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容方面。由于事故調(diào)查報(bào)告也是證據(jù)的一種，為便于以后的司法審查以及責(zé)任認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的完善：一是應(yīng)當(dāng)在事故調(diào)查報(bào)告中明確每一個(gè)調(diào)查組成員所實(shí)施的具體調(diào)查行為。如果事后因?yàn)槭鹿收{(diào)查報(bào)告存在問題，需要追究調(diào)查組成員的責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)以每一個(gè)調(diào)查組成員各自實(shí)施的調(diào)查行為、每一調(diào)查組成員在決策過程中發(fā)表的意見為依據(jù)。因而事故調(diào)查報(bào)告就應(yīng)當(dāng)對(duì)這些內(nèi)容予以明確。二是應(yīng)當(dāng)在事故調(diào)查報(bào)告中對(duì)隨附證據(jù)的形成進(jìn)行必要的描述和說明。由于事故調(diào)查過程中收集證據(jù)的數(shù)量較大，而這些證據(jù)以后可能用于相應(yīng)的訴訟當(dāng)中，因而證據(jù)是如何收集的、如何形成的等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖匾拿枋龊驼f明，以便于質(zhì)證工作的開展。

(四) 完善事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的相關(guān)規(guī)定

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》和《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》對(duì)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的規(guī)定較為粗疏。實(shí)踐中，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的批復(fù)機(jī)關(guān)往往通過召開會(huì)議的方式對(duì)事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審議，并會(huì)就事故調(diào)查報(bào)告的表述方式、事故調(diào)查的原因分析、事故的責(zé)任人員及責(zé)任形式等提出意見，事故調(diào)查組往往會(huì)根據(jù)批復(fù)機(jī)關(guān)的意見及要求，對(duì)事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整、修改和補(bǔ)充。如此，便會(huì)導(dǎo)致事故批復(fù)機(jī)關(guān)的權(quán)限、批復(fù)機(jī)關(guān)與事故調(diào)查組的關(guān)系、事故調(diào)查報(bào)告的形成依據(jù)模糊等問題。完善事故調(diào)查法律批復(fù)制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)“批復(fù)機(jī)關(guān)”和“事故調(diào)查組”的關(guān)系進(jìn)行重新定位。一方面，基于事故調(diào)查“中立”“專業(yè)”“權(quán)威”的要求，批復(fù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定位為事故調(diào)查工作的合法性審查機(jī)構(gòu)，而不是事故調(diào)查報(bào)告形成的共同參與機(jī)構(gòu)。另一方面，就規(guī)范設(shè)置完善方面，建議如下：第一，批復(fù)機(jī)關(guān)對(duì)事故調(diào)查工作的合法性進(jìn)行審查并確認(rèn)其合法性，對(duì)于違法的調(diào)查工作提出糾正意見；第二，批復(fù)機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)查組成員存在玩忽職守或者濫用職權(quán)行為的，建議由相關(guān)單位立案查處；第三，批復(fù)機(jī)關(guān)在事故調(diào)查報(bào)告報(bào)送之前，派員對(duì)事故調(diào)查工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。與此同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)行事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)過程中常見的批復(fù)機(jī)關(guān)直接提出事故調(diào)查報(bào)告具體內(nèi)容和處理意見的規(guī)定，建議予以刪除。

① 2021年，全國檢察機(jī)關(guān)起訴重大責(zé)任事故等危害安全生產(chǎn)犯罪4 135人。參見《最高人民檢察院工作報(bào)告》，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第2期。

② 參見內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院(2019)內(nèi)行終315號(hào)《行政裁定書》。

③ 參見北京市高級(jí)人民法院(2017)京行終1197號(hào)《行政裁定書》。

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On nature of phased act in production safety accident investigation and its application

WANG Minggao, WANG An’dong

(School of Law, Hunan University of Technology and Business, Changsha 410205, China)

As the three different acts including investigation of production safety accidents, the formation of the investigation report, and accident report approval have not been differentiated, there exists deficiency in understanding the nature of production safety accident investigation. And the nature of these three behaviors should be re-discussed. Production safety accident investigation is the combination of surveying, authentication, evidence collection, verbal evidence formation, audio-visual material production, testing and investigating, loss recognition and many other behaviors, and so the nature of the accident investigation should be deemed as administrative comprehensive law enforcement. The content of the accident investigation report is complex, the conclusion is adjudicative, the production is authoritative, and the responsible personnel and the type of responsibility are determined, so the formation of the accident investigation report belongs to the production of non?normative legal documents, and at the same time, the materials accompanying it belong to evidence. The act of accident approval involves the legal identity of relevant units and personnel, as well as their rights and obligations, and the nature of accident investigation approval is a specific administrative act. All three acts involve the rights and obligations of the administrative counterparts and interested parties, so they are all actionable. Legislative amendments of our country's regulations of production safety accident investigation should be improved according to “the neutrality, professionalism and authority of the subject of accident investigation”, “the power of the accident investigation team in collecting evidence and taking administrative compulsory measures”, “the rules for the formation of accident investigation reports”, and “the disclosure system of accident investigation reports”.

investigation of production safety accidents; the formation of the investigation report; accident report approval; legislative amendments of regulations of accident investigation system

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2023.03.008

D922.1

A

1672-3104(2023)03?0077?12

2022?10?25；

2023?04?29

王明高，男，湖南君山人，管理科學(xué)與工程博士，湖南工商大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向：廉政學(xué)、行政法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)，聯(lián)系郵箱：13007411172@163.com；王岸東，男，湖南邵陽人，湖南工商大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)

[編輯: 陳一奔]