孔莉

近幾年，隨著我國行政事業(yè)單位改革不斷深入，政府管理職能不斷優(yōu)化，各級地方政府相繼出臺深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見，進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控手段。從微觀層面，部門預(yù)算反映單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍和履職方向，是改進(jìn)單位管理運(yùn)行機(jī)制和提高治理效能的重要手段。所以行政事業(yè)單位在新時(shí)期應(yīng)探索預(yù)算管理新模式，大力推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)、全面實(shí)施中長期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算績效管理等，以充分發(fā)揮預(yù)算管理職能。從當(dāng)前部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作執(zhí)行情況來看，仍存在一些影響預(yù)算管理工作開展的因素，既有主觀層面的因素，也有具體執(zhí)行層面的因素，制約了預(yù)算管理工作的開展。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理工作就成了當(dāng)前行政事業(yè)單位管理重點(diǎn)，行政事業(yè)單位需要通過不斷優(yōu)化和完善預(yù)算管理體系來推進(jìn)構(gòu)建科學(xué)的部門預(yù)算管理體系。

行政事業(yè)單位加強(qiáng)部門預(yù)算管理的重要意義

行政事業(yè)單位各部門要加強(qiáng)預(yù)算管理，建立完善的預(yù)算考核機(jī)制，發(fā)揮預(yù)算整體協(xié)同性。具體來說，行政事業(yè)單位加強(qiáng)部門預(yù)算管理的重要意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位落實(shí)上級政策工作的要求，因?yàn)轭A(yù)算是國家宏觀調(diào)控的重要工具，反映了政府管理活動(dòng)的方針政策，是國家強(qiáng)化治理的重要工具；二是預(yù)算管理是推動(dòng)行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，通過構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，提升財(cái)政資金使用效率，尤其在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算資金緊張的情況下，高效的預(yù)算管理更是行政事業(yè)單位管理水平的體現(xiàn)，也是新時(shí)期國家對行政事業(yè)單位提出的更高要求；三是預(yù)算管理是當(dāng)前政府改革的主推方向，通過不斷完善預(yù)算管理機(jī)制，提升對數(shù)據(jù)的管理能力，通過對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，從大量數(shù)據(jù)中提取對管理有價(jià)值的數(shù)據(jù)，為管理決策提供支撐。

行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理中存在的問題分析

新時(shí)期，行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

一、預(yù)算管理意識不強(qiáng)，預(yù)算管理體系不健全

因受傳統(tǒng)體制內(nèi)思維影響，行政事業(yè)單位管理者從根本上沒有對預(yù)算管理工作形成全面認(rèn)識，只是按部就班地完成每年的預(yù)算管理工作，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是管理者認(rèn)為預(yù)算管理工作較簡單，不需要投入較多的精力、物力、財(cái)力來開展該項(xiàng)工作，只需要財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制，其他部門不用參與進(jìn)來，每年度按照上級文件完成預(yù)算工作即可，預(yù)算草案提交財(cái)政前沒有經(jīng)過部門黨組（黨委）審議或是流于形式。二是項(xiàng)目支出預(yù)算管理仍較薄弱。部分行政事業(yè)單位對預(yù)算資金落實(shí)不嚴(yán)格，在日常管理工作中經(jīng)常會(huì)存在對預(yù)算資金用途界定不清晰，擅自改變資金的用途、資金支出審批流程不規(guī)范、項(xiàng)目資金使用不規(guī)范、擠占專項(xiàng)資金、部分項(xiàng)目支出立項(xiàng)依據(jù)不充分的情況。部分單位年初編制粗放，預(yù)算可執(zhí)行性不強(qiáng)，造成了預(yù)算執(zhí)行率偏低的現(xiàn)象。三是財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作仍需加強(qiáng)。部分單位財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，預(yù)算剛性約束不強(qiáng)，預(yù)算與決算偏離度大、賬表不符、賬實(shí)不符；沒有加強(qiáng)對決算結(jié)果的分析并應(yīng)用到下一年的預(yù)算編制中；內(nèi)控制度缺失或執(zhí)行不到位；專項(xiàng)項(xiàng)目不能做到專款專用的現(xiàn)象仍然存在。

二、預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算編制依據(jù)不充分

行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制過程中容易出現(xiàn)的問題是預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算編制依據(jù)不充分，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)，對后續(xù)預(yù)算管理工作指導(dǎo)性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是預(yù)算編制時(shí)沒有按照統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡的原則，多安排或少安排預(yù)算，其結(jié)果導(dǎo)致年底時(shí)只使用一小部分或者完全沒有使用預(yù)算而造成資金沉淀，或者部分事項(xiàng)沒有安排預(yù)算而擠占挪用其他資金，甚至沒有預(yù)算而影響工作開展。二是部門預(yù)算編制不完整，經(jīng)常出現(xiàn)有非本級撥入的上級專項(xiàng)資金，結(jié)果沒有編入本級預(yù)算。三是預(yù)算編制不細(xì)化，不嚴(yán)謹(jǐn)。預(yù)算一體化系統(tǒng)下實(shí)施的是項(xiàng)目的全生命周期管理，以預(yù)算項(xiàng)目為基本單元，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，各項(xiàng)目的預(yù)算編制需要精確到部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類的款項(xiàng)，預(yù)算單位普遍存在項(xiàng)目資金部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類款項(xiàng)細(xì)分不科學(xué)不合理的情況，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的困難。四是預(yù)算依據(jù)不足。部分行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中會(huì)存在一些不確定性因素，尤其在預(yù)算編制時(shí)間較緊的情況下，預(yù)算編制會(huì)出現(xiàn)依據(jù)不充分或者依據(jù)過時(shí)的問題，很多預(yù)算數(shù)據(jù)只關(guān)注短期效益，未從長遠(yuǎn)來考慮預(yù)算管理效益，導(dǎo)致預(yù)算的合理性不夠。

三、預(yù)算執(zhí)行力度不大，缺乏有效監(jiān)督考核體系

行政事業(yè)單位預(yù)算批復(fù)后，難以將預(yù)算資金和預(yù)算目標(biāo)在部門內(nèi)部進(jìn)行細(xì)化，不能壓實(shí)預(yù)算管理責(zé)任，通常存在著重編制輕管理的問題，缺乏有效的考核體系。一是行政事業(yè)單位未成立專業(yè)的預(yù)算監(jiān)督管理團(tuán)隊(duì)，對預(yù)算執(zhí)行過程缺乏過程管理，在預(yù)算目標(biāo)制定下發(fā)后，沒有專業(yè)團(tuán)隊(duì)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤分析，未及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行過程中的問題反饋，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不理想；二是預(yù)算的全過程管理缺乏有效的機(jī)制，事前、事中、事后的管理體系未形成有效運(yùn)行機(jī)制，行政事業(yè)單位更多的是將管理重點(diǎn)放在事后管理，對事前和事中管理缺乏有效的管理手段，導(dǎo)致很多問題出現(xiàn)后難以整改；三是預(yù)算監(jiān)督考核體系未建立，預(yù)算執(zhí)行情況好壞并未與薪酬績效進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，績效管理的執(zhí)行效果不理想，在具體工作開展過程中也不會(huì)一一對應(yīng)預(yù)算目標(biāo)的完成情況，預(yù)算管理流于形式。

四、預(yù)算信息化水平不高，預(yù)算編制方法落后

行政事業(yè)單位預(yù)算信息化水平不高的主要原因是管理者認(rèn)為預(yù)算管理工作是一項(xiàng)簡單的工作，由財(cái)務(wù)部門牽頭完成即可，推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)需要投入很多資金，且管理效果并不理想，所以導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位還是采用原始的預(yù)算編制方法開展預(yù)算管理工作，難以借助信息化管理工具實(shí)現(xiàn)預(yù)算一體化管理。同時(shí)，部分管理者認(rèn)為預(yù)算信息化會(huì)給工作開展增加工作量和影響其他工作的開展，且預(yù)算信息化整體規(guī)劃方案不統(tǒng)一，沒有長期的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算信息化工作的開展更多停留在表面，并沒有深入了解信息化本質(zhì)，也未根據(jù)行政事業(yè)單位自身的特性來制訂信息化方案，信息化管理的推進(jìn)效果并不理想。

新時(shí)期行政事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)部門預(yù)算管理體系措施

從上面的分析可以看出，行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理工作不是簡單地完成編制下發(fā)即可，而是需要全過程跟蹤管理，主要問題集中在管理層認(rèn)識層面以及具體的執(zhí)行層面，所以需要行政事業(yè)單位穩(wěn)步推進(jìn)，并結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境及時(shí)調(diào)整預(yù)算管理措施，充分發(fā)揮預(yù)算的指引作用。具體來說，主要措施包括以下幾個(gè)方面：

一、提升預(yù)算管理意識，健全預(yù)算管理體系

行政事業(yè)單位管理者對預(yù)算管理的重視程度是預(yù)算工作高效開展的重要前提，通過提升預(yù)算管理意識和健全預(yù)算管理體系來發(fā)揮預(yù)算管理指引作用，主要包括以下幾個(gè)方面：一是行政事業(yè)單位管理者需要建立完整的預(yù)算管理意識思維，在單位內(nèi)部構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行環(huán)境，建立以財(cái)務(wù)部門為牽頭主導(dǎo)、其他部門深度參與的預(yù)算體系。二是管理者可以通過多維度方式來提升預(yù)算管理效果，如通過預(yù)算管理專題培訓(xùn)、預(yù)算內(nèi)部探討交流、預(yù)算總結(jié)分析等多種形式，從各方面都能展現(xiàn)預(yù)算管理的重要性。三是管理者需要及時(shí)轉(zhuǎn)變自身預(yù)算管理思維，將預(yù)算管理工作與其他管理工作進(jìn)行深度結(jié)合，以健全的預(yù)算管理體系來推動(dòng)內(nèi)控管理水平提升，如通過預(yù)算管理工作來編制精準(zhǔn)的資金計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)對資金的高效管理；通過預(yù)算管理能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提升資產(chǎn)管理效益；通過預(yù)算管理工作建立配套績效考核體系，實(shí)現(xiàn)兩者的深度聯(lián)動(dòng)，激發(fā)員工工作積極性。

二、加強(qiáng)預(yù)算全過程管理，確保預(yù)算閉環(huán)管理

行政事業(yè)單位需要建立全過程跟蹤管理體系，對預(yù)算實(shí)行全過程管理，通過構(gòu)建全閉環(huán)和全生命周期的預(yù)算管理系統(tǒng)，不斷提升資金管理效益。一是預(yù)算安排前，需要實(shí)施評估把關(guān)，尤其針對納入預(yù)算管理項(xiàng)目需要做好審核，分析預(yù)算項(xiàng)目的必要性和緊急性，確保預(yù)算編制依據(jù)充分，編制科學(xué)合理，為后續(xù)預(yù)算工作開展提供充分依據(jù)；二是預(yù)算執(zhí)行中，需要加大對預(yù)算整個(gè)過程的監(jiān)控力度，對預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早解決，將監(jiān)督管理融入日常管理工作中；三是預(yù)算結(jié)束后，加強(qiáng)評價(jià)應(yīng)用。行政事業(yè)單位建立多維度預(yù)算評價(jià)機(jī)制，不斷擴(kuò)大抽查復(fù)核和重點(diǎn)評價(jià)范圍，將評價(jià)結(jié)果與來年預(yù)算安排掛鉤，以此依據(jù)來下達(dá)各科室和單位的預(yù)算目標(biāo)。

三、加大預(yù)算執(zhí)行力度，建立預(yù)算績效體系

在預(yù)算執(zhí)行上，行政事業(yè)單位需要按照“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算管理改革要求，加大預(yù)算執(zhí)行力度，落實(shí)工作責(zé)任，多措并舉推進(jìn)預(yù)算管理工作。一是行政事業(yè)單位實(shí)行“無績效不項(xiàng)目”，完成總體績效目標(biāo)及各級目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)全覆蓋，將績效目標(biāo)設(shè)置與預(yù)算項(xiàng)目資金使用實(shí)際相貼合，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)導(dǎo)向作用；二是行政事業(yè)單位需要將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果反饋到責(zé)任部門，分析預(yù)算執(zhí)行情況中存在的問題，并以此來推進(jìn)預(yù)算管理體系的完善，尤其針對預(yù)算未有效落實(shí)、預(yù)算流于形式等系列問題，追究相關(guān)部門責(zé)任，將項(xiàng)目績效納入內(nèi)部崗位責(zé)任制考核，確保預(yù)算目標(biāo)的順利完成；三是行政事業(yè)單位需要將預(yù)算運(yùn)行監(jiān)控及評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋到各科室，建立科學(xué)和合理的預(yù)算考核體系，對納入重點(diǎn)評價(jià)的項(xiàng)目除下發(fā)整改通知外，還應(yīng)建立問題整改臺賬。

四、推進(jìn)預(yù)算一體化，提升預(yù)算信息化水平

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性、長期性的工程，需要行政事業(yè)單位管理層改變過去傳統(tǒng)的管理模式，尤其需要結(jié)合當(dāng)前信息化技術(shù)來優(yōu)化預(yù)算管理方式，依托信息化管理工具來推進(jìn)預(yù)算一體化，將預(yù)算編制執(zhí)行、決算和報(bào)告、政府采購、資產(chǎn)管理和債務(wù)管理等預(yù)算環(huán)節(jié)進(jìn)行整合規(guī)范，打造一個(gè)統(tǒng)一的信息化管理平臺。一是行政事業(yè)單位需要統(tǒng)一預(yù)算管理流程，針對過去預(yù)算管理過程中存在的預(yù)算流程多樣化、預(yù)算流程不統(tǒng)一等問題進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化，構(gòu)建一個(gè)預(yù)算全過程的閉環(huán)管理系統(tǒng)；二是行政事業(yè)單位需要統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對過去各個(gè)管理系統(tǒng)獨(dú)立且未融合的問題，需要全面分析各個(gè)系統(tǒng)間融合的障礙，打通系統(tǒng)間數(shù)據(jù)傳輸?shù)募夹g(shù)問題，打造一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)高效、便捷、精準(zhǔn)的縱向和橫向傳遞，確保數(shù)據(jù)傳輸時(shí)效性；三是行政事業(yè)單位需要統(tǒng)一預(yù)算操作平臺，通過對現(xiàn)有流程進(jìn)行梳理，制定統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，精簡和優(yōu)化冗余的管理流程，不斷深入推進(jìn)各部門的無障礙交流，并運(yùn)用信息化管理工具來實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的高效管理，如通過整合近幾年數(shù)據(jù)分析“三公”經(jīng)費(fèi)的變動(dòng)幅度以及未來管理重點(diǎn)。

預(yù)算管理工作需要根據(jù)上級政策變化以及內(nèi)部管理需求進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化，行政事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)有效的部門預(yù)算管理體系能提升財(cái)政資金效益、優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，所以新時(shí)期行政事業(yè)單位需要不斷推進(jìn)預(yù)算改革，優(yōu)化預(yù)算管理體系，進(jìn)一步發(fā)揮行政事業(yè)單位管理職能，提高管理服務(wù)水平。（作者單位：濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)人力資源和社會(huì)保障局）