孟林,聶文清,郭林飛,王恪輝,劉培

(河南中醫(yī)藥大學(xué)第一附屬醫(yī)院,河南 鄭州 450000)

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治中國建設(shè)和中醫(yī)藥事業(yè)的傳承與創(chuàng)新發(fā)展。2017年我國第一部全面系統(tǒng)體現(xiàn)中醫(yī)藥特點的法律——《中華人民共和國中醫(yī)藥法》正式施行(以下簡稱《中醫(yī)藥法》),在國家層面大力扶持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展,《中醫(yī)藥法》及一系列法律法規(guī)、規(guī)范性文件的制定出臺,為公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展帶來了機遇和挑戰(zhàn)。但是,我國中醫(yī)藥法律體系不夠健全,公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的困境未能得到解決,醫(yī)療衛(wèi)生體制改革帶來的行業(yè)競爭方面的問題仍然存在,公立中醫(yī)醫(yī)院的生存與發(fā)展離不開中醫(yī)藥法律體系的有力保障。

1 我國中醫(yī)藥法律體系的基本特征

根據(jù)文獻研究分析,目前我國已經(jīng)初步形成了一套中醫(yī)藥法律體系,在中醫(yī)藥服務(wù)、中醫(yī)藥保護與發(fā)展、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)、中醫(yī)藥科學(xué)研究、中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新與文化傳播、中醫(yī)藥特色發(fā)展、中醫(yī)藥信息化發(fā)展等多方面都有了相應(yīng)的法律法規(guī)和政策規(guī)定[1-2]。

我國中醫(yī)藥法律體系按層級劃分,包括國家法律、國家行政法規(guī)、國家規(guī)范性文件、地方行政法規(guī)、地方規(guī)范性文件等;按內(nèi)容劃分,包括中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略類、中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新類、突發(fā)傳染病防控中醫(yī)藥領(lǐng)域類、中醫(yī)藥文化傳播類、醫(yī)療衛(wèi)生改革類等。以按層級來分為例,我國中醫(yī)藥法律體系基本特征如下。

1.1 法律方面從1982年《憲法》第一次提出要發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥,到2017年《中華人民共和國中醫(yī)藥法》頒布實施,經(jīng)歷了35 a的漫長之路,國家法律層面才有了真正意義上關(guān)于中醫(yī)藥領(lǐng)域的完備法律[3]?！吨嗅t(yī)藥法》是一部具有鮮明中國特色、歷史底蘊和傳統(tǒng)文化特點的中醫(yī)藥法律,《中醫(yī)藥法》的頒布實施,為我國中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展帶來了春天,加大了政府對中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)的重視,為實踐中的困難問題指明了方向和思路,標(biāo)志著我國正式建立了以《中醫(yī)藥法》為核心的中醫(yī)藥法律體系[4]。此外,2019年《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》頒布實施,明確規(guī)定國家大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè),堅持中西醫(yī)并重、傳承與創(chuàng)新相結(jié)合,發(fā)揮中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)中的獨特作用,為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供了強有力的鼓勵與支持。

1.2 行政法規(guī)方面

1.2.1國家行政法規(guī) 2003年的《中醫(yī)藥條例》是我國第一部為繼承和發(fā)展中醫(yī)藥學(xué)、保障和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展而制定的行政法規(guī),現(xiàn)已廢止,標(biāo)志著國家簡政放權(quán)、為全國地方性行政法規(guī)的出臺提供了平臺和機會[5]。此外,《中醫(yī)藥繼續(xù)教育登記辦法》《中醫(yī)藥專利管理辦法》《中醫(yī)藥科學(xué)技術(shù)成果登記管理辦法》等法規(guī)的制定年代久遠,遲遲未修訂,存在立法滯后、不符合中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的問題。2017年的《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》和《中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員醫(yī)師資格考核注冊管理暫行辦法》分別對中醫(yī)診所的舉辦、監(jiān)督、管理以及中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員醫(yī)師資格考核注冊日常管理方面作了詳細明確的規(guī)定。2018年修訂的《中華人民共和國中藥品種保護條例》是針對中藥品種的質(zhì)量、中藥生產(chǎn)企業(yè)的合法權(quán)益保護而制定的行政條例。由此可見,我國關(guān)于中醫(yī)藥領(lǐng)域的行政法規(guī)仍存在數(shù)量少、涉及面狹窄、法規(guī)內(nèi)容相對不夠集中、修訂不及時等問題,實行力度也相對較弱。

1.2.2地方行政法規(guī) 根據(jù)文獻研究,《中醫(yī)藥法》實施以后,全國各地方政府加快了地方行政法規(guī)的制定出臺,現(xiàn)行有效的地方《中醫(yī)藥條例》約28部,絕大多數(shù)地方的《中醫(yī)藥條例》或《實施〈中醫(yī)藥法〉辦法》均是在《中醫(yī)藥法》為范本的基礎(chǔ)上,結(jié)合各地方實際情況,明確提出符合地方中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定和要求。但是,仍然有大部分地方政府未能夠及時出臺地方行政法規(guī),并且少有與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革相結(jié)合的情況,存在立法滯后、修訂滯后的問題[6]。

1.3 規(guī)范性文件方面

1.3.1國家規(guī)范性文件 文獻研究發(fā)現(xiàn),國家在醫(yī)療、教育、科研、文化等領(lǐng)域均制定出臺了關(guān)于中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展意見、發(fā)展規(guī)劃、實施方案等規(guī)范性政策文件。例如:《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016—2030年)》《中醫(yī)藥發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《中醫(yī)藥信息化發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《促進健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動綱要(2019—2022年)》《公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展促進行動(2021—2025年)》等中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略類規(guī)范性文件,按階段、分領(lǐng)域、多維度做好中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。再如:《關(guān)于加快中醫(yī)藥科技創(chuàng)新體系建設(shè)的若干意見》《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》《關(guān)于促進中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》《關(guān)于進一步加強綜合醫(yī)院中醫(yī)藥工作推動中西醫(yī)協(xié)同發(fā)展的意見》等發(fā)展意見和實施方案文件,通過突出強調(diào)中醫(yī)藥的重要性,關(guān)注中醫(yī)藥發(fā)展問題,細化中醫(yī)藥事業(yè)各個方面發(fā)展任務(wù),引導(dǎo)社會各界把中醫(yī)藥繼承好、發(fā)展好、利用好。但是,國家規(guī)范性文件存在權(quán)威性較低、落實性較差、針對性不足等問題。

1.3.2地方規(guī)范性文件(以河南省為例) 雖然《河南省中醫(yī)藥條例》的出臺填補了河南省中醫(yī)藥領(lǐng)域的立法空白,但與其他省份相比,河南省關(guān)于中醫(yī)藥領(lǐng)域的規(guī)范性文件數(shù)量較少,針對性不足,很多方面仍存有立法空白?！逗幽鲜≌P(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的意見》《“健康中原2030”規(guī)劃綱要》《河南省中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃(2016—2030年)》《中共河南省委、河南省政府關(guān)于促進中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》等規(guī)范性文件僅是對國家規(guī)范性文件的簡單復(fù)述,并不能夠完全符合地方實情,實施效果不理想[5]。

綜上所述,我國已經(jīng)初步建立中醫(yī)藥法律體系,基本框架構(gòu)建完整,包含國家法律、國家行政法規(guī)、國家規(guī)范性文件、地方行政法規(guī)、地方規(guī)范性文件等5個層級。但無論是常規(guī)性法規(guī)還是專門性法規(guī)的數(shù)量均不能滿足中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的需求,特別是地方配套政策法規(guī)和規(guī)章制度不夠完善,針對公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的專門性政策法規(guī)尚有缺失,各級規(guī)范性文件的執(zhí)行力度相對較低[7]。

2 《中醫(yī)藥法》實施背景下公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展問題

以河南省調(diào)研情況為例,通過對河南省各級公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)開展問卷調(diào)查、走訪調(diào)研、收集分析數(shù)據(jù)、整理匯總發(fā)現(xiàn),在《中醫(yī)藥法》實施背景下,各級公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展存在以下突出問題。

2.1 法治建設(shè)水平不足一方面,大多數(shù)公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)對法治建設(shè)工作的重視度不夠高,除了試點公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)建立了獨立的法律事務(wù)辦公室、醫(yī)患協(xié)調(diào)部門外,其他公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)很少配齊相應(yīng)的獨立部門,多數(shù)未配備專業(yè)的法律人才和律師顧問團隊,未建立以醫(yī)院章程為核心的現(xiàn)代管理運行機制,對中醫(yī)藥法律體系知識的宣傳教育力度不強,職工知法、學(xué)法、用法、守法的意識有待提升,保護患者隱私安全方面措施缺乏,依法治院的法治思維和能力有待提高;另一方面,公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的上級行政主管部門對公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)法治建設(shè)工作的指導(dǎo)不多、監(jiān)督不嚴(yán),缺乏資金政策性導(dǎo)向的鼓勵支持,多數(shù)還停留在僅僅為了完成上級任務(wù)的階段,導(dǎo)致各公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)對中醫(yī)藥法律體系的貫徹執(zhí)行和推動落實情況欠佳。

2.2 中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新不足中醫(yī)藥是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一張名片,而公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)作為中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新的孕育搖籃,捍衛(wèi)和保護中醫(yī)藥是義不容辭的責(zé)任。而當(dāng)前絕大多數(shù)的公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)在中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新方面存在中醫(yī)藥科學(xué)研究水平參差不齊、學(xué)科?？平ㄔO(shè)力量薄弱、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)政策支持力度不強、中醫(yī)藥文化傳播機制不健全、文化覺醒不徹底、中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)保護制度不完善等問題,導(dǎo)致中醫(yī)藥的傳承與創(chuàng)新發(fā)展受阻。

2.3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力不足一是對感染控制認(rèn)識不足,重視程度不夠。醫(yī)護人員在中醫(yī)院校學(xué)生時期缺乏相關(guān)知識的學(xué)習(xí)和無菌技術(shù)操作訓(xùn)練,無菌觀念及消毒隔離意識相對淡薄、執(zhí)行不嚴(yán)。二是職業(yè)防護不到位。職業(yè)暴露后未及時局部處理和預(yù)防用藥,不按要求上報醫(yī)院感染管理部門,增加職業(yè)暴露風(fēng)險。三是中西醫(yī)結(jié)合應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件救治能力不足,對如何突出中醫(yī)藥特色、培育專業(yè)救治團隊、調(diào)配各種資源建設(shè)硬件設(shè)施等缺乏經(jīng)驗和管理能力。

2.4 醫(yī)聯(lián)體建設(shè)缺乏頂層設(shè)計、機制建設(shè)和政策保障一是各利益主體缺乏長效激勵機制,缺乏政府部門的激勵政策,牽頭中醫(yī)醫(yī)院公益性投入大量的優(yōu)質(zhì)資源,花費巨大的時間精力,自身利益受損;二是中醫(yī)醫(yī)聯(lián)體建設(shè)有形無神,多數(shù)中醫(yī)醫(yī)聯(lián)體為松散型聯(lián)盟,僅在技術(shù)、人才交流互動層面開展部分聯(lián)合聯(lián)動,在人、財、物方面尚未實現(xiàn)深層次的統(tǒng)籌和有效統(tǒng)一;三是雙向轉(zhuǎn)診面臨技術(shù)、藥品、醫(yī)保、價格等障礙,基層醫(yī)院醫(yī)療設(shè)施缺乏,技術(shù)水平較低,難以形成首診格局,嚴(yán)重影響患者向下轉(zhuǎn)診的意愿;四是大部分中醫(yī)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)尚未制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo),醫(yī)保部門也未出臺相關(guān)的雙向轉(zhuǎn)診醫(yī)保支付政策,無法對患者轉(zhuǎn)診起到積極引導(dǎo)作用。

3 健全中醫(yī)藥法律體系,推動公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展

公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展是一個多方面的綜合體,需要構(gòu)建一套嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、豐富、多元的法律體系。為避免立法滯后,通過進一步加快推進地方性法律法規(guī)的制定和完善,分析中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)未來發(fā)展方向,結(jié)合法治化發(fā)展進程的實際條件,構(gòu)建和完善以中醫(yī)藥法律體系為基石、地方政府主導(dǎo)、上級行政主管部門監(jiān)管、公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)自律、社會各界監(jiān)督的管理機制。因地制宜、有的放矢地為公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展保駕護航,提供有力的法律武器支持。

3.1 中醫(yī)藥法律體系構(gòu)建與完善對策

3.1.1補齊地方性立法缺失空白,完善頂層設(shè)計 根據(jù)目前我國公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)立法空白這一問題,應(yīng)加快出臺針對新醫(yī)改背景下公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)如何發(fā)展的專門性法規(guī)政策,從頂層設(shè)計入手,結(jié)合公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展棘手問題和短板,系統(tǒng)、深入、全面規(guī)范公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)、人才、科研、管理、藥學(xué)、護理、后勤等各方面的運行與發(fā)展機制,通過立法引導(dǎo)公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)中醫(yī)特色醫(yī)院,堅持中西醫(yī)并重發(fā)展,推動中醫(yī)藥、西醫(yī)藥相互補充、相互協(xié)調(diào)發(fā)展,要保持和發(fā)揮中醫(yī)藥的特色和優(yōu)勢,推進中醫(yī)藥現(xiàn)代化[8]。

3.1.2加強地方性立法自主性,突出地方中醫(yī)藥特色 建議地方政府圍繞“突出地方中醫(yī)藥特色”目標(biāo),穩(wěn)中求進,細化地方扶持政策,強化法規(guī)政策文件的可實施性和可操作性,不斷提升地方性立法自主性,在堅持“與上位法保持統(tǒng)一”的原則基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮地方自主能動性,彌補國家關(guān)于中醫(yī)藥領(lǐng)域立法過于寬泛的缺點,確保地方性立法不照抄照搬、不盲目跟風(fēng)。

3.1.3完善地方行政監(jiān)督管理機制,確保組織保障 除了大力支持和促進公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展,監(jiān)督管理也是十分重要的內(nèi)容,可通過加強地方性立法,解決中醫(yī)藥管理體制不完善、管理職能分散、中醫(yī)與中藥脫節(jié)等問題,形成有力推手。例如進一步明確建立和統(tǒng)一地方中醫(yī)藥管理行政機關(guān)及其職能職權(quán),進一步完善地方政府各相關(guān)部門協(xié)同工作機制,進一步擴大對公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管范圍,規(guī)范監(jiān)督中醫(yī)醫(yī)療技術(shù)人員行業(yè)行為,加大懲戒力度,在一定范圍內(nèi)下放權(quán)限給公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu),管理懲戒不符合行業(yè)規(guī)定的行為。

3.2 堅持急用先立,以戰(zhàn)略規(guī)劃帶動發(fā)展分析明確當(dāng)前公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的主要瓶頸問題、階段特征,在立法立策的時效和程序相對復(fù)雜的情況下,堅持“急用先立”原則[9]。建議地方政府更多制定出臺關(guān)于公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃性文件,以“規(guī)劃藍圖和解決問題相輔相成、相互統(tǒng)一”為前提,在公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的不同時期解決不同問題,重點考慮但不限于以下方面。

3.2.1加強中醫(yī)藥資源優(yōu)化配置,注重中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新 提升中醫(yī)藥綜合服務(wù)能力,樹立公立中醫(yī)醫(yī)院品牌特色,建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心,在患者流出較多、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源較為薄弱的地區(qū)建立分院,加快中醫(yī)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的擴容和區(qū)域的均衡布局,做優(yōu)做強中醫(yī)優(yōu)勢專科,提升基層中醫(yī)藥服務(wù)能力。

3.2.2提升應(yīng)急服務(wù)能力,防范化解突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險 充分發(fā)揮中醫(yī)藥優(yōu)勢,提升危重癥患者救治能力和水平,完善感控管理組織體系,優(yōu)化感控專職人員配置,定期開展風(fēng)險評估,根據(jù)評估結(jié)果適時調(diào)整預(yù)警等級,并采取相應(yīng)的分級響應(yīng)措施。加強監(jiān)督檢查,實現(xiàn)閉環(huán)管理。

3.2.3推動依法治院,實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化 建立以章程為統(tǒng)領(lǐng),權(quán)責(zé)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運行高效、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度,推動醫(yī)院管理規(guī)范化、精細化、科學(xué)化。建立體現(xiàn)中醫(yī)特色的醫(yī)院質(zhì)量控制體系,形成涵蓋中醫(yī)診療標(biāo)準(zhǔn)、科研標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、院感防控標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系,提升中醫(yī)藥行業(yè)治理現(xiàn)代化水平。

3.2.4聚焦醫(yī)療領(lǐng)域體制改革,加強醫(yī)聯(lián)體建設(shè) 開展?？乒步ㄅc健康扶貧,促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉基層,推動中醫(yī)藥醫(yī)療養(yǎng)老保健創(chuàng)新融合發(fā)展,建設(shè)緊密型醫(yī)聯(lián)體和?？坡?lián)盟,推動形成基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式。

3.2.5加強中醫(yī)藥科技創(chuàng)新,建設(shè)符合高質(zhì)量發(fā)展需求的人才隊伍 充分發(fā)揮公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)在中醫(yī)理論創(chuàng)新中的優(yōu)勢和作用,依托科技創(chuàng)新平臺建設(shè),促進多學(xué)科融合,突出中醫(yī)藥人才資源培養(yǎng),助力人才接觸前沿領(lǐng)域,最終內(nèi)化為醫(yī)院的高質(zhì)量人才培養(yǎng)底蘊,通過人才自身的高質(zhì)量發(fā)展促進醫(yī)院整體的人才高質(zhì)量發(fā)展。

3.2.6創(chuàng)新服務(wù)模式,加強智慧化信息化建設(shè) 推動地方和區(qū)域中醫(yī)藥信息的互通互聯(lián),加快信息系統(tǒng)整合集成,通過健全和完善“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”的服務(wù)和支撐體系,更加精準(zhǔn)對接和滿足群眾多層次、多樣化、個性化的健康需求,構(gòu)建醫(yī)療、服務(wù)、管理“三位一體”的智慧醫(yī)院系統(tǒng),致力醫(yī)療業(yè)務(wù)提升。

4 結(jié)語

公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展需要中醫(yī)藥法律體系的法治保障。建立健全更加完善、符合醫(yī)改背景和中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的中醫(yī)藥法律體系,特別是符合地方實際情況的地方性政策法規(guī),有利于提升公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,促進中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新。