葉托 高燦玉

摘? ? 要：政府決策是公共服務(wù)外包中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到合同履約的成敗。政府在公共服務(wù)外包中必然面對(duì)為何外包、外包給誰(shuí)與如何外包三個(gè)決策問(wèn)題。在為何外包方面，交易成本理論、委托代理理論、公共選擇理論與社會(huì)學(xué)新制度主義均提供了不同的解釋思路，而影響外包動(dòng)機(jī)的主要因素可以劃分為服務(wù)、政府和政治三類(lèi)。在外包給誰(shuí)方面，私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織與其他政府各有各的優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)，需要政府予以相機(jī)抉擇。在如何外包方面，傳統(tǒng)合同與關(guān)系合同被視為兩種相互對(duì)立的合同治理機(jī)制。在實(shí)踐中，提高公共服務(wù)外包中的政府決策水平要找準(zhǔn)上述三個(gè)方面的著力點(diǎn)，從外包動(dòng)因的角度來(lái)看，需要建立開(kāi)放透明的外包決策機(jī)制；從承包方選擇的角度來(lái)看，需要破除唯私營(yíng)企業(yè)優(yōu)越或唯社會(huì)組織優(yōu)越的成見(jiàn)，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和承包方的特征進(jìn)行相機(jī)抉擇；從合同形式選擇的角度來(lái)看，需要探索傳統(tǒng)合同與關(guān)系合同優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的方式方法。

關(guān)? 鍵? 詞：公共服務(wù)外包；政府決策；外包動(dòng)因；外包對(duì)象；外包合同

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｄ６３０? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ? ? ? ? 文章編號(hào)：１００７－８２０７（２０２３）０８－０００１－１３

收稿日期：２０２３－０７－０３

作者簡(jiǎn)介：葉托，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織、社會(huì)治理；高燦玉，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理。

基金項(xiàng)目：廣東省自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“公共服務(wù)外包背景下政府與社會(huì)組織合作的影響因素、動(dòng)態(tài)演化與提升策略”，項(xiàng)目編號(hào)：２０１９Ａ１５１５０１１２３７；廣州市哲學(xué)社科規(guī)劃課題“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其管理研究：以廣州市為例”，項(xiàng)目編號(hào)：２０２２ＧＺＧＪ５０。

公共服務(wù)外包是指某個(gè)政府機(jī)構(gòu)將原本由組織內(nèi)部生產(chǎn)的公共服務(wù)承包給外部組織進(jìn)行生產(chǎn)。在上世紀(jì)８０年代民營(yíng)化浪潮的推動(dòng)下，公共服務(wù)外包逐漸成為世界各國(guó)政府提供公共服務(wù)的一種重要工具。到目前為止，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)公共服務(wù)外包的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了三個(gè)階段的變化：在上世紀(jì)８０年代，它僅僅被當(dāng)作一種減輕財(cái)政壓力的手段；在上世紀(jì)９０年代，更多是將它視為一種戰(zhàn)略行為，致力于讓政府聚焦于核心競(jìng)爭(zhēng)力，并從組織外部汲取更多的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)；到了２１世紀(jì)初，人們普遍認(rèn)為，它具有某種“變革性”的力量，正在重塑公共服務(wù)的生產(chǎn)方式和公共事務(wù)的治理模式。在有關(guān)公共服務(wù)外包的海量文獻(xiàn)中，政府的決策行為一直是備受公共管理學(xué)者重視的研究命題，因?yàn)闆Q策正確與否將直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。通常來(lái)說(shuō)，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)需要面對(duì)三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的決策難題——為何外包、外包給誰(shuí)與如何外包?！盀楹瓮獍庇懻摰氖悄男﹦?dòng)因促成政府放棄內(nèi)部生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而借助外部購(gòu)買(mǎi)；“外包給誰(shuí)”涉及的是選擇什么類(lèi)型的服務(wù)承包方才是合適的；“如何外包”關(guān)注的是選擇何種形式的購(gòu)買(mǎi)合同來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的外部提供。

一、為何外包：公共服務(wù)外包的動(dòng)因比較

關(guān)于公共服務(wù)外包動(dòng)因的研究主要呈現(xiàn)出兩條不同的路徑：一條路徑側(cè)重運(yùn)用一些比較成熟的經(jīng)典理論來(lái)解釋公共服務(wù)外包的動(dòng)因；另一條路徑則試圖利用實(shí)證研究來(lái)尋找影響公共服務(wù)外包動(dòng)因的各種具體因素。無(wú)論沿襲何種路徑，學(xué)者們對(duì)于公共服務(wù)外包的動(dòng)因分析一直充滿(mǎn)爭(zhēng)議。

（一）公共服務(wù)外包動(dòng)因的經(jīng)典理論解釋

⒈交易成本理論。交易成本理論由羅納德·科斯最先提出，并經(jīng)奧利弗·威廉姆森發(fā)展和完善。該理論認(rèn)為，科層（內(nèi)部生產(chǎn)）與市場(chǎng)（外部購(gòu)買(mǎi)）是兩種可以相互替代的資源交易機(jī)制，其背后均存在一定的交易成本，而交易成本的相對(duì)大小則決定了組織會(huì)選擇哪種資源交易機(jī)制。所謂的交易成本是指，在各種可替代的治理結(jié)構(gòu)下，規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督任務(wù)完成的比較成本，其產(chǎn)生的根源在于有限理性、不確定性、機(jī)會(huì)主義與資產(chǎn)專(zhuān)用性等。［１］根據(jù)這一理論，政府在決定是否外包某種公共服務(wù)的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)內(nèi)部生產(chǎn)和外部購(gòu)買(mǎi)的交易成本進(jìn)行細(xì)致謹(jǐn)慎的測(cè)算與比較。只有當(dāng)外部購(gòu)買(mǎi)的交易成本小于內(nèi)部生產(chǎn)的交易成本時(shí)，政府才能從公共服務(wù)外包中獲得成本節(jié)約的好處，若交易成本過(guò)高，往往會(huì)導(dǎo)致政府內(nèi)部治理效率低下。［２］此外，交易成本理論還注意到，公共服務(wù)的性質(zhì)不同，其面對(duì)的交易成本也不盡相同，如公共服務(wù)的績(jī)效可衡量性越高，其外包的交易成本就越低。

⒉委托代理理論。與交易成本理論關(guān)注交易成本不同，委托代理理論認(rèn)為，代理成本才是政府在決定是否外包公共服務(wù)時(shí)最應(yīng)考慮的因素。在該理論看來(lái)，公共服務(wù)外包其實(shí)是一種典型的委托代理行為，即作為委托人的政府將公共服務(wù)生產(chǎn)一事交由作為代理人的承包方來(lái)處理。遺憾的是，代理人也是追求自我效用最大化的理性人，并非總是按照委托人的意愿或最佳利益行事，更有甚者常常利用信息不對(duì)稱(chēng)來(lái)實(shí)施各種機(jī)會(huì)主義行為，包括逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。［３］代理人的這些行為傾向不可避免地會(huì)給公共服務(wù)外包帶來(lái)相應(yīng)的代理成本，而代理成本的大小則將直接影響公共服務(wù)外包的成效。［４］依據(jù)這一理論的思路，如果政府能夠設(shè)計(jì)出一套監(jiān)控機(jī)制來(lái)抑制代理人的機(jī)會(huì)主義行為以降低公共服務(wù)生產(chǎn)的代理成本，那么就應(yīng)該外包公共服務(wù)，使自己更加聚焦于核心業(yè)務(wù)；反之則不應(yīng)該。

⒊公共選擇理論。相較于上述兩個(gè)理論的成本計(jì)算導(dǎo)向，公共選擇理論更加關(guān)注公共服務(wù)外包決策主體的私利動(dòng)機(jī)。眾所周知，公共選擇理論將傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)引入到了政治過(guò)程分析中，從而提出政府決策者與市場(chǎng)決策者一樣均受理性驅(qū)使，追求私利最大化。［５］類(lèi)似的，在決定是否通過(guò)外部購(gòu)買(mǎi)的形式來(lái)提供公共服務(wù)時(shí)，政府官員也主要是依據(jù)自身利益而非交易成本或代理成本作出決策的。學(xué)者Ｊａｍｅｓ Ｆｅｒｒｉｓ據(jù)此認(rèn)為，在通常情況下政府決策者是不太愿意外包公共服務(wù)的，因?yàn)閷?duì)公共服務(wù)生產(chǎn)的直接控制更有助于實(shí)現(xiàn)其自身利益；但是如果能夠從外包中獲得某些收益，如政治支持、腐敗租金等，且該收益超過(guò)了因放棄直接控制而產(chǎn)生的損失，那么政府決策者就會(huì)選擇從外部購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。［６］一言以蔽之，在公共選擇理論看來(lái)，成本計(jì)算只是公共服務(wù)外包的一個(gè)表面借口，政府決策者背后的私利考慮才是更深層次的原因。

⒋社會(huì)學(xué)新制度主義。不像上述三種理論均是單純地從經(jīng)濟(jì)人理性的角度來(lái)解釋公共服務(wù)外包的動(dòng)因，社會(huì)學(xué)新制度主義認(rèn)為，政府在決定是否外包公共服務(wù)時(shí)，不僅受到成本計(jì)算或私利動(dòng)機(jī)等經(jīng)濟(jì)因素的影響，而且更多受到組織內(nèi)外各種制度因素的影響。在社會(huì)學(xué)新制度主義的視野中，政府決策的主要目的不一定是獲得績(jī)效最大化，而更可能是追求合法性最大化，以滿(mǎn)足環(huán)境中一些關(guān)鍵利益相關(guān)者的期望。這種對(duì)合法性的追求主要通過(guò)強(qiáng)制、模仿和規(guī)范等三種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，并會(huì)造成一種“制度同構(gòu)”現(xiàn)象。［７］在這些理論的基礎(chǔ)上，Ｊｏｓｅ Ａｌｏｎｓｏ等學(xué)者運(yùn)用實(shí)證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)外包在英國(guó)地方政府層面得到普遍采納（即一種制度同構(gòu)現(xiàn)象），與經(jīng)濟(jì)因素和意識(shí)形態(tài)因素并無(wú)顯著關(guān)系，反而是強(qiáng)制性制度因素（中央政府的倡導(dǎo)）和模仿性制度因素（相鄰地方政府的外包決策）共同作用的結(jié)果。［８］

（二）公共服務(wù)外包動(dòng)因的具體影響因素

⒈服務(wù)因素。政府在決定是否采取外包方式的時(shí)候通常需要考慮公共服務(wù)的具體特征，因?yàn)檫@些特征將深刻地影響外包的難度和成效。根據(jù)現(xiàn)有研究，影響公共服務(wù)外包動(dòng)因的服務(wù)因素主要有如下三個(gè)：

一是資產(chǎn)專(zhuān)用性。資產(chǎn)專(zhuān)用性是指配置于某一特定服務(wù)生產(chǎn)的資源可以被重新配置到其他服務(wù)生產(chǎn)的程度。如果某種公共服務(wù)的生產(chǎn)需要投入資產(chǎn)專(zhuān)用性較高的資源，便會(huì)讓潛在的競(jìng)爭(zhēng)者面臨較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而形成市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，造成效率損失。因而對(duì)于那些需要投入高資產(chǎn)專(zhuān)用性資源的公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，政府不太傾向于利用外包的方式進(jìn)行生產(chǎn)。［９］

二是服務(wù)任務(wù)的復(fù)雜性。一般來(lái)說(shuō)，服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)越簡(jiǎn)單，政府越傾向于選擇外部購(gòu)買(mǎi)而非內(nèi)部生產(chǎn)。對(duì)于復(fù)雜任務(wù)，政府一方面必須投入大量的精力與成本才能獲得監(jiān)控服務(wù)生產(chǎn)所需的有效信息，另一方面常常依賴(lài)成本高昂的合同爭(zhēng)端解決機(jī)制以解決合同不完全帶來(lái)的糾紛。

三是服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度。公共服務(wù)外包的核心邏輯是充分利用市場(chǎng)的效率優(yōu)勢(shì)，因此其能夠帶來(lái)成本節(jié)約和效率提升的重要前提是公共服務(wù)市場(chǎng)必須處于充分競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。如果公共服務(wù)市場(chǎng)中的供應(yīng)商數(shù)量不足，形成不了有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)出現(xiàn)所謂的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，使公共服務(wù)外包得不償失。［１０］這意味著，公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度越高，政府越有可能選擇外部購(gòu)買(mǎi)。

⒉政府因素。除了服務(wù)因素之外，市政規(guī)模、財(cái)政壓力、公務(wù)員群體力量與政府能力等政府因素也對(duì)政府外包決策有著舉足輕重的影響。

一是市政規(guī)?！，F(xiàn)有研究對(duì)市政規(guī)模與外包決策之間的關(guān)系有著兩種截然相反的觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為，市政規(guī)模越大，政府越愿意選擇外部購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。其理由是，較大的市政規(guī)模往往意味著更多的潛在承包方，也就說(shuō)，公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度也越大。另一些學(xué)者則認(rèn)為，市政規(guī)模較小的政府更傾向于外包公共服務(wù)。市政規(guī)模較大的政府即使內(nèi)部生產(chǎn)公共服務(wù)，也能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；而市政規(guī)模較小的政府只有通過(guò)外包才能得到規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。［１１］

二是財(cái)政壓力。大部分的學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政壓力會(huì)使政府更加偏向于外包公共服務(wù)。外部購(gòu)買(mǎi)通常被視為一把運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升生產(chǎn)效率的利器，因而政府在財(cái)政困難時(shí)期總是頻繁地利用該工具，以期降低公共服務(wù)的生產(chǎn)成本。但是也有少數(shù)實(shí)證研究指出，財(cái)政壓力較小的政府更喜歡外包公共服務(wù)，主要原因有三：財(cái)政充裕有利于吸引專(zhuān)業(yè)能力更強(qiáng)的公務(wù)員，從而提升了政府管理外包的能力；財(cái)政充裕減少了公務(wù)員群體的失業(yè)擔(dān)憂(yōu)，使他們不會(huì)反對(duì)外包；財(cái)政充裕激發(fā)政府進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新，增加了外包的可能性。［１２］

三是公務(wù)員群體的力量。一些研究者很早就發(fā)現(xiàn)，由于擔(dān)心失業(yè)，公務(wù)員群體通常傾向于反對(duì)公共服務(wù)外包。因此，公務(wù)員力量越強(qiáng)大，政府越不容易選擇外部購(gòu)買(mǎi)。之后，不少研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，不同類(lèi)型的公務(wù)員對(duì)于公共服務(wù)外包的態(tài)度是不一樣的。［１３］一般來(lái)說(shuō)，低層公務(wù)員出于工作穩(wěn)定的考慮，容易采取反對(duì)態(tài)度；而高級(jí)公務(wù)員喜歡在小而精且接近權(quán)力中心的機(jī)構(gòu)工作，故而往往予以支持。

四是政府能力。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，外部購(gòu)買(mǎi)會(huì)讓其失去對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的直接控制，從而增加了公共服務(wù)生產(chǎn)的不確定性。一些學(xué)者據(jù)此提出，具有較強(qiáng)外包管理能力的政府更傾向于外包公共服務(wù)。［１４］政府的外包管理能力主要包括促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的能力、協(xié)調(diào)合作關(guān)系的能力、監(jiān)督合同履行的能力、獲取生產(chǎn)信息的能力與評(píng)估合同成效的能力等。較強(qiáng)的外包管理能力有助于政府保證公共服務(wù)生產(chǎn)的成效。

⒊政治因素?，F(xiàn)有研究還普遍注意到，意識(shí)形態(tài)與政治策略也是影響公共服務(wù)外包動(dòng)因的重要因素。

一是意識(shí)形態(tài)。大多數(shù)的實(shí)證研究都發(fā)現(xiàn)，意識(shí)形態(tài)對(duì)政府的外包決策有著相當(dāng)顯著的影響。［１５］通常來(lái)說(shuō)，在國(guó)外，右翼政治勢(shì)力偏好小政府，信奉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)服務(wù)效率的提升和服務(wù)成本的節(jié)約，故而傾向于支持外部購(gòu)買(mǎi)；左翼政治勢(shì)力恰恰與之相反，比較喜歡大政府，對(duì)市場(chǎng)力量的神話持有一定的懷疑態(tài)度。正因如此，很多學(xué)者往往認(rèn)為，右翼政府具有外包過(guò)度的嫌疑，而左翼政府具有外包不足的傾向。

二是政治策略。很多情況下，政府外包公共服務(wù)并非出于意識(shí)形態(tài)的堅(jiān)守，而是主要將之作為一種尋求政治支持或者回避政治責(zé)難的策略。Ｓｕｎｄｅｌｌ和Ｌａｐｕｅｎｔｅ發(fā)現(xiàn)，一些地方政府試圖通過(guò)外包公共服務(wù)來(lái)“購(gòu)買(mǎi)”某些選區(qū)的選票支持，并相應(yīng)地提出了“馬基雅維利式外包”（Ｍａｃｈｉａｖｅｌｌｉａｎ ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ）這一概念。［１６］著名公共管理學(xué)者胡德也曾論證，外包公共服務(wù)是一種相當(dāng)?shù)湫偷摹按聿呗浴?，政府可以在公共服?wù)生產(chǎn)出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候?qū)⒐姷呢?zé)難轉(zhuǎn)移到服務(wù)承辦商身上。［１７］

二、外包給誰(shuí)：公共服務(wù)外包的承包方抉擇

一旦政府決定將某項(xiàng)公共服務(wù)外包，繼而就會(huì)面臨另一個(gè)重要的決策問(wèn)題，即應(yīng)該選擇什么類(lèi)型的承包方。通常而言，公共服務(wù)的承包方主要有私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織與其他政府等三種類(lèi)型，它們均有著各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)（參見(jiàn)表１）。

（一）私營(yíng)企業(yè)

公共服務(wù)外包事實(shí)上是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下興起的，而新公共管理運(yùn)動(dòng)主張將私有化作為降低成本和提升效率的主要工具。因此，當(dāng)政府將公共服務(wù)由內(nèi)部生產(chǎn)改為外部購(gòu)買(mǎi)時(shí)，私營(yíng)企業(yè)總是被視為當(dāng)然的首選承包方。

⒈私營(yíng)企業(yè)作為承包方的優(yōu)勢(shì)。作為公共服務(wù)生產(chǎn)承包方，私營(yíng)企業(yè)具有一些無(wú)可代替的天然優(yōu)勢(shì)，而這些優(yōu)勢(shì)恰好契合了政府選擇外包公共服務(wù)的初衷。一方面，與社會(huì)組織和政府機(jī)構(gòu)相比，私營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)效率通常被認(rèn)為是最高的。造成私營(yíng)企業(yè)具有較高服務(wù)生產(chǎn)效率的原因有很多。從生存環(huán)境上看，私營(yíng)企業(yè)時(shí)刻需要面對(duì)高強(qiáng)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，一旦競(jìng)爭(zhēng)失敗，就會(huì)馬上倒閉；從行為動(dòng)機(jī)上看，私營(yíng)企業(yè)有著極其強(qiáng)烈的利潤(rùn)最大化追求，故而總是千方百計(jì)地削減成本；從管理策略上看，“清晰準(zhǔn)確的任務(wù)界定、明確的工作標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追求等原則”［１８］在私營(yíng)企業(yè)中得到了更加嚴(yán)格的落實(shí)；從規(guī)模經(jīng)濟(jì)上看，私營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)擴(kuò)大承包規(guī)模來(lái)不斷地分?jǐn)偵a(chǎn)的平均成本。另一方面，創(chuàng)新能力強(qiáng)是私營(yíng)企業(yè)的另一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)。盡管創(chuàng)新能夠帶來(lái)巨大的收益，但是社會(huì)組織和政府機(jī)構(gòu)由于不能私自占有這些收益，因而傾向于墨守成規(guī)，缺乏足夠的動(dòng)力進(jìn)行創(chuàng)新。與之不同，私營(yíng)企業(yè)擁有剩余索取權(quán)，可以合法地占有和分配這些收益，故而愿意冒險(xiǎn)創(chuàng)新，以期賺取更多的利潤(rùn)。［１９］事實(shí)上，當(dāng)選擇私營(yíng)企業(yè)作為承包方時(shí)，政府總是希望后者能夠設(shè)計(jì)出一個(gè)具有創(chuàng)新性的公共服務(wù)生產(chǎn)方案。

⒉私營(yíng)企業(yè)作為承包方的劣勢(shì)。支持私營(yíng)企業(yè)作為公共服務(wù)生產(chǎn)承包方的學(xué)者往往強(qiáng)調(diào)其高生產(chǎn)效率和高創(chuàng)新能力的優(yōu)點(diǎn)，而反對(duì)者也從多個(gè)角度揭示了私營(yíng)企業(yè)的弊端。首先，私營(yíng)企業(yè)的高效率和高創(chuàng)新可能只是一個(gè)神話。Ｂｅｌ等學(xué)者針對(duì)固體廢物回收服務(wù)和供水服務(wù)的實(shí)證研究表明，私營(yíng)企業(yè)并不一定意味著成本節(jié)約，其效率優(yōu)勢(shì)可能被夸大了。［２０］Ｈａｒｔｌｅｙ等學(xué)者也論證到，私營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新能力并不一定比政府機(jī)構(gòu)要高，兩者各有各的優(yōu)勢(shì)。［２１］事實(shí)上，私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)越性是建立在一系列理想性假設(shè)條件之上的，包括競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)、較低的交易成本等。而對(duì)于公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，這些假設(shè)條件往往難以滿(mǎn)足。其次，私營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī)會(huì)帶來(lái)不少負(fù)面的影響。即使在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和低交易成本的條件下，過(guò)度關(guān)注私營(yíng)企業(yè)的效率特征而忽視其利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī)的危害，也是非常不明智的。學(xué)者們注意到，利潤(rùn)最大化常常驅(qū)使私營(yíng)企業(yè)作出兩種違背公共利益的舉動(dòng)：一是為了獲得招標(biāo)，違法向政府官員行賄；二是為了追求低成本，不惜犧牲公共服務(wù)的質(zhì)量。無(wú)疑，這兩種舉動(dòng)均會(huì)不可避免地?fù)p害公共服務(wù)生產(chǎn)中的公共利益，故而Ｓｔｕｒｇｅｓｓ等提出，政府在選擇承包方時(shí)不能僅以效率為導(dǎo)向，更應(yīng)關(guān)注質(zhì)量，為此必須加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)外包活動(dòng)的監(jiān)管。［２２］再次，私營(yíng)企業(yè)在生產(chǎn)公共服務(wù)的過(guò)程中容易忽視公民價(jià)值的重要性。很多觀察發(fā)現(xiàn)，私營(yíng)企業(yè)傾向于將公共服務(wù)的對(duì)象等同于普通市場(chǎng)中的顧客。這種“顧客”隱喻導(dǎo)致私營(yíng)企業(yè)無(wú)法全面真正地理解公民的涵義。就像登哈特夫婦早就指出的，“公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集。因此，公務(wù)員不是僅僅關(guān)注‘顧客的需求，而是著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系”［２３］。

（二）社會(huì)組織

很多時(shí)候，社會(huì)組織被認(rèn)為比私營(yíng)企業(yè)更適合成為公共服務(wù)生產(chǎn)的承辦方。一些學(xué)者和公眾認(rèn)為，社會(huì)組織能夠利用自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)發(fā)生的地方發(fā)揮重要作用，解決私營(yíng)企業(yè)和政府都無(wú)能為力的公共問(wèn)題。

⒈社會(huì)組織作為承包方的優(yōu)勢(shì)。從某種角度來(lái)看，社會(huì)組織不僅具備與私營(yíng)企業(yè)不相上下的生產(chǎn)效率優(yōu)勢(shì)，而且能夠確保公共服務(wù)的提供不會(huì)喪失公共精神。一是生產(chǎn)效率優(yōu)勢(shì)。在某些領(lǐng)域（如社工服務(wù)）中，社會(huì)組織的成本優(yōu)勢(shì)非但不低于甚至要高于私營(yíng)企業(yè)。［２４］一方面，社會(huì)組織可以通過(guò)使用無(wú)償?shù)闹驹刚吆偷托降募媛毴藛T來(lái)降低勞動(dòng)力成本，而勞動(dòng)成本占公共服務(wù)總成本的比重通常比較大；另一方面，它們還可以從慈善組織、私營(yíng)企業(yè)等其他途徑獲得額外的資金或物質(zhì)支持，有助于進(jìn)一步降低某些公共服務(wù)的生產(chǎn)成本。二是服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。公共服務(wù)的公益性決定了政府在選擇承包方的時(shí)候不能僅以效率為導(dǎo)向，更應(yīng)關(guān)注服務(wù)質(zhì)量。與私營(yíng)企業(yè)相比，社會(huì)組織的使命與政府更加接近，都致力于追求公眾利益最大化而非自身利益最大化，因而其維護(hù)公共服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)要更加強(qiáng)烈。此外，社會(huì)組織通常會(huì)接收到不少的公益性捐贈(zèng)，而這些捐贈(zèng)往往會(huì)帶來(lái)公眾和捐贈(zèng)者對(duì)社會(huì)組織行動(dòng)的關(guān)注與監(jiān)督，尤其當(dāng)捐贈(zèng)以志愿服務(wù)的形式出現(xiàn)時(shí)。三是公民參與優(yōu)勢(shì)。除了生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量之外，公民參與也被認(rèn)為是政府在提供公共服務(wù)時(shí)應(yīng)該矢志追求的價(jià)值目標(biāo)。Ｒａｃｈｅｌ Ｆｙａｌｌ認(rèn)為，社會(huì)組織承包公共服務(wù)生產(chǎn)可以極大地拓寬公民參與政策過(guò)程的途徑，因?yàn)橐酝荒芾谜叱珜?dǎo)的手段，而現(xiàn)在還可以通過(guò)服務(wù)生產(chǎn)的方式。［２５］具體來(lái)說(shuō)，在社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)的情況下，公民既可以通過(guò)社會(huì)組織表達(dá)其服務(wù)需求和利益訴求，也可以借助志愿者活動(dòng)的渠道直接參與到公共服務(wù)生產(chǎn)的過(guò)程中。

⒉社會(huì)組織作為承包方的劣勢(shì)。很多學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織固然具有不少優(yōu)點(diǎn)，但是這些優(yōu)點(diǎn)常常被夸大。事實(shí)上，選擇社會(huì)組織作為承包方將面臨兩個(gè)比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性廣受質(zhì)疑。一個(gè)組織擁有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才數(shù)量越多，質(zhì)量越好，其專(zhuān)業(yè)性就越高。而絕大部分的社會(huì)組織總是缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，一則因?yàn)槠湫匠昙?lì)強(qiáng)度遠(yuǎn)遜于企業(yè)，二則由于其必須依賴(lài)志愿者開(kāi)展業(yè)務(wù)。很多經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)外包暴露出了社會(huì)組織的很多專(zhuān)業(yè)性不足問(wèn)題，如難以達(dá)到財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性要求，拙于應(yīng)付頻繁的績(jī)效匯報(bào)任務(wù)，無(wú)力提供那些需要專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的公共服務(wù)。［２６］近年來(lái)，為了成為公共服務(wù)生產(chǎn)的承包方，社會(huì)組織也作出了相應(yīng)的調(diào)整，正在努力提升自己的專(zhuān)業(yè)化程度。二是社會(huì)組織的目標(biāo)替代現(xiàn)象有所加劇。這里的目標(biāo)替代現(xiàn)象是指，社會(huì)組織偏離了向公眾提供高質(zhì)量服務(wù)的使命，而將維持組織生存和獲得資金收入作為組織行動(dòng)的首要出發(fā)點(diǎn)。由于缺乏相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，社會(huì)組織往往承受著比企業(yè)更大的生存壓力。如果企業(yè)可能為了利潤(rùn)而犧牲服務(wù)質(zhì)量，那么社會(huì)組織也可能出于財(cái)政壓力而采取相同的舉措。［２７］一些政府也發(fā)現(xiàn)了這種目標(biāo)替代現(xiàn)象，并試圖通過(guò)加大資金投入的方式來(lái)保證服務(wù)質(zhì)量，但是這一做法又明顯違背公共服務(wù)外包的初衷之一，即降低服務(wù)成本。

（三）其他政府

除了私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織，政府也經(jīng)常將公共服務(wù)外包給其他政府來(lái)生產(chǎn)。事實(shí)上，政府間協(xié)議變得越來(lái)越流行，已經(jīng)成為地方政府提供公共服務(wù)的一種重要手段。通常來(lái)說(shuō)，其他政府可以是同級(jí)政府，也可以是上級(jí)政府。

⒈其他政府作為承包方的優(yōu)勢(shì)。一個(gè)政府將公共服務(wù)承包給另外一個(gè)政府來(lái)生產(chǎn)，看似沒(méi)有什么必要，其實(shí)也能給公共服務(wù)生產(chǎn)帶來(lái)不少意想不到的好處。一是獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。支持把公共服務(wù)外包給私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)的主要理由之一是，這樣做可以帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。但是，批評(píng)者認(rèn)為，大部分公共服務(wù)的市場(chǎng)都缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，而這在一定程度上會(huì)抵消規(guī)模經(jīng)濟(jì)的積極影響。于是，一些政府尤其是那些地理上靠近大城市的小城市政府，開(kāi)始探索其他能夠得到規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的途徑，并逐漸重視起政府間協(xié)議。就像Ａｎｄｒｅｗ等學(xué)者所說(shuō)的，“在碎片化都市治理的背景下，政府間協(xié)議允許城市政府與其他政府共享人力和資源，從而讓它們?cè)谏a(chǎn)和提供公共服務(wù)的過(guò)程中攤薄成本，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”［２８］。二是減少機(jī)會(huì)主義行為。當(dāng)選擇社會(huì)組織作為承包方時(shí)，可以減少機(jī)會(huì)主義行為，因?yàn)樯鐣?huì)組織與政府均致力于維護(hù)公共服務(wù)的質(zhì)量。與之類(lèi)似，其他政府在承包公共服務(wù)生產(chǎn)時(shí)也很少采取機(jī)會(huì)主義行為。［２９］其原因有三方面：其一，比起私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織，政府通常會(huì)受到更為嚴(yán)格的制度管控，采取機(jī)會(huì)主義行為的難度和代價(jià)均相當(dāng)高；其二，承包方政府本身就要為自己轄區(qū)的民眾生產(chǎn)同樣的公共服務(wù)，因而沒(méi)有必要欺騙發(fā)包方政府；其三，合作往往是相互的，承包方政府也可能在其他公共服務(wù)提供上需要發(fā)包方政府的合作與協(xié)助。

⒉其他政府作為承包方的劣勢(shì)。批評(píng)者認(rèn)為，選擇其他政府作為承包方從根本上違背了公共服務(wù)外包的初衷——正是由于質(zhì)疑政府自身的效率，才轉(zhuǎn)而尋求外部組織的幫助。一是失效的激勵(lì)機(jī)制。從所有權(quán)激勵(lì)上看，選擇其他政府作為承包方意味著沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)的政府所有權(quán)作出任何改變。在政府所有權(quán)的條件下，生產(chǎn)決策者雖然擁有生產(chǎn)的控制權(quán)，卻不能從降低服務(wù)成本中獲得相應(yīng)的物質(zhì)回報(bào)。從職業(yè)激勵(lì)上看，生產(chǎn)決策者仍然屬于公務(wù)員，其在嘗試創(chuàng)新時(shí)不可避免地會(huì)優(yōu)先考慮問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力得失等政治因素，再考量效率提升、成本削減等經(jīng)濟(jì)因素。因此，作為承包方的其他政府通常缺乏充足的動(dòng)力去實(shí)施一些有助于降低生產(chǎn)成本的創(chuàng)新。二是僵化的管理體制。除了激勵(lì)機(jī)制失效之外，選擇其他政府作為承包方也不能解決管理體制缺乏靈活性的問(wèn)題。與私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織相比，政府擁有的管理自由裁量權(quán)最少，因?yàn)橐艿截?cái)政預(yù)算制度（限制投入）、公務(wù)員人事制度（限制激勵(lì)）、司法監(jiān)察制度（限制風(fēng)險(xiǎn)）、行政決策制度（限制快速?zèng)Q策）等的重重限制。這些嚴(yán)格的限制造成了僵化的管理體制，使公共服務(wù)生產(chǎn)的政府決策者難以獲得高效管理所需的靈活性。［３０］

三、如何外包：公共服務(wù)外包的合同取舍

在選出合適的服務(wù)承包方之后，政府還需要對(duì)“如何外包”作出決策，即決定選擇什么形式的購(gòu)買(mǎi)合同。這里所謂的購(gòu)買(mǎi)合同并非僅指那種單純的紙面合同，而是包含了兩種類(lèi)型：傳統(tǒng)合同（ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔ）與關(guān)系合同（ｒｅｌａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔ）。傳統(tǒng)合同指的是合同雙方簽訂的正式合同，白紙黑字地規(guī)定了雙方的正式義務(wù)和責(zé)任；關(guān)系合同指的是以雙方關(guān)系為基礎(chǔ)的、能夠影響履約行為的非正式協(xié)議。這兩類(lèi)合同從不同的層面規(guī)定了合同雙方的關(guān)系，傳統(tǒng)合同屬于經(jīng)濟(jì)理性的層面，關(guān)系合同屬于社會(huì)理性的層面。在公共服務(wù)外包中，政府可以選擇僅僅把購(gòu)買(mǎi)合同定位為傳統(tǒng)合同，也可以選擇進(jìn)一步將之發(fā)展為關(guān)系合同，表２列出了傳統(tǒng)合同與關(guān)系合同的主要區(qū)別。

（一）傳統(tǒng)合同

正如前文所述，傳統(tǒng)合同就是政府和承包方在紙面上簽訂的正式合同，也常被稱(chēng)為交易合同、短期合同或顯性合同。一般來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)合同的理論基礎(chǔ)來(lái)源于合約經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要包括奧利弗·威廉姆森等人的交易成本理論、邁克爾·詹森等人的委托代理理論和奧利弗·哈特等人的不完全合同理論。根據(jù)這些理論，公共服務(wù)外包是一種在市場(chǎng)環(huán)境中發(fā)生的交易行為，而合同的核心功能在于通過(guò)設(shè)定激勵(lì)約束、信息交流、剩余索取權(quán)、剩余控制權(quán)等方面的制度安排來(lái)規(guī)范合同雙方的履約行為，從而保證這一交易行為的經(jīng)濟(jì)效率。［３１］

傳統(tǒng)合同具有兩個(gè)基本特征。一是合同內(nèi)容的明確性。雖然任何合同都不能達(dá)到“完全”狀態(tài)，但是在傳統(tǒng)合同中，合同雙方依然會(huì)盡可能地對(duì)服務(wù)內(nèi)容、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任義務(wù)等作出詳細(xì)而清晰的規(guī)定，以避免因誤解而產(chǎn)生矛盾沖突。嚴(yán)格按照合同規(guī)定來(lái)履約是傳統(tǒng)合同的基本精神，而其前提就是合同內(nèi)容必須清晰明確。二是合同期限的短期性。出于強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考慮，傳統(tǒng)合同多為短期合同。［３２］在短期合同中，作為發(fā)包方的政府既可以利用續(xù)約壓力來(lái)迫使承包方努力提升效率，也可以運(yùn)用重復(fù)博弈機(jī)制來(lái)減少承包方的機(jī)會(huì)主義行為。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)合同也存在一些局限性。一方面，合同內(nèi)容的明確性不僅增加了合同制定的成本，而且損害了合同執(zhí)行的靈活性。由于信息不完全與有限理性的存在，制定內(nèi)容明確的合同是需要投入調(diào)研、協(xié)商、設(shè)計(jì)等成本的，而且對(duì)明確性的要求越高，投入的成本也就越大。此外，規(guī)定的明確性與執(zhí)行的靈活性無(wú)疑也存在某些不可避免的內(nèi)在矛盾。另一方面，合同期限的短期性容易導(dǎo)致合同雙方的短視行為。這種短視行為有很多具體的表現(xiàn)。如當(dāng)合同執(zhí)行出現(xiàn)糾紛時(shí)，政府可能不太愿意投入過(guò)多時(shí)間進(jìn)行協(xié)商，而更傾向于通過(guò)替換承包方的方式來(lái)處理；再如承包方會(huì)更加關(guān)注短期績(jī)效，而避免投入一些成本高昂但有利于長(zhǎng)期發(fā)展的資源。

（二）關(guān)系合同

關(guān)系合同是在批判傳統(tǒng)合同的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。不少批評(píng)者觀察到，在現(xiàn)實(shí)中，很多合同并沒(méi)有遵循傳統(tǒng)合同的基本邏輯，它們既不追求合同內(nèi)容的明確性，也不強(qiáng)調(diào)合同期限的短期性；而這些合同之所以有效，主要依靠的是合同雙方的信任關(guān)系。于是，他們將這種依靠信任關(guān)系推動(dòng)合同履約的機(jī)制稱(chēng)為關(guān)系合同。［３３］與傳統(tǒng)合同相比，關(guān)系合同秉持兩個(gè)不同的基本理念：合同執(zhí)行的效果取決于發(fā)展合同雙方的信任關(guān)系，而非設(shè)計(jì)一套嚴(yán)密的合作制度；避免違約行為的關(guān)鍵在于，依賴(lài)建立在信任關(guān)系基礎(chǔ)上的自我履約機(jī)制，而非借助威懾色彩濃重的第三方強(qiáng)制機(jī)制。

關(guān)系合同的優(yōu)勢(shì)針對(duì)的恰恰是傳統(tǒng)合同的不足。第一，關(guān)系合同利用合同內(nèi)容的模糊性來(lái)?yè)Q取承包方的靈活性。關(guān)系合同通常只對(duì)合同內(nèi)容作出一些模糊性的規(guī)定，使承包方擁有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整的自由裁量權(quán)，并允許合同雙方通過(guò)協(xié)商來(lái)解決爭(zhēng)端。第二，關(guān)系合同利用合同期限的長(zhǎng)期性來(lái)避免承包方的短視行為。簽訂長(zhǎng)期的合同，可以為承包方帶來(lái)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)和預(yù)期，從而激勵(lì)其對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)進(jìn)行長(zhǎng)期投資，如雇傭更加專(zhuān)業(yè)的工作人員等。第三，關(guān)系合同利用合同雙方的信任關(guān)系來(lái)降低監(jiān)管的成本。比起以合同條文為基礎(chǔ)的正式監(jiān)管，以信任關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式監(jiān)管可以自我履約，具有明顯的成本優(yōu)勢(shì)。

然而，關(guān)系合同必須面對(duì)兩個(gè)極易導(dǎo)致合同執(zhí)行失敗的問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是，信任關(guān)系的穩(wěn)定性往往比較弱。信任關(guān)系都是建立在特定條件的基礎(chǔ)之上，而這些條件的構(gòu)成因素十分復(fù)雜，既包括社會(huì)規(guī)范，也涉及經(jīng)濟(jì)算計(jì)。由于這些條件很容易發(fā)生變動(dòng)，因此信任關(guān)系總是相當(dāng)脆弱。這意味著，關(guān)系合同始終隱藏著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦道德風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，發(fā)包方或承包方將付出高昂的代價(jià)，因?yàn)樗麄儧](méi)有在正式合同里制定相應(yīng)的預(yù)防措施。第二個(gè)問(wèn)題是，信任關(guān)系的建立和維系需要大量的成本。雖然信任關(guān)系有助于降低監(jiān)管成本，但是信任關(guān)系的建立和維護(hù)并非“免費(fèi)的午餐”。因?yàn)殡S著公共項(xiàng)目交易市場(chǎng)和分工的不斷深化，關(guān)系合同可能需要更多的資源投入來(lái)應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和要求，這包括更多的合作伙伴篩選和選擇過(guò)程、更復(fù)雜的合作協(xié)調(diào)機(jī)制、更頻繁的信息共享和溝通等，而且在某些情況下，合同雙方甚至?xí)?duì)信任關(guān)系進(jìn)行過(guò)度投入，從而相應(yīng)地減少了對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)的投入。［３４］

四、結(jié)語(yǔ)與啟示

公共服務(wù)外包已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外政府提供公共服務(wù)的重要工具之一。在公共服務(wù)外包中，政府必須面對(duì)三個(gè)前后相繼的重要決策問(wèn)題，即“為何外包”“外包給誰(shuí)”與“如何外包”。本文嘗試梳理了現(xiàn)有研究關(guān)于這三個(gè)問(wèn)題的主要觀點(diǎn)和核心爭(zhēng)論。在“為何外包”方面，既介紹了交易成本理論、委托代理理論、公共選擇理論與社會(huì)學(xué)新制度主義對(duì)公共服務(wù)外包動(dòng)因的不同解釋?zhuān)€從服務(wù)、政府和政治三個(gè)維度詳細(xì)列舉了各種可能影響外包動(dòng)因的因素。在“外包給誰(shuí)”方面，私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織與其他政府是公共服務(wù)生產(chǎn)的三大承包方，深入比較了它們各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。在“如何外包”方面，政府需要在傳統(tǒng)合同與關(guān)系合同之間作出選擇，而這兩類(lèi)核心理念存在分歧的合同也各具優(yōu)勢(shì)，難分伯仲。我國(guó)的公共服務(wù)外包實(shí)踐正在如火如荼地開(kāi)展，本文可以為此提供三方面的啟示：

第一，從外包動(dòng)因的角度來(lái)看，需要建立開(kāi)放透明的外包決策機(jī)制。影響公共服務(wù)外包的動(dòng)因紛繁復(fù)雜，其中一些的出發(fā)點(diǎn)并不是提升公共服務(wù)生產(chǎn)的效率和品質(zhì)。為了防范那些與價(jià)值創(chuàng)造無(wú)關(guān)的動(dòng)機(jī)影響外包決策，完善公共服務(wù)外包的決策機(jī)制勢(shì)在必行。一個(gè)有效的外包決策機(jī)制應(yīng)該遵循開(kāi)放透明的原則，一方面要打破閉門(mén)決策，讓服務(wù)對(duì)象和專(zhuān)家學(xué)者參與進(jìn)去；另一方面要打破暗箱決策，把決策過(guò)程和決策信息向社會(huì)公開(kāi)。

第二，從承包方選擇的角度來(lái)看，需要破除唯私營(yíng)企業(yè)優(yōu)越或唯社會(huì)組織優(yōu)越的成見(jiàn)，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和承包方的特征進(jìn)行相機(jī)抉擇。現(xiàn)實(shí)中，一些政府受到新公共管理理論的影響，容易陷入只有私營(yíng)企業(yè)最適合做承包方的迷失；另一些政府出于對(duì)市場(chǎng)失靈的擔(dān)憂(yōu)，傾向于支持社會(huì)組織是最佳承包方的觀點(diǎn)。事實(shí)上，沒(méi)有哪一類(lèi)承包方是必然的最佳選擇，它們各有各的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，需要進(jìn)行權(quán)衡取舍。需要指出的是，盡管我國(guó)政府很少將其他政府列為候選的承包方，但隨著大氣污染治理等政府間協(xié)議的興起，其他政府也將成為公共服務(wù)的重要承包方。

第三，從合同形式選擇的角度來(lái)看，需要探索將傳統(tǒng)合同與關(guān)系合同融合在一起。鑒于我國(guó)法制基礎(chǔ)薄弱和關(guān)系文化盛行的實(shí)際情況，完全采用傳統(tǒng)合同不具有文化和制度基礎(chǔ)，完全采用關(guān)系合同則容易被“關(guān)系”徹底俘獲。［３５］故而，我國(guó)政府可以嘗試在傳統(tǒng)合同中注入一些靈活化的協(xié)商，在關(guān)系合同中施加一些規(guī)范性的管理，以期實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)合同的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

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［３５］黃曉春．中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)條件的再思考——一個(gè)總體性理論視角［Ｊ］．社會(huì)學(xué)研究，２０１７（１）：１０１－１２４．

（責(zé)任編輯：劉劍明）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｌｉｎｋ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ，ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｓｕｃｃｅｓｓ ｏｒ ｆａｉｌｕｒｅ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｂｅｌｉｅｖｅｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗｉｌｌ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｙ ｆａｃｅ ｔｈｒｅｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｉｓｓｕｅｓ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ：ｗｈｙ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ｔｏ ｗｈｏｍ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ａｎｄ ｈｏｗ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ．Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｗｈｙ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔ ｔｈｅｏｒｙ，ｐｒｉｎｃｉｐａｌ－ａｇｅｎｔ ｔｈｅｏｒｙ，Ｐｕｂｌｉｃ ｃｈｏｉｃｅ ａｎｄ ｓｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌ ｎｅｗ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓｍ ｐｒｏｖｉｄｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｅｘｐｌａｎａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅ ｍａｉｎ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎ ｃａｎ ｂｅ ｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ｔｈｒｅｅ ｃａｔｅｇｏｒｉｅｓ：ｓｅｒｖｉｃｅ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｐｏｌｉｔｉｃｓ．Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｗｈｏ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ ｔｏ，ｐｒｉｖａｔｅ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ，ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｅａｃｈ ｈａｖｅ ｔｈｅｉｒ ｏｗｎ ａｄｖａｎｔａｇｅｓ ａｎｄ ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｎｅｅｄｓ ｔｏ ｍａｋｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｃｅｒｔａｉｎ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ．Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｈｏｗ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ ａｎｄ ｒｅｌａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ ａｒｅ ｓｅｅｎ ａｓ ｔｗｏ ｏｐｐｏｓｉｎｇ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｎ ｐｒａｃｔｉｃｅ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｔｈｒｅｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ．Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎｓ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａｎ ｏｐｅｎ ａｎｄ ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｔ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｓｈｏｕｌｄ ｃｈｏｏｓｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｎａｔｕｒｅ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ａｎｄ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒｓ．Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｅｘｐｌｏｒｅ ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅ ｍｅｔｈｏｄｓ ｔｏ ｃｏｍｂｉｎｅ ｔｈｅ ａｄｖａｎｔａｇｅｓ ｏｆ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ ａｎｄ ｒｅｌａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ；ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎｓ；ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｏｂｊｅｃｔｓ；ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ