鄒瑜 黃威耀

摘要：在耕地保護(hù)可持續(xù)化發(fā)展的前提下，為確保耕地保護(hù)工作的有序推進(jìn)，項目開展前的預(yù)算績效規(guī)劃十分重要。實施耕地保護(hù)是全面實現(xiàn)耕地總量始終處于動態(tài)平衡狀態(tài)的重要手段，顯著提升自然資源利用率，最大程度實現(xiàn)自然資源的開發(fā)利用效益。文章從財務(wù)視角下就耕地保護(hù)中補充耕地項目資金的特點進(jìn)行闡述，重點分析該項目預(yù)算績效管理中存在的四方面問題，并從財務(wù)預(yù)算視角下較深層次研究分析解決問題的有效策略，通過對補充耕地項目預(yù)算績效基層實踐工作的深入研究，對目前補充耕地項目預(yù)算績效管理中存在的一系列問題進(jìn)行深入分析，提出幾點可行性建議和對策，旨在提升我國補充耕地項目績效管理科學(xué)可持續(xù)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：補充耕地；項目預(yù)算；績效管理機制

文章編號：1674-7437（2023）05-0122-03 ? ? ? 中國圖書分類號：F812.4 ? 文章標(biāo)識碼：A

耕地是保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的基礎(chǔ)，也是我們賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市范圍不斷擴大，加劇了對耕地資源的擠壓。我國人均耕地資源少的基本國情決定了如何利用和保護(hù)耕地資源、確保糧食生產(chǎn)安全、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是關(guān)系到國計民生的頭等大事，也是維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全的全局性重大戰(zhàn)略問題。補充耕地項目是指按照國土空間規(guī)劃編制和有關(guān)方案的要求，通過生物技術(shù)、改在項目工程等措施，重點將殘次林地、低效園地、坑塘水面或建設(shè)用地、未利用地等開發(fā)、整理或者復(fù)墾為耕地，能產(chǎn)生城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)或耕地占補平衡指標(biāo)的土地整治類項目。為落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，亟需開展補充耕地項目預(yù)算績效管理工作，一方面提高對耕地保護(hù)領(lǐng)域政府財政資金投入的資源配置效率；另一方面有序促進(jìn)自然資源在政策管理目標(biāo)的實現(xiàn)，全面促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展[1]。

預(yù)算績效是新時代背景下政府新的公共產(chǎn)品理論、公共管理理論等的具體實際運用。預(yù)算績效強調(diào)效率、效能與責(zé)任，重點關(guān)注政府項目財政支出的產(chǎn)出結(jié)果，其管理的工作重心已擴展到財政資金的使用效果上，通過對項目的成本、結(jié)果、責(zé)任等方面進(jìn)行管理，提高項目資金的使用效率，實現(xiàn)政府項目資源的優(yōu)化配置。補充耕地項目是自然資源管理工作的重要形式之一，合理進(jìn)行補充耕地項目預(yù)算績效管理有助于提升自然資源管理工作成果質(zhì)量。在政府帶頭過“緊日子”的時代背景下，充分做好補充耕地項目預(yù)算績效管理能夠充分提高財政項目資金的效益。隨著財政預(yù)算一體化改革的不斷深入，逐漸細(xì)化的項目預(yù)算績效管理在基層單位的實際管理工作中還存在一些問題，比如，基層單位如何在補充耕地項目預(yù)算績效工作中做到“三全”管理，即全覆蓋、全過程、全方位地開展管理工作仍需深入研究。文章重點分析補充耕地項目預(yù)算績效管理存在的問題，研究優(yōu)化補充耕地項目預(yù)算績效管理的相關(guān)流程和措施，為基層單位做好補充耕地項目管理等相關(guān)工作提供一定的參考。

1 補充耕地項目資金特點

補充耕地項目專項資金來源十分廣泛，分別有新增建設(shè)用地有償使用費、土地出讓收入、耕地開墾費、財政預(yù)算安排的專項資金及按規(guī)定開發(fā)耕地的其它民間資金等。由于耕地保護(hù)工作的不斷加強，補充耕地項目資金數(shù)額呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢，從早期投資的數(shù)十萬元、數(shù)百萬元，到如今投資達(dá)數(shù)千萬元，部分重大項目已超過億元。補充耕地項目資金一般是通過計提獲得或已有資金中返還，項目資金相對較為充裕，符合撥付規(guī)定且滿足撥付條件的項目，項目資金撥付比較及時，資金拖欠概率比較小。

2 補充耕地項目預(yù)算績效管理存在的問題

2.1 績效認(rèn)識不強，全員參與度不夠

補充耕地項目投入的資金數(shù)較大，涉及內(nèi)容繁多，但由于各環(huán)節(jié)的人員復(fù)雜，部分項目因預(yù)算績效思想意識不強、專業(yè)化水平不高，加之實施過程項目規(guī)劃不合理，預(yù)算績效制定脫離現(xiàn)實，管理力度和監(jiān)控不到位，更有甚至發(fā)生合同違規(guī)和擠占套用資金等惡劣情形發(fā)生。一些項目負(fù)責(zé)人及其團(tuán)隊成員普遍缺乏對項目預(yù)算績效管理的充分認(rèn)知，理所當(dāng)然地認(rèn)為項目預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的工作，主動積極參與度不強，然而無論是預(yù)算績效評估、評價、目標(biāo)的設(shè)計，還是績效指標(biāo)的設(shè)定和執(zhí)行程度等都需要項目團(tuán)隊具體落實，項目負(fù)責(zé)人需要承擔(dān)主要責(zé)任[2]，但實際情況中，補充耕地項目的流程與預(yù)算績效管理機制仍出現(xiàn)部分脫節(jié)，項目預(yù)算績效管理中團(tuán)隊成員和財務(wù)人員的溝通不夠，全員參與度、目標(biāo)的一致性尚需進(jìn)一步優(yōu)化和提高。

2.2 預(yù)算編制不規(guī)范，執(zhí)行效率低下

由于補充耕地項目普遍工期較長，對項目的審核和驗收等工作時間也相對較長，而部分項目預(yù)算編制不規(guī)范、資金預(yù)算不合理、前期預(yù)判不準(zhǔn)確、未深入調(diào)查研究項目的基本條件、設(shè)計要求和效益分析[3]，也未全面考慮原材料價格、人工費及其它間接費用等，都將造成績效管理工作很難有效開展，加之項目實施中的難易程度等情況可能發(fā)生變化，因此，造成項目執(zhí)行效率低下，即使后期及時進(jìn)行整改和糾偏，也會對項目的進(jìn)度和質(zhì)量等考核指標(biāo)產(chǎn)生影響。

2.3 績效管理體系不健全，監(jiān)督落實不到位

補充耕地項目在我國已經(jīng)實施多年，從中央到地方已基本形成了一套固有的項目管理模式，其項目以最終實現(xiàn)的耕地數(shù)量為實物工作量作為項目管理的基礎(chǔ)，但是由于項目預(yù)算績效管理體系不健全、可量化指標(biāo)不統(tǒng)一、流程不規(guī)范、利用大數(shù)據(jù)開展信息化評估程度不夠，尤其是項目預(yù)算績效管理工作不能運用專業(yè)化的審查監(jiān)測手段、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度較低、審計報告內(nèi)容單一、監(jiān)督審計工作局限于傳統(tǒng)環(huán)節(jié)，對目合同、工程招投標(biāo)、施工階段及竣工驗收等，特別是預(yù)算績效領(lǐng)域尚未涉足，無法為決策提供有效支撐，導(dǎo)致最終成果利用效果不理想。

2.4 預(yù)算績效共享共建平臺缺乏，信息公開力度不夠

預(yù)算績效管理的工作重心已擴展到財政資金的使用效果上，通過對項目的成本、結(jié)果、責(zé)任等方面進(jìn)行管理，提高項目資金的使用效率，實現(xiàn)政府項目資源的優(yōu)化配置。由于補充耕地項目實施涉及到財政、住建、發(fā)改委、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利、交通等多個職能部門，建設(shè)周期較長，各級、各類部門和相關(guān)單位個人需要實時了解項目預(yù)算績效完成執(zhí)行情況，關(guān)注項目資金支出與指標(biāo)的匹配度，從而確保補充耕地項目的有效健康開展。然而各部門之間并沒有統(tǒng)一共享集成數(shù)據(jù)平臺，用以支撐各類數(shù)據(jù)的的傳遞和有效提取，仍然局限于通過原始的內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)度excel表予以傳輸和對接，各職能部門分工協(xié)同性不強，加之信息公開、社會化參與度不夠，全過程監(jiān)督體系不健全，極易出現(xiàn)管理漏洞，大大降低了項目的效率、效能與責(zé)任，影響了政府項目財政支出的產(chǎn)出結(jié)果。

3 補充耕地項目預(yù)算績效管理的優(yōu)化策略

3.1 加強預(yù)算績效管理，提高全員參與認(rèn)識

提升補充耕地項目財政專項資金使用效率，就必須要確保該項目預(yù)算績效管理的科學(xué)化與規(guī)范化，從而保障自然資源事業(yè)發(fā)展所需資金。在預(yù)算績效中要提高管理思想認(rèn)識，樹立正確的資金管理價值觀念。由于補充耕地項目中資金的實際用途特定，不可隨意變更，項目具有很強的專項性，因此，必須強化預(yù)算績效管理意識，以政策法律法規(guī)為準(zhǔn)繩、以專業(yè)業(yè)務(wù)知識和技能為依托，確保項目績效管理的權(quán)威性、專項性和科學(xué)性。在項目實施之初要注重項目的可行性分析和預(yù)算編制的全面性，在項目實施過程中要明確編制的相關(guān)部門都要全程參與項目的預(yù)算績效工作，根據(jù)相關(guān)依據(jù)、基本原則、實施辦法和成果要求等，確保整個項目預(yù)算績效的完整性[4]；項目竣工后，需要開展后續(xù)跟蹤反饋，保證項目竣工決算驗收總資金與資金撥付進(jìn)度、數(shù)量相一致，保證預(yù)算績效的嚴(yán)肅性。

3.2 合理編制項目資金預(yù)算，發(fā)揮財政管理效益

針對補充耕地項目要按照項目資金的不同屬性，確保各類資金在核算確認(rèn)和費用開支時的相對獨立，準(zhǔn)確計算項目資金的每個經(jīng)濟(jì)活動的各個環(huán)節(jié)，保證級別設(shè)置的客觀化、層次化和清晰化。為保證資金預(yù)算編制和績效管理的可操作性，由財政部門聯(lián)合專業(yè)機構(gòu)科學(xué)制定預(yù)算資金額度，量化各項績效考核指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)，明確財務(wù)核算，規(guī)范資金使用。項目立項批準(zhǔn)之前，相關(guān)的經(jīng)費支出應(yīng)先做暫存處理，項目批準(zhǔn)后再列為前期業(yè)務(wù)經(jīng)費支出。采用政府財政會計科目?？顚Ｓ谩皳苋雽？睢薄皳艹鰧？睢焙汀皩？钪С觥钡瓤颇浚⑾略O(shè)支出功能分類科目、支出經(jīng)濟(jì)分類科目，分類別、分項目單獨核算項目專項資金的收支情況，避免將補充耕地專項資金與其它項目資金混淆使用，在項目賬戶資金源頭上單獨設(shè)項進(jìn)行規(guī)避，避免出現(xiàn)擠占、挪用等情形發(fā)生。

3.3 精細(xì)化預(yù)算績效管理體系，提高監(jiān)督管理水平

結(jié)合補充耕地項目的實際情況，健全預(yù)算績效管理體系，細(xì)化量化各項管理目標(biāo)，保障資金預(yù)算問題的有效解決，促進(jìn)項目預(yù)算績效的規(guī)范化、合理化與制度化的不斷完善。通過將全過程預(yù)算績效管理工作貫穿項目始終，包括事前預(yù)算績效計劃評估、事中預(yù)算績效評價監(jiān)測、事后預(yù)算績效結(jié)果運用等，采用全程跟蹤調(diào)度監(jiān)督機制[5]，做好評審、監(jiān)督、審計、追責(zé)問責(zé)等各個環(huán)節(jié)的工作，量入為出、厲行節(jié)儉，通過規(guī)范的制度化、精細(xì)化管理來確保資金預(yù)算的高效安全使用，節(jié)約有限的財政資金，進(jìn)而提升監(jiān)督和管理的能力。具體在項目過程中要聘請專業(yè)的監(jiān)理和審計單位全程監(jiān)督，重點加強外部審計，發(fā)現(xiàn)并解決解決項目過程中出現(xiàn)的問題，以專業(yè)知識和技術(shù)手段促進(jìn)補充耕地項目的順利開展。按照“主管部門負(fù)責(zé)項目、財政部門管理資金、監(jiān)理單位抓好監(jiān)督”的工作思路和管理體系，嚴(yán)格把控好項目的工程監(jiān)理、預(yù)算審核、報賬審核、資金審計、過程監(jiān)督、后續(xù)監(jiān)管等“六道關(guān)”[2]（見圖1）。

3.4 建立橫向聯(lián)動縱向貫通機制，搭建平臺公開信息

補充耕地項目在明確各職能部門相關(guān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，要打通部門之間的橫向聯(lián)動，并貫通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級及其相關(guān)單位之間縱向聯(lián)系，確保項目在實施過程中，在技術(shù)支撐、資金保障、審計監(jiān)督等領(lǐng)域相關(guān)工作的有序保障。通過政府與相關(guān)部門組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，打造多元一體化的項目資金預(yù)算管理集成平臺，在預(yù)算績效管理中，平臺用戶根據(jù)權(quán)限和實際情況，彼此密切配合，有序推進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行、評估、報告、檢驗活動，提高資金利用效率。同時，各級部門要積極探索補充耕地項目預(yù)算績效開展的后期反饋，對項目采取全面化、動態(tài)化的跟蹤模式，項目按照權(quán)責(zé)利的關(guān)系，以“誰使用，誰管理，誰受益”為原則，形成專業(yè)管護(hù)與群眾監(jiān)督相結(jié)合的良好局面，真正做到“管理一片、保護(hù)一片、收獲一片”項目目標(biāo)，以提高項目預(yù)算績效管理的有效性。

4 結(jié)束語

全面高效的預(yù)算績效管理體系已初步建立，但基層單位的項目預(yù)算績效管理還相對比較薄弱，對其程序性、完整性、系統(tǒng)性和協(xié)同性等方面都還有待加強。文章基于對補充耕地項目全周期的研究，分析項目在各環(huán)節(jié)的可能出現(xiàn)的問題，理清預(yù)算績效管理機制的內(nèi)在聯(lián)系，有助于強化預(yù)算績效管理監(jiān)督和約束力，提高補充耕地項目預(yù)算績效管理的可操作性和管理水平，進(jìn)而提升補充耕地項目的成果的產(chǎn)出和資金使用效能。

參考文獻(xiàn)：

[1]山東省人民政府.山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[EB/OL].（2021-04-25）[2021-04-25].http：//www.shandong.gov.cn/art/2021/4/25/art_307618_10330631.html？eqid=984dc82b0000681600000003643508a2.

[2]李躍龍.財務(wù)視角下土地開發(fā)整理項目資金管理的問題與對策[J].財會學(xué)習(xí)，2021（14）：33-34.

[3]崔惠玉，徐穎，王寶珠.發(fā)展我國綠色政府債券：問題及對策[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2022（02）：88-98.

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[5]王金秀，張亮.黨的十九大以來我國預(yù)算績效評價發(fā)展新取向[J].財政監(jiān)督，2022（01）：17-21.