唐勇 徐丹彤

摘 要：我國(guó)《公職人員政務(wù)處分法》設(shè)置雙軌懲戒制度有其深厚的理論基礎(chǔ)。雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)主要包括哲學(xué)基礎(chǔ)、政治學(xué)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。該制度的哲學(xué)理論基礎(chǔ)由唯物辯證法的全面的、聯(lián)系的、發(fā)展的觀點(diǎn)組成，分別奠定了該制度的全面性、關(guān)聯(lián)性、發(fā)展性；該制度的政治學(xué)基礎(chǔ)由權(quán)責(zé)一致原則、人民主權(quán)原則、權(quán)力監(jiān)督理論組成，分別支撐該制度的權(quán)責(zé)一致性、彰顯該制度的人民性、構(gòu)筑該制度的權(quán)力監(jiān)督方向和服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化方向；該制度的文化理論基礎(chǔ)由察官治吏的法律文化、廉政文化組成，分別涵養(yǎng)了該制度監(jiān)督的理念、懲戒的理念。該制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)由公共選擇理論、“委托—代理”理論支撐，分別助力該制度的懲戒效益、監(jiān)督效益。這些理論基礎(chǔ)支撐起該制度的必然性、正當(dāng)性。深入研究和準(zhǔn)確把握該制度的理論基礎(chǔ)，對(duì)于正確理解監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位的處分之間的相互關(guān)系，推動(dòng)該制度在實(shí)踐中的有效應(yīng)用具有重大意義。

關(guān)鍵詞：政務(wù)處分法；雙軌懲戒制度；政務(wù)處分；理論基礎(chǔ)

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.019

On the Theoretical Basis of Setting up the Dual-track Punishment System in the

Administrative Punishment Law

TANG Yong， XU Dan-tong

（School of Public Security Law， China Peoples Police University， Langfang 065000， China）

Abstract：Chinas “Public Officials Administrative Punishment Law” has a profound theoretical basis for setting up a dual-track disciplinary system for public officials. The theoretical basis of the dual-track disciplinary system for public officials mainly includes philosophical basis， political science basis， cultural basis， and economic basis. The philosophical theoretical basis of the system consists of the comprehensive， relational and developmental viewpoints of materialist dialectics， which respectively establish the comprehensiveness， relevance and development of the system; The political foundation of the system consists of the principle of power and responsibility consistency， the principle of peoples sovereignty， and the theory of power supervision， which support the systems power and responsibility consistency， highlight the peoples character of the system， build the direction of power supervision of the system， and serve the direction of national governance modernization.The legal culture and the clean government culture respectively contain the concept of supervision and the concept of punishment in this system. The economic theoretical basis of the system is supported by the theory of public choice and the theory of “principal-agent”， which contribute to the punishment benefits and supervision benefits of the system respectively.? These theoretical foundations support the inevitability and legitimacy of the system. In-depth research and accurate grasp of the theoretical basis of the system is of great significance for correctly understanding the relationship between the governmental sanctions imposed by the Supervisory Committee and the sanctions imposed by the appointing and removing organs and units， and it is to promote the effective application of the system in practice.

Key words：the administrative punishment law ; dual-track punishment system; government punishment; theoretical basis

2020年6月20日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）?！墩?wù)處分法》第2條第2款規(guī)定：“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法的公職人員給予處分，處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！敝链耍覈?guó)正式確立了監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分并行的制度，即雙軌懲戒制度。雙軌懲戒制度確立后，學(xué)術(shù)界對(duì)雙軌懲戒制度的研究聚焦于教義學(xué)分析和立法完善^［1］。隨著雙軌懲戒制度的運(yùn)行，一些學(xué)者關(guān)注該制度在實(shí)踐運(yùn)行中的問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)策略郭文濤針對(duì)公職人員雙軌懲戒制度可能存在四個(gè)方面不銜接、不協(xié)調(diào)之處，提出可從四個(gè)方面進(jìn)行應(yīng)對(duì)。參見(jiàn)郭文濤：《<政務(wù)處分法>雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)》，《法學(xué)》2020年第12期第147頁(yè)。樸宗根、喬良針對(duì)公職人員雙軌懲戒制度在實(shí)踐中的問(wèn)題，提出相應(yīng)的破解之法。參見(jiàn)樸宗根、喬良：《<政務(wù)處分法>雙軌處分制度之實(shí)踐問(wèn)題與破解》，《齊魯學(xué)刊》2022年第2期第108頁(yè)。陳偉與、周玲針對(duì)監(jiān)察全覆蓋視域下政務(wù)處分與處分的雙軌制運(yùn)行存在的困境，提出相應(yīng)的解決辦法。參見(jiàn)陳偉、周玲：《監(jiān)察全覆蓋視域下政務(wù)處分與處分的雙軌制運(yùn)行》，《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022第3期第1頁(yè)。

。雙軌懲戒制度是一項(xiàng)重要的行政法律制度，其產(chǎn)生有著深厚的理論基礎(chǔ)，若對(duì)雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)缺乏深刻認(rèn)知，就難以有效發(fā)揮該制度在實(shí)踐中的作用，難以準(zhǔn)確把握該制度進(jìn)一步完善的方向，甚至可能違背雙軌懲戒制度的設(shè)立初衷和損害制度自身的價(jià)值。為此，本文不揣冒昧，試從哲學(xué)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)的視角初步探究雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)，以期深化人們對(duì)雙軌懲戒制度精神實(shí)質(zhì)的理解和把握，推動(dòng)雙軌懲戒制度在實(shí)踐中有效地運(yùn)行。

一、雙軌懲戒制度的哲學(xué)理論基礎(chǔ)

唯物辯證法是關(guān)于事物的聯(lián)系和發(fā)展的科學(xué)。唯物辯證法認(rèn)為，物質(zhì)世界是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是按其固有的規(guī)律無(wú)限發(fā)展著的。唯物辯證法的全面的、聯(lián)系的、發(fā)展的觀點(diǎn)構(gòu)筑了雙軌懲戒制度的哲學(xué)理論基礎(chǔ)，分別奠定了該制度的全面性、關(guān)聯(lián)性、發(fā)展性。

（一）唯物辯證法的全面的觀點(diǎn)奠定制度的全面性

唯物辯證法的全面的觀點(diǎn)要求看待一個(gè)事物、問(wèn)題等要全面，制定一項(xiàng)制度、政策等要全面。唯物辯證法的全面的觀點(diǎn)奠定雙軌懲戒制度的全面性具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，懲戒對(duì)象的全面性。雙軌懲戒制度實(shí)施之前，公職人員懲戒制度未能覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，紀(jì)檢和原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“行政處分”對(duì)象不能涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，其對(duì)象僅為國(guó)家工作人員^［2］。雙軌懲戒制度實(shí)施后，雙軌懲戒制度的懲戒對(duì)象包括公務(wù)員、國(guó)有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等公職人員，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。其次，懲戒事由的全面性。雙軌懲戒制度實(shí)施之前，公職人員懲戒事由側(cè)重職務(wù)犯罪情形，法律規(guī)定了詳細(xì)的職務(wù)犯罪情形以及懲戒措施，而對(duì)一些公職人員的行為存在“政紀(jì)不適用，黨紀(jì)管不了”的現(xiàn)象。雙軌懲戒制度實(shí)施后，一方面，公職人員懲戒事由既有職務(wù)犯罪情形，又有職務(wù)違法和一般違法情形；另一方面，公職人員懲戒制度從道德、政治、廉潔、群眾、組織等多個(gè)方面出發(fā)，對(duì)公職人員職務(wù)違法和一般違法情形進(jìn)行全方位規(guī)定，從而促進(jìn)公職人員在政治思想、道德操守、履職盡責(zé)等諸多方面符合黨和人民的期望^［3］。

（二）唯物辯證法的聯(lián)系的觀點(diǎn)奠定制度的關(guān)聯(lián)性

唯物辯證法認(rèn)為事物內(nèi)部存在聯(lián)系，事物之間也存在聯(lián)系，這就需要用聯(lián)系的觀點(diǎn)看待一個(gè)事物、問(wèn)題等，制定一項(xiàng)制度、政策等。唯物辯證法的聯(lián)系的觀點(diǎn)奠定雙軌懲戒制度的關(guān)聯(lián)性具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，雙軌懲戒制度的內(nèi)部之間是相互聯(lián)系的。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位的處分在懲戒事由方面存在聯(lián)系，兩者在懲戒事由上相近；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位的處分存在聯(lián)系，兩者在懲戒措施上相似。其次，雙軌懲戒制度與其他懲戒制度之間是相互聯(lián)系的。一方面，雙軌懲戒制度與法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊公職人員懲戒制度之間是相互聯(lián)系的，法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊的公職人員因其獨(dú)特的職業(yè)性質(zhì)，而形成只針對(duì)他們獨(dú)特的懲戒制度，但不能否認(rèn)只針對(duì)他們的獨(dú)特的懲戒制度與雙軌懲戒制度之間存在著聯(lián)系。具體而言，針對(duì)法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊公職人員的懲戒制度與雙軌懲戒制度的適用對(duì)象都包括職務(wù)違法和一般違法的公職人員。在當(dāng)前司法實(shí)踐中，針對(duì)法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊公務(wù)員的懲戒制度與雙軌懲戒制度在懲戒主體上存在聯(lián)系，都有監(jiān)察機(jī)關(guān)的參與^［4］；另一方面，雙軌懲戒制度與刑罰等制度之間是存在聯(lián)系的，若公職人員受到刑罰處罰，則必然會(huì)受到監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)、單位的懲戒。

（三）唯物辯證法的發(fā)展的觀點(diǎn)奠定制度的發(fā)展性

唯物辯證法認(rèn)為，客觀世界的一切事物都是發(fā)展變化的，都是處在一個(gè)不斷地發(fā)生、發(fā)展和消亡以及無(wú)止境地由低級(jí)上升到高級(jí)的過(guò)程，這就需要用發(fā)展的觀點(diǎn)看待一個(gè)事物、問(wèn)題等，制定一項(xiàng)制度、政策等。唯物辯證法的發(fā)展的觀點(diǎn)奠定雙軌懲戒制度的發(fā)展性具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，雙軌懲戒制度體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)治國(guó)理政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。新中國(guó)成立以后，行政法規(guī)長(zhǎng)期作為公職人員懲戒的依據(jù)，對(duì)違紀(jì)違法的公職人員，公職人員懲戒機(jī)構(gòu)給予“政紀(jì)處分”。2018年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）出臺(tái)后，“政紀(jì)處分”在法律上改為“政務(wù)處分”。從行政法規(guī)的“政紀(jì)處分”，到《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》中的“政務(wù)處分”，懲戒主體的規(guī)格更高，懲戒對(duì)象、事由更準(zhǔn)確、全面，懲戒效力更強(qiáng)，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)治國(guó)理政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。其次，公職人員懲戒制度由單軌制走向雙軌制體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)公職人員懲戒規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，我國(guó)對(duì)職務(wù)違法和一般違法的公職人員進(jìn)行懲戒具有以下特征：在適用依據(jù)上，主要是《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章；在懲戒對(duì)象上，主要是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員；在懲戒制度的性質(zhì)上，公職人員懲戒制度是一種內(nèi)部監(jiān)督、懲戒呈現(xiàn)“單軌懲戒”的特點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，彼時(shí)的懲戒主體主要是公職人員所在的系統(tǒng)內(nèi)部的懲戒機(jī)構(gòu)。在國(guó)家監(jiān)察體制改革后，我國(guó)對(duì)職務(wù)違法和一般違法的公職人員進(jìn)行懲戒具有以下特征：在適用依據(jù)上，主要是《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章；在懲戒對(duì)象上，涵蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員；在懲戒制度的性質(zhì)上，雙軌懲戒制度是一種內(nèi)部外部監(jiān)督的結(jié)合體，呈現(xiàn)出懲戒協(xié)同分工、“雙軌懲戒”的特點(diǎn)。其中，監(jiān)察委員會(huì)作為行使監(jiān)察職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，可以依法對(duì)職務(wù)違法和一般違法的公職人員作出政務(wù)處分，是一種外部監(jiān)督、懲戒。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位可對(duì)違法的公職人員給予處分，是一種內(nèi)部監(jiān)督、懲戒。由單軌懲戒到雙軌懲戒，內(nèi)部和外部的監(jiān)督、懲戒相得益彰，進(jìn)一步扎牢扎細(xì)了懲戒制度的籠子。

二、雙軌懲戒制度的政治學(xué)理論基礎(chǔ)

雙軌懲戒制度的政治學(xué)理論基礎(chǔ)表現(xiàn)為權(quán)責(zé)一致原則、人民主權(quán)原則、權(quán)力監(jiān)督理論、國(guó)家治理現(xiàn)代化理論。權(quán)責(zé)一致原則、人民主權(quán)原則、權(quán)力監(jiān)督理論、國(guó)家治理現(xiàn)代化理論分別決定了該制度的權(quán)責(zé)一致、立足人民、權(quán)力監(jiān)督、服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（一）權(quán)責(zé)一致原則支撐該制度的權(quán)責(zé)一致性

權(quán)責(zé)一致原則，是指享有公權(quán)力的人在在其行為產(chǎn)生消極性后果時(shí)，需要承擔(dān)行政或法律上的否定性評(píng)價(jià)^［5］。從政治學(xué)角度來(lái)說(shuō)，權(quán)責(zé)一致原則體現(xiàn)在國(guó)家為確保享有公職人員正確行使公權(quán)力，不能僅僅依靠公職人員內(nèi)在的道德自覺(jué)，更需要完善的責(zé)任體制。在新時(shí)代，權(quán)責(zé)一致原則構(gòu)筑雙軌懲戒制度的權(quán)責(zé)一致方向具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在法律上，明確公職人員合法權(quán)利的充分保障和義務(wù)的承擔(dān)。一方面，作為雙軌懲戒制度的依據(jù)，《政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章都明確規(guī)定，非因法定事由，非因法定程序，公職人員不受懲戒，而且明確規(guī)定了詳盡的懲戒程序，使得公職人員合法權(quán)益得到保障；另一方面，雙軌懲戒制度包含了詳盡的法定義務(wù)以及違反義務(wù)需承擔(dān)的責(zé)任。通過(guò)在法律上明確公職人員合法權(quán)利的充分保障和義務(wù)、責(zé)任的承擔(dān)，以保障權(quán)責(zé)一致原則的實(shí)現(xiàn)。其次，懲戒對(duì)象一致。即無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)干部，還是普通公職人員，若存在違法情形，必會(huì)受到懲戒。若公職人員的職務(wù)違法和一般違法行為沒(méi)有得到及時(shí)的懲戒，一方面是對(duì)其行為的縱容，另一方面則是對(duì)其他守法的公職人員的最大不公平，這會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)“失衡”，無(wú)法有效保障權(quán)責(zé)一致原則的實(shí)現(xiàn)。雙軌懲戒制度形成之前，存在懲戒的空白，一些公職人員職務(wù)違法和一般違法的行為無(wú)法得到有效懲戒。例如，對(duì)于非黨員村委會(huì)組成人員的“微腐敗”“微腐敗”系指經(jīng)常發(fā)生在群眾身邊的基層單位、基層公職人員所涉情節(jié)較輕、損害程度相對(duì)較小的違規(guī)違紀(jì)行為， 直觀解釋就是一種輕微的腐敗， 具有輕微性、多發(fā)性特征。參見(jiàn)鄒東升，姚靖.《新時(shí)代微腐敗治理的紀(jì)法銜接》，《理論探討》，2019年第1期第128頁(yè)。行為，無(wú)法有效給予處分。雙軌懲戒制度形成之后，懲戒的空白地帶得到填補(bǔ)，簡(jiǎn)言之，所有公職人員只要做出了職務(wù)違法和一般違法行為，受到懲戒都具有了明確的法律依據(jù)。

（二）人民主權(quán)原則彰顯該制度的人民性

人民主權(quán)原則集中表達(dá)了一切權(quán)力屬于人民、來(lái)源于人民、必須對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治理念^［6］。我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，其本質(zhì)特征在于人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。我國(guó)憲法第2條第1款明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！币虼耍毴藛T的權(quán)力來(lái)源于人民的授予，其在行使權(quán)力的過(guò)程中需要對(duì)人民負(fù)責(zé)。為了使公職人員更好地行使權(quán)力，保證人民授予的權(quán)力不被濫用，我國(guó)制定了全方位監(jiān)督公職人員行為與懲戒違法公職人員的法律體系。例如，《憲法》第27條第2款規(guī)定：一切國(guó)家工作人員必須“接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。《政務(wù)處分法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范政務(wù)處分，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督……制定本法。”《公務(wù)員法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督……制定本法。”《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第1條規(guī)定：“為嚴(yán)肅事業(yè)單位紀(jì)律，規(guī)范事業(yè)單位工作人員行為……制定本規(guī)定?！本哂新殑?wù)違法和一般違法情形的公職人員，其行為違背人民的意愿，理應(yīng)受到懲戒，以維護(hù)人民的權(quán)益。政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位的處分是雙軌懲戒制度的基礎(chǔ)，我國(guó)以政務(wù)處分落實(shí)公職人員權(quán)力責(zé)任制，任免機(jī)關(guān)、單位處分落實(shí)工作責(zé)任制^［7］15，彰顯了人民主權(quán)原則。

（三）權(quán)力監(jiān)督理論構(gòu)筑制度的權(quán)力監(jiān)督方向

馬克思主義經(jīng)典作家從公權(quán)力異化的視角提出了權(quán)力監(jiān)督的必要性，列寧在《國(guó)家與革命》中就曾指出：“監(jiān)督是把共產(chǎn)主義社會(huì)第一階段‘調(diào)整好，使它能正常地進(jìn)行工作所必需的主要條件?！?sup>［8^］首先，從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系視角看，國(guó)家作為集中行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，權(quán)力的膨脹會(huì)導(dǎo)致集權(quán)腐敗，而對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是避免因權(quán)力過(guò)分集中而異化，進(jìn)而防止腐敗發(fā)生^［9］32-33。因此，黨和人民設(shè)計(jì)諸多制度來(lái)監(jiān)督公權(quán)力，雙軌懲戒制度作為這些制度中的一種，在監(jiān)督公職人員規(guī)范行使職權(quán)，避免其權(quán)力異化等方面發(fā)揮著重要作用。其次，從國(guó)家與法律的關(guān)系視角看，由于法律對(duì)無(wú)限制行使權(quán)力的做法設(shè)置了障礙，并試圖維持一定的社會(huì)均衡，所以在許多方面我們都必須把法律視為社會(huì)生活中的一種限制力量^［10］。在本質(zhì)上，公權(quán)力可視為社會(huì)對(duì)國(guó)家在法律上的一種授權(quán)，過(guò)度集權(quán)必然削弱公權(quán)力的公共屬性，最終背離法律的授權(quán)^［9］33。公權(quán)力作為一種可被無(wú)限制行使的權(quán)力，需要有一種力量來(lái)限制，而法律作為一種可以限制無(wú)限行使權(quán)力的力量，在加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，促進(jìn)公職人員依法履職方面發(fā)揮著重要作用^［11］。我國(guó)實(shí)施《政務(wù)處分法》，以監(jiān)察委員會(huì)外部監(jiān)督、懲戒的方式監(jiān)督公權(quán)力的行使，以公職人員任免機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部監(jiān)督、懲戒的方式監(jiān)督公權(quán)力的行使，對(duì)于保證公權(quán)力在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使以及公權(quán)力始終代表公共利益，發(fā)揮著重要作用。

（四）國(guó)家治理現(xiàn)代化理論構(gòu)筑制度服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化方向

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記圍繞全面依法治國(guó)提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。國(guó)家治理現(xiàn)代化理論的形成和發(fā)展，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的新特征和新要求，在深刻認(rèn)識(shí)和把握共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化的智慧結(jié)晶。在腐敗行為治理和廉政機(jī)制的建設(shè)方面，習(xí)近平總書記發(fā)表一系列重要講話，明確了構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系的主要任務(wù)^［9］36?；趪?guó)家治理現(xiàn)代化理論，雙軌懲戒制度形成并不斷完善，為規(guī)范公職人員行使公權(quán)力提供了強(qiáng)有力的保障，為實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安走出了一條中國(guó)特色的公職人員監(jiān)督、懲戒道路。

三、雙軌懲戒制度的文化理論基礎(chǔ)

“文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂。文化興國(guó)運(yùn)興，文化強(qiáng)民族強(qiáng)。”^［12］一種制度背后蘊(yùn)藏的文化能夠?yàn)樵撝贫鹊拇嬖谫x予合法性、合理性，并為該制度的有效運(yùn)行提供良好的人文環(huán)境。雙軌懲戒制度的文化理論基礎(chǔ)來(lái)源于察官治吏的法律文化、廉政文化。察官治吏的法律文化、廉政文化分別涵養(yǎng)了該制度監(jiān)督的理念、懲戒的理念。

（一）察官治吏的法律文化涵養(yǎng)制度的監(jiān)督理念

察官治吏的法律文化深深根植于我國(guó)數(shù)千年的歷史文化之中，在各個(gè)歷史時(shí)期均有表現(xiàn)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，法家學(xué)派代表人物韓非子提出“明主治吏不治民”的思想。漢初，公孫弘提出了“‘吏正可使民誠(chéng)篤，‘吏邪則使民刻??；用奸吏‘行弊政，‘治薄民，國(guó)家危矣”的觀點(diǎn)。宋代，朱熹提出“網(wǎng)無(wú)綱則不能以自張”的觀點(diǎn)，論證了綱紀(jì)的方式以及監(jiān)察的作用。近代，孫中山認(rèn)為監(jiān)察的目的不在于分權(quán)，而在于限制權(quán)力，使國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力全部納入統(tǒng)一且規(guī)范化的管理。延安時(shí)期，毛澤東同志在闡述如何跳出“其興也勃焉、其亡也忽焉”的歷史周期律時(shí)指出，只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息^［13］。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人深刻地論述了加強(qiáng)對(duì)行使公權(quán)力者的監(jiān)督、監(jiān)察的重要性（例如，鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)，干部當(dāng)以身作則接受群眾的監(jiān)督^［9］41-42；習(xí)近平總書記指出，要把領(lǐng)導(dǎo)干部的行為是否守法作為考察的內(nèi)容，優(yōu)先選拔法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部^{［14 ］}）。公職人員享有的權(quán)力無(wú)論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。基于上述察官治吏的法律文化，我國(guó)構(gòu)建起了嚴(yán)密的監(jiān)督公職人員行使權(quán)力的體系，而雙軌懲戒制度則是上述體系的重要組成部分。雙軌懲戒制度，以政務(wù)處分落實(shí)公職人員權(quán)力責(zé)任制，進(jìn)一步加強(qiáng)公職人員權(quán)力的監(jiān)督；以任免機(jī)關(guān)、單位處分落實(shí)公職人員工作責(zé)任制，防止公職人員有形式主義、官僚主義行為^［7］22。處分的適度分工，有助于構(gòu)建嚴(yán)密的公職人員監(jiān)督、懲戒體系，而這正是察官治吏法律文化的具體實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)踐形式。

（二）廉政文化涵養(yǎng)制度的懲戒的理念

廉政文化是廉潔從政行為在思想認(rèn)識(shí)和文化上的反映^［15］25。如同察官治吏的法律文化一樣，廉政文化也深深根植于我國(guó)數(shù)千年的歷史文化之中。在我國(guó)古代，廉政文化具體包括廉政教育文化、廉政監(jiān)督文化、反腐懲貪文化等^［16］。傳統(tǒng)廉政文化特征鮮明，順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，其特征具體包括反對(duì)作奸犯科、主張王子犯法與庶民同罪、謳歌清官廉吏等方面^［15］26。時(shí)至今日，我國(guó)古代傳統(tǒng)廉政文化依舊閃爍著光芒，深深影響中華民族的各個(gè)方面。在雙軌懲戒制度中，一切公職人員職務(wù)違法和一般違法行為必受懲戒、對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為處以重罰、倡導(dǎo)清正廉潔等內(nèi)容，深刻反映了我國(guó)傳統(tǒng)廉政文化對(duì)雙軌懲戒制度的影響。因此，我國(guó)傳統(tǒng)廉政文化構(gòu)筑了雙軌懲戒制度的文化基礎(chǔ)，涵養(yǎng)了該制度的懲戒理念。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨的廉政文化建設(shè)也是雙軌懲戒制度文化基礎(chǔ)的重要組成部分，涵養(yǎng)了該制度的懲戒理念。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，始終代表最廣大人民群眾的利益。對(duì)于人民群眾痛恨的各種腐敗現(xiàn)象，中國(guó)共產(chǎn)黨一方面設(shè)計(jì)各種制度規(guī)范黨員干部從政行為，另一方面始終堅(jiān)持以廉政文化教育引導(dǎo)廣大黨員干部^［17］。因此，自中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨時(shí)刻從人民群眾切身利益出發(fā)，始終團(tuán)結(jié)和依靠人民群眾不斷推動(dòng)黨的廉政文化創(chuàng)新和發(fā)展。例如，不斷完善黨的群眾紀(jì)律，提出“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”；抵制剝削階級(jí)腐朽文化，開(kāi)展“三反”“五反”等運(yùn)動(dòng)；依靠人民群眾進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建監(jiān)察全覆蓋體系等。雙軌懲戒制度作為監(jiān)察全覆蓋體系的重要組成部分，是百年來(lái)黨的廉政文化建設(shè)的產(chǎn)物，在促進(jìn)公職人員廉政建設(shè)，規(guī)范公職人員行為，維護(hù)社會(huì)公平正義等方面，必將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

四、雙軌懲戒制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。雙軌懲戒制度作為上層建筑，與其有關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密不可分。雙軌懲戒制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)來(lái)源于“委托—代理”理論、公共選擇理論。公共選擇理論、“委托—代理”理論分別助力該制度的懲戒效益、監(jiān)督效益。

（一）公共選擇理論助力制度的懲戒效益

公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)理論在政治等相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用和延伸，它源于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)政策的思考^［18］。公共選擇理論把“經(jīng)濟(jì)人”經(jīng)濟(jì)人即假定人思考和行為都是目標(biāo)理性的，唯一的試圖獲得的經(jīng)濟(jì)好處就是物質(zhì)性補(bǔ)償?shù)淖畲蠡Ｓ山?jīng)濟(jì)領(lǐng)域分析推廣到政府領(lǐng)域分析。該理論認(rèn)為：作為公共權(quán)力的實(shí)際擁有者，公職人員同時(shí)也是理性的、利己的“經(jīng)濟(jì)人”。公職人員在行使公權(quán)力的過(guò)程中，可能會(huì)追求個(gè)人利益最大化，不僅關(guān)注自己在此過(guò)程中所獲得的收益，而且還關(guān)注自己所付出的成本，導(dǎo)致公權(quán)力被濫用，出現(xiàn)職務(wù)違法和一般違法的現(xiàn)象。國(guó)家若只依靠?jī)?nèi)部制衡來(lái)保證公職人員對(duì)公共利益事務(wù)的忠誠(chéng)，很大程度上是行不通的。由此，公共選擇理論認(rèn)為保證公職人員對(duì)公共利益事務(wù)的忠誠(chéng)仍需要借助外部制衡^［9］37。公共選擇理論與公職人員懲戒效益相契合，在雙軌懲戒制度形成之后，我國(guó)對(duì)具有職務(wù)違法和一般違法情形的公職人員進(jìn)行懲戒的方式不僅有內(nèi)部制裁的方式——任免機(jī)關(guān)、單位的處分，而且還有外部制裁方式——監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分，通過(guò)內(nèi)外相結(jié)合的懲戒方式，以最小成本和最大收益對(duì)違法的公職人員進(jìn)行懲戒，從而最大限度規(guī)范公權(quán)力的行使。

（二）“委托—代理”理論助力制度的監(jiān)督效益

20世紀(jì)70年代，Ross首先提出“委托—代理”一詞，認(rèn)為公司制企業(yè)內(nèi)部職業(yè)經(jīng)理人和企業(yè)所有者的關(guān)系類似于一般獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體之間的委托—代理關(guān)系，而職業(yè)經(jīng)理人有著不同于企業(yè)所有者的利益訴求，在監(jiān)管力度不足時(shí)，有為自身利益而損害企業(yè)利益的主觀傾向^［19］。也就是說(shuō)，企業(yè)所有者是提出委托契約的當(dāng)事人即委托人，而職業(yè)經(jīng)理人則是回應(yīng)委托契約的當(dāng)事人即代理人，代理人作為獨(dú)立的個(gè)人，與委托人有著不同的利益訴求，在委托人監(jiān)管不足時(shí)，有著為自身利益而損害企業(yè)乃至委托人利益的主觀傾向。由此，“委托—代理”理論在政治方面表現(xiàn)為：人民通過(guò)契約的形式組建政府，政府接受人民的委托作為代理人治理國(guó)家，管理社會(huì)。當(dāng)公權(quán)力被濫用時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)代理或者不法代理，從而破壞“委托—代理”這一契約關(guān)系?！拔小怼崩碚撜J(rèn)為：一方面，造成這一現(xiàn)象的原因在于信息不對(duì)稱，關(guān)鍵是信息不對(duì)稱導(dǎo)致委托人無(wú)法對(duì)代理人的行為進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督、懲戒；另一方面，代理人也會(huì)采取手段規(guī)避委托人的監(jiān)督，進(jìn)而導(dǎo)致代理人手中的公權(quán)力出現(xiàn)異化現(xiàn)象，由此代理人出現(xiàn)各種違法現(xiàn)象。雙軌懲戒制度的形成，對(duì)解決“委托—代理”理論所指出的公職人員監(jiān)督懲戒困境提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雙軌懲戒制度，以監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分和任免機(jī)關(guān)、單位的處分為基礎(chǔ)，通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)這一國(guó)家機(jī)構(gòu)，對(duì)公職人員以外部監(jiān)督、懲戒的方式規(guī)范其行為，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的對(duì)稱，從而防止其規(guī)避人民的監(jiān)督以及權(quán)力的異化；通過(guò)任免機(jī)關(guān)、單位的處分，對(duì)公職人員以內(nèi)部監(jiān)督、懲戒的方式規(guī)范其行為，從源頭上遏制公職人員為自身利益而損害國(guó)家、人民利益的主觀傾向。

五、結(jié)束語(yǔ)

事實(shí)上，任何一項(xiàng)制度背后都蘊(yùn)含著深厚的理論基礎(chǔ)，一項(xiàng)制度的理論基礎(chǔ)支撐和指導(dǎo)該制度在實(shí)踐中的運(yùn)行，而該制度在實(shí)踐中遇到的新問(wèn)題和新情況，又反過(guò)來(lái)推動(dòng)相關(guān)理論的發(fā)展，該制度相關(guān)理論的發(fā)展又會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)該制度不斷完善。因此，一項(xiàng)制度及其背后的理論基礎(chǔ)在上述循環(huán)過(guò)程中不斷地豐富、發(fā)展。雙軌懲戒制度是我國(guó)建設(shè)清正廉潔公職人員隊(duì)伍的重要制度，其形成在哲學(xué)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均有理論支撐。深刻理解雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)對(duì)于我們正確把握該制度的發(fā)展規(guī)律，解決其在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，確保其有效運(yùn)行，具有重要意義。

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［責(zé)任編輯、校對(duì)：李 煥］