劉憶寧 劉罡

[摘要]當(dāng)前，在全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的背景下，本文通過對(duì)中管高校績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀開展問卷調(diào)查，分析高校績(jī)效審計(jì)存在的主要問題，結(jié)合新時(shí)代對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求和高校實(shí)際情況，提出改進(jìn)和加強(qiáng)高?？?jī)效審計(jì)的建議，并進(jìn)一步豐富新時(shí)代高校內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵，推動(dòng)高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在績(jī)效管理中更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

[關(guān)鍵詞]高校 ? 績(jī)效審計(jì) ? 內(nèi)部審計(jì)

績(jī)效審計(jì)在我國(guó)起步不久，目前沒有單一的定義，許多研究者對(duì)此有著不同的闡釋。本文中的高?？?jī)效審計(jì)，是指高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

一、高校開展績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

為了解高校績(jī)效審計(jì)的實(shí)際開展情況，我們對(duì)31所中央管理高校進(jìn)行了問卷調(diào)查，取得有效調(diào)查問卷29份。

關(guān)于績(jī)效審計(jì)的實(shí)際開展情況，從問卷反饋的結(jié)果看，有20所高校表明近年來開展過績(jī)效審計(jì)工作，但還有31%的高校沒有開展此項(xiàng)工作（見表1）。

從已經(jīng)開展此項(xiàng)工作的高?？?，以績(jī)效審計(jì)的名義開展的占30%，以其他形式開展的占70%（見表2）。

從已經(jīng)開展績(jī)效審計(jì)高校的審計(jì)對(duì)象看，以重大財(cái)政專項(xiàng)資金為審計(jì)對(duì)象的最多，占比為65%，這其中又以雙一流建設(shè)引導(dǎo)專項(xiàng)為主；以專項(xiàng)工作任務(wù)為審計(jì)對(duì)象的次之，占比為45%（見表3、表4）。

從開展績(jī)效審計(jì)的主體看，多數(shù)是學(xué)校審計(jì)處自行審計(jì)，占比為65%（見表5）。

從開展績(jī)效審計(jì)的方式看，作為單獨(dú)項(xiàng)目開展審計(jì)的，占比為50%（見表6）。

從開展績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容看，關(guān)注最多的是績(jī)效目標(biāo)，占比為90%，其次是資金使用，占比為85%，再次是建設(shè)成效，占比為75%（見表7）。

從已開展績(jī)效審計(jì)的高?？矗蠖鄶?shù)沒有自行建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表8）。

從開展績(jī)效審計(jì)的效果看，60%的高校認(rèn)為比較成功，其他的認(rèn)為一般（見表9）。

二、高?？?jī)效審計(jì)存在的問題及分析

（一）高校開展績(jī)效審計(jì)缺少必要的制度支持

在績(jī)效審計(jì)走進(jìn)我國(guó)的二十年間，相關(guān)理論研究和工作實(shí)踐持續(xù)推進(jìn)。2013年，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布了《第2202號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——績(jī)效審計(jì)》，提出績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵、一般原則、內(nèi)容、方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)范。2015年，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》（教財(cái)〔2015〕2號(hào)），提出“要對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效，促進(jìn)提高項(xiàng)目資金使用效益”。但在當(dāng)前仍然缺少針對(duì)績(jī)效審計(jì)的國(guó)家層面和教育系統(tǒng)內(nèi)的專門法規(guī)制度。2020年新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號(hào)）中，關(guān)于審計(jì)事項(xiàng)包括“資金、資產(chǎn)、資源的管理和效益情況”，并未明確提出績(jī)效審計(jì)的要求，高校自身也缺乏績(jī)效審計(jì)相關(guān)制度規(guī)定方面的設(shè)計(jì)制定安排，這一方面影響了高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)開展績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)工作的成效，另一方面也反映出高?？?jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀和對(duì)相應(yīng)制度建設(shè)的迫切需求。

（二）高?？?jī)效審計(jì)開展還不平衡

從問卷反饋的結(jié)果看，部分高?？?jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)起步較晚，有30%以上的高校表明近年來未開展過某種形式的績(jī)效審計(jì)工作。這其中固然有缺少上級(jí)主管部門政策指導(dǎo)和實(shí)際推動(dòng)的原因，但也說明高校對(duì)績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)、范圍、內(nèi)容、指標(biāo)體系等關(guān)鍵問題認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，重視程度不同，績(jī)效審計(jì)在高校中開展情況還不平衡。部分高校對(duì)績(jī)效本身重視程度還不夠高，仍停留在“重分錢，輕管理”“重花錢，輕績(jī)效”的慣性思維上；對(duì)績(jī)效管理方面存在的問題，也沒有引起足夠的重視。同時(shí)，部分高校內(nèi)部審計(jì)在開展績(jī)效審計(jì)方面存在畏難情緒，擔(dān)當(dāng)作為不夠，未能充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

（三）高?？?jī)效審計(jì)的覆蓋還不全面

從已經(jīng)開展績(jī)效審計(jì)高校的審計(jì)對(duì)象看，還是以財(cái)政專項(xiàng)資金和專門工作任務(wù)為主，其中以重大財(cái)政專項(xiàng)資金為審計(jì)對(duì)象的占比最多，其他方面關(guān)注不夠。從審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容看，關(guān)注最多的是績(jī)效目標(biāo)，其次是資金使用，而績(jī)效管理體制、項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排、執(zhí)行過程等其他管理環(huán)節(jié)涉及較少。上述情況說明目前開展的績(jī)效審計(jì)還有局限性，無論在審計(jì)對(duì)象還是審計(jì)內(nèi)容上，都沒有實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。當(dāng)然，導(dǎo)致這一情況出現(xiàn)的原因，既有內(nèi)審機(jī)構(gòu)未能充分作為等主觀因素，也有審計(jì)對(duì)象的基礎(chǔ)性工作不扎實(shí)，資料、數(shù)據(jù)缺失，無法為審計(jì)工作提供支撐等客觀原因。

（四）高校績(jī)效審計(jì)效果不夠理想

從已開展績(jī)效審計(jì)高校的反饋看，績(jī)效審計(jì)總體效果還不夠理想，這也導(dǎo)致了目前高?？?jī)效審計(jì)仍處于理論探討或小范圍試點(diǎn)階段，而無法成為一種成熟的、可推廣的高校內(nèi)部審計(jì)類型。分析其原因：一是高校內(nèi)部審計(jì)自身能力不足。與其他審計(jì)類型相比，績(jī)效審計(jì)更為復(fù)雜，要求更高，評(píng)價(jià)更難，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)僅憑自身能力難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。二是審計(jì)的深度不夠，有的高校的績(jī)效審計(jì)結(jié)合在其他審計(jì)項(xiàng)目之中，沒有作為單獨(dú)項(xiàng)目，投入審計(jì)力量不夠，很難做到審深審?fù)?，難以達(dá)到應(yīng)有效果。三是審計(jì)評(píng)價(jià)難度較大，大多數(shù)高校沒有制定明確的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)自行制定難度較大，認(rèn)可度差，影響審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果。四是審計(jì)結(jié)果質(zhì)量不高，相關(guān)部門沒有形成共識(shí)，獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制缺失，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用較差，審計(jì)意見難以落地落實(shí)。

三、高校開展績(jī)效審計(jì)的建議

（一）建立高?？?jī)效審計(jì)的制度體系

黨和國(guó)家高度重視績(jī)效管理工作，2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，明確要求審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督?？?jī)效審計(jì)進(jìn)入我國(guó)的二十年間，學(xué)術(shù)界已有諸多的研究和探索，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位也有許多工作探索和實(shí)務(wù)研究，雖然見解各有不同，但也形成了一批各具特色、值得總結(jié)的成果和經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)上述成果和經(jīng)驗(yàn)，制定具有我國(guó)特色、適應(yīng)新時(shí)代要求的績(jī)效審計(jì)制度框架，作為指導(dǎo)我國(guó)各級(jí)各類審計(jì)部門和人員開展績(jī)效審計(jì)的依據(jù)。教育主管部門也要結(jié)合高校特點(diǎn)，出臺(tái)適應(yīng)高校實(shí)際的績(jī)效審計(jì)具體制度或指南，明確高?？?jī)效審計(jì)的內(nèi)涵、對(duì)象、內(nèi)容和方法等，指導(dǎo)和推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的開展。

（二）做好績(jī)效審計(jì)與績(jī)效管理的協(xié)同

中共中央、國(guó)務(wù)院以及教育部發(fā)布的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見，都提出了要建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，也要求各地各單位審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的審計(jì)監(jiān)督?？?jī)效審計(jì)與績(jī)效管理，在工作主體、性質(zhì)、程序、范圍等方面具有區(qū)別，但在工作對(duì)象、目標(biāo)、方法等方面又有許多共同之處，它們可以互為支撐，彼此協(xié)同，甚至在某些方面進(jìn)行融合。一是借鑒績(jī)效管理中評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。高校績(jī)效審計(jì)之所以難以開展，一個(gè)很關(guān)鍵的問題就是尚未形成較為科學(xué)、完善、普適的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，內(nèi)審機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)時(shí)缺少抓手和依據(jù)，而目前財(cái)政部門已經(jīng)制定了較多績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，如《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）等?，F(xiàn)階段內(nèi)審機(jī)構(gòu)可以充分利用財(cái)政部門比較成熟的績(jī)效指標(biāo)體系，同時(shí)根據(jù)需要將績(jī)效審計(jì)的特色指標(biāo)納入其中。二是合理采用績(jī)效評(píng)價(jià)的方法?？?jī)效審計(jì)除了使用審閱法、核對(duì)法、查詢法、比較法等傳統(tǒng)審計(jì)方法外，還可以運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)常見的個(gè)別訪談、問卷調(diào)查、分析、專題討論等方法。三是做好與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作銜接。高?？?jī)效審計(jì)要與績(jī)效評(píng)價(jià)統(tǒng)籌考慮、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、形成合力、合理分工、互為補(bǔ)充，績(jī)效審計(jì)的切入時(shí)間最好在績(jī)效自評(píng)結(jié)束后，外部評(píng)價(jià)開始前。

（三）創(chuàng)新高?？?jī)效審計(jì)的方式

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力大和“過緊日子”的情況下，高校收入受到較大影響，此時(shí)更應(yīng)牢固樹立績(jī)效理念，提高對(duì)績(jī)效審計(jì)重要意義的認(rèn)識(shí)。而高?？?jī)效審計(jì)的進(jìn)一步推動(dòng)與發(fā)展，采用切實(shí)可行的方式至關(guān)重要。一是逐步擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，由目前單一地對(duì)某項(xiàng)資金開展績(jī)效審計(jì)，擴(kuò)展到與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的項(xiàng)目、資源和政策等，充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的作用。二是適度借助第三方機(jī)構(gòu)。鑒于當(dāng)前高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)能力欠缺，在審計(jì)實(shí)施主體方面，可以采取內(nèi)審機(jī)構(gòu)牽頭、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與的聯(lián)合審計(jì)方式，有效發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，確保工作質(zhì)量。三是合理確定審計(jì)項(xiàng)目。在審計(jì)項(xiàng)目安排上，既要考慮學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)注的方面，又要考慮內(nèi)審機(jī)構(gòu)比較熟悉、能夠把握、易于評(píng)價(jià)的方面。此外，審計(jì)項(xiàng)目應(yīng)盡量作為單獨(dú)立項(xiàng)的項(xiàng)目來進(jìn)行，加大審計(jì)力度，拓展審計(jì)深度，從而有效保證審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）切實(shí)提升績(jī)效審計(jì)效果

績(jī)效審計(jì)在高校的發(fā)展，取決于其能否為學(xué)校管理層提供高質(zhì)量的意見和建議，因此確?？?jī)效審計(jì)質(zhì)量，提升績(jī)效審計(jì)效果至關(guān)重要。一是提升審計(jì)人員履職能力和專業(yè)水平。通過加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)相關(guān)專業(yè)人員，通過開展培訓(xùn)和繼續(xù)教育等方式，拓展審計(jì)人員知識(shí)面，以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求。二是做好審計(jì)評(píng)價(jià)，全面運(yùn)用各種審計(jì)方法，借助信息化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)，客觀合理提出審計(jì)評(píng)價(jià)意見。三是做好審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。內(nèi)審機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與校內(nèi)相關(guān)部門溝通與協(xié)作，形成審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。比如，財(cái)務(wù)部門將審計(jì)結(jié)果作為項(xiàng)目安排、資金分配、績(jī)效考核的重要依據(jù)；組織部門將績(jī)效工作成效作為干部評(píng)價(jià)任用的重要依據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察部門將審計(jì)結(jié)果作為對(duì)干部問責(zé)追責(zé)的重要線索等。

（作者單位：合肥工業(yè)大學(xué) ? 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，郵政編碼：100083，電子郵箱：liugang@cau.edu.cn）